Правовое обеспечение и практика осуществления различных

Правовое обеспечение и практика осуществления
различных форм межмуниципальной кооперации в
России и за рубежом
Л.Рагозина, главный специалист, руководитель проектов направления
«Муниципальное экономическое развитие» ИЭГ
Институт экономики города
2009
Введение
Настоящая брошюра представляет собой краткую версию, состоящую из
постановочных тезисов и основных выводов из аналитической записки, подготовленной
на заявленную тему Институтом экономики города в 2009г. в рамках проекта по
развитию форм межмуниципального сотрудничества, финансово поддержанного
Агентством США по международному развитию[1].
В основу анализа легло понимание межмуниципального сотрудничества как
формы объединения и согласования интересов, координации действий
муниципальных образований и (или) их органов в целях обеспечения
представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях
государственной власти Российской Федерации, в международных органах и
организациях, а также в целях повышения эффективности и результативности
решения вопросов местного значения.
Длительный и разнообразный международный опыт межмуниципальной
кооперации сформировал его базовые принципы, которые стали определяющими и в
подходах к оценке межмуниципального сотрудничества в России в настоящем
исследовании:
• сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках
межмуниципальной кооперации,
• недопустимость принуждения к объединению,
• наличие экономической и политической целесообразности объединения.
На наш взгляд, нарушение обозначенных принципов делает межмуниципальное
сотрудничество неперспективным.
Правовой анализ
допустимых в российском законодательстве форм
межмуниципального сотрудничества показал, что данные принципы все же были учтены
при подготовке российского законодательства, хотя и с определенными оговорками. В
целом права и возможности организации межмуниципального сотрудничества в России
определены на самом высоком уровне: Конституцией России, ратифицированной
Европейской Хартией местного самоуправления, федеральным законодательством о
местном самоуправлении.
Ретроспективный анализ практики межмуниципального движения в России
показал, что его декларируемые цели остались неизменными с начала 90-х годов:
передача опыта муниципального управления, отстаивание интересов местных
сообществ на политическом уровне. К этим целям, с подачи нового закона о местном
самоуправлении (Федерального закона №131-ФЗ), добавилась возможность
оптимизации ресурсов местных сообществ для решения хозяйственных задач
муниципалитетов. В конечном итоге, сегодня можно говорить о трех сложившихся типах
форм межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством:

ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы)

договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных
действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического
развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного
или
постоянного
пользования
муниципальным
имуществом
иным
муниципальным образованиям и др.)

организационно-хозяйственные формы (создание координационных,
консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их
статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций,
фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО))
Данная типология форм межмуниципального сотрудничества, выведенная из
норм российского законодательства и практики, легла в основу настоящего анализа.
Задачей настоящего исследования, помимо выявления общих болевых точек
развития межмуниципального сотрудничества в России, стала попытка определения
направлений деятельности экспертного сообщества и госорганов, необходимой для
стимулирования межмуниципальной кооперации с учетом складывающегося российского
и имеющегося зарубежного опыта.
Проблемы правового обеспечения
России
межмуниципального сотрудничества в
Ассоциативные и договорные формы межмуниципального сотрудничества
Анализ
правового
обеспечения
ассоциативных
и
договорных
форм
межмуниципального сотрудничества показал, что здесь нет серьезных проблем, они и
ранее активно использовались муниципалитетами, используются и сегодня, с вступлением
в силу Федерального закона №131-ФЗ. Разница в определениях ассоциативных форм
объединений муниципальных образований или их органов, как юридических лиц,
вводимых Федеральными законами №154-ФЗ и №131-ФЗ («ассоциация», «союз»,
«совет»), - достаточно формальна, ибо Гражданский кодекс РФ дефиниции «ассоциация»
и «союз» рассматривает как синонимы (ст.121 ГК РФ), а дальнейшая регламентация их
организации, деятельности и ликвидации осуществляется Федеральным законом «О
некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям. Этим же законом
регулируется организация и деятельность введенного Федеральным законом №131-ФЗ
«совета» муниципальных образований, поэтому можно допустить, что все перечисленные
определения ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества рассматриваются
законодателем как синонимы.
Федеральное законодательство предоставляет достаточно широкие возможности
ассоциациям для достижения уставных целей (создание хозяйственных обществ или
участия в них, осуществление предпринимательской деятельности в пределах уставных
целей, определенных учредителями (ст.121 ГК РФ), заключение договоров и
соглашений). В Федеральном законе №131-ФЗ нет прямого указания на
возможность/невозможность осуществления советами муниципальных образований
какой-либо хозяйственной деятельности, но ст. 66 закона устанавливает, что полномочия
совета определяются его уставом, а в силу того, что его деятельность, как юридического
лица, определяется гражданским законодательством, то советы муниципальных
образований, как и любая ассоциация, имеют право на создание организаций для
достижения уставных целей в любых организационно-правовых формах.
Единственной проблемой для ассоциативных форм межмуниципальных
объединений сегодня является невозможность осуществления законодательной
инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской
Федерации, которой они не наделены, как объединения юридических лиц[2].
Необходимость развития местного самоуправления и защиты его интересов на уровне
своего региона потребовало от региональных советов и такой возможности. Поэтому
данная инициатива в интересах развития межмуниципального сотрудничества требует
разрешения через расширение норм ст.6 указанного закона.
Что касается договорных форм, межмуниципальной кооперации, то они достаточно
хорошо отрегулированы нормами гражданского законодательства. Вместе с тем, при их
осуществлении у муниципалитетов возникают отдельные технические трудности
(например, необходимость государственной регистрации имущественных договоров на
срок более года, влекущая сбор и подготовку необходимой технической документации),
но эти проблемы связаны лишь с ресурсными ограничениями муниципалитетов и не
требуют изменений в законодательстве,
поэтому в данной краткой версии
аналитической записки договорные формы не рассматриваются.
Сложнее обстоит дело с регулированием создания хозяйствующих субъектов для
осуществления межмуниципальной хозяйственной деятельности. В связи с чем, данный
вопрос целесообразно обсудить подробнее.
