Эффективность на продажу
advertisement
Эффективность на продажу Исследование процедуры Минобрнауки по мониторингу эффективности вузов и рынка платных услуг, обеспечивающих успешное прохождение процедуры Экспертный доклад Ежегодно Минобрнауки представляет на суд образовательной общественности, региональных властей, студентов, абитуриентов и их родителей «черные списки» неэффективных вузов. Имеется ли за термином «эффективность вуза» соответствующее содержание, как используются чиновниками Министерства образования и науки критерии эффективности в «кадровых войнах» – эти и другие вопросы нашли отражение в новом исследовании Движения «Обрнадзор». Аналитическая работа активистов общественной инициативы показала, что при должном финансировании и самый «неэффективный» по министерским меркам вуз может попасть в число лидеров рейтинга эффективности, используя помощь одной из частных компаний теневого «рынка эффективности». Какие именно услуги покупают вузы, и сколько подобные услуги стоят – читайте в экспертном докладе «Эффективность на продажу». Официальная страница доклада: http://Обрнадзор.рф/вдействии/эффективность/ 1 Содержание Содержание .............................................................................................................. 2 Часть I. Краткие выводы ......................................................................................... 3 Часть II. Бизнес на эффективности ......................................................................... 3 Виды платных консультационных услуг в сфере эффективности вузов .......... 3 Участники «рынка эффективности» ................................................................... 5 Условие эффективности вуза............................................................................... 8 Часть III. Примеры приемов повышения эффективности вузов ......................... 9 Часть IV. Мониторинг эффективности вузов: основные сведения .................... 13 История развития процедуры ........................................................................... 13 Нормативное регулирование ............................................................................ 13 Правомерность внеплановых проверок по итогам мониторинга вузов ........ 15 Фактические сферы применения результатов мониторинга ......................... 17 Мониторинг эффективности – предварительные результаты опроса представителей вузов ........................................................................................ 19 2 Часть I. Краткие выводы Движение «Обрнадзор» провело исследование Мониторинга эффективности вузов, ежегодно проводимого Минобрнауки. Исследование показало, что Мониторинг эффективности породил теневую бизнес-индустрию, связанную с «черным» рынком коррупционных услуг по содействию вузам в успешном прохождении мониторинга. Схема «накрутки эффективности» предполагает участие чиновников Минобрнауки, а львиная «рынка эффективности» c годовым оборотом в десятки миллионов рублей контролируется бывшими чиновниками и частными компаниями, «близкими» к министерству. Часть II. Бизнес на эффективности Виды платных консультационных услуг в сфере эффективности вузов Вместе с возникновением какой-либо обязательной государственной процедурой, как правило, возникает и бизнес, с ней неразрывно связанный. Мониторинг вузов в этой связи, являясь одновременно потенциально разрешительной, контрольно-надзорной и рейтинговой процедурой, естественно сразу же наряду с коррупционной составляющей породил новую нишу услуг, связанной с подготовкой, участием и успешным прохождением этой процедуры. В результате работы Минобрнауки мониторинг системы образования в сфере высшей школы из потенциально эффективного инструмента оценки деятельности образовательных организаций превратился в нечестное соревнование по «накрутке эффективности», в котором известные вузы с солидной историей и безупречной репутацией зачастую получают ярлык неэффективных. Минобрнауки Мониторинг эффективности вузов КОНСУЛЬТАЦИОННЫЕ УСЛУГИ Расчет и ввод данных Предварительная оценка эффективности «Накрутка» эффективности 3 Исследование рынка «мониторинговых» услуг показали наличие трех основных видов возмездной помощи, которая предлагается вузам частными компаниями. Во-первых, существуют услуги по расчету и вводу данных в министерский модуль сбора информации (расчет показателей и заполнение форм). Во-вторых, предварительная оценка эффективности вузов и филиалов с помощью программных средств на основе методик Минобрнауки («предпроверка» эффективности). В-третьих, оказание помощи по