Александр УСС Наш край — моя Родина
реклама
Александр УСС Наш край — моя Родина Красноярск 2001 ПРЕДИСЛОВИЕ Истекает срок полномочий Законодательного Собрания Красноярского края нынешнего созыва. Ему довелось работать в сложное, переломное для края и страны время. Как-то при встрече один из наших депутатов сказал: — Такого Собрания больше не будет. Сюда придут совсем другие люди — одинаковые, при галстуках и с сотовыми телефонами. Действовать начнут аккуратно и холодно. Обслуживать тех, кто о Енисей-реке и жизни нашей только по финансовым отчетам слышал. На нас, голосовавших здесь по красноярской совести и правде, будут смотреть как на деревенских простачков. Сказано может быть слишком сильно, резко. Но резон в этом есть. На мой взгляд, Законодательное Собрание 1997-2001 годов, несмотря на все сложности, упущения и досадные промахи (а они тоже, увы, были!) в целом действительно состоялось. Большинство депутатов отличают не только хорошее знание дела, профессионализм и ответственность, но прежде всего ярко выраженная нравственная позиция — красноярский патриотизм. Способность подниматься над идеологическими противоречиями, групповыми пристрастиями, личными симпатиями и выгодами. Поступать так, как того требуют интересы Земли, на которой мы живем. Следующий состав депутатов краевого парламента, по-видимому, будет иным. Он принесет с собой новые подходы. Не вижу особой беды в том, если он станет более прагматично смотреть на современные реалии. В том числе в приемлемых для красноярцев пределах учитывать интересы финансово-промышленных групп, которые могут сыграть роль локомотивов на нынешнем этапе социальноэкономического развития нашего региона. Но при всем этом нравственный стержень депутатского корпуса и краевой власти в целом должен остаться прежним. Нашим, красноярским! Председатель краевого Законодательного Собрания в 1998-2001 гг. по должности входил в состав межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение». Одновременно являлся и членом верхней палаты российского парламента — Совета Федерации. Выполнение этих функций требовало внимания не только к внутренним проблемам самого депутатского корпуса и Красноярского края, но и Сибири в целом, а также в какой-то мере и к делам общегосударственным, российским. Размышления на эти темы воплощались в статьях и 2 докладах, некоторые из них составили основу данной книги. Для меня эта книга является одной из форм отчета о собственной работе, попыткой представить прогноз завтрашней политической ситуации в крае, в России. Надеюсь, что она будет представлять интерес для тех, кто занимается проблемами управления и совершенствования институтов власти на разных ее уровнях, а самое главное — для моих земляков, красноярцев. Александр Усс Красноярск, сентябрь 2001 года, Глава 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ Трудный старт Расчет на здравомыслие Поработали на славу… чужую Ход «непартийной партией» Когда компромисс оправдан Что лучше действие или бездействие чиновников? Депутатское окно в мир Действующий состав краевого парламента приступил к работе на своей первой сессии 8 января 1998 года. Он был избран на основе нового краевого избирательного закона, принятого 31 января 1997 года. Прежний формировался в условиях конституционной реформы в соответствии с временными положениями, утвержденными главой администрации края. Новый избирательный закон полностью отвечал общепризнанным демократическим избирательным стандартам. В частности, требованиям равного избирательного права, которые при формировании предыдущего состава соблюдены не были. В этой связи о нынешнем депутатском корпусе можно говорить как о первом по-настоящему легитимном. В подготовке к выборам и политическом «проектировании» будущего Законодательного Собрания довелось участвовать и мне. Как заместитель губернатора края и начальник правового управления я 3 отвечал за разработку соответствующих законопроектов в структурах исполнительной власти, за взаимодействие с депутатским корпусом. Уже тогда в краевой политической элите сформировалось мнение о необходимости содействовать становлению начал многопартийности на региональном уровне. Политические партии необходимы для того, чтобы разные слои населения имели возможность через них проводить в жизнь свои интересы. Партии могут поддерживать собственную жизнеспособность главным образом влияя на процесс реализации власти. Что предполагает как минимум их участие в выборах. Именно поэтому в избирательном законе Красноярского края, в отличие от аналогичных нормативных актов большинства других субъектов Российской Федерации, предусмотрен порядок, в соответствии с которым из общего числа депутатских мест (42) одна половина комплектуется через одномандатные округа, другая – по так называемым «партийным» спискам. В то же время мы хотели избежать искусственной политизированности будущего Законодательного Собрания — ситуации, при которой идеология подавляет здравый смысл, а обыденные проблемы начинают рассматриваться сквозь призму неких якобы партийных принципов. За этим нередко прячутся меркантильные интересы партийных функционеров, политика здесь подменяется обычными личными дрязгами с использованием громких лозунгов. Чтобы предотвратить такого рода тенденции, было принято решение создать в крае на переходный период своего рода «непартийную партию», иными словами — региональный избирательный блок, впоследствии названный «Союзом дела и порядка». Этот блок в случае необходимости смог бы стать неким стабилизатором депутатского корпуса, не допустить его сползания к политиканству. Тому были и причины иного, более приземленного свойства. Приближались выборы главы исполнительной власти края. Действующий губернатор В.М. Зубов намерен был в них участвовать и, естественно, побеждать. Имея оппозиционный краевой парламент, добиться этой цели было нелегко. Поэтому на предстоящие депутатские выборы делалась серьезная ставка. В «Союз дела и порядка» вошли глава города Красноярска П.И. Пимашков, генеральный директор Норильского горнометаллургического комбината Д.Т. Хагажеев, другие известные в крае люди. Список этот было доверено возглавить мне как одному из возможных претендентов на должность председателя Законодательного Собрания. При этом принимались в расчет как формальные признаки (опыт работы в депутатской среде на краевом уровне и в составе Совета Федерации, соответствующее образование и т.п.), так и особенности моего политического позиционирования в крае: я не входил 4 ни в одну из федеральных партий и в то же время поддерживал ровные отношения со многими претендентами на депутатские мандаты как из числа «демократов», так и коммунистов, аграриев и т.д. Рядом с нами была еще одна, как казалось тогда, перспективная и надежная сила — движение «Честь и Родина». Задолго до выборов в край несколько раз приезжал А.И. Лебедь. Его принимал и тогдашний губернатор В.М. Зубов. Говорили о российских и краевых делах. О взаимной поддержке. Мы, красноярцы, договоренности эти выполнили. Не случайно именно в нашем крае в тот период региональное отделение движения «Честь и Родина» стало одним из наиболее влиятельных в стране. Поработали на это многие, в том числе и я, на славу. Только, как выяснилось позже, — на чужую! …Итоги выборов в Законодательное Собрание в целом совпали с прогнозами. На фоне сложной социально-экономической ситуации в крае блок коммунистов и аграриев получил наибольшее число депутатских мандатов. На втором месте оказался «Союз дела и порядка», опередив известные всей стране «Честь и Родину» и «Яблоко». Учитывая прежние договоренности, это можно было считать победой - результатом, который при согласованном подходе, обеспечивал в Собрании необходимое большинство голосов. Однако первая же сессия показала, расчеты эти не стоят и ломаного гроша. К тому времени А.И. Лебедь принял решение идти на выборы в Красноярском крае. И только что избранные депутаты от «Чести и Родины», оказавшись в Законодательном Собрании, попытались провести на должность председателя кого-либо из «своих». Отводя глаза, они упорно голосовали против моей кандидатуры. «Свой» от них не проходил. Кандидатура коммунистов необходимого числа голосов не набирала. Моя – тоже. Видя это, заколебалось и «Яблоко»… Жесткое противостояние продолжалось два дня. Процедура голосования повторялась вновь и вновь, а результаты практически не менялись. И только тогда, когда «Честь и Родина» убедилась, что проходного кандидата она фактически не имеет, разорванный предвыборный «пакт» удалось на время восстановить. К нему присоединилось «Яблоко». В итоге председатель наконец был избран. Значительную, а может быть, и определяющую роль в этом сыграл В.М. Зубов. Он сделал шаг навстречу, пообещав, что возможности избранного председателя Законодательного Собрания не будут использоваться в качестве дополнительного ресурса в предстоящих выборах губернатора (с учетом наших взаимоотношений, это было вполне реально). Сейчас, по прошествии нескольких лет, достигнутый в ту пору компромисс кажется вполне оправданным. Вряд ли иное решение серьезно изменило бы исход губернаторских выборов. И в то же время, втянувшись в очередной виток борьбы, депутатский корпус мог окончательно расколоться и утратить способность к нормальной 5 согласованной работе. Выборы председателя Законодательного Собрания были первым и практически единственным столь острым столкновением в обновленном краевом парламенте. Гораздо проще, хотя и не без проблем, решились другие организационные вопросы. Пост заместителя председателя Законодательное Собрание доверило Анатолию Алексеевичу Ромашову, бывшему депутату крайсовета, работавшему ранее заместителем генерального директора крупнейшего предприятия Минатома — Железногорского горнохимического комбината. Симпатии к этому энциклопедически образованному, прошедшему хорошую школу управления, мудрому и порядочному человеку оказались весомее политических расчетов. Впоследствии именно это — приоритет общечеловеческого над политическим стал определяющим принципом и мощным созидательным фактором деятельности нашего Законодательного Собрания. В депутатском корпусе отражается весь спектр наиболее значимых и подчас непримиримых сил в крае, и тем не менее Собранию удавалось сохранять единство при решении практически всех наиболее важных вопросов, которые ему довелось рассматривать. Благодаря чему это стало возможным? Причин здесь много. Главные из них коренятся, на мой взгляд, в глубинной общности социально-нравственных ценностей, объединяющих именно красноярцев. Жизнь в суровых природных условиях выдвигает на первый план требования к таким человеческим качествам, как стойкость и мужество, человечность и взаимовыручка, прямота и верность своему слову. Эти качества формировались веками и составляют сейчас основу нашего главного богатства – того, что называют сибирским характером. На пленарных заседаниях, наблюдая за залом, я иногда не мог избавиться от ощущения, что передо мной не просто люди, а большая семья. Один – степенный молчун, с хитрецой, другой - рубанет правдуматку и его не остановишь, пока не выговорится, третий…. Все разные, со своими характерами и принципами. Но все дуг другу хорошо знакомы и понятны. Одним словом, свои. Наши! И это говорит о многом. Как-то заезжий и не долго задержавшийся в крае высокопоставленный московский назначенец, давая интервью в скандально известной передаче «Совершенно секретно», поделился с российскими телезрителями своим открытием: мол, красноярские депутаты от разных партий и территорий у них (т.е. у нас) по большинству вопросов голосуют практически единогласно! Удивлялся. И смог найти этому лишь одно странное объяснение: у красноярского депутатского сообщества, по-видимому, есть какие-то объединяющие их темные интересы. Одним словом, заговор!.. Ну что здесь скажешь? Людей с таким взглядом на жизнь остается 6 только пожалеть. Думаю, своеобразным катализатором сплочения Законодательного Собрания стали «особенности», проявившиеся в деятельности краевой исполнительной власти в связи с избранием на должность Губернатора Красноярского края А.И. Лебедя. Спутав во время избирательной кампании Красноярский край с Краснодарским, сразу после выборов он без ложной скромности счел возможным объявить себя его хозяином. Выражения типа «я бросил краю спасательный круг», «здесь будет одна власть – моя», «я – региональный барон» употреблялись им без тени смущения. Непонятно из кого состоящая и на какие средства финансируемая многочисленная охрана, разгоняющие народ «мигалки», свита, завезенная из других городов (от водителей до телевизионных ведущих), — превратились с тех пор в неотъемлемый атрибут образа жизни высшего краевого руководства. Сибиряков-красноярцев -- людей мужественных, основательных, знающих себе цену, десятилетиями трудившихся во славу своей земли, построивших индустриальные гиганты мирового уровня и давших стране В. П. Астафьева, А.И Чмыхало, И.С. Ярыгина, Д.А. Хворостовского, работавших с такими руководителямигосударственниками как В.И. Долгих, П.С. Федирко, В.В. Плисов, Н.Ф. Татарчук, И.А. Кокорев и многие другие; все это задевало даже на уровне эмоциональном, личностном… Хотелось верить, что досадные «поведенческие перекосы» компенсируются делами. В частности, будут реализованы обещания о том, что на край прольется инвестиционный дождь, что будет сохранено полноценное Красноярское отделение железной дороги, что контроль над угольными разрезами останется за краем и т.п. Не получилось. То же управление железной дорогой реорганизовали явно в ущерб краевым интересам. Угольные разрезы продали по цене, сопоставимой со стоимостью одного элитного жилого дома в Москве. С иностранными инвестициями тоже как-то не заладилось… Словом, стало ясно, что громкие предвыборные заявления во многом оказались не более чем шумовой завесой, имитацией «бурной деятельности», маскирующей обыкновенную управленческую беспомощность. В край слетелись не нашедшие применения у себя дома второсортные по большей части юные управленцы. Вскоре жители края с изумлением вынуждены были знакомиться с основным «достоинством» их управленческого стиля: с нахрапистым умением «обложить данью» предприятие, «потребовать откат» и как можно больше вывезти из края с собой в Москву под прикрытием кампании по борьбе с «красноярским криминалом». Десятки громких уголовных дел, возбужденных против известных красноярцев, закончились в большинстве своем пустым звуком, но при этом сломаны были человеческие судьбы. В то же время в команде 7 нового губернатора сменилось более 40 заместителей и 8 начальников финансового управления. Что они здесь искали? Почему, развив столь бурную «деятельность», сменяя друг друга почти вахтовым методом, спешно покидали затем енисейские берега? И самое главное — что они вывозили с собой? Кто и перед кем теперь за все это ответит? Вот при каких обстоятельствах впервые за многолетнюю историю огромного, но единого и сплоченного края, в лексиконе его жителей появилось устойчивое деление на «наших» и «чужих». При этом к «чужим» безошибочно относили не приезжих самих по себе (коренного населения в Сибири вообще не так уж много), а тех, кто не связывает с этой Землей свое будущее, не считает нужным уважать живущий на ней народ, его традиции и нравы. Перед лицом всех этих обстоятельств Законодательное Собрание по существу стало объединенной фракцией самой влиятельной, хотя нигде и не зарегистрированной «партии» – партии красноярцев, отстаивающей коренные интересы жителей края, их надежды на будущее. Результаты работы Как любой парламент, Законодательное Собрание края выполняет три основные функции: принимает законы; утверждает бюджет; осуществляет контроль за исполнительной властью. Конкретные задачи депутатских составов, избиравшихся в разные периоды времени, значительно разнятся. Так, основной задачей у народных избранников первого созыва было создание правовой системы края, принятие Устава и законов в основных областях ведения представительного органа (т.е. «освоение» собственной компетенции»). Для второго созыва в разряд приоритетов вошли проблемы: - восстановления и развития промышленного потенциала; - эффективного управления государственной собственностью; - отладки и реконструкции не оправдавших себя механизмов краевой власти; - задачи социальной поддержки населения и обеспечения его базовых социальных гарантий (медицинская помощь, образование, занятость, жилье и т.п.). Работа Законодательного Собрания фактически системой постоянных комиссий. Они «пропускают» практически все вопросы, находящиеся в 8 «задается» через себя компетенции представительного органа. В значительной мере постоянные комиссии предопределяют содержание коллективных решений Законодательного Собрания. Такая система сложилась у нас на первой же сессии и с тех пор практически не изменялась. Она включает в себя следующие комиссии: по финансам, бюджету и налоговой политике; по собственности и другим вопросам экономической политики; по аграрной политике, продовольствию и землепользованию; по делам Севера; по государственному строительству и местному самоуправлению; по законности, правопорядку и защите прав граждан; по науке и образованию; по культуре, вопросам физической культуры, спорта и делам молодежи; по информационной политике и средствам массовой информации; по промышленности, строительству, транспорту, топливу и энергетике; по социальной защите и делам ветеранов; по здравоохранению и экологии. Одни из этих комиссий (например, по финансам, бюджету и налоговой политике; собственности и вопросам экономической политики; государственному строительству и местному самоуправлению; законности, правопорядку и защите прав граждан) существовали в прежнем составе. Другие (в частности, по делам Севера, информационной политике и средствам массовой информации) были образованы впервые. Увеличилось с двух до четырех число постоянных комиссий, ориентированных на решение социальных вопросов. Произведенные структурные изменения не случайны. Они отражают характер задач, которые ставил перед собой депутатский корпус, и указывают на приоритеты в его деятельности. Показателен в этом смысле численный состав комиссий. Наиболее популярны и, соответственно, многочисленны комиссии: по финансам, бюджету и налоговой политике (18 депутатов); по собственности и другим вопросам экономической политики (13 депутатов); по аграрной политике, продовольствию и землепользованию (8 депутатов). Законотворческая деятельность депутатского корпуса второго созыва отличалась не только иным содержанием, но и большей интенсивностью. Если раньше в рамках одной сессии проводилось дватри пленарных заседания, то теперь их число достигает пяти-семи. Количество документов, рассмотренных и принятых депутатами, 9 увеличилось почти вдвое. На 1 июля 2001 года действующим составом было принято 377 законов и 936 постановлений. Значительная часть принятых законодательных актов посвящена корректировке и совершенствованию действующих законов края прежде всего в целях приведения их в соответствие с изменяющимся федеральным законодательством. Так, коренным образом переработаны избирательное законодательство, законы о краевом и местном референдумах. Второй созыв практически завершил формирование законодательства о местном самоуправлении, а именно законы: «О предметах ведения муниципальных образований»; «О статусе главы местного самоуправления»; «О территориальном общественном самоуправлении»; «О принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Красноярского края». Регулярно вносятся изменения и в налоговую систему края. Появились новые налоги, в частности, плата за пользование водными объектами и единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. Введены дополнительные льготы по налогу на прибыль предприятий и организаций, налогу на имущество предприятий и сбору на нужды образовательных учреждений. В то же время Законодательное Собрание отказалось от введения на территории края налога с продаж, который хотя и пополнил бы краевой бюджет, но привел бы к заметному удорожанию товаров и услуг. Особое внимание было уделено социальным вопросам. Приняты важные краевые законы: «О защите прав ребенка»; «О культуре»; «О библиотечном деле»; «О ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, получавшим персональные пенсии союзного, республиканского и местного значения, а также лицам, удостоенным звания Героя Социалистического Труда либо являющимся полными кавалерами ордена Трудовой славы»; «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; «О ветеранах Красноярского края»; «О социальной защите инвалидов в Красноярском крае». Все они предусматривают дополнительные социальные гарантии лицам, нуждающимся в социальной помощи, а также работникам государственных и муниципальных учреждений, финансируемых из бюджета края. 10 Так, например, Закон края «О ветеранах Красноярского края» (вступил в силу с 1 января 2001 года) установил льготы гражданам, выполнявшим обязанности службы в условиях чрезвычайного положения или при вооруженных конфликтах, родителям и вдовам военнослужащих, погибших в период прохождения службы, а также лицам пенсионного возраста, чей трудовой стаж на 15 и более лет превышает необходимый для назначения пенсии по возрасту на общих основаниях. К числу льгот для ветеранов края относятся 50-процентная скидка по оплате за жилье и коммунальные услуги, в сельской местности — по оплате за топливо. Для граждан, выполнявших задачи службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, установлено еще и преимущественное право на установку квартирного телефона, бесплатное обеспечение лекарствами, оплата проезда к месту лечения и обратно. Не менее значимым является Закон края от 10 апреля 2001 года «О компенсации к заработной плате работникам бюджетных учреждений за несвоевременную выплату заработной платы» (вступил в силу с 5 мая 2001 года). Данным законом установлена конкретная и весьма эффективная ответственность работодателей перед работниками краевых и муниципальных учреждений. Она представляет собой денежную компенсацию, начисляемую на сумму задолженности по 1/300 ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации за каждый день задержки заработной платы по сравнению со сроками ее выплаты, установленными трудовым законодательством и коллективным договором. Учитывая систематические проблемы с финансированием бюджетных учреждений «бьют» по карману в первую очередь учителей, врачей, работников культуры и обесценивают их и без того мизерные доходы, то становится совершенно очевидно, что принятие этого закона было делом необходимым и своевременным. Не случайно федеральный законодатель в проекте Трудового Кодекса тоже предусмотрел такую ответственность. Так что красноярским законодателям, выступившим в качестве первопроходцев в решении этой проблемы, есть что сказать своим избирателям. Нельзя не отметить тот факт, что многие из упомянутых выше нормативных актов приняты по инициативе депутатов, но при активном противодействии администрации края. К примеру, рассмотрение и принятие законов «О защите прав ребенка», «О компенсации к заработной плате работникам бюджетных учреждений за несвоевременную выплату заработной платы» многократно откладывалось, а если сказать точнее — и тормозилось. Но все-таки 11 были обнародованы и