НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ - Журнал Новая правовая мысль

НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ
О. В. Шопина
НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ ОСНОВНОЙ ИСТОЧНИК РОССИЙСКОГО ПРАВА
Нормативные правовые акты являются особой
разновидностью правовых актов и одним из ос­
новных источников российского права.
Достаточно долго в литературе определение
нормативного акта ограничивалось тем, что он со­
держит в себе нормы права. Но такое определение
не вполне согласуется с общим понятием правово­
го акта, а главное, не отражает значения норма­
тивного акта как юридического источника право­
вых норм — акта правотворчества. А.В. Мицкеви­
чем было убедительно доказано, что нормативный
акт есть акт правотворчества, оформляющий уста
новление, изменение или отмену действия право­
1
вых норм .
Понятие нормативного правового акта, как пра­
вило, раскрывается через следующие признаки,
позволяющие отграничить его от других видов
правовых актов.
1. Нормативный акт представляет собой офи
циальный акт компетентного органа, который вы­
ражает преимущественно волю государства.
Как официальный акт, в котором заключена
воля государства,
нормативный правовой акт
должен: а) издаваться в пределах компетенции
издающего органа; б) облекаться в документаль­
ную форму, предусмотренную для актов того или
иного органа; в) соответствовать актам вышестоя­
щих органов; г) быть официально опубликован
2
ным, «приведенным» в действие .
2. Нормативный правовой акт — акт норматив­
ного характера, т.е. он выражает государственную
волю, направленную на установление, изменение
или отмену юридических норм.
3. Нормативный правовой акт представляет со­
бой акт, который содержит юридические нормы.
4. Нормативный правовой акт является актомдокументом, в котором формально закреплено со­
держание юридических норм. Нормативные акты
всегда имеют письменную форму. Именно в них
реально воплощается свойство права — «формаль­
ная определенность».
В юридической литературе существует целый
ряд определений нормативного правового акта,
что связано с наличием некоторых объективных и
субъективных причин. Самая главная причина за­
ключается в том, что нормативный правовой акт
выступает сложным, со многими внутренними и
внешними связями, явлением.
При анализе литературы о нормативных юри­
дических актах можно сделать вывод, что сущест­
вует три основных подхода к понятию норматив­
ного правового акта.
Во первых,
нормативными считаются такие
правовые акты, которые содержат в себе нормы
права, т.е. в данном случае речь идет о норматив­
ном акте, как акте-документе, носителе содержа­
ния правовой нормы. При этом не учитываются
такие моменты: а) любой акт - это в первую оче­
редь волеизъявление, посредством которого и дос­
тигается определенный юридический эффект; б)
актов, только содержащих правовые нормы «и
при этом не устанавливающих их, не изменяющих
или не изменяющих сферу действия норм, не бы­
вает. Если, конечно, не считать теперь уже редких
случаев, когда в правовом акте одного органа вла­
сти просто излагается содержание акта вышестоя­
4
щего органа» ; в) если бы практические работники
руководствовались понятием нормативного право­
вого акта, только как содержащего нормы права,
непонятно, какие возникли бы последствия, на­
пример, при их опубликовании или их системати­
зации.
Во-вторых, иногда нормативными называют
правовые акты, которые устанавливают правовые
нормы. При такой трактовке не учитываются ак­
ты, изменяющие, отменяющие нормы или изме
няющие сферу их действия.
В-третьих, наиболее полным, отражающим всю
специфику данного вида правовых актов, пред­
ставляется определение нормативного правового
акта как акта «устанавливающего, изменяющего,
отменяющего правовые нормы или изменяющего
сферу действия норм» . Такое определение позво­
ляет в полной мере обеспечивать их учет, система­
тизацию, опубликование и др. Нужно отметить,
что к нормативным относятся и те акты, которые
непосредственно не устанавливают правовые нор­
мы, не отменяют их и не изменяют сферы их дей­
ствия, но имеют важное значение для установле­
ния новых норм, для придания нормам юридиче­
ской силы либо для отмены норм, их изменения,
изменения сферы действия (примером могут слу­
жить акты об утверждении положений, уставов,
5. Нормативные правовые акты «принимаются
и осуществляются в юридически урегулированном
процедурно-процессуальном порядке»'.