корректировке первичной документации для «подгонки» показателей вузов и филиалов для преодоления пороговых значений критериальных показателей («повышение эффективности»). Первая услуга может быть основана на рыночном механизме – некоторые вузы самостоятельно рассчитывают и вводят свои показатели, кому-то проще и эффективнее нанять консалтинговую компанию или частного консультанта. Стоимость услуг составляет от 50 до 500 тысяч рублей и зависит от количества программ, реализуемых вузом, числа студентов и профессорскопреподавательского состава. Вторая услуга может содержать коррупционный элемент, исходя из конкретных предложений компаний, о которых будет отмечено отдельно. Стоимость услуг по предварительной оценке эффективности вуза или филиала составляет от 15 000 рублей для одной образовательной единицы (вуз или филиал). Образовательная организация предоставляет компании-консультанту уже заполненный министерский модуль со своими показателями эффективности, исполнитель «прогоняет» информацию с использованием своего программного продукта, по итогам анализа, вуз получает отчет. Стоимость исчисляется за один «прогон». Третий вид услуг даже примерной начальной и максимальной стоимости не имеет, цена определяется индивидуально. Участники сферы образования назвали минимальную стоимость консультации в 10 тысяч рублей за один несложный вопрос, максимально (из опрошенных «Обрнадзором») на подобный консалтинг потратился один крупный негосударственный вуз, заплатив более миллиона рублей. Стоит отметить, что вузы не афишируют приобретение подобных услуг, а два первых типа, как правило, официально проводят по бухгалтерии. Приобретатели услуг отмечают, что, как правило, оказание второго вида услуг маскируется под оказание услуг по проведению семинаров, на которых официальной разъясняются вопросы, связанные с прохождением процедуры мониторинга эффективности, фактически же участники получают услуги по предварительной оценке эффективности своих вузов и филиалов (как «практикум» к семинару). 4 Содержание услуг по «повышению эффективности» вуза или филиала заключается в основном в юридическом оформлении первичных организационных, локальных нормативных и распорядительных актов вузов и филиалов (личные дела, договоры, приказы и т.п.), на основании которых формируются показатели. Подробнее о приемах повышения эффективности рассказано в специальном разделе настоящего Доклада. Участники «рынка эффективности» Исследование показало, что рынок консалтинговых услуг по прохождению мониторинга эффективности вузов является теневым. Активистам Движения «Обрнадзор» удалось обнаружить несколько юридических лиц, которые после проведения исследования по открытым данным, оказались аффилированными. Источники, опрошенные «Обрнадзором», связывают платные услуги в сфере образования в большей степени со структурами, контролируемыми бывшим директором Федерального государственного бюджетного учреждения «Национальное аккредитационное агентство в сфере образования» (ФБГУ «Росаккредагентство») В.Г.Наводновым и действующим директором филиала Росаккредагентства в г.Йошкар-Ола Директор филиала М.В.Петропавловским Росаккредагентства (http://nica.ru/naa/structure/). Учредитель Учредитель Структуры обоих фигурантов Шувалов Е.Н. Петропавловский М.В. расположены в столице Республики Марий-Эл, что обусловлено ООО «Учебнометодический центр историческим нахождением учреждения «Эксперт» в этом регионе. Ликвидатор Полевщиков А.А. 1 Согласно данным раздела «История» на сайте учреждения (http://nica.ru/naa/history/), в июне 2011 г. ФГУ «Росаккредагентство» преобразовано в ФГБУ «Росаккредагентство» и переведено в г.Москву. Одновременно с этим создан Филиал ФГБУ «Росаккредагентство» в г. Йошкар-Оле. Стоит отметить, что активность ООО «Учебно-методический центр «Эксперт», соучредителем которого с момента создания в марте 2013 года является директор филиала Росаккредагентства М.В.Петропавловский, в 2015 году не отмечена в открытых источниках, а в марте 2015 года учредители начали процесс ликвидации компании. Выручка компании за 2013 год составила 4,3 миллиона рублей. Некоторые источники утверждают, что фактически сотрудники компании перешли на работу в структуры В.Г.Наводного или в филиал Аккредитационного агентства в Йошкар-Оле. 5 Наряду с ликвидацией компании в Йошкар-Оле, уже в Москве действует полный «двойник» фирмы – компания с аналогичным названием, видами деятельности, но с другими учредителями (ИНН 723829025). Связь учредителей указанного ООО (Агеев, Лихоперский, Поздняков, Салмина) с чиновниками Минобрнауки и подведомственных ему служб и учреждений пока установить не удалось. Компании из структур бывшего руководителя Росаккредагентсва проявляют активность, увеличивая долю рынка. В настоящее время структура связанных с В.