вступили в силу после того, как депутаты преодолели вето губернатора. Нынешним депутатским составом принят также ряд законодательных актов, направленных на дополнение и совершенствование системы краевых органов государственной власти. В частности, законы «Об Уставном суде Красноярского края» (1999) и «О мировых судьях в Красноярском крае» (1999) определили статус и порядок формирования судебных органов. Думается, что появление в крае Уставного суда упорядочит взаимоотношения между различными уровнями и ветвями власти, будет способствовать оперативному разрешению конфликтов между органами государственной власти края, органами местного самоуправления. Именно Уставный суд выступает аналогом Конституционного Суда в крае. Его основная задача – рассмотрение дел о соответствии Уставу законов и иных нормативных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, Уставный суд является единственным субъектом толкования Устава Красноярского края. Большие надежды депутатский корпус связывает с появлением нового для нас института мировых судей. Создание системы мировых судов позволяет возродить немаловажную старинную российскую традицию. Мировые судьи были неотъемлемой частью судебной власти в Российской Империи в период реформ Александра II. И пусть практика их деятельности не была продолжительной (уже в конце XIX века мировые суды были разогнаны), она способствовала переходу от государственного правосудия к общественному, от карательного наказания к примирению сторон. В чем основное отличие районного суда от мирового? Районный суд применяет нормы закона независимо от желания участников процесса решить дело "миром". Мировой же суд заинтересован в заключении мирового соглашения между сторонами, в достижении процессуального компромисса. Основной целью возрождения мирового правосудия является обеспечение доступности правосудия, приближения суда к народу, упрощение и ускорение процедуры рассмотрения несложных дел. Именно мировой суд будет рассматривать теперь большинство гражданских и административных дел, а также часть мелких уголовных. Законодательным Собранием уже назначены большинство мировых судей, и в самое ближайшее время они приступят к работе. Законом «О внесении изменений и дополнений в Устав Красноярского края» изменена организация исполнительной власти края. Предполагается, что она должна стать менее централизованной, но более ответственной. Как известно, попытки поправить Устав края в части, 12 касающейся организации исполнительной власти, предпринимались неоднократно. Этот процесс активизировался в период выборов Губернатора края в 1998 году, когда основные кандидаты на этот пост предлагали создать краевое Правительство. Положительно откликнувшись на эту идею, депутаты Законодательного Собрания еще весной 1998 года разработали и внесли соответствующий законопроект. Таким образом, работа над нынешней редакцией Устава края началась три года тому назад и продолжалась все это время с различной степенью интенсивности на разных этапах. Новые положения Устава края предусматривают формирование высшего исполнительного органа государственной власти — Совета администрации края — только из персоналий: Губернатор края, его первые заместители (по Уставу их установлено два вместо одного существующего), заместители и другие члены, назначает которых Губернатор. Вопреки заявлениям оппонентов о том, что депутаты стремились изменить Устав края с целью перераспределения полномочий в свою пользу, должен констатировать: система организации власти в крае корректировалась в основном по причине изменений в федеральном законодательстве. По существу полномочия Законодательного Собрания края, в связи с принятием Федерального закона, изменились за счет предоставления ему права: - утверждать схему управления краем; - определять структуру высшего исполнительного органа государственной власти края; - согласовывать кандидатуры на должности заместителя Губернатора края — руководителя органа исполнительной власти в области экономики и руководителя органа исполнительной власти в области финансов; - выражать недоверие губернатору края, его первым заместителям — руководителям органов экономического и финансового блока в случаях, установленных федеральным законом и Уставом края, с обязательной отставкой. Продолжая работу по совершенствованию системы местного самоуправления Законодательное Собрание не ограничивается принятием законов края в этой области. Оно оказывает и практическую помощь органам местного самоуправления в их деятельности. В этой целью в течение второго созыва были проведены два Съезда депутатов Красноярского края. Их главная цель - объединение усилий депутатов всех уровней от Государственной Думы до сельского совета. Образованы ассоциация депутатов Красноярского края и ее 13 Координационный Совет, который регулярно обсуждает наиболее важные проблемы депутатской деятельности в целом и местного самоуправления, в частности. Для оказания практической помощи депутаты выезжают в районы и городá края, выступают с лекциями, участвуют в дискуссиях на курсах повышения квалификации в краевом кадровом центре. Консультации, комментарии к законам края, обобщение опыта работы депутатских комиссий систематически публикуются в ежеквартальном бюллетене «Депутатские вести». Создание хотя и не до конца отлаженной и совершенной, но все же реально существующей системы координации депутатской деятельности -- отличительная и выигрышная характеристика системы представительной власти в Красноярском крае. Предмет постоянной заботы любого депутатского состава — вопросы бюджета. Рассматривая закон о бюджете, депутаты не имеют права поддаваться гипнозу цифр, принимать их на веру. Необходимо уметь их контролировать, правильно вычленять первоочередные задачи, определять социально-экономические приоритеты, требующие краевого финансирования. Работа с бюджетом с правовой точки зрения весьма специфична. Как известно, Собрание не имеет полномочий самостоятельно изменить какие-либо суммы и направления их расходования. Оно вправе либо утвердить бюджет в целом, либо отклонить его, поскольку исключительно Губернатору края принадлежит право представления законопроекта о краевом бюджете. В связи с этим, депутаты постоянно оказываются в ситуации, когда исполнительная власть наряду необходимыми расходами предлагает откровенно нерациональные – нечто типа знакомой нам из прежних времен купли-продажи с «нагрузкой». Хочешь иметь увеличение расходов на социальные нужды, утверди и дополнительные траты, например, на увеличение аппарата исполнительной власти, учреждение некоммерческих организаций или другие цели, которые никак благими не назовешь. При этом на депутатский корпус оказывается мощное психологическое давление через средства массовой информации, обращения глав муниципальных образований и их ассоциации. Намеренно либо по причине некомпетентности замалчиваются и искажаются истинные причины отказа утвердить бюджет. Отстоять принципиальную линию в таких ситуациях было не просто. В целом же позиция Собрания по главным бюджетным вопросам была политически зрелой и ответственной. Вот и не получили одобрения депутатов попытки провести за счет налогоплательщиков необоснованные ассигнования на увеличение численности администрации края, сомнительные проекты реструктуризации 14 краевого долга, создание специального губернаторского телеканала и издательского дома, закон об увеличении доли населения в расходах на содержание жилья и предоставление коммунальных услуг — и многие еще «подарки». Вместе с тем депутатский корпус поддержал все инициативы исполнительной власти, направленные на справедливое решение реально существующих острых социальных проблем. В период второго созыва было принято более 50 краевых целевых программ, большинство из которых посвящено проблемам здравоохранения, образования и другим социальным вопросам («Вакцинопрофилактика», «Онкология», «Анти-Спид», «Планирование семьи», «Безопасное материнство», «Неотложные меры борьбы с туберкулезом», «Детисироты», «Дети-инвалиды», «Старшее поколение» и др.). При этом в каждой программе предусмотрено значительное финансирование соответствующих мероприятий из средств краевого бюджета. Большая часть из принятых целевых программ уже успешно действует. Многие жители края получили существенные льготы и компенсации, которых лишены жители соседних Хакасии или Эвенкии. Мы намерены на этом не останавливаться. Пожалуй наш Красноярский край становится лидером среди российских регионов в решении важнейших социальным проблем. Важный участок работы депутатского корпуса — контроль за исполнением краевого бюджета, его целевым и рациональным использованием. Для оценки результатов исполнения бюджета в крае образована Счетная палата. Закон о Счетной палате был принят в первом созыве (декабрь 1995 г.). Депутаты второго созыва приняли новую редакцию закона, предусмотрев расширение полномочий данного органа, гарантии для его аудиторов и специалистов, направленные на обеспечение независимости их деятельности. Счетная палата края, являясь постоянно действующим органом государственного финансового контроля, проверяет исполнение краевого бюджета и использование краевой собственности всеми органами и организациями, включая и само Законодательное Собрание. Заключения Счетной палаты позволяют депутатам принимать более обоснованные финансово-экономические решения. А также вырабатывать меры по предупреждению нарушений при использовании краевой собственности. Так, на основе документов Счетной палаты депутаты не утвердили отчет администрации края об исполнении краевого бюджета за 1998 год — в связи с нецелевым и неэффективным его использованием на сумму около 118 млн.руб. Материалы проверок переданы в прокуратуру края. Отказано также в утверждении части 15 расходов по бюджету 1999 и 2000 годов. Это дает правовые основания требовать возврата указанных средств в краевой бюджет и привлекать к ответственности виновных лиц. В период работы нынешнего депутатского состава край столкнулся с целым рядом болезненных экономических проблем. Имеются ввиду кризис банковской системы, банкротство крупных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, серьезные сбои в механизме тепло- и энергоснабжения и т.п. Большинство вопросов такого рода лежат за пределами компетенции депутатов. Однако в сознании граждан краевая власть и ее законодательная ветвь ответственны за все, происходящее на территории края. По этому Законодательное Собрание не могло оставаться в стороне. Но всякий раз стремилось действовать в рамках закона, используя только допустимые с правовой точки зрения инструменты воздействия. Можно отметить, в частности, такие постановления как:: «О защите прав вкладчиков АКБ «Енисей» в условиях кризиса финансового рынка», «О ситуации на Ачинском глиноземном комбинате», «О мерах, принимаемых администрацией края в связи с распоряжением Правительства Российской Федерации о продаже Красноярской угольной компании», «Об обращении трудового коллектива завода «Сивинит» к депутатам Законодательного Собрания края» и другие. Законодательное Собрание неоднократно обращалось и к проблеме произвола, чинимого руководством ОАО "Красноярскэнерго". Проведены публичные слушания по проблемам развития энергетики края. Принято постановление "О мерах по защите интересов края в условиях кризиса энергоснабжения". Направлены обращения Президенту В.В. Путину и Председателю Правительства М.М. Касьянову по поводу недопущения массовых отключений потребителей от энергии, Председателю РАО "ЕЭС России" А.Б. Чубайсу — с требованием обеспечить участие края в управлении ОАО "Красноярскэнерго". Более того, депутаты надеялись на понимание краевой администрации при разработке и принятии закона "О Региональной энергетической комиссии", так как законодательное установление принципов формирования тарифов, повышение открытости и гласности в работе комиссии, а также паритетное участие депутатов и губернатора в назначении членов комиссии создает предпосылки для решения проблемы тарифов на электроэнергию не только в интересах исключительно "Красноярскэнерго", но учитывает реальное состояние и уровень развития всех отраслей краевой экономики, доходы населения края. Несмотря на сильное противодействие исполнительной власти этот закон все-таки был принят в первом чтении, и, надеюсь, будет одобрен депутатами. Надеюсь также, что его принятие позволит остановить в нашем крае неконтролируемый рост цен на 16 электроэнергию. В течение ряда лет депутаты добиваются наведения элементарного учета краевой собственности, а также эффективного управления ею. Но каким образом обстоят дела на сегодняшний день? Реестр объектов краевой собственности до настоящего времени не представлен. Доходы от ее использования — мизерные. Однако лишь после длительных переговоров и практически под угрозой не утверждения краевого бюджета на 2001 год удалось понудить администрацию края включить в доходы бюджета средства от прибыли такого высокодоходного краевого предприятия как Красноярский завод цветных металлов. Да вообще о какой политике и стратегии в управлении краевой собственностью можно говорить, если за последние три года на посту начальника Комитета по управлению государственным имуществом сменилось уже три человека?!. Все эти обстоятельства заставили Законодательное Собрание искать новые правовые возможности изменения сложившейся ситуации. Поскольку рекомендации, депутатские запросы, обращения к администрации не давали результатов, Собранием специально были разработаны и приняты два законопроекта, которыми предусмотрено право законодателя согласовывать кандидатуры представителей в хозяйствующих субъектах, доли которых закреплены в краевой собственности. Законодательное Собрание смогло не только преодолеть «вето» Губернатора на эти важные для края законы, но и отстояло свою позицию в судебных инстанциях вплоть до Верховного Суда России. И дело здесь вовсе не в желании депутатов «натянуть на себя одеяло», «порулить» краевой собственностью. Представители власти на краевых предприятиях должны и защищать интересы населения, а не отдельных частных структур, и обладать для этого должной подготовкой, компетентностью. На достижение этой цели и направлена установленная процедура согласования. Кстати сказать, после вступления этих законов в силу «прохождение» соответствующих кандидатов через Законодательное Собрание оказалось практически бесконфликтным. Сама перспектива публичного и открытого обсуждения кандидатов для управления предприятиями с краевой долей собственности сыграла своего рода «профилактическую» роль: побудила исполнительную власть подбирать для выполнения этих функций подготовленных и достойных людей. Эффективным средством всестороннего обсуждения и выработки подходов к разрешению наиболее серьезных социальноэкономических проблем стали публичные слушания. Их темы говорят сами за себя: «О профилактике и усилению борьбы с распространением 17 наркомании в крае»; «Социально-экономическое развитие северных территорий; «О социально-экономической ситуации в лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности Красноярского края»; «О роли Красноярской железной дороги в социальном и экономическом развитии Красноярского края» и т. д. Такая форма работы — публичные слушания — позволяет не только разобраться с причинами осложнения положения дел той или иной сфере, но и наметить план согласованных действий всех ветвей власти и иных заинтересованных субъектов по его исправлению. Весомой гарантией реализации гражданских прав стал закон «Об обращениях граждан», который установил для органов государственной власти края и местного самоуправления порядок рассмотрения соответствующих материалов. В последние годы число обращений граждан к Законодательному Собранию значительно возросло. Так, если в первом созыве их поступило 1956, то во втором, за полгода до истечения срока полномочий — уже 5499. О чем говорит эта статистика? Наверное, прежде всего о том, что люди сейчас чаще сталкиваются с проблемами, которые они не в состоянии самостоятельно разрешить. Но и не в последнюю очередь о доверии к депутатскому корпусу, о надеждах на его эффективную помощь. Как правило, жители края жалуются на неисполнение того или иного конкретного закона, на ущемление их прав. Часто в ответ на подобные жалобы бывает достаточно разъяснения и консультации. Иногда непосредственное вмешательство депутатов и авторитет Законодательного Собрания позволяют исправить ситуацию. Порой даже сам по себе доверительный разговор, человеческое сочувствие позволяют выработать правильную линию поведения и снимают остроту неразрешимой, казалось бы, проблемы. Важным средством защиты прав граждан стало введение в действие на территории края института уполномоченного по правам человека. Закон «Об уполномоченном по правам человека в Красноярском крае» был принят еще в 1997 году. Но должность эта долгое время оставалась вакантной. В течение трех лет подряд при утверждении или корректировке бюджета депутаты предпринимали усилия предусмотреть расходы на содержание этого органа, однако не получали поддержки. И только решив этот вопрос, перешли к подбору соответствующей кандидатуры. Собрание неоднократно голосовало по вопросу о назначении уполномоченного, предъявляя к кандидатам высокие требования: профессионализм, безупречная репутация и просто человеческая смелость, поскольку предметом деятельности уполномоченного является, в основном, рассмотрение жалоб на решения, действия 18 (или бездействие) органов власти и конкретных чиновников. Уполномоченным по правам человека в нашем крае стал И.Е. Жмаков. Будем надеяться, что с его приходом на эту должность дело защиты прав и свобод граждан в крае обретет новое качество. Особенности управленческой практики краевой исполнительной власти в последние годы неожиданно поставили в повестку дня еще одну задачу: кадровую. До этого времени она находилась на периферии внимания депутатского корпуса. Смелые, но, как впоследствии оказалось, абсолютно непродуманные кадровые решения со стороны исполнительной власти заставили депутатов пристально следить за деятельностью новых назначенцев. Это не было, конечно, праздным любопытством, а явилось насущной необходимостью. Обладая правом требовать внеочередного отчета заместителей губернатора, руководителей органов администрации края (ст. ст. 51, 62 Устава края), Законодательное Собрание пять раз вынуждено было обратиться к этому правовому инструменту. Причем в большинстве случаев отчет (а иногда одно только требование отчета!) сопровождался кадровыми изменениями в администрации – главными образом отставками. Важное значение в ежедневной работе депутатов Законодательного Собрания имели рассмотрение, оценка и подготовка предложений в проекты федеральных законов. Депутаты второго созыва внесли в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Российской Федерации 28 законопроектов. Думаю, далеко не каждый край или область в России проявили такую активность в деле правотворчества на федеральном уровне. Резервы роста В свое время один из великих немцев - Отто фон Бисмарк свой подход к накоплению социального опыта сформулировал так: «Глупцы учатся на своих ошибках, я предпочитаю учиться на ошибках других». Подход этот вполне заслуживает того, чтобы в какой-то мере взять его на вооружение. Депутатский корпус, по-видимому, существенно обновится. Для того, чтобы не начинать «с чистого листа», ему имеет смысл учесть нынешние трудности, допущенные недостатки в законотворческой и организационной деятельности Законодательного Собрания. Их мы предметно обсуждали на специальном семинаре-совещании депутатского корпуса. Однако до настоящего времени полностью преодолеть их не удалось. В чем они заключаются? 19 Главной нерешенной проблемой, снижающей качество законодательной деятельности в целом, является отсутствие реально выделенных и официально зафиксированных приоритетов. Статистика свидетельствует о том, что нормативное поле субъектов федерации будет в дальнейшем увеличиваться как по количеству региональных законов, так и по объему регулируемых ими общественных отношений. Сегодня федеральное законодательство составляет лишь около 10% от общего объема нормативных актов в стране. Все остальное — региональные законодательные акты. По прогнозам специалистов темпы прироста актов субъектов федерации и муниципалитетов по-прежнему останутся более высокими. Динамику этому процессу безусловно придаст и работа по разграничению предметов совместного ведения, которая будет производиться ускоренными темпами в ближайшие два года. В таких условиях можно «увязнуть» в текучке и, как говорится, за деревьями не увидеть леса. Каковы потребности края в правовом регулировании? Какие законопроекты должны быть приняты в первую очередь? С чем можно повременить? К сожалению, наша сегодняшняя практика законотворческой работы ответов на вопросы подобного рода не дает. План составляется только на год. Он содержит, как правило, лишь перечень названий планируемых к принятию нормативных актов. И даже в таком виде в полном объеме, как правило, не выполняется. Именно поэтому задачей чрезвычайно актуальной, важной (хотя и не менее сложной с точки зрения возможностей ее решения) является определение стратегических ориентиров в деятельности Законодательного Собрания - формирование его "миссии" как самостоятельного государственного института. Миссия (концепция) законотворческой деятельности отвечает на вопрос: каков ее смысл, т.е. в чем заключается главный ожидаемый результат. Только «изнутри» Законодательного Собрания его миссия содержательно определена быть не может. Конечный смысл деятельности краевого представительного органа в самом общем плане представляется в создании нормативных условий для успешной реализации стратегических целей развития региона. Пока такие цели не сформулированы, законотворчество последовательным и системным в должной мере не станет. Основой, закрепляющей приоритеты законодательной деятельности, обычно являются избирательные программы высшего должностного лица, победившего на выборах, либо (при парламентской форме правления) — соответствующих партий. Чтобы обеспечить выполнение данных программ, выделяются ключевые проблемы регионального развития. «Под них» готовятся пакеты законопроектов, 20 определяются сроки и последовательность их принятия. В совокупности все это и определяет стратегию и тактику работы парламента, составляет ее внутреннюю логику. При этом вектор текущего планирования должны «задавать» ежегодные губернаторские (президентские) послания, которые предопределяют параметры очередного бюджета и конкретизируют реализацию долговременных целей и программ. К сожалению, в условиях нашего края предвыборные программы в большинстве своем являются набором обещаний и лозунгов, которые к реальной жизни имеют лишь отдаленное отношение. И не случайно не «разворачиваются» они в систему нормативных актов, способных стать предметом последовательной работы Законодательного Собрания. Именно поэтому в течение трех лет депутаты настойчиво требовали от администрации края представления программы социальноэкономического развития региона с тем, чтобы вырваться из «болота» частных, ситуативных решений, стремились сделать работу депутатского корпуса более осмысленной, последовательной и системной. Переход к стратегическому планированию — важный, но не единственный резерв повышения результативности работы Законодательного Собрания. Эффективность его деятельности снижает и отсутствие должного уровня согласованности в работе депутатского корпуса и администрации. Практика показывает, что во - многом это объясняется неверным определением уставного принципа разделения властей. Обе ветви власти должны иметь одинаковый предмет деятельности, хотя и разные компетенции. Тогда принятые депутатами законы станут более «исполняемыми» (прямо относящимися к полномочиям администрации) и, будет сведен к минимуму разрыв между «буквой» закона и практикой его выполнения. Необходимо предъявлять более высокие требования и к качеству законопроектов, выносимых на рассмотрение сессий. Многие законопроекты, если они подготавливаются разными субъектами законодательной инициативы, нередко содержат фактические, юридико-технические ошибки, не имеют должного финансово-экономического обоснования — и в то же время их выносят на обсуждение и даже ставят на голосование под предлогом их срочности, особой актуальности и т.