Организационно-хозяйственные формы
Полномочия муниципальных образований по созданию (учреждению)
межмуниципальных хозяйствующих субъектов ограничены четырьмя организационноправовыми формами: ЗАО, ООО, АНО, фонды ( ст. 68-69 Федерального закона №131-ФЗ
и ст. 124-125 ГК РФ). Причем, в части регулирования их учреждения, реорганизации,
организации деятельности и ликвидации Федеральным законом №131-ФЗ устанавливается
главенство общего гражданского и специального законодательства перед собственными
нормами.
Сравнение указанных норм показало, что в силу того, что в специальном
законодательстве об акционерных обществах и обществах с ограниченной
ответственностью существуют определенные ограничения на участие в них органов
государственной власти и органов местного самоуправления, одной из проблем создания
межмуниципальных хозяйственных обществ является неопределенность с их
организационно-правовыми формами и учредительством.
Так, ч.4 ст. 66 ГК РФ гласит: органы местного самоуправления не вправе выступать
участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. Эта норма далее
была закреплена в специальном законодательстве[3]. Федеральным законом №178-ФЗ «О
приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что
государственное и муниципальное имущество все же может быть внесено в уставной
капитал, но только открытых акционерных обществ (ч.2 ст.2 ФЗ «О приватизации…»).
Вместе с тем, в концепции Федерального закона №131-ФЗ участие муниципалитетов в
межмуниципальных хозяйствующих обществах ограничено только их закрытыми
формами (ст.68 ФЗ №131-ФЗ).
Некоторые эксперты данную коллизию разрешают, опираясь на существующую
иерархию правосубъектности муниципальных образований и их органов в гражданских
правоотношениях. Они, например, считают, что в соответствии со статьями 124-125 ГК
РФ собственниками муниципального имущества и участниками гражданских
правоотношений являются муниципальные образования, а органы МСУ лишь
выступают от их имени. Поэтому запрет, установленный для органов МСУ, как
самостоятельных субъектов права, на создание хозяйственных обществ, - правомерен. В
таком случае, по их мнению, учредителями межмуниципальных хозяйственных
обществ (ЗАО, ООО) должны быть муниципальные образования, от имени которых
выступают органы местного самоуправления[4]. В этом случае нормы ст. 68
Федерального закона №131-ФЗ об учреждении межмуниципальных хозяйственных
обществ могут быть интерпретированы следующим образом: учредителями
хозяйственных обществ (ЗАО, ООО) являются муниципальные образования, а
представительные органы местного самоуправления лишь принимают решение от имени
учредителей.
Однако ч. 4 ст. 7 ФЗ «Об акционерных обществах» прямо говорит о том, что
муниципальные образования могут быть учредителями только открытых
акционерных обществ. Кроме того, в Федеральном законе №131-ФЗ правосубъектность
муниципальных образований в вопросах формирования межмуниципальных
хозяйственных обществ прямо не установлена, поэтому, несмотря на мнение отдельных
экспертов, на наш взгляд, указанная неопределенность сохраняется и требует разрешения
законодателем.
Вторая проблема, ограничивающая развитие межмуниципальной хозяйственной
кооперации, тесно связана с первой, это - существующие в российском законодательстве
ограничения для публичных органов власти по формированию имущественных взносов в
уставной капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов.
Все предлагаемые формы отчуждения муниципального имущества предполагают
открытые публичные торги. Участником торгов и, соответственно, последующим
собственником имущества при этом может стать любой сторонний покупатель, не
являющийся представителем публично-правовых образований, поэтому форма
межмуниципального сотрудничества, изначально предполагающая ограничения по
составу участников в данном случае теряет смысл. Именно поэтому Федеральным
законом №131-ФЗ межмуниципальное сотрудничество в виде хозяйственных обществ
ограничено их закрытыми формами (ЗАО и ООО). Но тогда становится невозможным и
внесение доли в уставный капитал этих обществ посредством приватизации
муниципального имущества по причине указанной выше.
Учитывая, что обособление муниципального имущества с целью его передачи
юридическим лицам в соответствии со ст. 217 ГК РФ может осуществляться только в
порядке, предусмотренном Федеральным законом о приватизации, ч.2 ст.2 которого
устанавливает, что муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и
(или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством
передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых
акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или
муниципальное имущество), ни тот, ни другой порядок также не подходит и для
формирования имущественного взноса муниципалитетов в межмуниципальные
некоммерческие организации в форме АНО и фонда.
Возможности безвозмездной передачи земельных участков муниципалитетами в
собственность юридических лиц, также ограничены. Земельный кодекс РФ (ст.36),
предусматривает возможность такой передачи только тех земельных участков, на которых
расположены здания, строения, сооружения общественных организаций инвалидов,
религиозных организаций или, если эти здания используются для благотворительных
целей. Ни один из этих случаев не подходит для межмуниципального сотрудничества.
Вместе с тем, существуют иные формы имущественных взносов, так, последняя
редакция Бюджетного кодекса РФ, вступившая в силу с 1 января 2009г. расширила права
муниципальных образований в части формирования уставных капиталов НКО за счет
бюджетных вкладов (ст. 69.1, ч.2 ст.78.1). Таким образом, в соответствии с нормами этих
статей решением представительного органа муниципального образования о местном
бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не
являющимся автономными и бюджетными учреждениями, что подходит при
формировании уставного капитала АНО и фонда. А статья 80 Бюджетного кодекса
предусматривает передачу бюджетных средств (денежных вкладов) в качестве
имущественных взносов юридическим лицам, не являющимся муниципальными
предприятиями (учреждениями) при условии приобретения доли собственности в
имуществе такой организации, соответствующей бюджетной инвестиции. Данная форма
имущественного взноса вполне подходит при формировании уставного капитала
хозяйственных обществ (ЗАО, ООО). Есть еще такая форма имущественного взноса, как
передача вещных прав, в т.ч. права безвозмездного пользования или долгосрочной
аренды муниципального имущества. Она также может быть применена как при создании
некоммерческих, так и при создании коммерческих межмуниципальных хозяйствующих
субъектов.