Г.Наводновым компаний и организаций выглядит следующим образом: Учредитель Шигапова Е.В. ООО «Редакция журнала «Аккредитация в образовании» 1 Директор Шигапова Е.В. НП «Гильдия экспертов в сфере профессионального образования» 3 Директор Мотова Г.Н. Учредитель Наводнов В.Г. НОУ «Учебноконсультационный центр» Директор Мотова Г.Н. 2 С сентября 2014 года – АНО ДПО АНО «Национальный центр общественнопрофессиональной аккредитации» 5 Директор Наводнов В.Г. Учредитель Наводнов В.Г. Учредитель Хусаинова Н.В. ООО «Научноисследовательский институт мониторинга качества образования» Директор Наводнов В.Г. Учредитель Наводнов В.Г. Учредитель Мотова Г.Н. ООО «Национальный фонд поддержки инноваций в сфере образования» 4 Директор Наводнов В.Г. 6 Юридические лица 1 и 2 являются учредителями лица 3, в совокупности организации 1-4 являются учредителями лица 5 («Нацаккредцентр»), а юридическое лицо 6 учреждено двумя физлицами и юридическим лицом 4 (данные Единого государственного реестра юридических лиц - ЕГРЮЛ). 6 Исследование «Обрнадзора» рынка услуг в сфере «Мониторинга эффективности вузов» показало, что основными участниками являются две из указанных компаний - Учебно-консультационный центр (УКЦ) и Национальный фонд поддержки инноваций в сфере образования. Согласно данным портала госзакупок в 2013 году УКЦ получила 62 контракта только с государственными заказчиками, «Фонд» за тот же год получил 58 госзаказов. Количество контрактов с частными структурами компании не разглашают. Две указанные компании выручили в 2013 году по 19 и 10 миллионов рублей соответственно. Данные за 2014 год пока не доступны в открытых источниках, данные по выручке в 2012 году доступны только в отношении УКЦ, она составила 17,8 миллионов рублей. Согласно данным интернет-сайта УКЦ (http://ukc-nica.ru/), организация оказывает консалтинговые услуги второго типа - позволяет моделировать различные варианты заполнения формы №1-Мониторинг, строить эпюру (лепестковую диаграмму) на фоне показателей эффективности вуза): (http://ukcnica.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=80&Itemid=326) Таким образом, на сегодняшний день сложилась довольно сомнительная рыночная ситуация – при видимости многообразия компаний, оказывающих услуги вузам в сфере эффективности, при анализе их учредителей и связей учредителей, эксперты склонны полагать, что фактически сложилась скрытая монополия, контролируемая одним лицом. Несмотря на то, что методики оценки эффективности вузов официально опубликованы Минобрнауки, конкурентного 7 рынка предварительной оценки эффективности как такового не существует при наличии нескольких тысяч платежеспособных потенциальных клиентов. Активисты «Обрнадзора» сообщают о том, что консалтингом в сфере мониторинга эффективности занимаются в частном прядке еще три аккредитованных эксперта в сфере образования, но их доля и стоимость услуг (3-4 клиента по 150-200 тысяч рублей за «мониторинговый сезон») несоразмерна выручке компаний, связанных с бывшим директором Росаккредагентсва. Клиенты УКЦ, опрошенные «Обрнадзором» отмечают, что «Программный модуль по показателям эффективности и самообследования вуза», предоставляемый в пользование компанией, очень достоверно прогнозирует результаты «минобровской» программы. Такое сходство программных продуктов и достоверность прогнозирования результатов эффективности в совокупности с отсутствием конкурентной среды может свидетельствовать о наличии коррупциогенных связей между компаниями-исполнителями и чиновниками, ответственными за организацию и проведение мониторинга вузов. Условие эффективности вуза Ключевое условие эффективности вуза или филиала – преодоление порогового значения эффективности. Подавляющее большинство пороговых значений формируется исходя из медианных (средних и (или) усредненных) значений показателей вузов по региону, в котором расположена образовательная организация. Минобрнауки ВПО-1 Статистическая отчетность вузов, дублирующиеся показатели 1-Мониторинг ВПО-2 Медианное значение показателя по региону вуза Показатель вуза больше или равен среднему значению по региону Вуз эффективный Сравнение Показатель вуза Показатель вуза меньше среднего значения по региону Вуз неэффективный 8 Таким образом, зная медианные показатели по региону вуза в текущем году можно «подогнать» показатели вуза для преодоления порогового значения эффективности. Информация