п. Некоторая часть якобы "новых" законопроектов бывает лишена всякой новизны, дублирует федеральное законодательство и фактически не имеет собственного предмета регулирования. Отсеивать подобный «правовой мусор» — обязанность профильных комиссий и председателя Законодательного Собрания, с которой, увы, 21 удавалось справляться не всегда. Значимым фактором улучшения качества законотворческой деятельности может и должна стать "перестройка" внутренней организации нашего представительного органа. В частности, стоит подумать о сокращении числа постоянных комиссий. Целесообразно иметь их не более пяти-семи. Это позволит более четко разграничить сферы деятельности комиссий (в настоящее время они в значительной части пересекаются), увеличить численность комиссий, обеспечить равную нагрузку на депутатов. При этом появится возможность создать при комиссиях небольшой аппарат из консультантов, экспертов, работников организационного управления и юристов, улучшить их информационное обеспечение. Следует отметить также настоятельную потребность в увеличении штата юристов и изменении функций экспертно-правового управления. Оно должно сосредоточить свои усилия лишь на экспертизе и оценке готовых нормативных актов, что позволит добиться большей объективности соответствующих заключений и отзывов. При этом разработку самих законопроектов целесообразно поручать «узким» специалистам в области конкретных отраслей права — профессионалам в той сфере общественных отношений, которая является предметом регулирования данного нормативного акта. В свете этих обстоятельств имеет смысл более предметно изучить вопрос о перспективах создания в обозримом будущем специализированного государственного учреждения – института регионального законодательства. Возможной альтернативой может стать закрепление нормотворческих задач за одним или несколькими существующими учебными заведениями юридического профиля (тем более, что в крае их уже несколько). Разумеется, исполнение этих функций потребует выделения постоянного источника финансирования. В последнее время в связи с активизацией усилий по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным резко возросло число протестов на краевые нормативные акты со стороны прокуратуры. Далеко не всегда подобные протесты являются обоснованными и в таких случаях депутаты, естественно, отказывают в их удовлетворении. Это влечет за собой последующие обращения в суды и т.д. Если такая тенденция сохранится в будущем, то возникнет необходимость в создании специализированной службы, которая представляла бы интересы Законодательного Собрания в судебных, правоохранительных и надзорных органах, в том числе и для того, чтобы «разгрузить» экспертно-правовое управление. Более последовательным и 22 результативным может стать выполнение и другой функции Законодательного Собрания – контрольной. Ее реализация в настоящее время также носит в значительной мере «ситуативный» характер. Не выделены главные параметры и предмет контроля; отсутствуют планы отчета губернатора, его заместителей, других должностных лиц администрации. У депутатов иногда не хватает политической воли для последовательных оценок и выводов. Учитывая реальную практику последних лет, следует предусмотреть дополнительные меры ответственности должностных лиц за неявку для отчета за несвоевременное предоставление необходимых для его подготовки материалов. Упорядочению порядка проведения сессий и взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями власти может способствовать закрепление такой, например, формы контроля как «час администрации», что предполагает регулярные (на каждом заседании) в заранее оговоренное время выступления-отчеты представителей краевой исполнительной власти по поводу интересующих население и депутатов вопросов. Для того, чтобы Законодательное Собрание постоянно ощущало «пульс» общественной жизни, а его решения и инициативы всегда соответствовали духу времени, необходимо постоянно поддерживать традиционные и создавать новые формы его взаимодействия с различными организациями, общественными и государственными институтами, с населением – тем, что выступает по отношению к нему в качестве "внешнего" мира. В частности, нельзя недооценивать значения обычных командировок в соседние регионы по обмену опытом, стажировок в парламентских учреждениях как в нашей стране, так и за рубежом, как представляется, могли бы проводиться чаще и давать более значительную отдачу. В настоящее время создаются различного рода межрегиональные группы, временные творческие коллективы для подготовки предложений в связи с совершенствованием законодательства (прежде всего федерального) по линии Сибирского федерального округа. Участие в этой работе позволяет, с одной стороны, напитаться идеями коллегдепутатов из соседних регионов, а с другой — обеспечивает дополнительные возможности для продвижения «наверх» собственных законодательных наработок. Одним из значимых «окон в мир» в период полномочий нынешнего депутатского состава являлся экспертный совет. Он состоял из представителей науки, руководителей предприятий, банкиров и т.д. Однако его возможности, к сожалению, также использовались далеко не полном объеме. В будущем стоило бы рассмотреть целесообразность учреждения 23 при Законодательном Собрании своего рода «народной трибуны» — краевой Общественной палаты. Она могла бы в период между выборами стать устойчивым каналом связи действующих депутатов с политически активными группами населения. Предложений, подобных тем, что изложены выше, может быть много. Каждое из них по-своему способно "работать" на результаты деятельности Законодательного Собрания. И все же главная составляющая его потенциала — сами депутаты. Какими они будут в следующих созывах? Не хотелось бы, чтобы в их ряды затесались политические кликуши, демагоги с двойным дном, ставленники «денежных мешков», которым прибыль заменяет совесть. Если такое случится, Собрание начнет лихорадить, оно может превратиться в фальшивый митинг, в своеобразную политическую биржу, работающую по принципу «купи-продай», в место сведения личных счетов и публичных разборок. Парламентской практике, к сожалению, такие примеры известны. Надеюсь и верю, что удастся сформировать депутатский корпус из людей, искренне болеющих за судьбу края, терпимых к разным убеждениям и взглядам, не склонных «подковерным» интригам и личным обидам. – сообща они найдут решение всех стоящих перед ними проблем. Такие, и только такие депутаты смогут создать парламент, достойный нашего могучего края, достойный людей, живущих на этой прекрасной земле. Уверен, именно так и будет! 24 Глава 2. БУДУЩЕЕ КРАЯ: К НОВОЙ СТРАТЕГИИ Стратегия освоения вчера и сегодня Сибирские «коридоры развития» О золоте бедняков Улыбки и гримасы краевого пространства Жажда новой волны 25 «Сборка» края и интеграция Об основных задачах бизнеса О нашей гордости С чего обычно мы начинаем рассказ, если нас спрашивают о нашей родине, о Красноярском крае? Первое, о чем мы вспоминаем — природные богатства, огромные территории и промышленный потенциал. Мы говорим, что наш край занимает 14% территории Российской Федерации. На его площади могут свободно разместиться несколько крупных европейских государств, подобных Франции и Великобритании. Мы говорим, что в Красноярском крае сосредоточены основные национальные запасы платиноидов, меди, никеля, свинца, крупные месторождения золота, графита, талька, более 60% энергетических углей, 15% запасов российской древесины, 10% нефти и газа от разведанных на территории страны, а также существенная часть общероссийских водных ресурсов… Мы часто и с нескрываемой гордостью говорим о нашем крае как о регионе, который устойчиво занимает второе место в Сибири по показателям объема промышленного производства, по инвестициям в основной капитал, а также по величине средней заработной платы. Квинтэссенцией сказанного могут служить и официальные статистические данные, согласно которым 2000 год край закончил со вторым по размеру в Сибири профицитом бюджета. Мы говорим об этом порой так часто и с таким пафосом, что может показаться, будто мы сами закачали нефть в эвенкийскую землю, спрятали в недра края медные и никелевые руды, уголь, платину и золото, проложили русло для Енисея и Ангары и сами посадили безбрежную тайгу. И цены на сибирские ресурсы тоже сами "загнали" за два последних года на мировых рынках на небывалую высоту, что и позволило нам выполнить бюджет и решить многие финансовые проблемы. А это не так! И гордость наша всегда ли обоснованна? Можно ценить природные богатства, радоваться солнцу и горам, восхищаться мощью великой реки. Но гордиться ими как собственным достижением нельзя. Гордость всегда результат сделанного. И не всякого сделанного, а только такого, что не обесценивается. Гордость прокладывает мостик между прошлым и будущим в жизни, который придает им смысловую связанность. Она — итог самоопределения в жизни. Причем самоопределение это должно быть реалистичным. Иначе гордость подменится гордыней, уверенность — самомнением, стратегичность — мечтательностью. 26 Пока мы не дадим себе честного ответа, что, с одной стороны, подарено нам природой, создано трудом предшествующих поколений либо появилось в результате случайного стечения внешних обстоятельств, а с другой стороны — что есть наша собственная заслуга, реальной картины нынешнего социально-экономического положения в крае мы не получим. Как и не создадим надежной стратегии его развития на перспективу. Только подробный анализ достигнутого позволяет найти исходную точку отсчета для осмысленного и правильного шага в будущее. Ориентиры и тупики На протяжении всей истории освоения сибирских земель, включая и территорию нашего края, Россия действовала на основе определенной стратегии. В чем она состояла раньше, мы определить можем. Достаточно поднять в архивах проект Красноярской пограничной линии по русскоджунгарской (до сер. XVIII века) и русско-китайской границам, подготовленный в 1746 году инженером-капитаном С.П. Плаутиным. Можно познакомиться с материалами правительственной Комиссии по вопросу о железной дороге через всю Сибирь (комиссии ИРТО), Особого совещания по крестьянскому делу, государственной комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО) или Совета по размещению производительных сил при Госплане СССР. В конце концов можно прочесть решения съездов компартии, в которых ставились задачи перед страной на очередные пятилетки. Особенностью всех этих стратегических ориентиров и планов являлось наличие в них государственного интереса и комплексности в освоении края. Они предписывали прибывающим на красноярские земли переселенцам государственную миссию и вносили в развитие территории свою логику. У истоков особого государственного интереса к сибирским землям вообще и приенисейским, в частности, в первую очередь находилась потребность в природных ресурсах, размещенных на огромной и удаленной от внешних границ территории. Их всегда было значительно больше, чем реально могло освоить проживающее здесь население. Эта ресурсная избыточность определяла тип освоения и социально-экономическую специализацию края. Сюда на протяжении всей его истории Большая Россия направляла свой потенциал в виде идей, финансов, организованных потоков миграции. Поэтому и развитие края всегда было освоением Россией новых ресурсов: земли как сельхозугодий и торгово-транспортного коридора; леса; полезных ископаемых; гидроресурсов. Даже географическая удаленность от внешних границ (а значит, и от внешних врагов) и та стала ресурсом при 27 размещении в Красноярском крае в 1940-70 годы заводов-дублеров оборонных предприятий, расположенных в европейской части России. Пробиваясь к ресурсам края, страна каждый раз прокладывала новые транспортные пути и строила населенные пункты нужного типа. Сначала тракты и водные пути связали административно-военные форпосты. Потом вдоль Московского тракта был проложен "Транссиб". Расположенные на нем города и станции стали центрами индустрии и торговли. Советское освоение края повлекло становление новой системы коммуникаций: возросла плотность железных дорог; была построена сеть шоссейных; открыт Северный морской путь; начали осуществляться местные авиаперевозки. Развитие края приобрело индустриальный и урбанистический характер. Из цепочек населенных пунктов, технологически связанных производств, транспортных путей и людских потоков каждый раз формировался особый "коридор развития". Он начинался в Большой России и "накрывал" край, придавая хозяйствованию и проживанию в нем государственный смысл, внося особую логику в природный и социально-экономический ландшафт, обеспечивая системное и комплексное освоение территории. Все это относится в основном к прошлому. В новейшей истории изменилась наша страна, другим стало в ней место Сибири и Красноярского края. В связи с этим требуется найти ответ на принципиальный вопрос: сохраняются ли в качестве ресурсов развития те факторы, на которые в прежние времена Россия опиралась в приенисейских землях? Какое значение имеют сейчас, в частности, обширность территории и удаленность от внешних границ? Ведь они считались едва ли не главными обстоятельствами, определявшими геополитическое и геоэкономическое положение края, его уникальность и ценность для страны в целом. Сегодня эти факторы оборачиваются для нас дополнительными трудностями выхода на сбытовые структуры мировых рынков и повышенными транспортными расходами. Например, при транспортировке углей в энергодефицитные дальневосточные регионы доля транспортной составляющей в отдельные периоды времени поднимается до 70%, а для средне удаленных потребителей — до 55% от цены на уголь. Обширная территория в качестве площадки для транспортного коридора пока еще сохраняет свою ценность. Однако плотность перевозок по "Севморпути" постоянно падает, а эксплуатация кроссполярных трасс из Северной Америки и Европы в Азию над Арктикой и Сибирью вряд ли принесет большие доходы кому-нибудь кроме корпорации "Боинг", производящей самолеты, которые способны 28 преодолеть воздушное пространство России по кроссполярному маршруту без промежуточных посадок. Может быть стратегическим ресурсом края является его дикая природа? Именно ее неосвоенность первоначально привлекала колонистов на берега Енисея. Пятнадцать десятин земли, которые нарезались переселенцам на одну "мужскую душу" из казенных сибирских земель (по закону 1889 года) в те времена оправдывали все тяготы и лишения миграции. Сегодня дикая природа сама по себе представляет для нас условную ценность. Кто здесь будет осваивать новые земли, если из года в год мы теряем свое население? Аграрное освоение края закончилось еще в 1980-е годы. Тогда были свернуты масштабные мелиоративные работы, и в сельском хозяйстве практически прекратился технологический рост. Теперь мы сокращаем посевные площади и уменьшаем поголовье скота… Без обеспечения технологического роста мало обжитые земли могут стать местом утилизации промышленных отходов. Такое использование территории для нас не является новым. И прежде-то освоение Красноярья сопровождалось "экстернализацией" (удалением от себя) производственных издержек, к примеру, в виде снижения стандартов охраны окружающей среды. К примеру, в середине шестидесятых годов прошлого столетия в Красноярске общее количество промышленных предприятий перевалило за сотню. Они стали занимать более половины территории города, в нем почти не осталось санитарно-защитных зон. В настоящее время производственные объекты окружают Красноярск с трех сторон. У многих из них, например, у "Красмашзавода", до сих пор практически отсутствуют собственные очистные сооружения. Норильск со времен СССР удерживает «лидерство» в стране по показателям загрязнения окружающей среды. Немало других примеров. И сегодня Красноярский край, наряду с Тюменской областью, имеет самую высокую загрязненность воздушной атмосферы не только в Сибири, но и в целом в Российской Федерации. И вот теперь неосвоенную дикую природу края предполагается использовать еще и для утилизации ядерных отходов. Неужели и в таком качестве только неосвоенные земли для нас являются пропуском в будущее? Может быть основной потенциал развития сохраняется в индустриальном комплексе, который унаследован нами с прежних времен? На первый взгляд последние годы дают основания для некоторого оптимизма. В частности, индекс физического объема промышленного производства в 2000 году возрос на 5%. Наиболее значителен он в машиностроении (15%), цветной металлургии (7%), 29 лесной промышленности (5%). Но при этом общего технологического роста пока так и не наступило. Более того, объемы производства в ряде отраслей упали: в черной металлургии (на 9,5%), в легкой промышленности (на 20,5%), пищевой (на 13%), мукомольно-крупяной и комбикормовой (на 21,3%). Об индустрии Красноярского края сегодня вряд ли можно говорить как о едином целом. Если в ней выделить несколько предприятий в горнодобывающей и металлургической промышленности, энергетике, топливной и лесной отраслях, то окажется, что именно на них приходится почти 85% общего объема промышленного производства. Так, только в 2000-м году почти 79% объема промышленного производства края обеспечено: Норильской горной компанией (сейчас ОАО ГМК «Норильский никель») , Красноярским заводом цветных металлов и северо-енисейскими старателями. В значительной мере это результат того, что именно они смогли воспользоваться конкурентными преимуществами, унаследованными от советской еще индустриализации, и наличием значительных разведанных и осваиваемых природных ресурсов. Могут ли рассматриваться эти предприятия в качестве движущей силы развития всей территории, если они перестали быть государственными? Если центры их управления вынесены за пределы нашего региона? В последние годы мы потеряли свое представительство в органах управления "Красноярскэнерго". Энерго-металлургический комплекс, включающий в себя Красноярский алюминиевый завод, Ачинский глиноземный комбинат и Красноярскую ГЭС, вначале оказался в руках TWG и "Российского кредита", а сейчас перешел под контроль "Русского алюминия". На льготных условиях отошла в частные руки "Красноярская угольная компания". Ачинский нефтеперерабатывающий завод принадлежит "ЮКОСу", который планирует разрабатывать нефтегазовые месторождения на севере края и в Эвенкии. И Норильский комбинат de facto перестал существовать как самостоятельный хозяйствующий субъект; его судьбу разделит и РАО "Норильский никель". На месте прежних структур была создана ГМК "Норильский никель", зарегистрированная на Таймыре, но штабквартиру имеющая в Москве… Готовы ли эти предприятия взять на себя миссию развития региона в целом, если остальная его индустрия, во-первых, имеет сомнительные перспективы использования в XXI веке, а во-вторых, технологически слабо сопряжена с горнодобывающей и металлургической промышленностью, топливно-энергетической и лесной отраслями. К примеру, из почти 4-х-миллиардного заказа на поставки для нужд Норильского промрайона, распределенного на 2001 год, предприятиям края в лучшем случае достанется контрактов на сотню-другую миллионов рублей. 30 Несколько упрощая и драматизируя ситуацию, ее можно представить следующим образом. Часть флагманов красноярской экономики получили мощнейшие пробоины и озабочены теперь лишь борьбой за собственное выживание. Группа предприятий, специализирующихся на добыче и первичной переработке природных ресурсов, чувствует себя по-прежнему уверенно — но движется вперед, не особенно оглядываясь по сторонам и вряд ли заботясь о тех, кого оставляет за бортом. Оставшиеся пытаются без компасов и навигационных приборов проложить свой маршрут в рыночном море. Каков итог? Он очевиден. Некогда существовавшая ясность в вопросах, на какие ресурсы опираться, в каких местах селиться, над чем работать, во многом утрачена. Стратегии развития края сегодня фактически нет. Его социально-экономическое освоение перестало быть комплексным и системным. Фрагментация краевого пространства Главным последствием «размывания» стратегических приоритетов и утраты экономикой некогда характерной для нее комплексности стал процесс, который условно можно назвать фрагментацией краевого пространства: делением его на отдельные производственные комплексы, территории и ее доли, связи между которыми начинают разрушаться. Многое из того, что создавалось для всей страны, больше, оказывается, ей не нужно. Долго отстраивавшееся единое социальноэкономическое пространство в виде транспортных путей, предприятий, поселений начинает "сворачиваться", "исчезать". Конечно, в крае существуют зоны относительного благополучия: Норильский промышленный район; территории расположения угольных разрезов (Бородинский, Назаровский, Шарыповский), энергоалюминиевого комплекса (Советский район Красноярска, Ачинск, Дивногорск), первичной лесопереработки (Лесосибирск), Олимпиадинское месторождение золота (Северо-Енисейский район).