6. Реализация нормативных правовых актов
обеспечена мерами государственного воздействия.
Шопина О. В. - канд. юрид. наук, ст. преподаватель Сара­
товской государственной академии права
1
См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государст­
ва С. 22; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права.
Свердловск, 1965. Вып. 3. С. 42-43.
1
Самощенко И.С. Основные черты нормативных актов социали­
стического государ сгва//Советское государство и право. 1968. № 4.
С. 23-28; Шебанов А.Ф. Форма советского права. С. 78-87.
1
Кулапов В.Л. Формы права//Теория государства и права: Курс
лекций/Под ред. НИ. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 380.
* См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта//Вестник МГУ. Се­
рия
11. Право. 1998. № 5. С. 28.
5
Там же. С. 29.
27
О. В. Шопиш
инструкций, перечней актов, утративших силу, и
актов,
действия которых приостанавливаются;
нормативный характер имеют также акты об обра­
зовании новых государственных и муниципальных
органов, промьплленных и иных хозяйственных
объединений и предприятий, институтов и универ­
ситетов и т.д.).
С учетом вышеизложенного нормативными
правовыми актами можно считать правовые ак­
ты-документы уполномоченных органов государ­
ственной
власти,
местного
самоуправления,
должностных лиц, а также акты, принятые на
селением в порядке референдума,
которые ус­
танавливают, изменяют и отменяют правовые
нормы.
Каждый нормативный акт выступает своего
рода средством реализации компетенции издающе­
го их органа (органа государственной власти или
органа местного самоуправления). Нормативные
акты являются регулятором определенного право­
вого воздействия, определенных правовых связей,
при этом они сами оказывают правовое воздейст­
вие и создают новые правовые связи, которые бы­
вают разнообразными. Множество этих связей
обусловлено различием функциональной направ­
ленности и юридической природы разных видов
актов. Отсюда, каждый нормативный правовой
акт как правовое явление существует в связи и в
единстве с другими правовыми и неправовыми яв­
лениями. Нормативный правовой акт выступает
как часть той или иной системы нормативных ак­
тов (которая в свою очередь является частью или
подсистемой общей системы таких актов), тесно
взаимосвязанная с другими частями системы. И
дефекты одного нормативного акта могут парали­
зовать или исказить действие других нормативных
актов. Поэтому в правовой науке и в правовой
практике большое значение должно придаваться
6
согласованности нормативных правовых актов .
Правильный выбор нормативных правовых ак­
тов при решении тех или иных задач возможен
только в том случае, если все участники право­
творческого процесса будут иметь четкое пред­
ставление о сущности и функциональном предна­
значении соответствующих видов нормативных
правовых актов.
могут быть нормы, относящиеся к различным от­
раслям права» .
2. Нормативные акты могут различаться по ви­
дам правотворчества (т.е. как результат деятель­
ности государственных органов, общественных ор
ганизаций по уполномочию государства, совмест
ной деятельности государственных органов и
иных социальных организаций, непосредственного
народного правотворчества).
3. По действию актов во времени выделяют
нормативно-правовые
акты
неопределенно
длительного действия и определенно-длительного
действия
(временные).
Акт
неопределегаю
длительного действия — это такой нормативный
акт, в отношении действия которого ни в этом ак­
те ни в каком-либо другом не указано, что он дей­
ствует определенный срок. Напротив, действие
временного акта ограничено указанием на период
8
его действия .
4. По сфере действия в пространстве выделяют
следующие нормативно правовые акты: общефеде­
ральные, субъектов Федерации, органов местного
самоуправления, локальные.
5. По субъектам отношений, которые регули­
руются нормативными актами, их можно класси­
фицировать на общие, специальные и исключи­
тельные. Общие акты действуют на всех лиц, ко­
торые находятся на территории, охватываемой
сферой действия данного акта. Специальные акты
действуют на определенные категории лиц, кото­
рые находятся на территории, охватываемой сфе
рой действия данного акта. Исключительный акт
исключает определенную категорию лиц из сферы
9
действия общих или специальных актов .
6. По характеру содержащихся в данной раз­
новидности правовых актов нормативных положе­
ний различают основные и вспомогательные нор­
мативно-правовые акты. Основные содержат но­
вую норму права, вспомогательные - направлены
на утверждение, изменение или отмену правовых
норм, на разъяснение их смысла, уточнение по­
рядка их применения (например, акты, которые
утверждают основные нормативные акты или ак­
ты, содержащие в себе поручения каким-либо ор­
ганам издать те или иные установления).