об указанных медианных значениях до публикации итогов Мониторинга доступна только чиновникам Минобрнауки. Часть III. Примеры приемов повышения эффективности вузов Эксперты в сфере образования-активисты Движения «Обрнадзор», говоря о критериях эффективности вузов, используемых Минобрнауки в текущем мониторинге 2015 года, отмечают два существенных момента. Во-первых, мониторинг по-прежнему не оценивает эффективность работы вузов и филиалов, во-вторых, показатели легко «подогнать», в том числе, использую дорогостоящие консультационные услуги. Эксперты распределили самые «весомые» показатели эффективности в три группы. Первая группа содержит показатели, с которыми довольно сложно производить какие-либо сомнительные манипуляции («Зеленая группа»): 1. Средние и усредненные минимальные баллы ЕГЭ поступающих (группа «Образовательная деятельность»). Показатели, связанные с ЕГЭ контролируется через Федеральную информационную систему обеспечения проведения единого государственного экзамена и приёма граждан в образовательные учреждения среднего профессионального образования и образовательные учреждения высшего профессионального образования (ФИС ЕГЭ и приема, http://priem.edu.ru/), и при верификации данных мониторинга и указанной информационной системы, ответственной за сбор данных о результатах сдачи единого госэкзамена и приема абитуриентов в вуз, манипуляции с показателем затруднительны. Однако данный показатель может свидетельствовать не об эффективности, а о престиже, репутации, популярности вуза или о недостаточном количестве бюджетных мест по определенной специальности, выделенной вузу. Эксперты отмечают, что данный критерий не применим в отношении вузов, не обучающих студентов на «бюджетных местах», поступающих и обучающихся на договорной основе. Эффективность всех вузов по данному показателю достижима только в случае равномерного распределения баллов ЕГЭ по всем вузам, что в принципе недостижимо. 2. Трудоустройство выпускников вузов. 9 Эксперты отмечают как необъективность данного показателя, так и невозможность манипуляции с ним. Данные для результатов мониторинга могут верифицироваться сразу через три информационные системы – это администрируемые Минобрнауки (через Рособрнадзор и ФЦТ) Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении (ФРДО), Федеральная информационная система обеспечения проведения единого государственного экзамена и приёма граждан в образовательные учреждения среднего профессионального образования и образовательные учреждения высшего профессионального образования (ФИС ЕГЭ и приема) и информационная система Пенсионного фонда Российской Федерации. Данный критерий мог бы быть объективным измерителем трудоустройства выпускников вузов только при условии добросовестного исполнения всеми работодателями в Российской Федерации обязанности производить в полном объеме и в установленные сроки пенсионных отчислений за своих работников. Согласно январскому заявлению главы Министерства труда и социального развития, около 20% трудоспособного населения не отражены в базах Пенсионного фонда (http://www.kommersant.ru/doc/2654211). Также объективность критерия страдает от неполноценности оценивания в части трудоустройства выпускников по полученной специальности – данный фактор вообще не оценивается, таким образом, вуз, качественно обучивший студента, работающего по специальности, за которого недобросовестных работодатель не платит пенсионные отчисления, может быть неэффективным. А 10 вуз, выпустивший, например, юриста, который устроился работать, например, продавцом к добросовестному работодателю будет, по методике Минобрнауки, эффективным. Вторую группу составляют критерии, манипулирование с которыми возможно без затруднений, но в этом нет обоснованной необходимости («Желтая группа»). 3. Доля НПР, имеющих ученую степень кандидата наук в общей численности НПР (группа «Кадровый состав») Пример этого показатели применим для других показателей группы. Манипуляции с «остепененным» НПР – одни из самых доступных для вуза, принять на работу необходимое количество кандидатов наук, пусть и чисто «не бумаге», не представляет никаких затруднений. В настоящее время не существует централизованного реестра ППС, поэтому один преподаватель со степенью может «числиться» в неограниченном количестве вузов. Доказательством его работы могут быть приказ о приеме, всевозможные расписки, личное дело, бухгалтерские документы. Стоит отметить, что этот показатель вообще является избыточным, так как минимальное количество необходимого «остепененного» ППС имеется в требованиях ФГОС, соответствие которым проверяется входе лицензионного контроля и экспертизы при прохождении аккредитации. Третья группа включает важные и сравнительно легко «накручиваемые» показатели («Красная группа»). 