Они представляют собой своего рода автономные сырьевые колонии. Их базовые предприятия имеют собственные планы развития, используют транспортные коммуникации, которые, как правило, краевые власти уже не контролируют. На этих территориях создается львиная доля производимой в крае продукции. Если изъять ее из статистического учета, то наш край по своим показателям окажется в одном ряду с беднейшими регионами России. Несколько иная ситуация с "закрытыми" городами — Железногорском и Зеленогорском. Частично они эксплуатируют природные ресурсы края (в первую очередь слабую заселенность 31 территорий, уникальные ландшафты и пр.), но представляют собой в том числе сектора высокотехнологичного машиностроения. ЗАТО и «сырьевые» районы Красноярья объединяет главное: они практически не нуждаются в межотраслевой и межтерриториальной координации, исходящей от административного центра — города Красноярска. В то же время экономика остальных территорий края, а также нормальное функционирование самих органов власти во многом зависят от взимаемой с ЗАТО и «сырьевых зон» своего рода колониальной ренты. В краевом бюджете быстрыми темпами нарастает доля налоговых платежей Норильского промрайона: в 1998 году она составляла около 40%, а в 2000-м уже приблизилась к 70%. Доля расходов краевого бюджета в общем объеме бюджетных затрат увеличилась в 2000 году в сравнении с 1999-м с 40 до 52%. За прошлый год в бюджеты муниципальных образований дополнительно к средствам фонда финансовой поддержки территорий (ФФПТ) были направлены субвенции в сумме 1,2 млрд. руб., что в 3,5 раза превышает аналогичный показатель за 1999 год… Вывод, который напрашивается из анализа складывающейся пространственной организации, выглядит следующим образом. Между зонами добычи и первичной переработки сырья и «оставшимся» краем связь пока еще держится на эксплуатации общих инженерных инфраструктур (транспортных, энергетических и пр.), а главное — на административном контроле. При этом инфраструктурная связь имеет тенденцию к постоянному ослаблению. Обрело самостоятельность "Таймырэнерго". Реформа МПС, создающая самостоятельных грузоперевозчиков, резко уменьшает влияние территориальных органов управления железной дорогой. Открытие оптового рынка электроэнергии для владельцев генерирующих мощностей резко ослабит краевой контроль за энерго- и теплоснабжением. Обособление немногих относительно благополучных производственных объектов, городов и районов происходит на фоне, когда другие территории края, переживают упадок в большей части производственных сфер, начиная от сельского хозяйства и заканчивая предприятиями оборонного комплекса. Производственные потери, приводят к утрате инфраструктур. Созданные под один масштаб и тип деятельности, они зачастую становятся избыточными и слишком дорогостоящими для предприятий, населенных пунктов, для людей. Рассчитанные на советский тип эксплуатации и на соответствующие валовые показатели, инженерные инфраструктуры физически уже не могут быть приспособлены к новому типу жизни и хозяйствования. Отсюда — 32 непроизводительные расходы на их содержание. Например, объем предоставленных услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве края в 2000 году составил 2,2 млрд. руб. В то же время кредиторская задолженность на 1 декабря 2000 года составила 4,4 млрд. рублей (306,6% от годового объема услуг ЖКХ). Свертывается ранее державший арктический фланг нашего края Северный морской путь. Объем перевозок по нему упал на порядок. Ветшают флот и портовое хозяйство. Причальные стенки от Мурманска до Дудинки раскупаются частными компаниями. В регионе существенно упала плотность внутренних авиаперевозок. Печальная судьба созданной для их развития авиакомпании "Енисейский меридиан", ставшей банкротом, известна многим. Край фактически не имеет теперь единой системы радиосвязи и телевизионного вещания. Количество аварий на инженерных инфраструктурах края и ухудшение их общего состояния нарастают. Общая протяженность тепловых сетей, нуждающихся в замене, увеличивается из года в год: в 1996-м — 298 км., 1997-м — 316,7 км., 1998-м — 319,1 км., 1999-м — 410,6 км., а в 2000-м уже 514,6 км. (это четвертая часть их общей протяженности!). За этот же период времени практически удвоилась протяженность аварийных и ветхих электрических сетей, достигнув отметки в 1527,7 км. (также четвертая их часть). Количество ветхих водопроводных сетей за последние пять лет выросло в 2,5 раза, до 1152 км., это уже почти треть имеющихся сетей. Общее количество аварий на инженерных сетях ЖКХ края за 1996-2000 годы выросло более чем вдвое и достигло в 2000 году отметки в 4348. В целом все потери (технологий, производств, инфраструктур) оборачиваются кризисом поселений. Жизнь в них становится бессмысленной, а содержание чрезвычайно дорогих инфраструктур и убыточных производственных комплексов перегружает невыполнимыми обязательствами местные бюджеты. Первыми пострадали поселения, связанные с обороной страны: снятие пограничной охраны, ликвидация застав, закрытие военных городков. В трудной ситуации оказались монопрофильные города, ибо продукция их предприятий мало востребована нынешней экономикой (Сосновоборск, Игарка). Особо проблемную категорию составили населенные пункты, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Там уже сегодня проживает около 100 тысяч некоренного населения, занятость которого невозможно обеспечить в долгосрочной перспективе. Эти населенные пункты существуют за счет так 33 называемого сезонного "северного завоза", финансируемого из бюджетных источников и значительно сократившегося в последние годы. Даже небольшой сбой в его механизме, как показал недавний пример Эвенкии, в любой момент может поставить под вопрос само выживание людей в суровых климатических условиях сибирского севера. Пожалуй, больше всего потеряло село, в том числе в социальной сфере, в материально-техническом обеспечении жизни и пр. Больно говорить об этом, но сейчас в крае медленно умирает больше сотни деревень и поселков, в которых полностью прекращена сельскохозяйственная деятельность. И в прежние времена каждый новый шаг развития приводил в первую очередь к выкачиванию ресурсов (материальных, а главное людских) из сельской местности. Но раньше кризис жизни на селе не был таким острым. На смену старым типам сельских поселений всегда приходили новые (отделения колхозов и совхозов, агрогородки и пр.) Кроме того мигрантов из села всегда были готовы принять города и промышленные поселки края, в которых существовал избыток рабочих мест. Сейчас картина иная: переселенцев из деревни нигде не ждут. Еще одним аспектом свертывания краевого пространства является то, что, помимо утраты технологий, производств, потери инфраструктур и кризиса поселений, деформируется пространство жизни людей, утрачиваются их навыки и способности. Происходит растрата того, что обычно и называется "человеческим капиталом". С одной стороны, мы просто теряем население. Интенсивно идут процессы общего старения жителей края. Число учащихся в красноярских школах уменьшается. Снижается обеспеченность населения услугами образования, здравоохранения и культуры. Эти и другие объективные причины приводят к распространению пьянства, наркомании, профессиональной деградации трудоспособного населения. Как реагирует на эти процессы власть? Стиль и методы сегодняшнего краевого управления в чем-то сходны с поведением властной элиты в переживаюших упадок империях. Получая основную финансовую подпитку от нескольких предприятий сырьевого сектора, краевое руководство пытается «закрывать» наиболее острые социальные проблемы, удерживать ускользающие из рук возможности, создавая при этом видимость блеска и процветания. Но управление, построенное на перераспределении колониальной ренты, требует беспрестанного роста бюрократического аппарата и провоцирует раздувание бюджетной сферы, а не реального производства. И тогда уже одного первого и двенадцати простых 34 заместителей губернатора окажется недостаточным. При этом утрата реального влияния маскируется все более пышными и грандиозными ритуалами: международными визитами, торжествами, парадами, демонстрацией "вооруженных сил" из кадетских корпусов и казацкого войска и пр. Но все чаще все это сводится только к форме, содержания за ней уже нет. Политика сводится к популизму и интригам. У власти оказываются случайные люди, "временщики", озабоченные лишь конвертацией своих властных полномочий в материальные блага. Пышным цветом расцветают фаворитизм и клановость. Доверие и самостоятельная ответственность подменяются формальной включенностью в отношения с властью и «личной преданностью», подтверждаемой регулярными клятвами. Следующим шагом в распаде империй и развале прежней системы управления обычно является утрата контроля над колониями. Империи сначала соглашаются на самые что ни на есть невыгодные для них предложения. Потом — мирятся с утратой своего реального влияния на дела в колониях, что маскируется еще долго сохраняемой личной унией или особым статусом, формально фиксирующим связь с метрополией. Английская королева является главой Канады и Австралии, но никто не считает, что канадцы и австралийцы должны платить за это Британии. Более того, Британия формально утратила контроль над своими заморскими владениями еще тогда, когда была отмечена на карте как страна, «над которой никогда не заходит солнце». "Вестминстерский статут" 1932 года зафиксировал, что британские доминионы входят в территорию империи, но живут по своим законам. У нас в крае такими доминионами у нас являются пока автономные округа и ЗАТО; но может быть, очередь дойдет и до муниципальных образований? Что происходит впоследствии? Вас просто извещают, что в следующем году налоговые суммы, выплачиваемые в "имперский" бюджет, сокращают в несколько раз. Или просто прекращают их платить вообще без всякого уведомления. Политическое влияние, финансовые ресурсы, интеллектуальный потенциал концентрируются в колониях. При этом экономические, социальные и административно-политические процессы, протекающие в них, перестают контролироваться метрополией. Подобные тенденции уже заметны. О производственных и корпоративных изменениях на основных краевых предприятиях чиновники исполнительной власти нередко узнавали из газет. Первые лица государства напрямую встречаются с хозяевами и менеджерами корпораций, а вот с руководством края темы для обсуждения находят с трудом. Если только речь не идет о возникающих всегда «неожиданно» социальных и экологических катастрофах… 35 Государственная власть начинает откровенно обслуживать интересы крупных ФПГ, неуклюже лавируя между требованиями конкурирующих бизнес-структур. Самостоятельность в принятии ключевых решений подменяется стремлением угодить наиболее сильной в политическом и финансовом отношении группировке. При этом нет никаких гарантий, что приход новой промышленной или финансовой компании преследует долговременные цели, а не является элементарным корыстным желанием управлять финансовыми потоками краевых предприятий в ее конъюнктурных интересах. Управленческая элита края раздроблена и обескровлена перманентным противостоянием "чужаков" и коренных красноярцев. Кадровый состав администрации в последние два-три года пополнялся в основном за счет рекрутов из столицы и иных российских регионов. Большинство из них были делегированы теми или иными трансрегиональными ФПГ, желавшими участвовать в приобретении собственности в крае на льготных условиях. Таким образом, в условиях углубляющейся социальноэкономической фрагментации краевого пространства, сегодняшние методы государственного управления явно не отвечают современным потребностям нашего региона. Они не просто не обеспечивают развития, а фактически тормозят его. Если ситуация не изменится, краевое руководство может быть полностью "приватизировано" бизнесом. Потонет в текучке частных, сиюминутных решений, и говорить о нем как о самостоятельном и значимом субъекте управления будет просто нельзя. Краевая власть сегодня должна не плыть по течению, ограничиваясь непрерывным «залатыванием» очередных бюджетных «дыр», но сконцентрировать силы, посмотреть в будущее и взять на себя роль организатора новой волны социально-экономического развития в крае. Да, государство — уже не главный экономический субъект. Но именно ему, государству, даже на региональном уровне, вполне по силам обеспечить необходимый уровень координации, увязать совместные планы работы лидеров краевой экономики и пока еще убыточных предприятий других отраслей с тем, чтобы провести своего рода новую "сборку" края, придав утраченную комплексность, связанность и системность организации жизни на его территории. Выбор будущего Итак, предыдущая «волна» освоения края уходит в прошлое. Уходит со своими преимуществами и недостатками. Уходит тяжело и болезненно. 36 Но жизнь не стоит на месте. В глубоких противоречиях, пока еще не очень четко, но уже определяется основной вектор будущей социально-экономической активности в крае. А может быть (и этого очень хотелось бы) определяются контуры его нового подъема. Судя по всему, впервые за более чем трехсотлетнюю историю приенисейского края, это новое освоение (будем надеяться, что оно состоится) станет осуществляться без масштабного государственного финансирования и массовых переселенческих процессов. Основным его двигателем, по-видимому, станет крупный частный капитал: прежде всего производственные кампании сырьевых отраслей. Они уже пробивают новые «коридоры развития» через существующий хозяйственный и социально-политический ландшафт, а точнее — через жизнь красноярцев. Крупные корпорации обладают финансовыми ресурсами, технологиями, в том числе и управления, формируют кадровый резерв, обеспечены федеральной поддержкой. И может быть самое важное: они интегрированы в мировые экономические процессы и свою задачу видят в их распространении на нашу территорию. При всех потерях и издержках, сегодня у нас есть необходимые условия для нового экономического старта и последующего успешного развития края. Ныне мало сопряженные между собой отрасли промышленности, а значит, и населенные пункты, транспортные пути, их соединяющие, потоки капитала, рабочей силы и идей могут быть объединены в качественно иной социально-экономический регион — "новый Красноярский край". Среди объективных предпосылок производственной интеграции, создающей условия для нового экономического «рывка», можно назвать следующие. Первое. Интенсивное развитие масштабных производств, связанных с добычей и первичной переработкой природных ресурсов, расположенных на территории края либо в непосредственной близости от его границ. Руды цветных металлов, лесные массивы, источники электроэнергии, запасы природной питьевой воды, рекреационные возможности ландшафта объективно делают край привлекательным для производительного капитала. В частности, программа развития до 2010 года предприятий "Норильского никеля" оценивается в 3,5-5 млрд. долл. США. Они должны распределиться следующим образом: на рудную базу — 42%, обогатительное производство — 16%, металлургия — 17%, на производственную инфраструктуру (главным образом энергетику и теплоснабжение) — 25%. Трудно оценить, во что обойдутся разработки новых месторождений нефти и газа в северных районах края, Эвенкии и соседней Якутии. Можно лишь, в качестве сравнения, привести цифры, характеризующие объем инвестиций 1970-80 годов в развитие 37 аналогичной отрасли в куда более компактной и транспортно доступной Тюменской области: 200 млрд. долл. США. В любом случае освоение природных ресурсов будет сопровождаться направлением в зоны их разработок значительных капиталов. Горнодобывающая промышленность, металлургия и ТЭК, лесозаготовка и лесопереработка являются чрезвычайно фондоемкими, требуют постоянных поставок оборудования и комплектующих. К тому же эти же отрасли могут развиваться лишь при наличии гигантских транспортных, энергетических и прочих инженерных инфраструктур. Экономическая активность приобретает тем самым характер "фронтального" наступления. Известно, что инвестиции и увеличение выпуска продукции в горно-металлургическом секторе приводят к совокупному повышению спроса и выпуска товаров и услуг в других отраслях. Например, для относительно схожей по климатическим особенностям с нашим краем Канады увеличение добычи полезных ископаемых на 1 доллар приводит к росту ВВП на 9,5 доллара Вряд ли следует ожидать развития машиностроения и горнодобывающей, металлургической, лесной отраслей и ТЭКа, а также судостроения в Норильске, Эвенкии, Якутии и Кузбассе. Производственных мощностей и человеческого капитала в этих районах едва хватает для добычи и первичной переработки сырья. Значит заказы на все необходимое для нормального функционирования производства будут размещаться за пределами данных экономических регионов. Второе. Во время досоветских и советских волн освоения приенисейских территорий были сформированы стратегические транспортные пути: "Транссиб", "Севморпуть", авиаузел Красноярска, была отлажена навигация по Енисею и другим рекам. Были сформированы также точки их пересечения, так называемые "мультимодальные" транспортные комплексы, которые собираются в единый "пакет", позволяющий наиболее выгодно комбинировать способы доставки грузов. "Пакетность" транспортных инфраструктур на территории, с одной стороны, а с другой — близость "мультимодальных" транспортных узлов к интенсивно развивающимся новым экономическим регионам дает шанс для включения в них Красноярска, портов на Енисее и железнодорожных станций на красноярском участке "Транссиба". У красноярских предприятий появляется шанс выступить поставщиками своей продукции для северных территорий края, Кузбасса и Якутии. Третье. Один из важнейших факторов нового освоения — концентрация основных людских ресурсов вне зон сырьевых разработок. Основная часть населения, составляющего около трех миллионов человек, проживает сегодня в узкой полосе, пролегающей 38 вдоль "Транссиба" и южной границы края. Именно оно составляет "человеческий капитал". Его выгоднее и легче всего использовать для освоения сырьевых зон: меньшие транспортные издержки, лучше проходит адаптация, больше возможностей для административного регулирования миграционных процессов. Города края располагают структурой населения, которая позволяет развивать сферу услуг, включая услуги высокоинтеллектуальные, а также индустрию технологического обеспечения производства. Особую роль при этом может сыграть краевой центр. Именно в Красноярске собран весь "пакет" инженерных и социальных инфраструктур, необходимых для подготовки, жизни и работы высококвалифицированных специалистов. В столице края обеспечиваются максимально возможная плотность информационного обмена, формирование образцов и стандартов деловой активности. Как отмечается в материалах Всемирного банка, концентрация деловой активности в городах позволяет повышать производительности в широком диапазоне экономической деятельности. Зависимость такова: производительность типичной компании вырастает на 5-10%, если размер города и масштабы местного производства удваиваются. Поэтому есть все основания полагать, что следующий этап развития края во многом будет этапом развития самого Красноярска. Четвертое. Наличие в городах края предприятий транспорта, машиностроения и химической промышленности, то есть отраслей, относящихся к технологическому обеспечению горнодобывающей и лесной промышленности, металлургии и ТЭКа, —еще один серьезный стимул к новому освоению. Как показывает история технологического развития России и мира в последние десятилетия, новые промышленные несырьевые производства (если их создание не финансируется государством), как правило, возникают в рамках старых индустриальных центров. Слишком сложно и дорого развертывать их на пустом месте. Пятое. Сложившееся у нас единое административное, правовое и коммуникационное пространство для субъектов освоения сырьевых зон, с одной стороны, и остальных территорий и предприятий края – с другой. Это способствует формированию единообразных практик управления. Облегчает координацию действий. Обеспечивает возможность прямых контактов между субъектами, принимающими решения. Стимулирует необходимый уровень кооперативного поведения. Шестое. Наличие самого ценного из ресурсов – времени, 39 необходимого для принятия всеми заинтересованными сторонами согласованного решения о строительстве в Сибири нового «коридора развития» и привязки к нему основных компонентов краевой экономики. В действительности, речь здесь идет о нескольких «временах»: а) времени пока на мировых рынках сохраняются высокие цены на сырье, что дает возможность российским добывающим и перерабатывающим компаниям мобилизовать капитал на собственное технологическое перевооружение и инвестиции в сопряженные отрасли экономики; б) времени, пока на постсоветском пространстве сохраняются одинаковые технологические стандарты, позволяющие выстраивать из красноярских предприятий единые технологические цепочки; в) времени пока еще не началась масштабная реконструкция крупных горнодобывающих производств, энергетики и транспорта, на основе решений, авторы которых не предусматривают (пока!) в их реализации нашего участия. Каждое из этих «времен» протекает по-своему. Упустим одно из них – рискуем оказаться в числе беднейших регионов России. Сумеем уложиться в отведенные нам временные рамки — получим шанс стать крупнейшим межрегиональным центром. Таким центром, который будет «стягивать» на себя технологическую, инструментальную и кадровую поддержку наиболее перспективных отраслей производства не только в крае, но и в стране в целом. Говоря о создании качественно иного социально-экономического региона — "нового Красноярского края", необходимо учитывать перспективы его выхода за собственные административные границы и создания прочных кооперационных связей с другими территориями. В ближайшие годы разработка природных ресурсов в Сибири повлечет за собой следующее. Во-первых. Будут формироваться новые центры нефтегазовой промышленности в Якутии, Иркутской и Томской областях с доведением добычи нефти до 15-20 млн. т., газа — до 70-100 млрд. куб. м. Для их транспортировки в Восточной Сибири должны прокладываться новые трубопроводы общей протяженностью в десятки тысяч километров. Во-вторых. По мере увеличения доли угля в топливном балансе страны, будет расти его добыча в Красноярском крае, а также в Хакасии, Кузбассе: к 2020 году планируется довести добычу до 150200 млн. т. В Иркутской и Читинской областях, в республиках Бурятия и Тыва — до 60-70 млн. т. Так что судя по всему, текущее десятилетие может стать периодом строительства углеобогатительных фабрик по всей Восточной Сибири. В-третьих. В ближайшие годы должно быть реконструировано энергохозяйство. Уже сегодня более 40% блоков на 40 ТЭС Сибири отработали свой ресурс, после 2005 года эта цифра поднимется до 75%. В-четвертых. В планах крупных российских компаний приступить к разработке месторождений меди (Удокан), редкоземельных металлов и руд в Читинской области, полиметаллических месторождений в Бурятии. Чрезвычайно перспективным представляется освоение крупных месторождений золота в Иркутской области (Сухой Лог) и Бурятии (Зун-Холбинское месторождение). В-пятых. Развитие сырьевого сектора экономики Сибири потребует масштабной реконструкции транспортного комплекса. В том числе — строительства новых железных и шоссейных дорог, обновления флота и реанимации Севморпути. Все эти территории могут стать важными составными частями общего с нашим краем «коридора» развития - зонами его жизненных интересов. При этом вовсе не обязательно превращать край и сопряженные с ним территории в некую «единую» производственную компанию, связывая отдельные производства отношениями собственности. Главное — добиться их технологической связанности. Стимулы интеграции Существуют ли сегодня намерения для строительства общекраевого экономического пространства? Да — существуют. В этом заинтересованы сами «капитаны» сырьевых отраслей. Их стимулирует к этому прежде всего нарастающая конкуренция. Так, высокая цена на никель уже вызвала к жизни конкурентное проекты, реализуемые за рубежом. Впечатляющие планы наращивания производства никеля имеет англо-канадская Inco Ltd, являющаяся вторым, после ГМК "Норильский никель", производителем никеля в мире. Она намеревается в ближайшие десять лет начать добычу и переработку металла в канадской провинции Ньюфаундленд (проект Voisey's Bay). На подходе еще более масштабный проект — Murrin Mumn в Австралии, который продвигает консорциум компаний Anaconda Nicel и Glencore Int. Ценообразование мирового рынка никеля будет зависеть также от успеха в осуществлении других австралийских проектов: Bulong и Cawse. Реализация всех этих планов может существенным образом изменить экономические позиции "Норильского никеля". Это в свою очередь скажется на объеме ее платежей в краевой бюджет. Аналогичная ситуация складывается и в нашей нефтегазовой промышленности, где себестоимость добычи нефти и газа выше, чем у других стран — крупных экспортеров углеводородов. В лесном комплексе ситуация может осложниться после принятия 41 лоббируемого скандинавскими лесопромышленниками решения о запрете экспорта в страны Евросоюза реликтовой древесины, а значит в первую очередь – лесоматериалов из сибирской тайги. На алюминиевом рынке конкуренция также будет нарастать. Все это неизбежно толкает крупнейших сибирских производителей к совершенствованию технологий, поиску новых идей, снижению издержек, в том числе связанных с транспортировкой сырья и комплектующих. А также с набором кадров, решением для них социальных вопросов. С размещением заказов на оборудование для своих технологических нужд. Конкуренция заставляет искать государственной поддержки, в частности, для установления благоприятного налогового и таможенного режима, формирования на своих территориях и сопряженных районах "пакетов" необходимых инфраструктур: транспортных путей, энергосетей и т.