Таким образом, на наш взгляд, при формировании хозяйственных обществ
целесообразно уставный капитал формировать из бюджетных инвестиций, а имущество
для реализации уставных функций передать в долгосрочную аренду с дополнительным
инвестиционным договором. А при создании некоммерческих организаций (АНО, фонд)
имущество можно передавать в безвозмездное пользование. Следует, однако, иметь в
виду, что с 01 июля 2008 года заключение и договоров безвозмездного пользования, и
договоров аренды, и иных договоров, предусматривающих переход прав владения или
пользования муниципальным имуществом может быть осуществлено только по
результатам проведения конкурсов или аукционов ( ст. 17.1 ФЗ от 26.07.2006 №135-ФЗ
«О защите конкуренции»)[5]. При этом порядок проведения конкурсов на право
заключения таких договоров[6] должен соответствовать порядку проведения конкурсов,
определенному Федеральным законом от 21.07.2005г. № 115-ФЗ «О концессионных
соглашениях», а порядок проведения аукционов на заключение договоров - порядку
проведения аукционов, соответствующему Федеральному закону №178-ФЗ «О
приватизации государственного и муниципального имущества». Установленный порядок
может привести к тому, что конкурс могут выиграть третьи лица, не являющиеся
представителями муниципальных образований, а это, в свою очередь, приведет к тому,
что создаваемое межмуниципальное ООО или НКО не будет наделено соответствующим
имуществом. Поэтому еще до принятия решения о создании межмуниципальных
хозяйствующих субъектов необходимо провести предварительные маркетинговые
исследования по рынку возможных предложений, а также провести конкурс на
управление муниципальным имуществом, которое необходимо для предоставления той
или иной услуги. Данные мероприятия покажут: необходимо или нет создание
межмуниципального хозяйствующего субъекта.
Таким образом, по мнению некоторых экспертов и практиков, обозначенному
выше, развитию форм межмуниципальной хозяйственной кооперации (особенно в форме
хозяйственных обществ) в России мешает определенная нестыковка действующего
законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского права. Соглашаясь
с данным тезисом в целом, мы все же считаем, что здесь есть поле для дискуссии.
Например, деятельность межмуниципальных некоммерческих организаций лежит
преимущественно в социальной сфере и не нацелена на наращивание прибыли, поэтому
вполне может быть использована при решении очень многих муниципальных задач, тех,
где присутствие муниципалитетов предпочтительно или вынуждено. Однако при
организации межмуниципальных НКО муниципалитеты несут бо′льшие имущественные
риски, чем при создании хозяйствующих обществ (полным объемом имущественного
взноса, который при учреждении НКО переходит в ее собственность и не возвращается в
муниципалитет при ликвидации НКО).
Хозяйственные общества, как правило, создаются с целью получения
дополнительной прибыли. Учитывая, что целью деятельности органов местного
самоуправления является осуществление властных полномочий и предоставление
населению определенного рода общественных услуг, в том числе, и гарантированных
государством, на наш взгляд, создание межмуниципальных хозяйственных обществ
является мерой вынужденной, поэтому оно целесообразно только в тех областях, где
услуга не является бюджетной и предоставляется уже преимущественно на рыночных
условиях. Однако если данные услуги являются вполне рыночным, то приоритетным
направлением
их
развития
должна
быть
минимизация
государственного
(муниципального) присутствия в сфере их предоставления. Вместе с тем, очень часто в
небольших муниципальных образованиях свободный рынок таких услуг еще не сложился
по разным причинам: отсутствие платежеспособного спроса со стороны населения,
сохранение высокого процента перекрестного субсидирования, а также вследствие других
причин. Поэтому частные предприниматели не торопятся занимать данную нишу. Как
правило, здесь сохраняются монопольные услуги муниципальных предприятий. И если
муниципальное образование не в силах нести бремя расходов по предоставлению таких
услуг самостоятельно, только в этом случае целесообразно осуществлять поиск партнеров
для организации межмуниципального хозяйственного общества. В этом случае
изменение подходов к формированию имущественных взносов учредителей
межмуниципального ХО в сторону снижения антимонопольного давления (возросшего с
введением ст. 17.1 в ФЗ «О защите конкуренции» может привести к риску формирования
новых монополий на уровне муниципалитетов.
На наш взгляд, целесообразность усиления данных процедур обусловлена
упоминавшейся выше необходимостью снижения присутствия государства и
муниципалитетов на рынке услуг. Если конкурс на право управления муниципальным
имуществом не состоится по причине отсутствия предложений, тогда можно думать и о
создании межмуниципальных организаций для оказания данной услуги. И тогда
повторный конкурс на заключение договора безвозмездного пользования или аренды
муниципального имущества будет проходить по процедуре рассмотрения единственной
заявки (ч.6 ст.29 ФЗ №115-ФЗ). Организационные трудности по проведению данных
процедур, существующие сегодня, на наш взгляд, – временные. Стимулирование же
развития межмуниципального сотрудничества должно осуществляться государством не с
точки зрения установления послабляющих процедур в законодательстве, а путем
предоставления
дополнительных
государственных
грантов
муниципальным
образованиям, идущим по пути экономии бюджетных средств, используя механизмы
межмуниципальной кооперации.
Практический опыт межмуниципального сотрудничества в России
Ассоциативные формы
Анализ муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих
межмуниципальное сотрудничество в России (уставы муниципальных образований,
положения о межмуниципальном сотрудничестве, отдельные нормы положений органов
местного самоуправления, на которые возложены те или иные полномочия по
организации межмуниципального сотрудничества) показывает, что тем для него на
муниципальном уровне уже сегодня достаточно много[7]. Муниципалитеты
устанавливают следующие направления и формы сотрудничества:
В политической сфере:
- создание / участие в работе ассоциаций (советов),
- коллективное обращение в надзорные органы для защиты своих интересов,
- участие в законотворческой деятельности.
В управленческой сфере:
- обмен правовой, статистической информацией (осуществление совместного
мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований);
- создание координационно-консультативных органов без образования юридического
лица для координации деятельности муниципалитетов (по вопросам стратегического и
территориального развития, ценовой и налоговой политики ( в объемах имеющихся
полномочий), реализации отдельных программ и проектов );
- совместная разработка типовых форм нормативных правовых актов муниципалитетов;
- определение общей концепции социально-экономического развития района и входящих
в него поселений;
- проведение совместных мероприятий;
- обмен опытом;
- подготовка и переподготовка кадров.
В хозяйственной сфере:
- заключение соглашений о реализации совместных программ и привлечение инвестиций
для решения вопросов транспортного сообщения, газификации, ремонта дорог,
благоустройства городов, охраны лесов, содержания зон отдыха (пока реализовано только
в области транспортного обслуживания г. Тверь и прилегающих районов);
- совместная работа аварийных служб, служб "скорой помощи", пожарных команд для
тушения лесных пожаров (пока на уровне декларируемой возможности);
- организация совместных действий муниципальных образований по обеспечению
населения продовольственными и промышленными товарами (примеров не обнаружено,
заявлено как потенциальная возможность (необходимость?) муниципалитетов).