4. Доходы от НИОКР в расчете на одного НПР (группа «Научная деятельность») «Накрутка» доходов любых видов легкодоступна для негосударственных вузов и вполне доступна государственным вузам при использовании возможности закупок без проведения торгов в рамках лимитов, установленных законодательством о контрактной системе. Для увеличения балансового показателя доходов могут заключаться фиктивные контракты на НИОКР. В связи с абстрактным характером научноисследовательских работ (услуг) и многочисленными материалами, имеющимися в распоряжении чиновников Минобрнауки по итогам приемки услуг по заказам министерства, схема легко реализуется следующим образом. Вуз заключает два договора – один в «компанией ввода», второй – с «компанией вывода». По первому контракту частная компания заказывает у вуза научные исследования, по второму – вуз нанимает якобы субподрядчика на оказание услуг по первому контракту, оставляя себе символическую разницу (20-30 11 тысяч рублей). Требование к подставным компаниям-контрагентам минимальные научные исследования в качестве одного из видов деятельности, соответствующее наименование. «Работы» принимаются частным заказчиком у вуза, заказчик перечисляет в вуз денежные средства по контракту. После получения денежных средств вуз перечисляет почти все «заработанное» на НИОКР в компанию для вывода денежных средств. Если время «отсечения» финансового результата правильно подобрано бухгалтерией вуза, вывод средств не будет фигурировать в отчетности за текущий год. Если это затруднительно, вывести средства можно путем закупки каких-либо других «виртуальных» услуг. Таким образом, для «эффективности» вузу нужно просто «прокрутить» необходимое количество денежных средств через расчетный счет с отражением в бухгалтерской отчетности. 5. Удельный вес численности иностранных студентов (кроме стран СНГ), обучающихся программам бакалавриата, специалитета, магистратуры, в общей численности студентов (группа «Международная деятельность») В качестве самого «незащищенного» показателя эксперты называют критерии, связанные с иностранными студентами. По словам специалистов, при всем многообразии приемов «накрутки» иностранцев, будь то «перекрестное зачисление», программа двойных дипломов, сотрудничество с вузами из СНГ (Казахстан называется в качестве самого популярного направления), «поставка» студентов из регионов Юго-восточной Азии и другие, как правило, используется одно слабое место – министерство не в состоянии проверить наличие всех иностранных студентов в течение всего года. То есть, иностранцев можно зачислить перед сдачей статистической отчетности, и буквально, на следующий день отчислить по их же заявлению (невозможность вносить плату, личные обстоятельства и т.п.). Важно показать нужное количество иностранцев до заполнения формы мониторинга. Выбор страны происхождения «мертвых душ» обусловлен наличием с этой страной соглашения о признании документов об образовании, в этом случае затраты на одного студента могут заключаться только в нотариально заверенном переводе его документа об образовании, на основании которого он зачисляется в российский вуз. Один студент может совмещать «учебу» в нескольких вузах. 12 Часть IV. Мониторинг эффективности вузов: основные сведения История развития процедуры Так называемый мониторинг эффективности вузов в российском законодательстве появился в 2012 году после вступления в силу нового основного закона, регулирующего правоотношения в сфере образования – «Об образовании в Российской Федерации». Под давлением критиков наименования мониторинга, фактически не отражающего эффективность работы вузов, Минобрнауки частично отказалось от применения термина «эффективность», и в настоящее время данная процедура официально называется «Мониторинг по основным направлениям деятельности образовательной организации высшего образования». За четыре года работы над процедурой Мониторинга Минобрнауки сталкивался и с другими различными критическими замечаниями, например, неприменимость некоторых критериев для специализированных вузов, отсутствием спроса на образовательные услуги региональных вузов со стороны иностранных студентов, нежеланием негосударственных вузов участвовать в процедуре и т.п. По существу Мониторинг – это дополнительное статистическое наблюдение, но в отличие от аналогичных форм статистического наблюдения (ВПО-1, ВПО-2 и т.