Международные тенденции в реформах

Ежегодная конференция по вопросам политики, 2011 год
Международные тенденции в реформах бухгалтерского учета в
государственном секторе
Любляна, Словения
20 – 22 апреля, 2011
Мировой экономический кризис подчеркнул важность ответственного и транспарентного
использования государственных средств, особенно в свете ухудшения ситуации в налоговобюджетной области и увеличения государственного долга. Становится все более очевидным,
какую важную роль играет надлежащая информация о деятельности правительства. Она может
помочь лицам, ответственным за выработку политики, лучше разрабатывать программу реформ. В
условиях нарастающей обеспокоенности по поводу устойчивости государственных счетов эта
информация нужна также государственным и финансовым учреждениям. А бизнесу она
необходима для стратегического планирования. В целом учет и бюджетирование в
государственном секторе могут либо укрепить, либо ослабить доверие, которое лежит в основе
взаимоотношений в обществе. Именно поэтому чрезвычайно важно, чтобы объяснение, которое
дается в этой информации относительно тенденций в прошлом и настоящем, было точным и
достоверным. В некоторых странах используется кассовый метод, другие страны полностью или
частично перешли к методу начисления вследствие тех преимуществ, которые он предлагает. Но
этот переход также сопряжен с рисками, поэтому нужна тщательная подготовка, планирование и
понимание этих рисков, особенно если институциональный потенциал невысок и отсутствуют
навыки, необходимые для надлежащей реализации. На конференции будет обсуждена
возрастающая роль бухгалтерского учета в государственном секторе, особенно в период после
финансового кризиса, будет рассмотрена его эволюция в последние годы, обсуждены вынесенные
уроки и предложены рекомендации по структуре будущих реформ бухгалтерского учета в
государственном секторе.
Ожидаемые результаты и сопряженные затраты: неоднозначный опыт
Система, основанная на методе начисления, обеспечивает более полную картину деятельности
правительства, поскольку она сосредоточена на доходах, затратах, активах, пассивах и капитале, а
не только на кассовых потоках. Кроме того она обеспечивает проведение более
информированного анализа альтернативных вариантов. Таким образом, она способствует
подотчетности, повышает транспарентность и приводит к поведенческим изменениям в
управлении государственными финансами. При введении системы по методу начисления от
кассового метода обычно не отказываются полностью, он остается важной частью системы.
1
Система по методу начисления также сопряжена со сложными задачами. Так как
она более всеобъемлющая, для нее требуются более совершенные системы,
финансовые знания и навыки для должного управления информацией и интерпретирования
результатов. Отчетность характеризуется значительным повышением разнообразия и качества
имеющейся учетной информации, сотрудничеством всех участвующих органов, а также хорошей
организацией. Требуется более глубокое понимание учетной информации не только со стороны
составителей отчетности, но и ее пользователей. Поэтому переход к методу начисления
воспринимается с некоторой осторожностью, особенно, учитывая также значительные
дополнительные затраты, сопряженные с этим переходом.
Основные проблемы, связанные с переходом от кассового метода к методу начисления
Управлять переходом к эффективной и транспарентной системе на основе метода начисления
непросто. Необходимо тщательно продумать модель, план реализации и практические решения
по различным вопросам, как, например, (i) уровень централизации финансовой отчетности
(министерство финансов или отраслевые министерства); (ii) надлежащая последовательность
этапов реформы (например, сначала бухгалтерский учет по методу начисления, а потом
составление бюджета по методу начисления); (iii) поэтапная реализация с четкими
промежуточными контрольными параметрами, позволяющими оценивать достигнутый прогресс
(например, начать с пилотных проектов, например, в здравоохранении) и т.д.. Также важно
определение (iv) реалистичных временных рамок (например, от трех до пяти или даже десяти лет)
для обеспечения достаточно времени для параллельных действий в области организации и
регулирования (например, отчетности). Не менее важно (v) выработать коммуникационную
стратегию, которая позволит сделать весь процесс транспарентным и понятным для пользователей
из государственного сектора, для лиц, ответственных за разработку политики, а также для
общественности в целом. И, наконец, до начала перехода нужны (vi) предпосылки, включая
крепкую систему учета на основе кассового метода и отсутствие системной коррупции; устойчивая
политическая поддержка и готовность государственной службы принять изменения; высокое
качество информации о некассовых операциях и событиях; технический потенциал и надлежащие
системы ИТ; национальные профессиональные органы в области учета и контроля; учебные
программы и сертификация и т.д.
Когда мы говорим на одном языке: международные стандарты
Наличие различных стандартов в области бухгалтерского учета и статистики в государственном
секторе, имеющихся как в каждой стране, так и в различных странах, приводит к необходимости их
гармонизации в целях повышения ясности и минимизации дорогостоящего дублирования
деятельности. В настоящее время все основные международные государственные финансовые
системы отчетности основаны на методе начисления, они постоянно совершенствуются и
модифицируются. Основные стандарты включают в себя Систему национальных счетов 1993 года
2
(SNA), Европейскую систему счетов 1995 года (ESA), Руководство по статистике
государственных финансов (GFSM 2001), а также Международные стандарты учета
в государственном секторе (IPSAS), которые основаны на Международных стандартах финансовой
отчетности (IFRS), применимых для частного сектора. Прилагаются усилия по сближению учетных
и статистических моделей отчетности, но, тем не менее, определенные различия еще сохранятся.
Странам необходимо понимать, что является самым важным, а что необязательным, а также
каковы последствия возможных выборов.
Важность системы по методу начисления для макроэкономической политики
Система по методу начисления обеспечивает более широкую оценку ситуации в налоговобюджетной области, чем учет на основе кассового метода. Поэтому он помогает сделать более
обоснованные выводы относительно устойчивости налогово-бюджетной политики. Например,
кроме обычной информации о долге, данная система также включает информацию о
квазидолговых обязательствах (например, о будущих обязательствах выплачивать пенсии
государственным служащим), об амортизации, ответственности за загрязнение окружающей
среды, о кредиторской задолженности, начисленных процентах, изменениях в оценке активов и
т.д.. Отчетность по методу начисления также повышает качество процесса принятия решений
благодаря повышенной сбалансированности и точности макроэкономических прогнозов и
мониторинга состава бюджетных счетов. Поскольку отчетность по методу начисления предлагает
более долгосрочную перспективу последствий налогово-бюджетной политики, а также больше
согласуется с традиционной системой учета, используемой в частном секторе, ее также использую
кредитные агентства и финансовые рынки. В целом система на основе начисления укрепляет
доверие и повышает транспарентность, а также способствует более быстрому экономическому
росту, хотя это также может привести к неверной интерпретации результатов или манипуляции
ими.
Взвешивая преимущества и издержки
Переход к учету и составлению бюджета по методу начисления является важным компонентом
реформы государственного сектора, хотя традиционно эти вопросы не являются
первоочередными. До начала перехода чрезвычайно важно хорошо понимать ожидаемые
результаты и тщательно разработать план реализации. Также, прежде чем внедрять более
сложные схемы, необходимо убедиться в наличии основных базовых элементов. Кроме того,
должна быть определены реалистичные временные сроки внедрения изменений.
Система по методу начисления не является панацеей и несмотря на значительные усилия и
затраты, сопряженные с ее внедрением, она не обеспечивает предоставление всей информации,
которая нередко нужна пользователям из государственного сектора, а если она внедрена
недолжным образом, то даже может приводить к искажению информации. Однако опыт
3
показывает, что она может повысить ответственность и подотчетность при
управлении государственными финансами.
Ноябрь 2010
4