Анализ практического опыта межмуниципального сотрудничества в России
подтвердил востребованность ассоциативных форм объединений муниципалитетов для
защиты интересов муниципальных образований при взаимодействии с государственной
властью, а также для развития местного самоуправления через обмен опытом. Однако, на
наш взгляд, реальной консолидации муниципалитетов в интересах решения
политических или хозяйственных задач местного самоуправления ни на региональном
уровне, ни, тем более, на федеральном, не произошло. Не создана и сколько-либо
значимая система обмена опытом, лучшими практиками муниципального управления.
Межмуниципальное сотрудничество в России периода последней муниципальной
реформы обусловлено императивными требованиями законодательства по выстраиванию
вертикали региональных и общероссийского советов (без учета сформировавшейся у
муниципалитетов реальной потребности), причем этот процесс везде шел при активном
патронаже со стороны региональных администраций, допускаемом федеральным
законодательством. Это сделало процесс формальным, а новые ассоциации,
региональные советы муниципальных образований, в большинстве случаев неспособными защищать интересы муниципалитетов. Порой они являются прямым
каналом трансляции воли губернатора в муниципальную среду.
Анализ муниципальной практики показал, что сегодня в России развиваются
преимущественно ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества. Форм
хозяйственно-экономической кооперации, даже на уровне деклараций существенно
меньше. В то же время в зарубежной практике, напротив, больше развиваются формы и
направления хозяйственной межмуниципальной кооперации, которой занимаются, в том
числе, сами ассоциации.
Модели межмуниципальной кооперации, осуществляющиеся в зарубежной
практике
Ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества развиты и за рубежом,
но там ассоциации и советы создаются не только с целью защиты политических прав
муниципалитетов и продвижения их интересов (хотя это тоже актуально), но и для:
развития управленческих технологий (создание различных органов, от
координирующих до управляющих),
защиты профессиональных интересов муниципальных служб (например,
ассоциация пожарных бригад, Финляндия),
объединения ресурсов муниципалитетов в форме различных коммерческих и
некоммерческих хозяйствующих субъектов при ассоциациях для оказания услуг
муниципалитетам.
Формы хозяйствующих субъектов сходны с российскими, но возможности участия
в них муниципалитетов значительно шире. Шире также используются и всевозможные
объединения, создаваемые для осуществления различной управленческой деятельности.
Примеры форм межмуниципальной кооперации из зарубежной практики представлены в
приложении 1 к настоящей брошюре.
Возможность использования зарубежного опыта в российской муниципальной
практике
К зарубежным моделям межмуниципального сотрудничества, которые, на наш
взгляд, при определенных технологических доработках могут быть использованы в
российской практике, можно отнести:
Софинансирование расходов
Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания
юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством
затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или
задач разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в
рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его
устав учредителями. При этом финансирование социально-значимых проектов может
осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено
уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств.
Договор на приобретение услуг
Российское законодательство, в принципе, не запрещает приобретение услуг одним
муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг. Однако в
соответствии с гражданским и бюджетным законодательством расходование бюджетных
средств на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества)
должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом №94ФЗ. В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения
цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта.
Теоретически, установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых
осуществляется муниципалитетом, но практически это сделать довольно трудно,
особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий или
сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся
предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных
затрат на их предоставление, практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и
розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для
другого муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но
тогда муниципалитет – поставщик должен понимать: из каких средств он будет возмещать
предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет
стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат на их оказание, могут
быть предметом договора. Фактически, эта практика уже сложилась (население
прилегающих к крупному городу поселений, часто пользуется бюджетными услугами
города, иногда в экстренных ситуациях[8]) однако она развивается стихийно, без
надлежащего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами. Однако, при
разговоре о льготной тарификации услуг в пользу муниципалитета с меньшими
ресурсными возможностями, необходимо искать аргументы, которые могли бы быть
реально выгодны муниципалитету – продавцу, в противном случае соглашение не будет
достигнуто. Кроме того, в случае проведения переговоров о заключении соглашения с
целью последующей закупки услуг, тарификация по которым осуществляется не на
муниципальном уровне (ТФОМС, Программа государственных гарантий предоставления
медицинской помощи населению, подушевые нормативы финансирования и т.п.), к
участию в переговорах необходимо привлекать субъект Федерации, обозначая острую
необходимость подобной формы получения услуг, т.к. возмещение расходов таких
учреждений осуществляется в т.ч. и из средств регионального бюджета и (или)
территориальных отделений страховых фондов.
Создание совместных администраций
Российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной
администрации, но ст. 8 Федерального закона №131 запрещает передачу любым
межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном
законе №131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного
значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества.
Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции
в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках
гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без
образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию,
совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской
практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь рекомендательный характер.
(например, в Мытищинском районе Московской области в рамках соглашения о
сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан Координационноконсультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют
согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий,
нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов ). Вместе с
тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших
муниципалитетах, совместное осуществление ряда исполнительных функций становится
востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного
внимания.
Развитие ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества
Российские ассоциации не могут пока осуществить переход от чисто политической
сферы активности к управленческой или хозяйственной, они не используют данное им
законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той
или иной общественно-полезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития
местного самоуправления. Хотя, в уставах некоторых ассоциаций (советов)
муниципальных
образований
и
закреплено
право
на
осуществление
предпринимательской деятельности: «производить товары и услуги, отвечающие целям
создания Совета, а также приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и
неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на
вере в качестве вкладчика, если это служит достижению целей, ради которых создан
Совет», но даже лучшие из них такую деятельность пока даже не планируют[9]. Поэтому у
российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта.
Кредитные организации
В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми
для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного
общественного кредитования такая, как касса взаимопомощи. Она формировалась из
вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах
сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала
беспроцентные ссуды на срок несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня
допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон №117ФЗ), но он не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма
межмуниципального сотрудничества не пригоден. Кроме того, выделение бюджетных
кредитов сегодня жестко ограничено БК РФ, поэтому как форма межмуниципальной
кооперации сегодня не осуществима, хотя и актуальна для развития муниципалитетов.