д.) по результатам его представления в уполномоченный орган, вуз получает какой-то результат в виде оценки своей деятельности. То есть, Мониторинг – это интерактивное статистическое наблюдение. Эксперты отмечают, что по большинству вводимых показателей Мониторинг просто дублирует другие наблюдения, и считают саму процедуру неэффективной. Практически ежегодно Минобрнауки меняет «правила игры» – в Мониторинге изменяются показатели (критерии) и пороговые значения. Изменения в порядке проведения Мониторинга и перечне критериальных показателей утверждаются Межведомственной комиссией по проведению Мониторинга, в которую входят представители федеральных министерств и других органов власти, объединений вузов, работодателей, юристов, представители некоторых госкорпораций, профсоюзов и общественных объединений. Нормативное регулирование В соответствии с ч. 3 ст. 97 Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Мониторинг системы образования представляет собой систематическое 13 стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Стоит отметить, что за несколько лет практики проведения Мониторинга, Минобрнауки так и не удалось разработать критериев (показателей), оценивающих учебные и внеучебные достижения обучающихся, профессиональные достижения выпускников организаций. В мониторинговой кампании 2015 года экспериментально введена новая система оценки показателя «Трудоустройство выпускников», который отдаленно и косвенно может свидетельствовать только о возможности профессиональных достижений последних, но чисто теоретически. На уровне Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 5 статьи 97 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» было принято Постановление от 5 августа 2013 г. №662 «Об осуществлении мониторинга системы образования», которым утверждены Правила осуществления мониторинга системы образования и перечень обязательной информации о системе образования, подлежащей мониторингу. В части высшего образования, включению в Мониторинг подлежит следующая информация: а) уровень доступности высшего образования и численность населения, получающего высшее образование; б) содержание образовательной деятельности и организация образовательного процесса по образовательным программам высшего образования; в) кадровое обеспечение образовательных организаций высшего образования и иных организаций, осуществляющих образовательную деятельность в части реализации образовательных программ высшего образования, а также оценка уровня заработной платы педагогических работников; г) материально-техническое и информационное обеспечение образовательных организаций высшего образования и иных организаций, осуществляющих образовательную деятельность в части реализации образовательных программ высшего образования; д) условия получения высшего профессионального образования лицами с ограниченными возможностями здоровья и инвалидами; е) учебные и внеучебные достижения обучающихся лиц и профессиональные достижения выпускников организаций, реализующих программы высшего образования; 14 ж) финансово-экономическая деятельность образовательных организаций высшего образования в части обеспечения реализации образовательных программ высшего образования; з) структура образовательных организаций высшего образования, реализующих образовательные программы высшего образования (в том числе характеристика филиалов); и) научная и творческая деятельность образовательных организаций высшего образования, а также иных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, связанная с реализацией образовательных программ высшего образования; к) создание безопасных условий при организации образовательного процесса в организациях, осуществляющих образовательную деятельность в части реализации образовательных программ высшего образования. Организация мониторинга осуществляется Министерством образования и науки Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Показатели мониторинга системы образования и методика их расчета определяются Министерством образования и науки Российской Федерации. На основании указанного постановления Правительства Российской Федерации Минобрнауки приняло и разработало форму наблюдения – «Форма 1Мониторинг» и методические указания по заполнению этой формы (действующие документы на 2015 год утверждены Приказами Минобрнауки от 30 января 2015 года №АК-6/05вн и от 10 марта 2015 года №АК-15/05вн соответственно). Сам приказ Минобрнауки «О проведении мониторинга эффективности образовательных организаций высшего образования» был издан 6 марта 2015 года за №154, а его наименование явно противоречит заявлению министра Ливанова о воздержании от использования категорий «эффективный» и «неэффективный». Наряду с традиционными формами нормативно-правовых Минобрнауки, ведомство регулярно выпускает разъяснительные письма. актов Правомерность внеплановых проверок по итогам мониторинга вузов Эксперты в сфере права отмечают неоднозначность ситуации относительно правомерности проведения внеплановых проверок Рособрнадзором в отношении вузов, не преодолевших пороговые значения (т.