п. Соображения экономии ресурсов (финансовых, материальных, политических и информационных) могут способствовать превращению Красноярска в один из "опорных пунктов" административнополитического, кадрового и технологического обеспечения крупнейших сибирских производителей сырья и продуктов его первичной переработки. Конкуренция создает еще один мотив для активного включения красноярских «сырьевиков» в развитие других секторов промышленности. Он связан с потребностями диверсификации производства. В частности, на долю ОАО ГМК "Норильский никель" приходится почти 20% мирового производства никеля – около 1 млн. тонн. Но внутреннее его потребление в России составило всего около 10 тыс. тонн. Точно такая же ситуация складывается с производством алюминия. По данным аналитиков группы "Сибирский алюминий", из производимых в стране почти 3000 тыс. тонн металла экспортируется почти все! Внутренний рынок алюминия составляет всего 300 тыс. тонн. При этом примерно 125 тыс. тонн алюминиевой продукции импортируется. Однако российские производители, в условиях колебаний цен на сырье, при возможностях введения разного рода антидемпинговых ограничений против них, начинают активно искать внутренних потребителей. Наиболее показательной в этом отношении является стратегия диверсификации "Сибирского алюминия". Он перешел от скупки алюминиевых заводов и поставщиков глинозема к формированию многоотраслевого холдинга. Сейчас «Сибирский алюминий» включает в свой состав производителя алюминиевой фольги "Саянал", самарское авиастроительное предприятие "Авиакор", выпускающую алюминиевый прокат "Самарскую металлургическую компанию", ГАЗ, ПАЗ. В стадии проработки в настоящее время находится вопрос о 42 создании крупнейшего автомобилестроительного холдинга. Опыт показывает, что при принятии решения о приобретении либо создании новых производств руководство крупнейших компаний выбирает для инвестиций те сектора экономики и территории, которые им наиболее знакомы. Производственный потенциал Красноярска, сосредоточение здесь более 120 средних и крупных промышленных предприятий, знание их состояния и возможностей — хороший мотив для капиталовложений в регион. Серьезным стимулом, подталкивающим «сырьевиков» к сотрудничеству с нашим краем является также необходимость их контроля над своим бизнесом через сопряженные сектора экономики. Тот, кто владеет инструментальным и иным технологическим обеспечением горнодобывающей индустрии, влияет и на ее состояние. Как можно «повернуть» сибирские реки, строя не каналы, а ЛЭП, точно также можно получить контроль над производителями сырья и теми, кто осуществляет его первичную переработку, через формирование стандартов их деятельности. Понимание этого стимулирует, например, интерес к Красноярскому судостроительному заводу, производителю транспортерных лент "Сибэласту", проектировщику горнодобывающих работ — КНИИГиМСу и т.д. Упущенное же время оборачивается не просто технологическим отставанием, а затратным его же наверстыванием. В свое время "ЛУКойл" установил контроль над "Мурманским морским пароходством" и стал одной из тех компаний, от которых зависит судьба Севморпути, а значит – и Красноярского севера. Заинтересованность "ЛУКойла" в получении от перевозок наивысшей прибыли, ориентация на транспортировку арктическим маршрутом в первую очередь нефти (с соответствующим переоборудованием сухогрузов) влияют на деятельность "Норильского никеля". Интересы последнего заключаются в использовании Севморпути под перевозку собственных грузов и минимизации транспортных расходов. В настоящее время финансовая группа "Интеррос" начинает формировать собственный флот на базе "Енисейского речного пароходства", тем самым оказывая влияние на будущее судоходства по Енисею. Каким образом это скажется в следующие десятилетия на "ЮКОСе", который приступает к освоению нефтегазовых запасов Эвенкии? Время, как говорится, покажет. Вопрос об инвестициях в одно из предприятий сопряженного сектора может обернуться на следующем шаге развития либо стратегическим ресурсом, либо потерей. В свою очередь основания для интеграции с сырьевыми зонами Сибири имеют и другие предприятия края. Для них такое 43 сотрудничество может принести не менее значительные выгоды. А именно. а) Повышение "глубины проектирования" собственной производственной деятельности. При этом планы развития добывающих сырье и осуществляющих его первичную переработку предприятий как бы "перетекают" в другие сектора экономики. б) Обмен менеджерами предприятий. Поскольку крупные компании в настоящее время демонстрируют более высокую культуру управления, постольку они могут быть «поставщиками» управленцев для других красноярских предприятий. в) Совместное финансирование и содержание инженерных и социальных инфраструктур. г) Получение инвестиций для развития производства. д) Более эффективное использование собственного производственного потенциала (кадров, оборудования, технологических разработок, личных отношений с потенциальными заказчиками — покупателями-инвесторами и пр.). е) Выход на большой и развивающийся рынок. Фактор необходимости «продвижения» красноярской продукции может стать решающим. В частности, в настоящее время сбыт товаров народного потребления и продуктов питания в пределах края относительно ограничен, а за его административными границами слишком удален, поэтому невелик. Причем удален не только географически, но и культурно, экономически. Более того, у нас есть мощный конкурент — Новосибирск. В «круге» радиусом 150-200 км. вокруг Новосибирска проживает около 8 млн. человек из 25 млн., населяющих всю Сибирь. Не случайно именно здесь в первую очередь открываются представительства торговых компаний, формируется инфраструктура потребительского рынка (сервисные службы, развитое таможенное хозяйство, система оптовых складов и пр.). Новосибирск, который возник когда-то как станция на "Транссибе" и имел население немногим более одной тысячи человек, уже к 1917 году вырос до города с численностью в 70 тыс. жителей. По динамике своего развития он быстро превзошел оказавшийся на периферии транспортного пути Томск, бывший 100-тысячным городом уже к началу XX века. А ведь до эры железных дорог одним из главных экономических центров Сибири вообще был Тобольск. Кто об этом сейчас вспоминает? И Томск, и Тобольск оказались обойденными не самим по себе "Транссибом", а прогрессом и модернизацией. Все эти обстоятельства мы должны учитывать и сегодня. Что же краевая власть? Каков ее интерес в социальноэкономической "сборке" территории? Для нее стимулом к движению в 44 этом направлении является повышение собственной роли в общенациональной жизни. Она получает возможность работать на долгосрочную перспективу, осуществляя индикативное планирование, и одновременно наращивает потенциал для решения социальноэкономических вопросов оперативного характера. Дополнительные возможности в этой связи открываются как перед органами власти краевого уровня, так и перед отдельными муниципальными образованиями. В случае принятия подобного проекта они получают ясность во многих вопросах. В частности, о том, какие именно направления развития закреплять за конкретными населенными пунктами. Какие именно инфраструктуры развивать в первую очередь, в какие "пакеты" и где их «собирать». И кто способен справиться со своими задачами самостоятельно, а кому потребуется помощь. Что нам мешает? Всякая интеграция — "сборка" предполагает неполноту комбинации первичных элементов в системе и, по меньшей мере, не исключает наличие препятствий в виде устоявшихся отношений и трудностей сочетания частей целого. Есть ли такие трудности и барьеры у нас в крае? Да, есть. И к сожалению, их немало. Первое. Отличительной и далеко не самой привлекательной чертой Красноярского края в последнее время стала высокая степень конфликтности государственного управления. Публичные скандалы, настойчивые попытки доказать, кто же в крае хозяин, стремление влиять на принятие экономических решений с помощью различных «военных хитростей», силовых "наездов" и компромата — все это вредит делу. В таких условиях говорить о серьезной масштабной работе на перспективу не приходится. Никто не будет строить дом в кратере вулкана. Необходимыми предпосылками всякого созидания являются стабильность и доверие. Известно, что регионы, в которых лозунгом властей принято «сотрудничество», легче получают инвестиции. Там быстрее и свободнее развивается бизнес. В то же время там где возникают конфликты обесцениваются акции, теряется чья-то собственность, наносится ущерб деловой репутации фирм, конкретных людей и т.д. На Западе уже давно это поняли. В США укрепление доверия сейчас рассматривается в качестве основной задачи бизнеса, средств массовой информации и правительства. Доверие и общественное согласие приносит Америке вполне ощутимый доход — в виде политической и экономической стабильности, уверенности в превосходстве своих общественных ценностей, торжества американских торговых марок во всем мире. Для того, чтобы "гармонизировать" человеческие отношения и получить от 45 этого экономический выигрыш, разработана теория, согласно которой в конкуренции выигрывает тот, кто думает о людях, соблюдает в своей деятельности общепринятые нормы. Поэтому и нам в государственную, корпоративную и информационную политику на уровне края необходимо внедрять принцип «политкорректности». Этот принцип прост - он требует уважения к людям, заставляет считаться с их интересами, побуждает к тому, чтобы действовать сообща. Второе. Определенным тормозом в социально-экономической «сборке» края являются элементы консерватизма в красноярском менеджменте. К сожалению, период оживления экономики, начавшийся после августовского дефолта 1998 года, и связанный с усиленной накачкой российской экономики рублевой массой, на уровне многих красноярских предприятий вылился в трансформацию, своеобразную мимикрию целей развития. Нежданный рост доходов привел к парадоксальной ситуации. Руководство многих из них существенно снизило требования к факторам роста и технологического обновления, их практика и организационные формы стали еще менее продуктивными. Участие этих предприятий в совместной деятельности требует от его собственников и персонала высокой степени готовности к любым изменениям: приходу внешних инвесторов, перестройке технологии, совершенствованию управления технологическими и финансовыми процессами и т.д. Третье. В строительстве нового "коридора развития" у нас есть сильные конкуренты. В первую очередь к ним относятся предприятия Северо-Запада и Урала. Многое для нас зависит от той стратегии развития, которую для себя определят Новосибирск, Новокузнецк и Иркутск. Каждый из них способен стать центром нового освоения Сибири и имеет для этого соответствующий человеческий, производственный и административный потенциал. На конкурентные отношения будет, конечно, накладывать свой отпечаток распределение федеральных функций между этими регионами. Поэтому как ослабление позиций Красноярска можно расценивать расположение центра Сибирского федерального округа в Новосибирске, дислоцирование там же межрегиональных органов — прокуратуры, МВД, органов контроля за рынком ценных бумаг и пр. Также многие полномочия государственного управления за последние годы, в том числе и краем, перенесены в Иркутск. Он стал центром арбитражного судебного округа; там сконцентрированы полномочия по управлению красноярским отделением железной дороги и т.д. Словом, за пределы Красноярска переносятся не просто органы управления, переносятся наши возможности влиять на наши собственные дела. Чего только стоит отказ МПС подписать в 1999 году соглашение с 46 Красноярским краем об установлении льготных тарифов на перевозку грузов. После этого предприятиям лесоперерабатывающего комплекса края доставка продукции до экспортных портов стала дороже на 10-30% по сравнению с их коллегами из той же Иркутской области. Еще большее значение имеет стратегическая ориентированность регионального управления. В настоящее время разработку стратегических планов развития в дальнесрочной и среднесрочной перспективе осуществляют Екатеринбург, Новосибирск, Омск, Томск. Сформированы соответствующие организационные структуры; проведены аналитические работы по диагностике социальноэкономического развития; созданы тематические комиссии; проведены публичные конференции с обсуждением концепции планов; полным ходом идет подготовка частных стратегий. Те, кто раньше других начинает сознательно выстраивать свое будущее, несомненно, получает серьезные преимущества, а в конечном итоге выигрывает в конкурентной борьбе. Четвертое. "Человеческий капитал" — пока не самое сильное место в системе культурно-экономических характеристик Красноярского края. Малая численность, постоянно снижающаяся квалификация рабочих и специалистов, разлагающаяся трудовая этика — это все объективные барьеры для экономического роста. К тому же объем знаний, которым оперируют работники красноярских предприятий, на текущий момент представляет собой большей частью запас ключевых научно-технологических идей, унаследованный от уже завершившейся волны освоения Красноярского края. Современное состояние высшего образования, государственных отраслевых и академических институтов, статистической службы, центра научно-технической информации, патентных бюро и исследовательских лабораторий на предприятиях, объемы и частота обновления библиотечного фонда, поступления зарубежных научнотехнических изданий, наличие банков данных об исследованиях отраслевых рынков специализации экономики края — все это вызывает серьезные опасения и позволяет лишь с большими оговорками называть Красноярск «крупным научным и образовательным центром». Пятое. Отсутствие крупных институциональных инвесторов и явный недостаток форм для консолидации ресурсов. Наш банковский сектор сегодня слаб до неприличия. Отношение чистых консолидированных банковских нетто активов к валовому региональному продукту не просто не сопоставимо с мировыми стандартами, но и является одним из самым низких в России. Реально работающие заемные средства – это лишь краткосрочные кредиты в оборотный капитал горнодобывающих и металлургических компаний под экспортные контракты. За истекшую пятилетку число действующих региональных банков уменьшилось на восемь, количество филиалов региональных банков и филиалов банков других территорий 47 сократилось почти втрое. Капитал региональных банков за это время уменьшился почти на треть. Активы кредитных учреждений края в рублевом исчислении, правда, выросли, но при этом рубль "потерял в весе" более, чем в 4,5 раза. Прямые иностранные инвестиции в край почти не направляются. Существовавшие когда-то системы консолидации частных средств миноритарных инвесторов больше не функционируют. Поэтому чуть ли не единственным реальным инвестором в формирование нового экономического региона на территории края являются государственные и муниципальные власти, а также крупные частные корпорации. Где нужно употребить власть Итак, среди множества текущих и неотложных дел мы должны помнить о том, что главная задача власти сегодня – обеспечить разворот наших сырьевых гигантов лицом к краю. Если совместными усилиями удастся этого добиться, мы получим шанс в перспективе вернуть в край центры управлениями этими предприятиями и сделать именно нашу экономику, нашу территорию местом капитализации их ресурсов. Что, в свою очередь, позволит краю избежать печальной судьбы сырьевой колонии, откроет возможности к созданию современных перерабатывающих и наукоемких машиностроительных производств, подтянуть местную промышленность, сельское хозяйство, решить многие проблемы в социальной сфере. Что значит для территории иметь у себя центры управления крупными предприятиями, хорошо видно на примере Москвы. Под асфальтом ее улиц и площадей нет меди, никеля, нефти и угля, но там сосредоточены офисы основных корпораций России, а значит — финансы и лучшее в стране качество жизни. Что значит для территории иметь современные перерабатывающие производства — хорошо видно на примере Финляндии. Ее лесные запасы сравнимы всего лишь с несколькими районами Красноярского края. Но за счет глубокой переработки и отлаженных финансовых механизмов объем ее ВВП только в лесной отрасли составляет около 5 млрд. долл. США. Так что нам есть над чем работать и куда стремиться. И главное, это вполне реально, достижимо. В прежние времена центральная власть — российское государство было не только разработчиком, но и главным инвестором освоения Сибири. Царское правительство рассматривало вопрос о возможности частной концессии на строительство "Транссиба". Предложения об этом поступали, в частности, из США. Однако в конце концов было принято решение о государственном финансировании. Нашей стране — России к 1903 году «Транссиб» стоил более одного миллиарда золотых 48 рублей, или 5-6 млрд. долларов в ценах тех лет. На переселение в Сибирь только в 1905 г. казна выделила 2,6 млн. рублей, а в 1910 году 25,2 млн. рублей. Еще более массированным было государственное инвестирование в этот регион в советские времена. Теперь многое изменилось. Без участия "Норильского никеля", КРАЗа, КУКа, "ЮКОСа" и других "локомотивов" красноярской экономики сегодня вряд ли возможна не только реализация стратегии развития края, но и ее разработка. Точно также трудно себе представить ее перспективы, если она будет игнорировать интересы территорий, автономных округов, входящих в состав края. При этом согласовать видение будущего этих самостоятельных и активных субъектов, организовать их на совместное действие ради общих интересов очень сложно. И все же дело сдвигается с "мертвой точки". Доложена на заседании федерального Правительства программа развития края. Появился первый вариант концепции его социальноэкономического развития на период до 2010 года. Важно понять, что мы находимся лишь в начале пути, поэтому нельзя «свернуть» эту работу, превратив соответствующий документ в список общих пожеланий либо перечень недоделок вчерашнего дня, а затем отрапортовать о его «успешном» принятии. Обсуждение и принятие стратегических решений не может быть организовано лишь в рамках чисто административного процесса. К примеру, в Санкт-Петербурге, который одним из первых среди российских субъектов федерации принял план своего развития, названный "Стратегическим планом", для этого понадобилось провести две общегородские конференции (1996 и 1997 годы), слушания в Законодательном Собрании города и широкое открытое обсуждение документа. Лишь потом он был принят специальным общественнополитическим органом: Генеральным Советом. В его декларации отмечается, что процесс стратегического планирования в СанктПетербурге не приостанавливается, он базируется на стратегическом партнерстве и открыт для включения в него новых участников и предложений. Параллельно с разработкой и обсуждением стержневых направлений социально-экономического развития края следует уже сейчас предпринимать более частные и конкретные шаги, которые затем лягут в канву итоговых обобщающих документов. О чем, в частности, может идти речь? Во-первых. Необходимо скоординировать планы развития края с аналогичными планами других регионов Сибири. А именно: согласовать технологическую, миграционную, транспортно49 коммуникационную политику. Возможности ее закрепления существуют как в виде двусторонних контактов и формирования соглашений с крупными корпорациями и ведомствами, так и на более высоком межрегиональном уровне – в рамках Сибирского федерального округа, межрегиональной ассоциации "Сибирское Соглашение". Во-вторых. Особое внимание должно быть уделено проблеме транспортных коммуникаций как отражению общей логики развития края. В этой связи необходимо изучить опыт Новосибирска, где уже в течение семи лет разрабатывается проект по превращению города в подобный транспортный узел и отобрано более 30 объектов, которые должны быть построены в первоочередном порядке. Мы просто обязаны "замкнуть" транспортный контур: "Транссиб" — Енисей — Севморпуть — сеть шоссейных дорог. Следует поддержать компании, осуществляющие обновление флота на Енисее. И нужно проанализировать реальность проектов по превращению данного контура в функционирующий круглогодично. Формирование сети транспортных коммуникаций должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить доступность основных сырьевых территорий не только нашего края, но и других регионов Восточной Сибири. Доступность, инженерное обустройство и безопасность, обеспечение максимальной скорости передвижения — вот основные требования, которые необходимо предъявить к системе транспортных путей. Нужно изучить все федеральные программы строительства транспортных путей в Сибири, четко сформулировать краевую позицию по данному вопросу и довести ее до федеральных органов государственной власти. Эту работу надо провести в максимально короткие сроки, и с участием крупнейших компаний — грузоперевозчиков и грузоотправителей. В-третьих. В современном мире доступность и близость регионов и предприятий обеспечивается не только транспортными коридорами, но и общими телекоммуникационными системами. Они входят в "пакет" инфраструктур, «удерживающий» современную жизнь на территории. В этой связи программа телекоммуникационного развития края должна воплощаться в жизнь более последовательно и интенсивно. В-четвертых. Необходимо институционально (за счет нормативно-правовых средств) обеспечить возможность формирования "вахтовых партий" из числа жителей края для освоения сырьевых территорий. Для этого должна быть реализована государственная политика по формированию и отбору квалифицированных специалистов и регулированию вахтового способа освоения отдельных 50 трудно доступных местностей. Так, уже давно следовало проработать вопрос о возможности создания и дислокации в Красноярске образовательных учреждений нового типа: корпоративных университетов крупных компаний, обеспечивающих непрерывное повышение квалификации кадров, формирование единых стандартов управленческой деятельности. Подобных университетов в мире существует уже более пяти тысяч, в том числе только в США - 1500. В России к созданию собственного корпоративного университета уже приступила череповецкая "Северсталь". Серьезные шаги в сходном направлении делает и группа «Интерросс», но преимущественно не в нашем регионе. В-пятых. Назрела потребность разработать программу реформирования краевого инженерного хозяйство на основе специальной поселенческой (демографической и градостроительной) политики. В ее основу должна быть заложена система стандартов, отвечающая типу освоения территории, на которой располагаются соответствующие населенные пункты. Грядущая коммунальная реформа должна осуществляться только с учетом и на основе такого рода стандартов. В-шестых. В срочном законодательном оформлении нуждаются региональные экологические требования к хозяйствованию на территории края. С этой целью должно быть осуществлено ее зонирование. В частности, необходимо подвергнуть ревизии и оценке сквозь призму краевых интересов федеральные проекты, связанные с захоронением и переработкой отработанного ядерного топлива. В-седьмых. Требуется, наконец, выработать осмысленную политику в отношении сельского хозяйства края. Мощный индустриальный потенциал, который мы когда-то могли контролировать, предопределил тот факт, что эту, как бы менее значимую отрасль, в крае попросту упустили. Проще забрать очередной миллиард в Норильске и раздать его бюджетникам, чем заниматься необходимой рутинной работой: помогать крестьянам, которых не пускают на городские рынки и которые не могут объединиться, и построить современный молочный цех, и т.