Вместо вывода.
сотрудничества:
Факторы,
ограничивающие
развитие
межмуниципального
Анализ зарубежного опыта межмуниципального сотрудничества показал, что его
разнообразные формы позволяют избежать существующих потенций государственной
власти к централизации управления даже там, где эти формы, фактически, срастаются с
элементами государственного управления (дистрикты, городские сообщества во
Франции).
В России неразвитость форм межмуниципальной кооперации не позволяет
защитить муниципалитеты от новой волны централизации полномочий или вообще от
укрупнения муниципалитетов. Однако в России, на наш взгляд, кроме внешних,
существуют и внутренние факторы, мешающие развитию межмуниципального
сотрудничества.
Так, если к внешним факторам относятся:
1)
Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм
Федерального закона №131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и
гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность
органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем
говорилось выше).
2)
Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования
вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного
выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Модель
преимущественно бюджетного выравнивания стимулирует муниципалитеты к
сохранению принципов формирования бюджетов, ориентированных на увеличение
(или, по крайней мере, сохранение) существующей системы расходов, а не на
результат.
3)
Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального
сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного
сообщества.
4)
Недостаточное стимулирование данного процесса государством.
5)
Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в
полной мере:
 площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом
поставки услуг по муниципальному развитию;
 каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора
(НКО, донорских, научных организаций и др.);
 центром по организации консультационной, методической и внедренческой
помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих
проблем.
К внутренним же факторам можно отнести:
6)
Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения
ресурсов. Не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а
потому, что законодательство дает другие возможности, например, передачу
полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным
образованиям (от поселений – муниципальным районам). Эту возможность
поселения часто используют, причем, передают, фактически, без средств
возмещения расходов[10]. Такая модель для межмуниципального сотрудничества не
годится, там необходимо все же иметь какие-то ресурсы (денежные, материальные,
кадровые), которые пойдут в оборот.
7)
Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой
квалификации муниципальных служащих.
Устранение и первого, и второго блоков причин вполне под силу государству.
Таким образом, на наш взгляд, стимулирование развития межмуниципального
сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:
- наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;
- устранение правовых барьеров развития межмуниципальных хозяйственных
обществ (решение проблемы правосубъектности муниципальных образований и их
органов в вопросах учредительства ХО; гармонизация допустимых форм
межмуниципальной кооперации, определяемых общим и специальным гражданским
законодательством и муниципальным законодательством);
- обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного
сообщества создания проработанных технологий межмуниципального сотрудничества с
учетом зарубежного опыта;
- создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм
межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления
муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.
Приложение 1.
Формы ММС из
зарубежной
практики
Характеристика
Межмуниципальные Самостоятельные финансовые
советы
и административные органы
Область деятельности
Страна
Сотрудничество
муниципалитетов по
вопросам создания сети
больниц и санаториев,
электро- и водоснабжения,
профессионального
образования, защиты детей,
оказания помощи инвалидам
Финляндия
Формы ММС из
зарубежной
практики
Характеристика
Область деятельности
Страна
Синдикаты
Межмуниципальные
ассоциации со статусом
юридического лица, имеют
собственные бюджеты (из
обязательных взносов членовкоммун, субсидий из
государственного бюджета,
займов, а также частично из
сборов платежей за
пользование услугами), но
правом устанавливать
собственные налоги не
обладают.
Руководят работой синдиката
комитет, формируемый из
представителей входящих в
его состав коммун, и
председатель синдиката.
Особо выделяются смешанные
синдикаты, в которые могут
входить не только
муниципалитеты, но также и
департаменты
(территориальные единицы
государственного
управления), и общественные
организации
Ассоциации, близкие к
синдикатам, но
предусматривающие более
высокую степень интеграции
муниципалитетов. Руководит
дистриктом совет и
председатель, решение
которых обязательно для
всех членов – участников.
Основное отличие дистрикта
от синдиката – элементы
фискальной
самостоятельности. Формами
его финансового
обеспечения, наряду со
взносами участников,
субсидиями из госбюджета,
займами и сборами платежей
с населения за пользование
услугами, могут являться
также собственные налоги
дистрикта, вводимые
решением его Совета. Кроме
того, муниципалитеты –
члены дистрикта могут
взамен членских взносов
перечислять дистрикту часть
Могут решать любые
местные вопросы
Франция,
Испания
Могут решать любые
вопросы, но
преимущественно
переданные государственные
полномочия
Франция
Дистрикты
Формы ММС из
зарубежной
практики
Сообщества
(коммунны,
агломерации,
городские
сообщества)
Характеристика
местных налогов по
установленной советом
дистрикта ставке.
Степень фискальной
самостоятельности
сообществ повышается от
сообществ коммун к
городским сообществам.
Последние предусматривают
наиболее тесную
межмуниципальную
интеграцию и наибольшую
степень участия государства
в стимулировании
сотрудничества.
Региональное
агентство развития
Межмуниципальный
управляющий орган в форме
некоммерческой
организации. Решения,
принимаемые объединенными
органами, обязательны для
всех членов объединения
Чикагское
метрополитенское
агентство по
планированию
Коллегиальный
межмуниципальный орган,
решения агентства носят
рекомендательный характер,
для реализации они должны
пройти через
законодательные органы
штата, округа и
муниципалитета
Объединенные органы
управления. Управляет таким
органом (организацией)
совет директоров из
представителей
муниципалитетов. Персонал,
как правило, нанимается в
одном из муниципалитетов.
Совет директоров отвечает за
исполнение бюджета и
общее управление
организацией (а в отдельных
случаях – и за формирование
и утверждение бюджета
Совместные
администрации
Область деятельности
Страна
Создаются с целью
активизации экономического
развития муниципалитетов –
членов сообщества путем
разработки и реализации
совместного проекта
развития. Их задача –
согласование интересов
муниципалитетов в области
экономического и
территориального развития,
для повышения
эффективности реализации
проектов, связанных,
например, с жилищным
строительством, развитием
дорожно-транспортной сети,
управлением службами
общего значения и т.д.
Ориентировано на решение
узкого, проектноориентированного круга задач,
но в то же время наделено
правом поиска
инвестиционных проектов,
налаживания контактов с
бизнес-сообществом.