7. В зависимости от того, как акты соотносятся
друг с другом, бывают первичные и вторичные
нормативные акты. «Первичным актом следует
считать тот акт, который содержит правовые по­
ложения, действующие в сочетании с дополняю­
щими и развивающими его положениями другого
акта, являющегося вторичным по отношению к
первому акту. При этом каждый из вторичных ак­
тов в свою очередь может выступать как первич­
ный акт по отношению к актам, дополняющим и
10
развивающим его» . Конституция РФ представ­
ляет собой первичный акт по отношению к зако­
нам, развивающим положения изложенные в ее
статьях.
Классифицировать нормативные акты можно
по различным основаниям.
1, В соответствии со сложившейся системой
нрава, в связи с тем, что нормы права делятся на
отрасли, подотрасли, институты и т.д., норматив­
ные акты содержат нормы различных отраслей
права и могут быть гражданско-правовыми, уго­
ловно-правовыми, административно-правовыми и
т.д. Но данная классификация зачастую не прояв­
ляется на практике. С.Н. Братусь отмечает, что
«издавая нормативные акты, направленные на ре­
гулирование определенной разновидности общест­
венных отношений, законодатель считается преж­
де всего с практическими потребностями и стре­
мится к разрешению определенных практических
задач. Поэтому в отдельных нормативных актах
1
Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права.
М., 1963. С. 177.
' Подробнее см.: Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968.
С. 90-91.
9
Шебанов А.Ф. Форма советского права. С. 90-91.
10
Там же. С. 93.
6
Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научнопрактическое пособие/Огв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 11-13.
28
Нормативный правовой акт - основной источник российского права
8. В литературе также выделяют системноориентированные
и
предметно-ориентированные
нормативные правовые акты. По мнению В.И.
Сенчищева, «первые конструируют принципиаль­
ные положения и устанавливают в точном смысле
«правила игры». Для подобных актов законода­
тельства характерным является правовая завер­
шенность конструкций, взаимосвязь и системность
норм внутри акта в целом, внутри отдельных ин­
ститутов, взаимосвязь между ними. Системноориентированные акты, в свою очередь, можно
подразделить на акты системообразующие и акты
системно-ориентированные в узком смысле слова.
К числу первых можно отнести Конституцию и
большинство кодексов. К числу вторых — законы
11
об отдельных видах юридических лиц и т.д.» .
ставляют собой самостоятельные, причем тоже
сложные правовые системы. В силу того, что пра­
ву свойственна системность, формы выражения
его реального бытия тоже находятся в связи, в
определенном сочетании. «Эти связь и сочетание
наиболее полно и последовательно выражаются в
нормативно-законодательных системах, где, кроме
того, дифференциация нормативных актов по со­
держанию дополняется иерархической зависимо­
стью между ними, обусловленной различием в их
15
юридической силе» .
Особенностью системы нормативных правовых
актов является наделение актов того или иного
уровня строго определенной юридической силой.
Иерархичность рассматривается в качестве одного
из необходимых условий функционирования сис­
темы нормативных правовых актов.
Несомненно, соподчиненность государственных
органов является доминирующим критерием по­
строения иерархической зависимости нормативных
актов. Но большую роль в процессе выстраивания
системы нормативных актов играют и другие фак­
торы (например, степень непосредственности вы
ражения воли народа, степень общности (абст­
рактности) норм права, значимость регулируемых
16
общественных отношений и др. ) .
9. Особого внимания заслуживает деление ак­
тов в зависимости от их юридической силы на за­
коны и подзаконные акты.
В последние годы в российской правовой сис­
теме появился новый вид нормативного юридиче­
ского акта — модельный закон. Это «рекоменда­
тельный законодательный акт, принимаемый за­
конодательным институтом объединения для нор­
мативной ориентации законодательной деятельно­
12
сти его членов» . В Российской Федерации мо­
дельные акты разрабатываются юридическими на­
учными учреждениями и группами специалистов,
преимущественно Институтом законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве
Р Ф . Модельный акт после разработки направля­
ется в законодательный орган для рассмотрения и
принятия. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, «... реа­
гирование законодательного органа бывает неоди­
наковым — учет, рассмотрение, игнорирование,
13
использование, одобрение .
