Вера СУВОРОВА О КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

Вера СУВОРОВА
О КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИММИГРАЦИОННОЙ
ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Исследование государственного регулирования миграционных процессов,
прежде всего, предполагает рассмотрение базовых понятий, таких как
концепция, политика и программа.
Концепция государственной иммиграционной политики представляет
собой систему современных взглядов на содержание и основные направления
деятельности органов государственной власти различных стран в области
управления иммиграционными процессами. Концепция определяет основы
государственной иммиграционной политики с учётом общегосударственных
интересов и интересов субъектов Российской Федерации на основе
соблюдения основополагающих прав человека. Поэтому при формировании
государственной иммиграционной политики Российской Федерации, прежде
всего, необходимо разработать её концептуальные основы.
На сегодняшний день единственным документом, определяющим
политику в сфере миграции, является разработанный МВД России и
одобренный распоряжением Правительства Российской Федерации от
01.03.2003г. №256-р «Концепция регулирования миграционных процессов в
Российской Федерации». Однако этот документ в основном предусматривает
борьбу с незаконной миграцией. Так, по мнению М.Л. Тюркина, в Концепции
регулирования миграционных процессов в Российской Федерации не дано
определение сущности и структуры миграционных процессов в России,
главная цель не ориентирована на миграционную деятельность, не выделены
основные этапы реализации Концепции, а основные концептуальные
положения носят декларативный характер1.
Отсутствие Концепции приводит к тому, что иммиграционная политика
и принимаемые нормативные правовые акты отличаются крайностями. Это
1
Тюркин М.Л. Миграционная система России: монография. − М.: Изд. дом «Стратегия»,
2005, стр. 268−269.
2
либо полная либерализация внешней миграции и взятие на себя непомерных
обязательств перед мигрантами, либо чрезмерное ужесточение позиции
государства по отношению к иммигрантам и, вследствие этого, нарушение
прав человека. В связи с этим необходимо разработать Концепцию
иммиграционной политики Российской Федерации, которая послужила бы
фундаментом при формировании иммиграционной политики Российской
Федерации.
В Концепции должны использоваться такие основные понятия и
термины, как мигрант, миграционная карта, иммиграция, иммигрант, бизнесиммиграция, иммиграционный контроль, иностранец, иностранная рабочая
сила, интеграция, натурализация, незаконная иммиграция, соотечественники,
толерантность, трудовой мигрант1.
Структура Концепции должна выглядеть следующим образом: общие
положения; стратегия, цель и принципы иммиграционной политики; задачи и
основные направления реализации иммиграционной политики; методы и
формы реализации иммиграционной политики; участие органов
государственной власти в реализации иммиграционной политики.
В общих положениях определяются: объект, субъект иммиграционной
политики, а также основные понятия, применяемые в данной Концепции.
Объектом иммиграционной политики являются иммиграционные процессы и
составляющие их различные категории мигрантов. Иммиграционные
процессы влияют на демографическую, политическую и социальноэкономическую ситуацию в стране, безопасность государства и
общественное согласие.
Субъектами иммиграционной политики являются федеральные органы
государственной власти и управления, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
1
Юдина Т.Н. Миграция: словарь основных терминов. − М.: Изд. РГСУ; Академический
Проект, 2007, 472 стр.
3
Государственная иммиграционная политика Российской Федерации
основывается на положениях Конституции Российской Федерации,
федеральных законов и нормативных правовых актов (указов Президента
Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации),
законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
договоров о разграничении предметов ведения полномочий и соглашений
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, общепризнанных
принципах и нормах международного права, международных договорах
Российской Федерации.
Стратегия иммиграционной политики должна быть адекватной вызовам,
с которым столкнулась Россия и ещё столкнется в обозримом будущем, тесно
связанной с государственной стратегией, которая определяет направление
развития страны в целом, её будущее, практическую деятельность
государства на длительную перспективу1.
Определение стратегических целей является наиболее важным, так как
связано с установлением параметров рассматриваемой политики,
определением целей и взаимосвязи с социально-экономической политикой
государства. На этом этапе необходимо принять политические решения по
следующим вопросам.