Координация планирования
территориального развития
муниципалитетов Чикагского
метрополитенского ареала
Франция
Штутгарт
(Германия)
США
Контроль
за
пищевыми Дания
продуктами, реализация мер Германия
по созданию рабочих мест
для молодежи, создание
отстойников
для
сбора
отходов нефтепродуктов и
химических
отходов,
создание свалок, организация
общественного транспорта,
содержание
душевнобольных, создание
домов
для
престарелых
граждан, кризисных центров
и т п.
Формы ММС из
зарубежной
практики
Передача
полномочий по
соглашению от
муниципалитета
муниципалитету
Центры, институты,
бюро, общества,
НИИ (в рамках
деятельности
Национальной
ассоциации местных
властей)
Кредитная
ассоциация местных
властей (в рамках
деятельности
Национальной
ассоциации местных
властей)
Характеристика
организации).
Финансируются из взносов
муниципалитетов-членов, но
частично также и за счет
специальных
государственных дотаций,
стимулирующих развитие
межмуниципальной
кооперации
Передача полномочий с
финансированием при
взаимодействии крупного
муниципалитета городского
типа с развитой
инфраструктурой и
небольшого муниципалитета,
расположенного вблизи
города
Некоммерческие
организации. Финансовое
обеспечение осуществляется
за счет средств
софинансирования
муниципалитетами –
членами кооперации, а также
за счет грантовых средств
государства и отдельных
коммерческих проектов.
Область деятельности
Страна
Сферы муниципальной
деятельности не ограничены
(по крайней мере, данных об
ограничении нет)
Германия
- Развитие компьютерных
систем в муниципалитетах,
- подготовка сотрудников
местных органов власти,
- осуществление
специальных исследований в
сфере управленческого
менеджмента,
- опытно-конструкторские
работы с перспективой
использования их
результатов в общественном
секторе,
- осуществление функций
межбиблиотечного
коллектора для
муниципальных библиотек и
т.п.
Некоммерческая организация Ассоциация предоставляет
для стимулирования
кредиты муниципалитетам и
муниципалитетов к
межмуниципальным
реализации инвестиционных организациям для
проектов. Средства
строительства установок
аккумулируются из взносов
центрального отопления,
муниципалитетов –
электростанций, установок
участников и
для газовых компаний,
государственных субсидий.
заводов по сжиганию
отходов, строительства
социального жилья для
пенсионеров, лечебниц,
центров дневного
пребывания для пенсионеров
и инвалидов и для других
общественных нужд
Дания
Дания
Формы ММС из
зарубежной
практики
Характеристика
Область деятельности
Страна
Кооперативное
общество
Объединение
муниципалитетов или их
органов в форме НКО. Цель
данного объединения не в
получении прибыли, а в
объединении усилий по
реализации совместных
задач. Поэтому право голоса
в них не зависит от
внесенного капитала, один
участник – один голос.
Ответственность членов
определяется только уставом
кооператива.
Открытые АО.
Муниципалитеты не несут
ответственности по долгам
АО,
но
представители
муниципалитетовучастников
входят
в
управляющие органы АО.
Сферы не ограничены
Дания
В области противопожарной
безопасности отряды
пожарной команды
(пожарные бригады),
спасательные бригады,
предприятия по установке
центрального отопления,
строительству местной
электростанции,
межмуниципальных очистных
сооружений.
Межмуниципальное
учреждение культуры
(Межмуниципальный музей)
Дания
Акционерные
общества
Товарищество
Закрытая форма партнерства
муниципалитетов. Капитал
складывается из взносов
участников и взятых
товариществом кредитов.
Муниципалитеты несут
полную и прямую
субсидиарную
ответственность по долгам
товарищества. В
обозначенном примере
руководство музеем
осуществляет
исполнительный комитет (по
1 представителю от каждого
муниципалитета и по 1
представителю от
общественности –
исторических ассоциаций
этих муниципалитетов).
Финансовое обеспечение
музея осуществляется как за
счет предпринимательской
деятельности, так и за счет
субсидий от
муниципалитетов –
участников товарищества на
осуществление конкретных
Дания
Формы ММС из
зарубежной
практики
Компания с
ограниченной
ответственностью
(КОО), Общество с
ограниченной
ответственностью
Частная компания
Покупка услуг
одним
муниципалитетом у
другого
Характеристика
проектов музея.
КОО и - ООО коммерческие
предприятия закрытого типа
с совместной долевой
собственностью, уставной
капитал которой
формируется из вносов
муниципалитетовучастников.
КОО- акции могут свободно
продаваться, но КОО имеет
фиксированный уставной
капитал (не ниже
установленной нормы), в
этом есть некая гарантия для
муниципалитетов –
участников от коммерческих
рисков.
ООО – ограниченный состав
участников.
Коммерческое предприятие,
сходное по ответственности
с компанией с ограниченной
ответственностью, но вместо
акций выпускаются именные
сертификаты, которые также
не могут свободно
продаваться. Риски для
муниципалитетов, как и в
ООО - в объеме их
капиталовложения.
Цены на эти услуги
устанавливаются в рамках
переговоров и заключенного
соглашения о
межмуниципальном
сотрудничестве.
Область деятельности
Страна
- Компания с ограниченной Дания
ответственностью
по Болгария
переработке
отходов
нефтяной промышленности и
химических отходов
- Страховая пенсионная
компания с ограниченной
ответственностью
для
местных
органов
самоуправления (пенсионное
страхование
сотрудников
местных и региональных
органов)
- Компания по снабжению
природным газом (КОО)
(осуществляет координацию
существующих в стране
газовых компаний и ведет от
их имени переговоры по
закупке газа у поставщиков).
- Страховая компания
местных органов
самоуправления - все виды
страхования от убытков для
муниципалитетов
(страхование зданий,
автомобилей, гражданской
ответственности,
домовладений, пособий и т.п.
- Межмуниципальное ООО
по вывозу и утилизации
твердых бытовых отходов
Область деятельности та же, Дания
что и у ООО
Приобретение
услуг Дания
социальных учреждений, но
могут приобретаться услуги
и из других сфер, при
условии,
что
для
их
предоставления не была
создана межмуниципальная
служба (приобретение услуг
профессиональных
Формы ММС из
зарубежной
практики
Характеристика
Область деятельности
Страна
психологов
для
нуждающихся
в
таких
услугах детей;
предоставление
услуг
кризисного центра для жертв
домашнего насилия;
приобретение
услуг
пожарных бригад).