н. «неэффективных вузов»). В 2014 году внеплановые проверки впервые по такому основанию прошли несколько сотен вузов и филиалов. В качестве обоснования для их проведения в своих нормативных актах Рособрнадзор ссылался на поручение заместителя 15 Председателя Правительства Российской Федерации зафиксированное в протоколе одного из заседаний. Ольги Голодец, Действительно, в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», одним из оснований для проведения внеплановых проверок является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора) (в случае с вузами – Рособрнадзор, прим. ред.), изданный в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации. Также текст поручения, зафиксированный в протоколе (так называемое, протокольное поручение), позволяет Рособрнадзору проводить внеплановые проверки и в отношении вузов, не участвовавших в мониторинге по своему решению, то есть фактически приравнивает правовые последствия неучастия в мониторинге к непреодолению пороговых значений. По мнению экспертов, существуют минимум два основания усомниться в правомерности таких внеплановых проверок. Во-первых, по общему правилу указанного закона, контрольное мероприятие проводится с целью предупреждения, выявления и пресечения нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В случае с проверками «неэффективных» вузов и филиалов, проведение внеплановых контрольных мероприятий может не соответствовать этим целям, так как никаких нарушений мониторинг не выявляет по определению. Эту позицию юристов усиливает положение части 5 статьи 93 закона «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с которой, основаниями для проведения внеплановых проверок организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в рамках федерального государственного надзора в сфере образования наряду с основаниями, предусмотренными Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», является (в том числе) выявление органами по контролю и надзору в сфере образования нарушения требований законодательства об образовании на основе данных мониторинга в системе образования, предусмотренного статьей 97 настоящего Федерального закона. Таким образом, существует две равнозначные по уровню нормы (два федеральных закона), устанавливающие основания для проведения внеплановых проверок вузов Рособрнадзором. Одна – общая (294-ФЗ), вторая – специальная (273-ФЗ), конкретизирующая и уточняющая. Специальная норма прямо 16 устанавливает основание проведения внеплановых проверок на основании данных мониторинга – это обнаружение нарушения требований законодательства. Общая норма по правилу приоритета нормы специальной при их коллизии, не должна применяться, то есть поручать проведение внеплановых проверок вузов только в связи с тем, что они не преодолели пороги эффективности, может быть неправомерно, так как «неэффективность» вуза не может свидетельствовать о нарушении вузом требований законодательства. Стоит отметить, что в 2014 году ни один вуз данное поручение не оспорил. Фактические сферы применения результатов мониторинга Первоначально обнародование итогов первого в истории российского образования мониторинга эффективности вузов привело к проблеме «навешивания ярлыков» на вузы, не преодолевшие пороговые значения показателей эффективности. Ректоры вузов, признанных неэффективными, очевидно не были готовы к тому, что результаты оценки организаций, которыми они руководят, будут массово процитированы в СМИ, соответственно первый мониторинг сопровождался элементами паники и непонимания. Также дезориентированы были и потребители образовательных услуг – студенты и абитуриенты не понимали что именно означает «неэффективность» вуза, в котором они учатся или планируют учиться. Самым ярким примером реакции на непрофессиональное проведение первого мониторинга вузов, возможно, является кейс МАРХИ, сотрудники которого «заказали молебен о спасении от списка неэффективных вузов» (http://ria.ru/society/20121214/914770589.html). Стоит отметить, что «клеймо неэффективности» получили и другие известные и престижные