1. Является ли имеющееся в стране население достаточным, избыточным
или недостаточным для решения задач социально-экономической
политики?
2. Отвечает ли качественный состав населения требованиям социальноэкономического развития?
3. Следует ли стимулировать въезд иностранных граждан в Россию на
заработки, учебу, на постоянное место жительство?
1
Рощин Ю.В. Миграция населения и Россия. (Роль и значение миграционных процессов и
миграционной политики в прошлом, настоящем и будущем Российского государства):
учебное пособие. − М. : ГУУ, 2007, стр. 200.
4
4. Какие категории мигрантов требуют специальных методов
регулирования?
Стратегической целью иммиграционной политики в Российской
Федерации является управление процессами иммиграции, направленное на
реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов в
интересах обеспечения устойчивого роста экономики, социального и
демографического развития России на длительную перспективу, укрепления
безопасности государства, обеспечения прав и свобод граждан Российской
Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Далее разрабатываются промежуточные цели на более близкую
перспективу. Цель иммиграционной политики на ближайшую перспективу
состоит в формировании системы, способной решить в установленные сроки
проблемы, имеющие отношение к иммиграции. Основными проблемами,
решение которых связано с иммиграцией, являются: резкое сокращение
численности населения в результате кризисной демографической ситуации;
усиление мигрантофобии и этнофобии, препятствующих интеграции
иммигрантов.
К основным принципам иммиграционной политики относятся:
соблюдение и защита прав человека и его основных свобод при сохранении
баланса жизненно важных интересов общества и государства;
недопустимость дискриминации по признаку расы, национальности, языка,
вероисповедания, политических убеждений. Иммиграционная политика
должна быть дифференцирована в зависимости от целей и сроков
пребывания мигрантов в России и категорий иммигрантов; согласована с
другими направлениями политики, в особенности с внешней политикой
государства, политикой в сфере обеспечения национальной безопасности, а
также с социальной политикой.
Безусловно, иммиграционная политика должна пользоваться
поддержкой населения, и задача властей состоит в том, чтобы создать
позитивную атмосферу для обсуждения вопросов этой политики.
5
Иммиграционная политика не должна предоставлять какие-либо
исключительные преимущества и привилегии иностранцам по отношению к
коренному населению страны. Иначе в обществе будет усиливаться
социальная напряжённость, распространяться ксенофобия.
Проблемы в области иммиграции определяют задачи иммиграционной
политики, в числе которых приоритетными следует считать: во-первых,
привлечение в страну высококвалифицированных специалистов, студентов,
которые в перспективе могут стать одним из источников пополнения
квалифицированных кадров; во-вторых, создание благоприятных условий
для социально-экономической и этнокультурной интеграции иммигрантов,
усиление борьбы с любыми проявлениями ксенофобии в обществе.
Наряду с приоритетными задачами, необходимо решать и другие задачи,
такие как:
1) защита интересов российских граждан и Российской Федерации,
соблюдение прав мигрантов при разработке и реализации
межгосударственных, межправительственных, межведомственных
соглашений в области иммиграции;
2) развитие сотрудничества с соответствующими зарубежными и
международными организациями в целях обеспечения цивилизованного
процесса иммиграции, предотвращения и пресечения незаконной миграции;
3) обеспечение выполнения международных обязательств Российской
Федерации по проблемам, касающимся защиты прав и интересов
иммигрантов;
4) разработка комплекса социально-экономических рычагов
перераспределения миграционных потоков с учётом геополитических
интересов страны, перспектив социально-экономического развития регионов,
облегчения процесса интеграции мигрантов;
5) ликвидация пробелов в миграционном законодательстве,
законодательное обеспечение прав всех категорий мигрантов, формирование
иммиграционного кодекса страны;
6
6) разработка открытой системы учёта миграционного движения и
иностранного населения;
7) создание централизованного регистра иностранного населения;
8) обеспечение объективного информирования населения России,
международного сообщества о характере развития иммиграционных
процессов;
9) привлечение международных, неправительственных организаций,
общественных объединений для формирования позитивного общественного
мнения по вопросам иммиграции.