Приложение 2
Справка о деятельности Советов муниципальных образований
субъектов РФ по состоянию на 15.11.2009г.
Анализ сделан на основании информационных ресурсов исполнительных органов
субъектов РФ и региональных советов муниципальных образований (далее, - РСМО).
Просмотрены сайты 84 субъектов РФ.
Охват муниципальных образований РСМО
По состоянию на 15 ноября 2009 года Советы муниципальных образований
сформированы во всех 84 субъектах РФ. Полнота представительства муниципальных
образований в них значительная. Членами большинства региональных советов являются
90-100% муниципальных образований регионов за исключением: Алтайского края (14 из
103 - информация на 2006г,), Карелии (50% - информация на 2006г.), Якутии (43%
муниципалитетов), Камчатского края (56% муниципалитетов).
Структура управления и организация деятельности РСМО
Обязательные органы
Высшим органом управления советами является съезд учредителей, который
собирается не реже 1 раза в год. Постоянно действующим органом управления является
Правление Совета, которое выбирается из действующих членов Совета. Как правило,
Правление действует на неосвобожденной основе, в т.ч. его Председатель. Из членов
Совета выбирается также контрольный ревизионный орган, который действует обычно на
постоянной основе.
Текущую деятельность осуществляет исполнительная дирекция во главе с
исполнительным директором.
Иные органы
В ряде РСМО созданы комитеты (комиссии) по наиболее острым для
муниципальных
образований
вопросам,
их
перечень
не
регламентирован
законодательством и зависит от возможностей совета или интереса самих
муниципалитетов, например:
Республика Татарстан
- по вопросам реализации федеральных законов и законов Республики Татарстан,
- по вопросам разграничения полномочий, имущества и других прав между федеральным,
региональным и муниципальным уровнями,
- по вопросам формирования бюджетов муниципальных образований;
Удмуртская Республика
- по нормотворчеству, правовым вопросам и защите прав граждан,
- по бюджету, финансам, налогам и СЭР,
- по собственности и имущественным отношениям,
- по жилищной политике и ЖКХ,
- по социальным вопросам и связям с общественностью,
- по вопросам АПК и безопасности среды обитания;
Красноярский край
- по аграрной политике,
- по вопросам развития местного самоуправления,
- по социальной политике,
- по строительству и ЖКХ,
- по финансово-экономической политике;
Пермский край
- по нормотворчеству и правовым вопросам,
- по бюджету и финансам,
- по комплексному СЭР и безопасности среды обитания,
- по энергетической, транспортной и социальной инфраструктуре,
- по социальным вопросам и социальным связям;
Иркутская область
Образованы отраслевые секции:
- по бюджетному процессу и совершенствованию межбюджетных отношений,
- по участию ОМСУ в СЭР территорий муниципальных образований,
- по обустройству территорий,
- по реформе ЖКХ,
- по земельным и имущественным отношениям,
- по реализации полномочий ОМСУ в социальной сфере,
- по реализации полномочий представительных органов МСУ,
- по проблемам становления и развития МСУ,
- по реализации проекта «Большой город»,
- по реализации полномочий ОМСУ в области градостроительства.
В ряде РСМО представительство муниципальных образований организуется по
палатному принципу:
Амурская обл.
- палата представительных органов МСУ городов и районов области,
- палата исполнительных органов городов и районов области,
- палата представителей сельских и городских поселений, входящих в состав районов
области.
На 4х палатной основе действует Совет муниципальных образований Иркутской
области.
В Нижегородской области представительство муниципальных образований также
организовано по палатному принципу, но данные органы сформированы не на
организационной (от типа муниципальных образований), а на территориальной основе и
названы комитетами ( Комитет муниципальных районов, Комитет городских округов и
городских поселений и Комитет сельских поселений).
В Совете МО Московской области для решения спорных вопросов по проблемам
собственности, земельно-имущественным проблемам Третейский суд.
Вместе с тем, более 86% РСМО имеют упрощенную структуру. Исполнительная
дирекция в большинстве случаев включает только исполнительного директора, секретаря–
специалиста и главного бухгалтера. Большая редкость для данных организаций наличие в
исполнительной дирекции специалистов – юристов. А как показывает практика,
муниципалитеты, объединяясь в советы, все же ожидают от них реальной методической и
правовой поддержки. Последнее стало особенно актуально при активизации прокурорских
проверок нормативных правовых актов муниципальных образований и всей их
деятельности.
Финансовое обеспечение деятельности РСМО
Порядок финансового обеспечения деятельности советов устанавливается их
уставами. Финансовое обеспечение деятельности советов осуществляется за счет средств
муниципальных образований[11]. Часть советов предусматривает градацию вносов
муниципальных образований (вступительные, ежегодные членские и целевые), часть указывает только на ежегодные членские взносы. Величина взносов также различается в
зависимости от регионов, это могут быть:
- фиксированные суммы на 1 муниципальное образование независимо от численности
жителей или типа МО (например: вступительный взнос Хабаровский край – 3000 руб.;
членские взносы Пермский край – 10000 руб. -, С-Петербург- 5000 руб.)
- фиксированные суммы, но дифференциация в зависимости от типа муниципального
образования (членские взносы: Кемеровская обл. - 50 тыс. руб. для городских округов, 30
тыс. руб. для муниципальных районов, 20 тыс. руб. для городских поселений, 10 тыс. руб.
для сельских поселений; Кировская обл. -150 руб. для сельских поселений);
- фиксированные суммы на 1 жителя (членские взносы: Самарская обл. - 1,1 руб. на
1душу населения; Псковская обл. -1 руб. 50 коп. на 1 жителя, Владимирская обл. – 1 руб.