Система нормативных актов характеризуется
согласованностью и взаимодействием предписаний
актов. Ей свойственна также определенная спе­
циализация по отраслям права.
Система нормативных правовых актов, как со­
вокупность всех видов правовых актов, призван­
ная обеспечить целостность и единство правового
пространства России, имеет горизонтальную и
вертикальную структуру. В основе первой лежат
горизонтальные связи между правовыми актами,
обычно производные от характера взаимосвязей
между составными частями предмета регулирова­
ния. Для вертикальной же структуры характерна
взаимосвязь законодательного материала по дру­
гому признаку — так сказать по «силовым», по
вертикальным связям между его элементами, по
отношениям субординации. В отличие от горизон­
тальных отношений эти связи чаще всего производны не от предмета регулирования, а от иерар­
хии правотворческих, правоприменительных орга­
нов.
Выделяют внутрифедеральные модельные за­
коны и международные модельные законы. К
первым относятся модельные законы для субъек­
тов Федерации (в рамках которых консолидиру­
ются действия субъектов РФ и повышается эф­
фективность региональных актов), и модельные
акты, которые рассчитаны на применение в боль­
шом регионе (например, в рамках ассоциации
экономического взаимодействия). Международный
модельный закон представляет собой акт Межпар­
ламентской Ассамблеи государств. Существует
Положение о рекомендательных (модельных) за­
конодательных актах Межпарламентской Ассамб­
леи, где установлено, что модельный закон есть
типовой
законодательный
акт,
принимаемый
Межпарламентской Ассамблеей в сфере общих
интересов государств-участников, имеющий реко­
мендательный характер и направляемый парла­
ментам государств-участников для использования
14
в их законодательной деятельности .
Таким образом, весь нормативный массив дол­
жен быть приведен в иерархически построенную
систему нормативных правовых актов. Для этого
необходимо создание единого предметного клас­
сификатора, учитывающего как федеральные ак­
ты, так и акты субъектов РФ и местного само­
управления.
На сегодняшний день состояние сложившейся
социально-экономической, политической ситуации,
проблемы в сфере образования, культуры требуют
улучшения уровня законодательства,
принятия
качественных основополагающих актов. Так как
«опыт правотворческой и правоприменительной
деятельности показывает, что некачественные и
противоречивые законы подрывают авторитет из­
давшего их органа и всего законодательства, по-
Все нормативные правовые акты можно пред­
ставить как гигантскую, структурно сложную, ди­
намическую систему, состоящую из большого чис­
ла взаимосвязанных звеньев, которые сами пред" Сенчищев В.И. Виды нормативных актов//Журнал российского
права. 1998. №8. С. 116.
12
Там же. С. 127.
13
Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебнопрактическое и справочное пособие. М, 1999. С. 129.
''Там же. С. 131.
15
Алексеев С.С. Общая теория права Т. 2. М., 1982. С. 214.
См.: Толстик В.А. Иерархия источников российского права
Н.Новгород, 2002. С. 41.
16
29
О. В. Шотна
рождают правовой нигилизм, трудно реализуются,
обрастают массой разъяснений, ведомственных
инструкций, которые сводят на нет суть основного
акта» '. Одним из способов решения указанных
проблем может стать принятие Федерального за­
кона «О нормативных правовых актах Российской
Федерации».
Вопрос о необходимости издания Закона о за
конах и иных нормативных правовых актах ста­
вился в науке давно, работа над ним велась еще в
Верховном Совете СССР. На страницах журнала
«Государство и право» печатались статьи с кон­
18
цепцией текста закона , а позднее был опублико­
19
ван инициативный проект .
Издание закона «О нормативных правовых ак­
тах Российской Федерации» позволит упорядочить
всю систему действующих в России нормативных
правовых актов, обеспечить более высокие требо­
вания к их содержанию и форме, предусмотреть
меры по улучшению научной обоснованности и
повышению эффективности принимаемых право­
вых норм. Этот акт может способствовать укреп­
лению законности, совершенствованию участия
представительных органов в создании и реализа­
ции права.