государственные вузы. В связи с фактическим отсутствием связи между результатами «мониторинга эффективности» и реальным положением в вузе и качеством образования (не измеряется мониторингом), в образовательной среде сразу же устоялось мнение о том, что манипуляции с пороговыми значениями используются Минобрнауки как повод для смены руководителей подведомственных вузов. Также в образовательной среде появились слухи о коррупционной возможности даже при не преодолении пороговых значений выйти из «группы риска» - категории вузов, подлежащих реорганизации или ликвидации. По словам различных источников «Обрнадзора» в образовательной среде «коррупционный ценник» только за ведение переговоров (посредничество) о возможности постановки вопроса о переводе вуза в другую группу составляет от нескольких сот тысяч рублей. Источники указывают на двух чиновников, теоретически способных повлиять на «пересмотр» результатов мониторинга – главу профильного департамента Минобрнауки А.Б.Соболева и заместителя министра 17 А.А.Климова. В качестве посредников указываются руководители различных объединений вузов. В связи с невозможностью проверить указанную информацию, предлагается критично относиться к ее достоверности. Второй сферой фактического применения результатов мониторинга эксперты считают возможность проведения в отношении «неэффективных» вузов и филиалов проверок Рособрнадзором с целью последующего административного давления для сокращения числа образовательных организаций. Фактически мониторинг используется в качестве репрессивного инструмента в отношении и государственных, и частных вузов. Эксперты считают обоснованным использовать данные мониторинга для оценки Минобрнауки собственной сети подведомственных образовательных организаций. Однако использование показателя необходимых минимальных расходов (до исключения) в 18 отношении частных вузов создавало конфликт интересов – учредитель госвуза заинтересован в расходовании всех выделенных бюджетных средств и не заинтересован в их экономии, в частном вузе, напротив, учредитель заинтересован вложить минимум средств и предоставить качественные образовательные услуги. А так как единственным инструментом измерения качества высшего образования является экспертиза при проведении процедуры государственной аккредитации, при ее наличии презюмируется равнозначное качество «продукта» оказания услуг. Иными словами, и государственный, и частный вуз с государственной аккредитацией, юридически выпускают студентов с одинаковым качеством образования, которое в ходе мониторинга вообще не измеряется. Мониторинг эффективности – предварительные результаты опроса В начале апреля 2015 года на портале Движения «Обрнадзор» была размещена разработанная с учетом мнения участников образовательного сообщества и аккредитованных экспертов в сфере образования анкета. Приглашение участвовать в опросе-анкетировании было направлено в адрес более двух тысяч подписчиков портала. Заполненные анкеты прислали 157 представителей различных вузов, 106 из которых – государственные. Предварительные результаты обработки анкет показали, что от 2 до 10 сотрудников вузов были задействованы при подготовке данных для мониторинга. От 10 до 24 рабочих часов ими затрачено на заполнение веб-форм и модуля мониторинга. Почти каждый третий из участников опроса указал на задержку предоставления доступа к веб-формам мониторинга, но только 14,6% участников столкнулись с техническими проблемами при заполнении веб-форм на сайте Мониторинга. Ярким результатом исследования стало отношение представителей вузов, участвовавших в опросе, к показателю «Трудоустройство выпускников» - 98,7% респондентов заявили, что «задача вуза - дать качественное образование, и он не может отвечать за трудоустройство каждого выпускника или добросовестность работодателя по исполнению обязанности производить пенсионные отчисления», один участник заявил о необоснованности показателя из-за непрозрачности процедуры получения Минобрнауки данных о трудоустройстве. Почти треть (27,3%) участников опроса указали на то, что в ходе подготовки данных для мониторинга эффективности или при вводе данных вузы пользовались помощью привлеченных консультантов или консалтинговых компаний, потратив на это различные суммы. В результате исследования рынка платных консультационных услуг, связанных с мониторингом эффективности вузов было установлено, что объем рынка платных консультационных услуг и образовательных услуг (проведение семинаров), связанных с процедурой мониторинга вузов оценивается в сумму минимум 32 миллиона рублей в год. 19