на жителя )
- доля от МРОТ на 1 жителя (членские взносы: Мурманская обл.- 0,1 МРОТ на жителя ),
- дифференцированные суммы в зависимости от численности жителей и типов
муниципальных образований (членские взносы: Чувашская Республика – городские
округа – 1 руб. на жителя, муниципальные районы и поселения по 0,5 руб. на жителя;
Краснодарский край – городские округа – 1,5 руб. на жителя, муниципальные районы – 1
руб., поселения – 0,5 руб. на жителя; Хабаровский край – городские округа и
муниципальные районы - 2 руб. на жителя, поселения – 1 руб. на жителя)
- дифференцированные суммы в зависимости от типов муниципальных образований,
численности жителей и финансового положения муниципалитетов (членские взносы:
Смоленская обл.- для городских округов 60 тыс. руб., для муниципальных районов в
зависимости от численности жителей и финансовой обеспеченности – 50 – 20 тыс. руб.,
для городских поселений от 20 тыс. -10 тыс. руб., для сельских поселений от 5000- 1000
руб.)
Информационная поддержка деятельности РСМО
Информационная поддержка деятельности осуществляется только у 44 советов
(52,4% от всей совокупности), причем самостоятельные сайты РСМО созданы только у 30
советов, 14 региональных советов имеют информационные странички на сайтах
государственных исполнительных органов субъектов Федерации или на сайтах городов,
главой которых является, например, Председатель совета. Но даже, если совет имеет
собственный сайт, это не гарантирует его членам активное получение своевременной и
полной информации о проблемах реформы МСУ. Многие сайты обновляются с большим
опозданием (есть сайты информация на которых не обновлялась с 2007 или 2008гг.).
многие разделы сайтов не заполнены.
Хорошими исключениями из сложившейся посредственной практики можно
назвать только страницу Совета муниципальных образований Кемеровской области на
региональном сайте и сайты Советов МО Иркутской и Томской областей, где
информация дается в разрезе всей деятельности советов: собрана обширная нормативная
и методическая база, осуществляется сбор лучших практик муниципального управления и
их распространение, новостная лента отражает информацию в актуальном режиме,
осуществляется обратная связь с муниципалитетами (есть даже свой форум). Информация
о деятельности этих РСМО часто встречается в рунете.
Основные направления деятельности РСМО
Экспертная оценка деятельности Советов муниципальных образований субъектов РФ
показывает, что основными событиями для них являются:
- проведение периодических заседаний Правления и комитетов советов по плану
работы[12],
- сбор материалов для издания информационного бюллетеня по вопросам реализации
реформы местного самоуправления ( но, издают его единицы!),
- издание и распространение модельных муниципальных правовых актов[13],
- проведение выездных тематических заседаний,
- проведение семинаров, конференций и «круглых столов» с целью обучения
муниципальных служащих своего региона,
- ряд РСМО участвует в издании региональных периодических журналов по вопросам
МСУ ( Свердловский СМО – ж-л «Муниципальная власть в Свердловской области»;
РСМО Пермского края – ж-л «В круге жизни»; РСМО Ростовской области – ж-л
«Местное самоуправление Кубани»).
- и, возможно, иная деятельность, информация о которой в силу слабости
информационной поддержки недоступна для муниципальной и экспертной
общественности.
В заключение следует отметить, что за 3 года деятельности РСМО[14] реальную
пользу для муниципалитетов своих регионов принесли единицы. Как и предупреждали
эксперты[15] деятельность данных институтов, которые сложились не естественным
образом, а были сформированы в соответствии с требованиями Федерального закона
№131-ФЗ, напрямую зависит от квалификации, активности и политического веса
исполнительной дирекции советов. Но так как процесс формировался искусственно, люди
нужной квалификации и опыта нашлись не везде, а где-то их просто не пустили в данную
сферу. В результате имеем пассивный балласт вместо активного в 90-е годы
межмуниципального ассоциативного движения.
Поэтому в целях развития межмуниципального движения необходимо активно
тиражировать опыт лучших советов муниципальных образований (Томский, Иркутский,
Кемеровский, Оренбургский), а также поддерживать тех, кто активен, но еще не имеет
достаточного опыта. Например, информируя их не только о лучшем российском опыте, но
и о возможностях, которые есть у Советов муниципальных образований, как ассоциаций,
по развитию дополнительных источников дохода, которые они могли бы направлять на
развитие межмуниципального сотрудничества, как то демонстрирует зарубежный
опыт[16].
[1]
С полной версией аналитической записки можно познакомиться на сайте ИЭГ www.urbaneconomics.ru
В Ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) законодательной инициативой наделены
общественные объединения граждан.
[3]
Государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать учредителями
(участниками) общества, если иное не установлено федеральными законами ( ч.1 ст.10 ФЗ «Об
акционерных обществах» и ч. 2 ст.7 ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»).
[4]
§1.1 Методических материалов по образованию межмуниципальных объединений. //Минрегион России www.minregion.ru
[5]
Несмотря на то, что указанной статьей установлено некоторое послабление для органов МСУ, но данное
послабление касается только передачи муниципального имущества для осуществления непосредственных
функций управления. Передача имущества в аренду даже МУПам должна проходить по указанным
конкурсным процедурам.
[6]
До принятия соответствующего порядка Правительством РФ
[7]
Подробный анализ смотри в полной версии аналитической записки.
[8]
Подобные проблемы очень часто возникают между городскими округами и прилегающими к ним
поселениями соседних муниципальных районов при обслуживании населения скорой медицинской
помощью и травматическими отделениями городских клинических больниц в тяжелых случаях травм, ДТП
и т.п.
[9]
См. приложение 2 «справка о деятельности региональных советов муниципальных образований по
состоянию на 15.11.2009г.
[10]
Хотя эта обязанность за муниципалитетами и прописывается, но ввиду отсутствия реальных
финансовых средств у поселений, иногда полномочие передается без финансов, которые муниципальный
район изыскивает из средств регионального бюджета, полученных на выравнивание.
[2]
[11]
Другие источники доходов в уставах советов не указаны.
Следует отметить, что план работы опубликован далеко не всеми РСМО, даже теми, которые имеют
собственные сайты!
[13]
Но проблема в том, что из-за отсутствия квалифицированной юридической поддержки, в большинстве
советов сбор и распространение типовых нормативных правовых актов муниципального уровня
осуществляется без критической оценки последних, поэтому часто тиражируется не лучший опыт
муниципального нормотворчества, а то, что удалось найти в рунете.
[14]
С момента своего массового создания в 2006 году.
[15]
Мониторинг реформы местного самоуправления. – ИЭГ, 2006. – www.urbaneconomics.ru
[16]
См., например, аналитическую записку ИЭГ «Межмуниципальное сотрудничество: российский и
зарубежный опыт», 2009г. – www.urbaneconomics.ru
[12]