п. В итоге в этом секторе нас теснят Алтай, Новосибирск и даже Иркутск. Признание роли сельского хозяйства, а правильнее сказать — нормальной жизни села обязательным условием устойчивого развития края и его продовольственной безопасности предопределяет выбор необходимых для этого мер. А именно: создание вертикально построенных холдингов «производитель-переработчик-торговля», с использованием опыта других регионов. Краевой протекционизм 51 защита краевых товаропроизводителей от недобросовестной конкуренции. Организация практики прямых продаж сельскохозяйственной продукции на рынках городов края. Расширение системы взаимовыгодных закупок с авансовыми (в том числе товарным) расчетами. Введение гарантированных минимальных нормативов бюджетных затрат на поддержку сельского хозяйства в процентном отношении от суммарных расходов бюджета и т.д. Цель этой работы —рост сельскохозяйственного производства и на этой основе – повышение привлекательности жизни на селе. В-восьмых. Уже сейчас можно определить приоритеты государственного стимулирования в экономической специализации края. Для этого следует на конкурсной основе провести селекцию научно-исследовательских программ и образовательных учреждений, сформировать законодательную среду, которая стимулирует развитие наиболее значимых направлений производственной деятельности (горнодобывающей, перерабатывающей промышленности и технологически сопряженных с ними отраслей высокого передела), и поддержит новые формы кооперации предприятий в реализации общих экономических проектов. Управление этими процессами может осуществляться посредством тарифной и налоговой политики, использования правовых механизмов законодательства о конкуренции, снятия барьеров коммуникации, лоббирования интересов компаний, соответствующих государственным целям развития на федеральном уровне. В-девятых. Сегодня краевая власть способна разработать и принять на долгосрочную перспективу государственную программу управления краевой собственностью. Край обладает крупными пакетами акций. Действует система государственных унитарных предприятий. В краевой собственности находится большое число объектов недвижимости, которые, к сожалению, видимого экономического эффекта не дают. Создать реальный стратегический план на будущее не просто, но гораздо сложнее его выполнить. Для этого потребуется изменить систему и практику государственного управления. Краевая власть должна стать, если можно так выразиться, более стратегичной с точки зрения своей собственной структуры. Иными словами — сформировать внутри себя определенный организационный потенциал для того, чтобы работать последовательно, на перспективу, с прицелом на завтрашний день. Кое-что в этом отношении делается. В частности, заслуживает поддержки решение губернатора создать в структуре краевой администрации управление по работе с Норильским промышленным районом, учредить продовольственную корпорацию и т.д. В то же время 52 нельзя не отметить, что полноценного подразделения, которое отвечало бы за будущее краевой экономики в целом, — главного управления развития промышленности (или ГЛАВПЭУ, как его называли раньше) – у нас практически не существует. Оно есть на бумаге, но там уже почти не осталось компетентных людей, а самое главное полномочий. В этой связи нельзя не позавидовать Таймыру, где с приходом нового руководства создается своего рода «фабрика мыслей»: центр стратегического планирования. Краевая власть, если она действительно намерена решать такую масштабную задачу как реализация долгосрочной программы социально-экономического развития - именно решать, а не только говорить о ней - должна быть сплоченной, демократичной и открытой для сотрудничества. К сожалению, и в этом плане у нас проблем достаточно. Отношения между Законодательным Собранием и краевой администрацией безоблачными не назовешь. Контакты с федеральным центром тоже особой теплотой не отличаются. Депутатов Государственной Думы от Красноярского края мы явно недостаточно привлекаем для решения краевых вопросов в столичных кабинетах. У нас до сих пор нет общего понимания того, на какой основе строить жизнь в наших городах и весях. Во многих районах едва теплится местное самоуправление, перед которым власть в большом долгу. Нет закона о социальных стандартах, о финансовых основах местного самоуправления. Более того, уже начались концептуальные шатания, разговоры о том, не отменить ли это самоуправление вовсе? Численность депутатов на местах настолько мала, что не позволяет рассчитывать на организацию какой-либо инициативы и поддержки населения. Думается, что обе ветви краевой власти – и исполнительная, и законодательная за многие их этих управленческих перекосов и нестыковок несут изрядную долю ответственности. И наконец, еще об одном. Краевая власть, если она строит планы на будущее, должна стать, если хотите, более «красноярской», более патриотичной. Реальная, работающая стратегия развития края — это не просто документ с графиками и статистическими выкладками. Ей нужна красноярская душа и надежный нравственный стержень: отношение к нашей земле как к Родине, которую обустраивали наши отцы и деды, и где жить нам, нашим детям и внукам. 53 Глава 3. СИБИРЬ В XXI ВЕКЕ: СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ Сибирь — огромный регион, занимающий около сорока процентов территории России. Здесь проживает менее пятой части ее населения и в то же время сосредоточены сырьевые ресурсы, стоимость которых составляет более шестидесяти процентов валовой ценности балансовых запасов полезных ископаемых страны. Сегодня сибирский экспорт сырья и продуктов его переработки обеспечивает более двух третей общероссийских валютных поступлений. Поэтому будущее России во многом зависит от того, какой окажется в третьем тысячелетии судьба ее сибирских территорий. Пути развития столь обширного региона нуждаются в широком обсуждении, оно может идти по разным направлениям. Будущее энергетической системы. Речь идет о перспективах разработки месторождений нефти и газа; о создании "энергомоста" в Китай и Японию; о введении в строй Богучанской ГЭС, Березовской ГРЭС-1 и других гигантов энергетики, строительство которых было начато еще в эпоху Советского Союза. Развитие Сибири как пересечения транспортных путей из Европы и Америки в страны Азии и Тихоокеанского региона. Это кроссполярная авиационная трасса через Северный полюс; конкуренция "Транссиба" и поддерживаемого США проекта создания нового транспортного так называемого "шелкового" пути "Япония — Китай — Средняя Азия — Европа". Неопределенными пока остаются будущее БАМа, перспективы использования Севморпути, в том числе развитие ледокольного флота, поддержание северных портов и т.д. Экологические проблемы, связанные с индустриальным освоением природных ресурсов. Речь идет о сохранении сибирской тайги как "легких планеты", озера Байкал, сибирской тундры; вопросы захоронения отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) и другие. Безопасность России, восточные границы которой имеют наибольшую протяженность именно в Сибири. В рамках этой проблемы рассматривается угроза как открытых территориальных претензий ряда азиатских государств (Китая, Японии), так и "скрытой" демографической экспансии населения этих стран на сибирские территории. Каждая из перечисленных проблем достойна стать предметом отдельного рассмотрения на общенациональном уровне. Не ставя перед собой такую задачу, попытаюсь дать лишь самую общую характеристику перспектив Сибирского региона сквозь призму его геополитического положения. 54 Сибирь как часть глобального мира Для того, чтобы судить о том, какой будет Сибирь в XXI веке, необходимо представить себе, каким станет по крайней мере в ближайшие десятилетия окружающий нас мир в целом. После исчезновения с политической карты социалистического лагеря Россия, а вместе с ней и Сибирь стали частью единого "глобального мира". Он создается очередным этапом постиндустриальной революции. Реальной силой в нем стали не природные ресурсы и традиционные факторы производства (земля, станки, здания и сооружения), а знания и созданные на их основе высокие и информационные технологии. Рассматривая страны современного мира сквозь призму этого приоритета, их можно разделить на несколько групп: 1. «Футурозона" – страны, выступающие как образец "правильного" и "разумного" устройства общественной жизни, определяющие ценность современных знаний и информации, технологические способы их создания и распространения. На такую роль претендуют прежде всего страны Северной Америки, Западной Европы и Япония. Они, как гигантские пылесосы, высасывают богатства всего мира, меняя их на "виртуальные ценности" знания, в том числе и в виде активно продвигаемого собственного имиджа наиболее "передовых и современных". 2. Зона, объединяющая страны, которые копируют созданное в "футурозоне". Их условно назвал бы "копиистами". В странах этой зоны не создают технологий, основанных на передовом знании, но легко их воспринимают и транслируют, выступая тем самым в качестве "рабочих рук" и торговых представителей "футурозоны". Это: Южная Корея, Малайзия, другие "восточные драконы", а также Испания, Италия, Ирландия, Турция. Некоторые из них, например, Япония выросли до такой степени, что сами стали частью "футурозоны". 3. Сырьевая зона. В этих странах сконцентрированы природные ресурсы, которые используются в современной "глобальной экономике". Еще в 70-е годы казалось, что именно сырьевые доноры будут определять контуры будущего мира. Такие прогнозы основывались на том, что уже в ближайшем будущем всех нас ждет тотальный дефицит сырьевых ресурсов. Но 1980-е годы и особенно 90-е показали, что не природные ресурсы, а технологии определяют, в конечном счете, что должно считаться сырьем. Именно поэтому стоимость последнего вот уже более десятилетия чаще снижается, а если и возрастает, то темпами гораздо меньшими, чем рост цены знаний и технологий. Страны, входящие в зону "источников сырьевых ресурсов", в своем экономическом, технологическом, в конечном итоге, и культурнополитическом развитии оказались зависимыми от "футурозоны". 4. Зона "отчуждения" — государства, которые пытаются 55 сформировать собственную систему ценностей и целей, отличную от "глобального общества". Они замыкаются внутри собственных границ, существенно не влияя на мировые экономические, политические и культурные процессы. Падение цен на добываемое в Сибири сырье, достигнув к середине 1998 года критического порога утраты рентабельности самым передовым прибыльным сектором сибирского хозяйства — сырьевой индустрией1, стало для нас сигналом о том, что Сибирь уже не может рассматриваться только как часть большой страны. Она превратилась в часть "глобального мира", который способен самым серьезным образом влиять на ее судьбу. Природные ресурсы и сориентированная на них сырьевая промышленность, являвшиеся до недавнего времени источником благополучия Сибири, гордостью ее регионов, может в значительной мере утратить свою ценность. Следовательно, социальноэкономический смысл хозяйствования в регионе окажется под вопросом. Основные ценности теперь создаются не природой, а интеллектом. Их обладателями стали компактные государства-регионы, "мегаполисы".. Как подсчитал автор известной работы ―Конец национального государства‖ Кеничи Омаэ, если бы Токио и три прилегающие к нему префектуры образовали самостоятельное государство, оно бы заняло третье место в мире после США и Германии по объему ВВП. Ежегодный экспорт компьютерных программ маленького Нью-Дели превысил 7 млрд. долларов США. Это почти вдвое больше объема продаж вооружений на внешнем рынке всей Россией. И перечень такого рода примеров можно продолжить… Валютный кризис 17 августа 1998 года, а позднее — наметившийся 1 В конце 80-х годов цена никеля поднималась выше отметки 17000 долл. за тонну (пиковой величины за всю биржевую историю цены на никель достигли в 1988 году - 18000 долл. за тонну). 8250 долл. никель стоил в марте 1997 года, а июне 1998-го года котировки никеля на LME составляли 4550-4650 долл., через год, в июне 1999 — 5200-5300 долларов за тонну, в июле 2001 года – 6075 долл. Падение цен на никель в 1997-98 годах до уровня между 4000-5000 долл. сделало убыточным производство никеля в Сибири при существовавшей его себестоимости около 8000 долл. за тонну. Нечто подобное произошло и с ценами на алюминий. Еще в середине 1990-х годов тонна алюминия на LME стоила примерно 2100 долл; теперь цена установилась в среднем на уровне в 1400-1500 долл. за тонну при себестоимости в 1300 долл. За этот же период резко упали цены на лес и продукты его переработки, ограничив доходы от их экспорта. На протяжении последних лет постоянно "скользят" вниз цены на золото — традиционный товар для многих сибирских регионов (по опубликованным данным, лишь четверть российских золотодобывающих предприятий рентабельны в эксплуатации). И то, что сейчас эти цены закрепились на уровне 250-280 долл. за унцию, видимо, временный фактор, обусловленный отказом МВФ от продажи 300 тонн золота из своих резервов (Здесь и далее приведенные статистические данные взяты из официальных сообщений органов государственной статистики, а также основаны на информации из иных открытых источников – А.У.). 56 рост цен на нефть дали нам относительную передышку. Но угроза паралича сибирской экономики не ликвидирована. Она лишь отступила на время. Резкий скачок курса доллара по отношению к рублю вновь создал иллюзию сырьевого благополучия. Появились экспортные деньги в бюджете, власть начала выплачивать долги по зарплате и пенсиям. Однако это мнимое благополучие. Рост тех же самых цен на топливо внутри страны вполне способен ввергнуть нас в новую депрессию, но уже на гораздо более худшем уровне. Таким образом, включившись в "глобальный мир", Сибирь, с одной стороны, вступила на магистральный путь развития современного общества. С другой - получила комплекс серьезных экономических, социальных и политических проблем. "Глобальный мир" предъявил России и Сибири вызов. "Вызов" в том смысле, как его определил еще Арнольд Тойнби: есть такое изменение среды существования общества, которое требует от последнего существенной корректировки своего поведения, постановки новых стратегических целей. "Вызов" всегда требует "ответа" и, если не получает его, может повлечь за собой деградацию социальной системы. Технологический вызов В недавнем прошлом Сибирь была индустриально осваиваемой сырьевой площадкой СССР и стран социалистического лагеря. Директивная цена на сырье позволяла покрывать не только потери от неэффективных технологий, но и социальные издержки. В социалистическом секторе "биполярного мира" у нас просто не было конкурентов. На сибирских территориях последовательно создавалась индустрия освоения богатых природных ресурсов, сопровождавшаяся масштабной миграцией населения из западных регионов страны. Переселение людей служило модернизации экономики и социальной сферы. Малая плотность населения в каком-то отношении была преимуществом Сибири — позволяла с "чистого листа" планировать ее освоение. Превращение Сибири в часть "глобального мира" изменило ее положение. Во-первых, поставило ориентированную на освоение сырьевых источников индустрию в конкурентную позицию по отношению теперь уже ко всем аналогичным предприятиям мира. Вовторых, включило сибирское сырье в технологические цепочки, выстраиваемые не столько в России или на постсоветском пространстве, сколько во всей мировой экономике. Одновременно российское государство фактически отказалось от целенаправленного и планомерного развития Сибири как единого 57 региона. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1510 от 19 декабря 1998 года утверждена Федеральная целевая программа "Основные направления социального и экономического развития Сибири на период до 2005 года". Но в бюджете не предусматривалось даже минимального финансирования ни одного из проектов этой программы… А что же "глобальный мир"? Пока он проявил заинтересованность только в получении отдельных видов сибирского сырья. Поэтому международное сотрудничество в развитии Сибири ограничивается, в основном, проектами, большей частью связанными с разработкой природных ресурсов. Лишь пять регионов Сибири входят в число двадцати субъектов Российской Федерации (причем, в это число помимо Тюменской области включен и входящий в ее состав ХантыМансийский автономный округ), получивших наибольший объем прямых иностранных инвестиций. Однако за исключением Новосибирской области, объем инвестиций в этих территориях был относительно невелик — примерно, 1-1,5% от общероссийского, или 33-52 млн. долларов США. Сибирь утратила свою гомогенность как гигантская площадка индустриальной модернизации. Ее территории разделились на основе своего технологического отношения к "глобальному миру" на две большие группы. Первая из них — развивающиеся (суть сырьевые) территории. Здесь интенсивно разрабатываются природные ресурсы, а их продажа (в первую очередь нефть, газ, цветные металлы) покрывает издержки, связанные с извлечением и первичной переработкой полезных ископаемых. Такие территории относятся к развивающимся потому, что они наиболее тесно связаны со странами "футурозоны" и "копиистами". Их сырье пока востребовано современной промышленностью, а значит добывающие его предприятия имеют хорошие производственные перспективы. Показательно, что около 90% всех экспортных поставок из сибирских территорий приходится именно на природные ресурсы. Сырьевые развивающиеся зоны выглядят достаточно благополучно. Здесь относительно высокие показатели жизненного уровня, бюджетной обеспеченности, занятости населения. Но даже в этих относительно благополучных сибирских регионах "глобальный мир" отнюдь не заинтересован в содержании большего количества людей, чем это необходимо для производственной деятельности. К примеру, в Норильске уже сейчас проживает 35 тыс. пенсионеров. Около 50 тыс. работников Норильского горнометаллургического комбината и десятки тысяч в инфраструктуре 58 составляют излишнюю рабочую силу и избыточное население, которое невозможно занять за Полярным кругом. Пока эту армию "лишних" людей содержат комбинат и город Норильск, так как вывезти их на "материк" практически невозможно. Начавшееся с начала 1990–х годов падение объемов промышленного производства в стране привело к формированию ряда негативных тенденций во взаимоотношениях страны в целом с развивающимися ("сырьевыми") зонами в Сибири. Прежде всего, существенно сократилось внутрироссийское потребление сырья из Сибири, поскольку, усилилась технологическая ориентация данных зон на зарубежье. К примеру, на долю ОАО ГМК "Норильский никель" (бывшее РАО) в 2001 году пришлось чуть более 20% мирового производства никеля, приблизившегося к рубежу в 1 млн. тонн в год. Но внутреннее потребление никеля в России составило всего около 10 тыс. тонн. Точно такая же ситуация и с производством алюминия. По данным аналитиков группы «Сибирский алюминий», из производимых в стране почти 3000 тыс. тонн металла экспортируется почти все. Внутренний рынок алюминия составляет всего 300 тыс. тонн. И при этом около 125 тыс. тонн алюминиевой продукции импортируется. Кроме того, сибирские "развивающиеся зоны" превратились чуть ли не в основного донора федерального бюджета. До половины поступлений в федеральный бюджет сейчас обеспечивается топливноэнергетическим комплексом, И главным образом — за счет добычи углеводородов в Сибири. Средства изымаются в федеральную казну через механизмы перераспределения налогов, взимания таможенных тарифов с экспорта сырья, тарифного регулирования на железнодорожные перевозки и электроэнергию и т.д. Все это объективно создает значительное напряжение между государством и сырьевыми регионами, которые вполне адаптировались к существованию в рамках открытого "глобального общества". Налоговое, тарифное, административное давление со стороны федерального центра вызывает адекватную реакцию. Причем речь идет как о действиях властно-административной элиты территорийсырьевиков, стремящейся самостоятельно контролировать финансовые потоки, так и о позиции хозяйственных руководителей и собственников, заинтересованных в минимизации налоговых платежей и социальных (непроизводственных) расходов. Первые располагают государственной властью, вторые — финансами, вполне конвертируемыми во влияние на данную власть. Что конкретно предпринимается "сырьевыми" элитами для того, чтобы ослабить оказываемое на них давление? В первую очередь это стремление к большей государственно59 правовой самостоятельности. Наиболее показательна в этом отношении история разрешения проблемы автономных округов. Суть ее, вспомним, сводилась к вопросу о том, являются ли последние государственно-территориальными подразделениями других субъектов федерации (краев и областей). Часть автономных округов, входящих в сибирские регионы, на протяжении последнего десятилетия вполне успешно добивается расширения своих полномочий как субъектов Федерации. Понятно, что такими округами являются именно "сырьевые зоны", которые давно по структуре населения перестали быть этническими автономиями. В первую очередь это центры нефте- и газодобычи в Тюменской области (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) и претендующий на доходы от Норильского промышленного района Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ. Помимо споров о действии на территории этих округов областных (краевых) законов, которые были предметом рассмотрения в Конституционном Суде России2, широкую известность в свое время получили отказы некоторых из них проводить на своей территории областные (краевые) выборы. В этой связи характерен пример с выборами в Законодательное Собрание Красноярского края в декабре 1997 года. Разрешение конфликта в связи отказом округов принимать участие в выборах губернатора Тюменской области потребовало даже издания специальных указов Президента России. Еще более действенным средством фактический нейтрализации федеральных возможностей влияния оказывается вынесение контроля (финансового и административного) над сырьевыми потоками в другие территории или даже за рубеж. Помимо уже ставшей классической практики выведения за пределы сибирских регионов торгово-сбытовых звеньев, в технологических цепочках и управляющих компаниях практикуется "выкачивание" из регионов финансовых ресурсов. Например, красноярские банки за 2000 год аккумулировали в Красноярском крае 3,2 млрд. руб., из них инвестировали в регион в виде кредитов 1,65 млрд. руб или 24, 4 %. Красноярские же филиалы московских банков собрали в крае за этот же период примерно 13,38 млрд. руб., предоставив красноярским резидентам кредитов на сумму около 5,12 млрд. руб. Формирование так называемого "сырьевого лобби" в федеральных институтах государственной власти также представляет собой одну из форм противодействия «сырьевиков» реализации 2 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 года № 73-0 об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности Устава Тюменской области, а также постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. 