В первом чтении в Государственной Думе РФ
утвержден Проект Федерального закона «О нор­
мативных правовых актах в Российской Федера­
ции». Он имеет следующую структуру: в главе I
проекта формулируются общие положения, в гла­
ве II определяются виды и иерархия нормативных
правовых актов Р Ф , в главе III устанавливаются
формы планирования правотворчества, в главе IV
регламентируется порядок внесения проектов фе­
деральных нормативных правовых актов, в главе
V — порядок их принятия и вступления в силу, а
также в законе предусмотрены порядок офици­
ального толкования федеральных нормативных
актов (глава VI), правила законодательной техни­
ки (VII глава).
как нам кажется, необоснованно помещена в кон­
це проекта. Правила законодательной техники ка­
саются оформления проектов нормативных актов,
и логичнее было бы поместить их сразу же вслед
за главой, в которой рассматриваются вопросы
подготовки проектов нормативных актов.
Пока федеральный закон «О нормативных
правовых актах» ждет своей очереди, субъекты
Федерации не только разрабатывают, но и прини­
мает аналогичные законы. В качестве примеров
можно привести законы, принятые в Воронеж­
ской, Белгородской, Челябинской областях, Рес­
публике Саха (Якутия) и в городе Москве.
Необходимо отметить, что законотворчество
субъектов Федерации зачастую характеризуется
отсутствием строго выверенного предмета собст­
венного правового регулирования. Это выражает­
ся либо вторжением в сферу исключительного ве­
дения Федерации, либо присвоением себе в одно­
стороннем порядке каких-либо полномочий за
счет ограничения компетенции Федерации в об­
ласти совместного с ней ведения; либо принятием
законов, однотипных как по структуре, так и по
содержанию с законами Федеральными; либо
дублированием положений федеральных право­
20
вых актов .
Своеобразным
средством
«инвентаризации»,
приведения в систему существующего массива
правовых актов, создания регистра нормативноправовых актов не только субъектов Федерации,
но и федеральных нормативно-правовых актов, на
наш взгляд, должна служить систематика.
Систематика законодательства характеризуется
как «область знания, способ теоретического вое
произведения системы законодательства, искусст­
21
во его систематизации» , а, следовательно, часть
правовой жизни общества и элемент правовой по­
литики государства. «Систематика дает возмож­
ность увидеть весь комплекс способов, средств
систематизации
законодательства,
органично
включая в себя вышеуказанные явления правовой
реальности в их научном восприятии, она образу­
ет синтез теории и практики, а в рамках юридиче­
ской деятельности — выступает как прикладной
способ
приведения
в
систему
нормативно22
правовых актов» . Главное в систематике — это не
деление правовых актов, а установление сходства
по содержанию, выявление их связей.
В данном проекте, к сожалению, много недос­
татков - изменено название закона (тем самым
расширен предмет регулирования), есть неточно­
сти в формулировках, большое количество общих
и отсылочных норм, а также положений, дубли­
рующих содержание Конституции.
По нашему мнению, целесообразным было бы
отразить в данном законе вопрос о нормативных
правовых актах Союзного государства Российской
Федерации и Республики Беларусь и их видах
(законы и Основы законодательства, принимае­
мые Парламентом Союзного государства, а также
декреты, постановления и директивы, издаваемые
Высшим Государственным Советом Союзного го­
сударства Российской Федерации и Республики
Беларусь).
Таким образом, весь нормативный массив дол­
жен быть приведен в иерархически построенную
систему нормативных правовых актов, которая в
свою очередь является подсистемой источников
российского права.
№
Законы области как субъекта Российской Федерации/Под ред.
Ю.А. Тихомирова. Воронеж, 1996. С.78.
31
Кухарук Т.В. Правовая система и систематика законодательства.
Автореф. дис. ... канд.юрид наук. СПб., 1998. С. 7.
" Там же. С. 15.
В предложенном законопроекте глава, в кото­
рой изложены правила законодательной техники,
11
Теория государства и права. Курс лекций/Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. №, 1997. С. 469.
" См.: Казьмин И.Ф., Поленина СВ. «Закон о законах»: проблемы
издания и содержания//Советское государство и право. 1989. № 12.
С. 3-9.
" См.: Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициатив­
ный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Фе­
дерации»//! осударст во и право. 1992. № 7. С. 76-86.
30