При выполнении задач иммиграционной политики обеспечивается
взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти Российской Федерации, федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации с неправительственными организациями и
общественными объединениями.
В целях решения задач и реализации выделенных приоритетов
федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции при
содействии международных организаций должны дополнительно обеспечить
выполнение следующих направлений.
Во-первых, обеспечение переселения в Россию. Для этого необходимо
способствовать развитию постоянной иммиграции, т.е. переселений на
постоянное место жительство; разработать программы переселений. В связи
с этим представляется целесообразным разработать новый закон «Об
иммиграции», который бы определял правила процесса иммиграции, права и
обязанности иммигрантов, их интеграцию в российское сообщество;
утвердить основные категории потенциальных переселенцев −
воссоединение семей, экономические иммигранты (временные и
постоянные), иностранные студенты (учебная иммиграция), беженцы;
7
развивать систему информирования потенциальных иммигрантов о
возможностях обустройства, занятости, иных условиях переселения.
Во-вторых, организация эффективного пограничного контроля. Для
этого необходимо повысить уровень технической оснащённости служб
иммиграционного контроля (сканеры, средства связи, средства обработки
информации), а также наладить сотрудничество с пограничными службами
сопредельных стран в области контроля миграционного движения (создание
совместных пунктов пограничного контроля, совместное патрулирование
границы, обмен информацией).
В-третьих, противодействие нелегальной иммиграции. Для этого
необходимо развивать международное сотрудничество по борьбе с
нелегальной иммиграцией, в том числе в рамках соглашений по борьбе с
организованной преступностью, расширить практику заключения договоров
о реадмиссии; ужесточить систему наказаний для работодателей,
использующих труд нелегальных иммигрантов, а также провести программу
легализации.
В-четвертых, интеграция и натурализация. В рамках данного
направления предполагается создание системы помощи различным
категориям иммигрантов для повышения их способности к обустройству и
интеграции, включая поиск жилья и трудоустройство, развитие
предпринимательской инициативы, обеспечение психологической и
социальной поддержки иммигрантов, содействие в получении образования.
Разработка и внедрение специальных программ по этнокультурной, языковой
адаптации и интеграции как постоянных, так и временных иммигрантов.
Таким образом, можно согласиться с В.А. Волохом, который считает,
что от проводимой государством политики в сфере миграции зависит, станет
ли она позитивным и стабилизирующим фактором или, напротив, будет
фактором обострения социально-экономических проблем в обществе1.
1
Волох В. А. Совершенствование государственной политики в сфере вынужденной
миграции // Власть, 2007, № 10, стр. 90.
8
Основным методологическим принципом реализации иммиграционный
политики должен быть программно-целевой подход. Основной
характеристикой данного подхода как методологического принципа является
рассмотрение любой деятельности с точки зрения её конечных целей.
Программно-целевой метод позволяет в своих рамках применять по мере
возникновения необходимости ситуационный подход к управлению
процессами иммиграции, не изменяя конечной цели, а лишь корректируя
способ её достижения. Таким образом, при реализации государственной
иммиграционной политики постоянный учёт изменений в социальноэкономической ситуации иммиграционных потоков позволил бы снизить
негативные последствия иммиграции для общества и государства. Главной
формой реализации программно-целевого метода является разработка и
реализация комплексных целевых программ, в которых нашли бы своё
отражение все основные особенности данного метода. Учитывая
комплексный характер процессов иммиграции, их влияние на безопасность
страны, демографическую и социально-экономическую ситуацию, в
разработке и реализации иммиграционной политики, федеральных программ
должны принимать участие ключевые федеральные органы исполнительной
власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
Участие федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в реализации
государственной иммиграционной политики заключается в определении
основ, формулировании целей и задач иммиграционной политики с учётом
государственных интересов Российской Федерации; реализации обязательств
Российской Федерации по международным договорам, развитии
международного сотрудничества в области иммиграции; разработке,
принятии и реализации соответствующих федеральных миграционных
программ. Разработка Концепции государственной иммиграционной
9
политики является необходимым условием для эффективной реализации
иммиграционной политики России.
СУВОРОВА Вера Александровна − аспирант Государственного
университета Управления