60 общегосударственных интересов. Это проявляется в открытой или латентной поддержке ими определенных политических партий или деятелей, в делегировании своих представителей на государственную службу и т.д. Давление на федеральные власти оказывается и через мировые политические и финансовые институты. Например, лоббирование МВФ определенной таможенной политики в отношении экспорта из России углеводородного сырья; "угольный" кредит Мирового банка, предоставление которого России было связано с приватизацией контролирующей крупнейшие угольные разрезы Сибири "Красноярской угольной компании" и т.п. Федеральный центр пока еще может успокаивать себя тем, что технологическая и финансовая зависимость сырьевых территорий Сибири не привела к угрозе их государственного и политического отдаления от России. Но постепенно внутри сибирских территорий, испытывающих административное и налоговое давление центра, формируется представление о федеральной государственной политике как о "неоколониальной". И "сырьевые зоны" Сибири вынуждены будут защищаться от такого "колониализма", ища союзников в этой борьбе в том числе и в "глобальном мире". Вслед за их технологической ориентацией не столько на Россию, сколько на зарубежье постепенно приходит финансовая ориентация, а за нею вполне можно ожидать формирования и ориентации политической. Вторая группа сибирских территорий — стагнирующие и депрессивные. Они не имеют сырьевой промышленности, поставляющей продукцию современной мировой индустрии. Поэтому в них складывается тяжелая социальная обстановка. В список субъектов Российской Федерации с наименьшей обеспеченностью региональных бюджетов собственными доходами входят, наряду с республиками Северного Кавказа, девять сибирских регионов (соотношение собственных доходов и расходов бюджета в этих субъектах колеблется между 23 и 59%). За счет разного рода факторов, включая федеральную поддержку, здесь еще удается поддерживать образ жизни, характерный для индустриального общества. Однако часть стагнирующих и депрессивных территорий постепенно превращается в своеобразные "анклавы отсталости". На Координационном совете Ассоциации по взаимодействию представительных органов государственной власти и местного самоуправления Красноярского края председатель Законодательного Суглана Эвенкийского автономного округа Анатолий Амосов заявил следующее: 61 «Если изменений в экономической и социальной политике страны по отношению к Северу не произойдет в ближайшие 7-10 лет, хозяйственное освоение территории Эвенкийского автономного округа практически закончится, население перейдет на натуральный образ жизни. Социальные последствия такой ситуации трудно даже представить. Скорее всего, русскоязычное население округа станет перед выбором — или уезжать из своих мест проживания, или переходить на образ жизни коренных народностей, к которому оно не приспособлено». Сибирский Север, за исключением, может быть, Норильского промышленного района, стал таким "анклавом". В действительности это огромная территория, которую оставляет индустриальное общество. Ее должны покинуть люди, ведущие цивилизованный образ жизни. Уже сейчас поддержание минимального уровня существования многих населенных пунктов на Севере Сибири достигается только благодаря централизованному бюджетному финансированию так называемого "северного завоза" топлива, основных продуктов питания и товаров народного потребления. Технологический вызов "глобального мира" в отношении к депрессивным территориям Сибири состоит в том, что продукт, создаваемый трудом населения, живущего в этих территориях, с трудом находит место для себя на открытом рынке. Промышленность, индустриальное производство в его прежнем виде — с огромными основными фондами, гигантскими масштабами производства оказываются не нужными. Наиболее яркие проявления деиндустриализации в истекшее десятилетие — падение объемов производства, имевшее наихудшие показатели в республике Алтай и Алтайском крае, в Амурской, Кемеровской, Омской, Читинской областях, Еврейской автономной области, почти во всех автономных округах. Депрессивным территориям нечего предложить покупателям не только на внешнем, но и на внутреннем рынке. Не менее значимым фактором является снижение уровня инвестиций. С начала советской индустриализации доля Сибири в инвестициях превышала долю в производстве. Сейчас это соотношение изменилось на диаметрально противоположное. Только в Тюменской и Томской областях уровень сокращения капиталовложений меньше, чем в среднем по России. Большая же часть сибирских регионов попадает в разряд депрессивных, падение объемов инвестиций в которых выше среднероссийских показателей. Уже общим местом стали утверждения о "проедании" ранее 62 созданного производственного потенциала Сибири. В частности, специалисты Мирового банка считают, что недостаток капиталовложений в нефтяную отрасль России уже привел к падению добычи нефти. Если сейчас не увеличить инвестиции в эту отрасль, главным образом, в нефтегазовые месторождения Западной Сибири, а также в освоение новых месторождений углеводородов в Восточной Сибири, то через пять лет страна будет добывать 200 млн. тонн нефти и рискует превратиться в импортера данного вида сырья. Следствием утраты ясности будущего развития является соответствующая социальная реакция населения этих территорий. Она наглядно проявляется в действиях их административно-управленческой элиты, которая стремится к тому, чтобы получить любыми путями средства из федерального бюджета, мотивируя свои требования, с одной стороны, сложными климатическими условиями жизни и хозяйствования, и с другой стороны, будущим ("когда-нибудь") неизбежным ростом ценности находящихся на данных землях природных ресурсов. Наиболее отчетливо проявляется данная тенденция в предложениях вернуться к федеральному централизованному финансированию проектов, унаследованных от советских времен и имеющих в настоящее время неопределенные технологические перспективы. Речь идет о завершении строительства Богучанской ГЭС, финансирование БАМа и т.д. Население же этих территорий (пока элита пытается реализовать свои несбыточные планы) деморализуется окончательно. Люди зачастую не способны проявить хозяйственную инициативу, теряют мотивацию к труду. Многие избирают наиболее доступные формы компенсации дефицита собственных жизненных сил (пьянство, наркомания, хищения цветных металлов и т.п.) либо вовсе покидают эти регионы. Демографический (иммиграционный) вызов Сибирь является не только сырьевой, но и огромной рекреационной зоной. Большинство ее районов заселены слабо, население не прирастает. По прогнозам специалистов, в ближайшие десять лет население России сократится на 8%, а к 2050 году уменьшится в целом до 130 млн. человек против 147,5 млн. в настоящее время. При этом к 2008 - 2010 годам число пенсионеров в общей структуре населения достигнет критической величины. В Сибири демографическая ситуация еще более сложная. В то же время в соседних странах Азии население прирастает гигантскими темпами. По данным экспертов ООН, к 2050 году ее 63 население (сейчас там проживает 3,5 млрд. человек) увеличится до 5,6 млрд. Важно учитывать, что именно территория (земля) для азиатской части человечества является основным средством производства и главной ценностью, которая, судя по всему, станет еще более дефицитной. Недостаток территории у азиатских соседей России давно уже не может быть восполнен за счет внутренней колонизации их земель. В связи с этим вполне реален в ближайшем будущем сценарий иммиграционного освоения российских территорий выходцами из этих стран. Многие аналитики высказывают мнение, что угроза демографической экспансии уже через несколько десятилетий может стать ведущей среди факторов риска для национальной безопасности России. Зонами наибольшей уязвимости называют в том числе Сибирь и Дальний Восток. Ситуация с иммигрантами здесь пока еще не достигла критического состояния, хотя их численность в Хабаровском крае, Читинской и Иркутской областях, на Алтае уже весьма значительна. Известно, что многие страны использовали иммиграцию в качестве инструмента развития. Классическим примером этого считаются США. В недавнем прошлом Германия решила при помощи иммиграции часть своих экономических проблем. В настоящее время специальную иммиграционную программу реализует Австралия, используя выходцев из Азии не только в качестве ресурса, восполняющего дефицит рабочей силы, но и как инструмент установления отношений, в первую очередь торговых, с другими странами АТР. Почему же иммиграцию в российскую Сибирь следует расценивать как "вызов" и относиться к ней как к угрозе безопасности России? Причин тому несколько. Во-первых. Иммиграция из азиатских стран в Сибирь является не "импортом мозгов", а массовым процессом притока населения, ориентированного на доиндустриальные формы хозяйствования и жизни. Другими словами, мы имеем дело с иммиграцией, которая не несет с собой технологического и социального роста, а является лишь средством освоения новых территорий. Если в развитых странах иммиграция позволяла ускорить переход коренного населения из сектора "неинтеллектуального" труда в интеллектуальный и сферу информационного производства, то в Сибири — наоборот. Иммигранты из азиатских стран занимаются в России преимущественно строительными работами, сельским хозяйством (как правило, овощеводством) и "челночной" торговлей. При этом коренное население вытесняется не в сферу информационного производства (такой сектор сибирской промышленности просто не развит), а с территории проживания. Именно поэтому для депрессивных 64 и стагнирующих регионов Сибири иммиграция — реальный ―вызов‖, способный вызвать крах социальной системы. Во-вторых. Большая часть населения Сибири, ведущего урбанистический образ жизни, изначально ориентирована на индустриальное производство (даже в сельском хозяйстве) и рассматривает простой физический труд как деградацию. Утрата возможности сохранить такой образ жизни приводит к деморализации коренного населения Сибири. Оно как рабочая сила и как культурное сообщество явно проигрывает иммигрантам, готовым заниматься простым физическим трудом, имеющим большие стимулы к работе и обладающим большей пассионарной силой, нежели российские жители Сибири. Европейская Россия ничего не может противопоставить этой "азиатской колонизации". Российская миграция из Европы в Сибирь сейчас не может быть осуществлена по столыпинскому образцу: просто не найдется такого количества населения, готового на экстенсивное доиндустриальное освоение новых территорий. Скорее всего, новая российская колонизация Сибири возможна только по образцу советского индустриального освоения 1940-70-х годов. Но средств для индустриального развития, особенно стагнирующих и депрессивных регионов Сибири, у страны сейчас просто нет. В-третьих. Иммиграция из азиатских стран осуществляется в условиях правовой неопределенности статуса иммигрантов: многие из них находятся в стране нелегально. Нелегальные иммигранты не имеют социальных гарантий, но в то же время и не несут гражданских обременений, более того, связаны гражданской ответственностью со своим государством. Однако такая правовая неопределенность не может длиться долго. Если Россия ее не урегулирует, то эта проблема разрешится сама собой в пределах жизни одного поколения. Произойдет фактическая натурализация родившихся на новых землях детей со всеми вытекающими отсюда правовыми и социальными последствиями. Правовая неопределенность пребывания иммигрантов в Сибири имеет еще одну негативную особенность. Она вытесняет их в сферу "черного рынка", в безналоговую зону. А это открывает им возможность концентрировать мобильную массу рублевых и валютных денежных средств в наличной форме. Пока еще эта масса средств не позволяет иммигрантам включаться в процесс управления экономикой осваиваемых регионов. Но это всего лишь вопрос времени. В-четвертых. Иммигранты из азиатских стран, занимаясь "челночной торговлей", фактически действуют как огромная торгово65 сбытовая сеть промышленности своих стран на территории России. Причем, поскольку сбыт осуществляется по правилам "черного рынка", данное обстоятельство выступает как важнейшее преимущество азиатских предприятий в конкурентной борьбе с аналогичными предприятиями России, а точнее, Сибири. В-пятых. Неконтролируемый приток переселенцев из-за границы вполне может привести в Сибири к формированию больших этнически замкнутых групп, которые так и не инкапсулируются в культурную среду коренного населения. Более того, иммиграция как "занятие территорий" может привести к формированию целых регионов с этническим преобладанием иммигрантов, сохраняющих образ жизни (культурный, хозяйственный и даже политический), характерный для их исторической родины. Иммигранты приходят в депрессивные и стагнирующие регионы Сибири, превращают их своим трудом во вполне обжитые "анклавы оседлости" и… затем делают их своими собственными территориями. Демографический вызов Сибири со стороны "глобального мира" еще только разворачивается. Пока он существует в виде тенденции движения переселенцев из Азии в российскую Сибирь. И в этом отношении встречающиеся в прессе утверждения, что идущая через восточную границу инфильтрация иммигрантов может привести к превращению Сибири в подобие края Косово, являются преувеличением. Но, учитывая малую плотность населения Сибири, а также состояние экономики большинства сибирских территорий, мы уже сейчас должны со всей серьезностью отнестись к подготовке ответа на этот вызов. Направления и движущие силы развития Итак, развитие Сибири в XXI веке будет строиться как ответ на сформулированные и предъявленные "глобальным миром" технологический и демографический вызовы. Каковы возможные сценарии разрешения "сибирской ситуации"? И н е р ц и о н н ы й , при котором власти и хозяйственная элита не будут вмешиваться в течение событий. Его реализация может привести к следующему. а) Возрастет дифференциация сибирских территорий на зоны, интересы которых будут расходиться все больше и больше. б) Усилится сырьевая специализация Сибири в мировом разделении труда, как следствие этого возникнет подчинение ее производственного потенциала технологическим центрам "глобального мира". Технологическая и финансовая зависимость может 66 трансформироваться в политическую. Передовые страны, оставляя за собой разработку и совершенствование технологий, будут стремиться оставить в Сибири необходимость содержания чрезвычайно фондоемкого производства, следовательно, и экологические риски. Уже сейчас среди двадцати регионов России с наибольшими вредными промышленными выбросами в атмосферу восемь — сибирские. в) "Сырьевое лобби" займет доминирующие позиции в политической системе страны. г) Поддержание жизни в депрессивных территориях должно увеличить нагрузку на федеральный бюджет. В противном случае они окончательно деградируют и превратятся в "анклавы отсталости", что усилит на них и без того значительное иммиграционное давление. Изоляционистский. Суть этого сценария заключается в обособлении страны от "глобального мира", воссоздании так называемой "мобилизационной экономики". Гипотетически это может вызвать следующие последствия. а) Восстановятся внутренние технологические цепочки, в которых некогда были задействованы сырьевые ресурсы и индустриальный потенциал Сибири. Тем самым будет устранена внешняя конкуренция для сибирской промышленности. б) Возобновится государственное планирование, резко возрастет доля государственных расходов в воссоздании индустриального потенциала Сибири. в) Промышленность синдицируется, начнут формироваться единые структуры государственной и экономической власти в виде разнообразных форм уполномоченного государством капитала. г) Ограничится свобода внешней торговли. Будет установлен более жесткий валютный контроль. Возможно и частичное закрытие границ, что способно, к тому же, уменьшить приток иммигрантов. С ц е н а р и й у с к о р е н н о й м о д е р н и з а ц и и . О н рассчитан на равноправное "вхождение" России и ее неотъемлемой части – сибирских регионов в мировое хозяйство. Он предполагает следующее. а) Понимание государственной, политической и бизнес-элитой того, что современная экономика движется в сторону постиндустриального ("информационного") общества. Интегрироваться в него можно, лишь встроившись в соответствующие технологические цепочки, а первенствовать в нем — лишь совершив технологический прорыв. б) Развитие наиболее передовых сибирских отраслей, в том числе и посредством зонирования территории Сибири с выделением "зон технологического прорыва", "зон стратегических интересов" для наиболее передовых в технологическом и управленческом отношении 67 хозяйствующих субъектов. Это, соответственно, предполагает распространение их влияния на всю государственную промышленную политику в данных регионах. в) Реализацию специальной государственной пропагандистской кампании, основанной на трех постулатах: во-первых, главная ценность — новизна и развитие; во-вторых, Россия и Сибирь — единый государственный, культурный и хозяйственный комплекс, в котором все связаны взаимной ответственностью; в-третьих, Россия должна стать уважаемой страной, а ее национальный капитал — сильным игроком на мировом рынке. г) Облегчение для передовых сибирских предприятий возможностей работы с "глобальным миром", расширение зоны свободного соприкосновения с ним. Усиление их позиций через специальные преференции несырьевым экспортерам (транспортные тарифы, налоговый режим и т.п.), создание специализированных государственных (или уполномоченных) компаний, отвечающих за продвижение российских товаров на мировых рынках (по типу "Росвооружения"). Государственное стимулирование производителей, поднимающихся на более высокие ступени технологии — например, снижение транспортных тарифов для продукции глубокой переработки сырья, уменьшение таможенных пошлин при экспорте продукции этого вида и т.д. д) Специальную иммиграционную политику для Сибири и Дальнего Востока, которая предотвращала бы инфильтрацию иммигрантов из азиатских стран через восточные границы. Политику, которая позволит ограничить ―челночную торговлю‖, устранить правовую неопределенность пребывания иностранцев на территории страны. В реализации инерционного сценария заинтересованы прежде всего страны с передовой технологией, ориентированные на использование сибирского сырья либо эффективное финансовое управление его потоками на мировых рынках. Это США, государства Западной Европы, Япония. Так, уже сейчас предлагается найти формулу соединения природных ресурсов российской Сибири, людских — Китая, финансового и научно-технического потенциала Японии. Ясно, что в этом случае именно Японии будет принадлежать лидирующая роль. Отчасти к этому стремятся и отдельные менеджеры сырьевых предприятий Сибири. Осознавая неэффективность собственного управления "сырьевыми зонами" и не имея долгосрочных планов их развития, они уже сейчас капитализируют значительную долю получаемой ими прибыли за рубежом. Противником инерционного сценария пока еще выступает ориентированная на российские интересы часть московской политической и финансовой элиты, стремящаяся использовать доходы 68 от сибирского сырья для решения общероссийских проблем — экономических, политических и социальных. Такой вариант развития событий мало устраивает жителей и руководство стагнирующих и депрессивных регионов Сибири. Он фактически лишает их перспектив. Против него выступает и большинство представителей власти "сырьевых зон" и их бизнес-элиты. Потеря контроля над собственным сырьевым сектором в конечном итоге будет означать для них переход на роль наемных менеджеров транснациональных корпораций и их полную зависимость от соответствующего политического лобби. Второй (изоляционистский) сценарий в какой-то мере может устраивать "сырьевых олигархов". Но лишь в том случае, если именно они станут выступать в роли уполномоченного государством капитала. В значительной мере этот вариант способен удовлетворить и административную элиту сибирских регионов, а также частично и федерального центра. Движение по пути изоляционизма, по крайней мере на первых порах, устроило бы и значительную часть населения стагнирующих и депрессивных регионов — тех, кто интенсивно вытесняется из индустриального сектора хозяйства. В то же время реализация изоляционистского сценария может столкнуться с ожесточенным противодействием ориентированных на «открытую» экономику предпринимательских и политических кругов. А также самих институтов «глобального мира» (как экономических, так и государственных), заинтересованных в установлении контроля над сырьевыми ресурсами и даже территорией Сибири. К реализации третьего сценария — ускоренной модернизации Сибири стремится большинство прогрессивной и патриотическинастроенной административной и политической элиты федерального центра и Сибири. Модернизация будет усиливать ее позиции в стране и во внешнем мире. Значительная часть крупных «сырьевиков» также способна его поддержать. Речь идет о собственниках и менеджерах, контролирующих сырьевые производства, которые балансируют на грани утраты рентабельности или ощущают сильную конкуренцию со стороны аналогичного сектора мирового хозяйства. Ускоренная модернизация предполагает наращивание капитализации хозяйства, а значит, почти неизбежное сокращение расходов на потребление. Поэтому переход к ней может вызвать противодействие со стороны определенной части населения и эксплуатирующих популистскую стратегию политиков. Против нее могут выступить также собственники и управленцы, ориентированные на старые технологии и стремящиеся к консервации и поддержанию того, что они уже имеют. 69 В XXI веке Сибирь останется одним из самых важных в геополитическом отношении регионов России. По мере технологического и экономического роста стран АТР они неизбежно вступят в конкуренцию за обладание нашими сырьевыми богатствами. Если подтвердится демографический прогноз, Сибирь окажется на пути экспансии со стороны своих азиатских соседей, в том числе и в самой опасной ее форме — в виде формирования мест компактного проживания иммигрантов с их этническим преобладанием. Какой из трех вариантов развития Сибири в этих условиях воплотится в жизнь? Очевидно, что для страны с точки зрения ее будущего единственно приемлемым является сценарий ускоренной модернизации Сибири. Но сам по себе он не реализуется! Выбор в его пользу не может быть совершен силами отдельных компаний, отраслей, конкретных сибирских регионов или даже всем "Сибирским соглашением". Это общегосударственная задача. Она выполнима только при условии возведения ее в ранг государственной политики. Потребуется соединение усилий передовых инновационных компаний, предпринимательских кругов, а также сферы, формирующей представления о будущем — учреждений образования, средств массовой информации, общественных организаций и политиков. Отпущенный нам срок, выходит, не столь уже велик. Он измеряется пятью-семью годами. Это срок окончательного распределения собственности и исчерпания унаследованного от советских времен технологического, производственного потенциала. У нас любят цитировать знаменитый тезис Михаила Васильевича Ломоносова о том, что могущество России будет прирастать Сибирью. Но просто так ничего и никогда не "прирастает". Могущество, богатство, процветание и, может быть, судьба России будут зависеть от того, сумеем ли мы переломить нынешнее течение событий и избрать правильную точку приложения наших совместных усилий. Их потребуется немало. Но дело того стоит. Россия без Сибири — не Россия. 70 Глава 4. РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ Последние годы новейшей истории России ознаменованы укреплением важнейших элементов государственности. Учреждены федеральные округа и реформирован институт полномочных представителей Президента. Проведена ревизия регионального законодательства. Изменен порядок формирования Совета Федерации. Расширен арсенал средств федерального вмешательства. Претерпели существенные изменения бюджетные отношения центра и регионов. На очереди — применение недавно принятых законов о политических партиях и гражданстве. 71 Судя по всему, мы находимся лишь в начале пути: восстановления и отладки изрядно расшатанного государственного механизма. Причем, если общее направление этой сложнейшей работы в основном определилось, то конкретные ее составляющие «прописаны» не совсем четко, а подчас и вовсе реализуются методом проб и ошибок. Тем важнее именно сейчас всесторонне проанализировать практику и потребности реформирования институтов, составляющих каркас государства. Цель такого анализа — свести к минимуму возможность ошибок, которых реформаторская действительность дала уже в избытке. Исправлять исправленное – увы, не лучшая наша традиция. И от нее надо избавляться. К имперской федерации Предметом наиболее острых политических и научных дискуссий является общая и в известной мере основная проблема организации власти в стране: модель ее государственного устройства. На фоне явно выраженных центробежных тенденций «постперестроечного» периода все более громко и внешне убедительно начинают звучать голоса сторонников отказа от якобы не оправдавшего себя в России федерализма в пользу фактического перехода к унитарному государству. Примером этому могут служить, в частности, предложения по введению системы губерний, назначению «сверху» губернаторов и т.п. Итак, федерализм или унитаризм: что требуется сейчас России? Истина, как это часто бывает, лежит, по-видимому, посередине. «Рыхлая» федеративная модель в ее прежнем виде вряд ли позволит удержать в прежних границах такое огромное государство как наше. И в тоже время множество его регионов и национальностей не удастся постричь под одинаковую «унитаристскую» гребенку. Россия нуждается в особом федеративном государстве, с сильным централистским началом, иными словами — в федерации имперского типа. К такому выводу приходишь, анализируя правовую сущность федерализма и унитаризма, а также социально-политические результаты преобладания того или иного подхода в истории государственного строительства в нашей стране. Федерализм представляет собой концепцию создания и функционирования двух параллельных уровней государственной власти, двух государственно-правовых систем, двух юрисдикций. При федеративной форме устройства государства его составные части — субъекты федерации — являются государственными образованиями и 72 имеют собственные органы власти, законодательство, налоговую систему и пр. Федеративное устройство наиболее приемлемо для стран, обладающих значительной территориальной протяженностью, неоднородным этническим составом населения, множественностью производственно-хозяйственных комплексов. Федерализм предполагает полицентричность публичной власти, которая служит довольно действенной гарантией от распада государства. Формы образования федераций многообразны. Классический способ состоит в договорном объединении двух или более государств (государственных образований), осознавших некую общность целей и интересов. Это объединение представляет собой центростремительный процесс – "снизу вверх". Именно так возникли старейшие из ныне существующих федераций – Швейцария и США. По такому же пути протекает интеграционный процесс в рамках Европейского Союза. Другой способ – присоединение территории другого государственного образования, при заранее оговоренном сохранении за ней определенной степени самостоятельности. Так создавалась Германская империя (через постепенное присоединение немецких государств к Пруссии Гогенцоллернов). И, наконец, третий способ образования федерации – федерализация унитарного государства, т.е. децентрализация "сверху вниз". Это может быть либо легализация федерации, когда центр наделяет статусом субъектов федерации административнотерриториальные единицы, достигшие определенного уровня институционального развития. Подобное имело место в постколониальных латиноамериканских государствах в XIX веке (Мексика, Боливия, Венесуэла, Колумбия, Аргентина др.). Либо происходит реформирование унитарного государства на началах федерализма с целью упреждения неких центробежных тенденций или прямой угрозы его распада. Примерами могут служить Бельгия, а также Босния, "федерализованная" на основе Дейтонского соглашения. Сущность унитаризма как альтернативы федерализму заключается в том, что составные части государства не обладают политической самостоятельностью. Региональные и местные власти действуют от имени и под контролем центральной. Власть в унитарном государстве едина, и, соответственно, здесь существует только один уровень государственного управления. Унитарное устройство эффективно в государствах, в которых отсутствуют существенные различия (национальные, религиозные, культурные, экономические) между регионами, где можно ограничиться 73 одним уровнем власти. В этом случае центр может своевременно и адекватно реализовывать государственную политику как на общегосударственном, так и на региональном уровнях. И все же крупные унитарные государства нередко вынуждены прибегать к институту автономии, дабы избежать эксцессов централизации. Россия исторически создавалась и развивалась как единое централизованное государство. Одним из главных политических принципов великих князей, царей и императоров было использование силовых методов для расширения границ государства, поддержания его единства и целостности. Объединять множество территорий, обладающих различным экономическим потенциалом, разнообразными культурными традициями, пресекая при этом сепаратистские настроения, можно было только путем жесткого подчинения – силы. Российское государство не смогло бы выжить и стать мировой державой без верховенства центральной власти. Несмотря на определенные послабления национальным регионам (предоставление автономии Польше и Финляндии, Хиве и Бухаре, степным территориям и т.д.), центральная власть сохраняла приоритет при решении всех мало-мальски значимых вопросов. Однако нельзя сводить использование силы лишь к грубому диктату, военным и полицейским мерам (хотя и такие случаи нередки в истории, вспомним покорение Сибири, части Кавказа, и Средней Азии). Значительную роль играло применение средств дипломатического давления и культурной экспансии. Было бы также заблуждением полагать, что Россия при царизме была только "тюрьмой народов". Она несла на "окраины" передовую культуру, прогрессивный хозяйственный уклад — и одновременно сама воспринимала и использовала цивилизационные достижения принятых в состав империи народов. Более того, Россия укрывала под сенью своего могущества слабые в государственном отношении этносы, которые испытывали угрозу ассимиляции, или даже уничтожения со стороны их более сильных соседей — народы Армении, Грузии, Дагестана, Казахстана и др. Когда на рубеже XIX-XX веков в России стало набирать силу сначала реформаторское, а затем революционное движение, в его авангарде двинулись националистические организации. Не все народы стремились вырваться из России, но многие желали большей самостоятельности. Обнаруживался не только национальный, но и региональный сепаратизм (вспомним сибирских "областников"). Имперский унитаризм оказался не способен справится с этими тенденциями. Тогда Россию накрыла волна революций, и государство спасти не удалось. 74 Известный русский правовед Н. Алексеев отмечал: "правда национальной политики большевиков сводится к тому, что ими практически поняты и своеобразно использованы те центробежные силы, которые обнаружились в результате крушения Российской империи в 1917 году… большевики пошли здесь путем приспособления, которое в то же время не означало отказа от единства России". Таким образом, в известном смысле «шаг назад» — создание федерации — стал способом интеграции бывших частей империи, восстановления единства государства. В то время объединение "под знаменами" федерации было единственной тогда альтернативой энтропийного сценария. Создателей советского государства сейчас принято критиковать, с одной стороны, за практику этнофедерализма, за республиканизацию национальных окраин, а с другой — за то, что фактически федерации СССР и РСФСР оказались формальными. Но это скорее эмоции, а не здравый анализ. Советский федерализм во многом действительно являлся фикцией. Сталин достаточно быстро сумел возродить унитаристскую традицию. Назначаемых царем губернаторов сменили "рекомендуемые" Центральным Комитетом партии первые секретари. Однако чтобы возродить и сохранять единое государство, его следовало назвать "федерацией" и даже учредить соответствующие институты. Объявить в годы Гражданской войны о воссоздании унитарного государства означало полностью оттолкнуть от себя чрезвычайно мощную и влиятельную силу – националистические движения. Поражение "белых" было обусловлено, помимо прочего, искренним отрицанием его вождями роли и значения национальных и региональных факторов. Концепция права наций на самоопределение противоречила не только идее "единой и неделимой России", но и доктрине пролетарского интернационализма. И последуй большевики примеру Колчака и Деникина, — они тоже не смогли бы удержать страну. Поэтому модель устройства государства, которую теперь принято называть "квазифедерацией", явилась в тех условиях не только единственно возможной, но и необходимой. Итак, формально СССР был объявлен федерацией. Но фактически, как и Российская империя, был унитарным государством. В чем проявлялся этот унитаризм? Обозначим четыре ключевых элемента. Во-первых, коммунистическая идеология, во-вторых, централизованная партийная и советская система, в-третьих, плановая экономика и, в-четвертых, концепция слияния наций и народов в новую историческую общность – "советский народ". Но при этом объективная необходимость контролировать и управлять процессами в республиках и автономиях вынуждала 75 культивировать лояльные национальные элиты. Отсюда знаменитые "национальные кадры", "национальные квоты" и пр. Можно понять и причину выделения "искусственных" (поначалу) национальных образований. Это не просто перегиб, но своего рода "страховка" на будущее. Вряд ли Сталин думал именно так. Но он сделал то, что сделал. Социально-экономический кризис породил в Советском Союзе новую «революционную ситуацию». На вершине народного недовольства снова оказались националисты и сепаратисты. И снова власти страны не смогли им противостоять. В итоге СССР перестал существовать. В России центробежные тенденции оказались не столь сильны, как в других республиках СССР, и их удалось остановить ценой глубокой федерализации под общим лозунгом "Берите столько суверенитета, сколько сможете". Конечно, сейчас можно говорить о том, что отсутствовала необходимая мера в децентрализации власти, что это и привело к передаче республикам (бывшим автономиям) неоправданно широкого объема прав и льгот. Но позитивные тенденции также были налицо: в противовес республикам, уже вполне развившимся в политическом и институциональном отношении, был повышен статус административнотерриториальных образований. Края, области, города федерального значения (равно как и все уцелевшие после "парада суверенитетов" автономии) стали субъектами обновленной Федерации. Федерализация спасла Россию. В то же время этот процесс, к сожалению, не был своевременно ни приостановлен, ни переведен в иное русло. За минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе не только федеративные и унитарные элементы, но и конфедеративные. Как же еще квалифицировать официальные декларации о «государственном суверенитете», «особом статусе», «ассоциированном членстве в Федерации» и "праве на выход из состава Федерации", нашедшие отражение в конституциях ряда республик? Кстати, ни одна федерация в мире не признает какого-либо суверенитета своих субъектов. Можно было, конечно, утешать себя тем, что ситуация исправится сама собой. Но в действительности уже в 1997-98 годы следовало отбросить иллюзии. Такой "переходный период" мог продолжаться еще достаточно долго. Да, федерализация спасла Россию в начале 1990-х, но совсем не для того, чтобы она превратилась в конгломерат удельных княжеств и ханств, где строятся автократические режимы, а центр безмолвно санкционирует творящееся беззаконие. То, на что приходилось закрывать глаза в период спасения государственности, более терпеть нельзя. 76 Практика «удельного» (или «местечкового») федерализма заводила страну в тупик. Стержневой идеей реформы всей системы государственно-правового властвования на громадной территории, населенной множеством народов, позволяющей выстроить целостный образ будущего нашей страны и сформировать модель развития России в новом тысячелетии, должна стать, доктрина обновленного и усиленного государственного устройства: имперской федерации. В наши дни слово «империя» принято употреблять, как правило, в двух контекстах. Либо при определении принципа создания крупных государств путем завоеваний и присоединений. Либо в сугубо отрицательном смысле для характеристики политических режимов в увязке с такими понятиями как «гегемонизм», «экспансионизм», «милитаризм», даже «тоталитаризм» и т.п. (именно в этом смысле западные политологи именовали СССР «империей зла»). Вряд ли такие подходы верны. Понятие «империя» в первую очередь является синонимом «державы». В самом общем смысле «империя» – это государство, исторически вобравшее в себя значительное множество территорий, бывших ранее независимыми государствами или находившихся вне государственного бытия, и объединяющее их посредство универсальной идеологии, единой государственно-правовой и экономической системы и общей культурной парадигмы. Базовыми элементами имперских идеологий всегда были поддержание мира и стабильности, цивилизаторство и прогресс. Империя всегда распространяет свое влияние на другие государства, сочетая дипломатические и военные меры с экономической экспансией и экспортом идеологии. Но все же главная задача любой империи, если угодно, «идея империи» – это интеграция, объединение. Империя — это мир, как удачно определяет ее сущность крылатая фраза Наполеона . Современная Россия, будучи наследницей России царской и советской, по-прежнему объединяет огромное число народов и территорий. Общепризнанной идеологии, «национальной идеи» пока что нет, не провозглашено, а государственно-правовая система существенно фрагментирована. Однако, несмотря на глубокий и затяжной кризис, сохранился каркас единой экономической системы, сохранилась общая культурная традиция. Экономика теперь не плановая, а рыночная, но при этом степень ее централизованности по-прежнему высока. Концентрация 80 процентов финансовых потоков внутри Садового кольца есть ничто иное, как прямое продолжение централизации. Государство и должно оставаться единым. При этом нужно ясно отдавать себе отчет в том, что «единая» для России значит 77 «имперская». Россия может быть единым государством только как империя. Россия обречена быть ею. Переустройство российской федеративной системы на имперских началах означала, в первую очередь, признание абсолютного приоритета поддержания единства и целостности государства. Ради сохранения и укрепления, возможно, придется отказаться от некоторых федеративных, а фактически конфедеративных институтов и практик. Многие просто не желают признавать, что исторический смысл российского федерализма состоит вовсе не в том, чтобы легализовать фрагментацию и разложение государственности, а напротив – укреплять ее. Ради этого можно и должно жертвовать сомнительными приобретениями вроде "суверенитетов" республик. Имперская федерация в России — это государство, в котором функционирует сильная центральная власть, гарантирующая, в том числе, и реальное равноправие всех субъектов Федерации. Это государство, имеющее корпус законов, регламентирующих четкое разделение ответственности между федерацией и ее субъектами. Это государство, в котором жестко пресекаются все проявления сепаратизма, включая посягательства на целостность единого правового пространства. В своих публичных выступлениях действующий Президент В.В. Путин ни разу не говорил об империи. Но он, и это совершенно очевидно, строит именно такую федерацию. Не торопясь, порой делая тактические отступления, идя на разумные компромиссы. Что еще необходимо сделать? На чем сконцентрировать усилия? Первое — нужна четко выстроенная идеология. Выше уже были обозначены ряд принципов реформирования российской федеративной государственности. Следует добавить, что одним из исходных элементов новой государственной идеологии должна стать концепция единой российской нации (россиян) и единой государственнотерриториальной организации. Ее суть проста: ни у одного народа, проживающего на территории России, тем более ни у одного ее региона нет перспективы достойного бытия без России как единого государства. Безусловно, потребуется государственная программа по воспитанию молодого поколения на новой идеологии. Этот вопрос можно попытаться разрешить в рамках намечающейся реформы системы образования. Мы должны воспитывать патриотов сильного государства — империи, а не лавочников. Второе – дальнейшее совершенствование законодательства. Разработка и принятие новых законов должна быть увязана с теми изменениями и дополнениями, которые могут быть внесены в Конституцию. Причем эти изменения не могут затрагивать основ конституционного строя, а призваны устранить пробелы 78 конституционного регулирования, усиливая ответственность всех уровней власти и закрепляя верховенство интересов сохранения и упрочения Федерации. В первую очередь следует закрепить в Конституции институты федерального вмешательства, прописанные сейчас лишь в федеральном законе. В ближайшее время также требуется урегулировать порядок принятия мер по наведению конституционного порядка. Хочется верить, что ситуация, подобная чеченской, не повторится. Но федеральная власть должна обладать арсеналом правовых средств, позволяющих на законном основании использовать армию в подавлении мятежей и беспорядков. Поэтому необходимо разработать специальный закон о действиях федеральных органов власти в связи с неисполнением Конституции, в котором предусмотреть особый порядок применения силовых мер в таких ситуациях. Следует принять определенные решения относительно механизма функционирования Федерального Собрания, межрегиональных ассоциаций, региональной власти, местного самоуправления. Но самое главное — на длительную перспективу определить статус и место института Президента в политической системе России. Грани президентской власти Общим местом при характеристике российского политического режима стали разговоры о неких "сверполномочиях", которыми Конституция наделяет Президента, превращая его чуть ли не в монарха. Все годы правления Б.Н. Ельцина оппозиция требовала реформы президентской власти. Среди критиков со временем оказались даже те, кому приписывается авторство Конституции, в том числе и главы о Президенте. После выборов 2000 года, что вполне естественно, предложения Президенту "поделиться" полномочиями с Федеральным Собранием или Правительством, учредить пост вице-президента или вообще "самоликвидироваться" стали звучать реже. Но общая оценка российского президентства как избыточного, довлеющего над всеми ветвями и уровнями власти, а потому нуждающегося в неких ограничениях продолжает господствовать среди политиков и ученых. Попробуем разобраться во всем этом более подробно. Сразу после принятия Конституции 1993 года была озвучена официальная доктрина, согласно которой Российская Федерация представляет собой смешанную республику, сочетающую в себе черты президентской и парламентской модели формы правления. Однако с течением времени такое определение стало подвергаться все более острой критике. 79 Детальный анализ положений Конституции, законодательства, а также правоприменительной практики показывает, что Президент Российской Федерации одновременно является главой и государства, и исполнительной власти. Ему подчинено и подотчетно Правительство, которое не может быть отправлено в отставку вопреки президентской воле. Председатель Правительства, при необходимости, назначается на свой пост без согласия Государственной Думы. Ряд ключевых федеральных министерств и ведомств находится под непосредственным руководством Президента. Кроме того, глава государства обладает значительными полномочиями в отношении судов, прокуратуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии. Он является Верховным главнокомандующим, имеет право, с согласия Совета Федерации, вводить в стране чрезвычайное и военное положение. В довершение всего — предельно сложен механизм отрешения Президента от должности. Все это позволило многим утверждать, что Россия является не просто президентской, а «суперпрезидентской» республикой. Так ли это на самом деле? Термин "суперпрезидентская» республика появился в науке конституционного права для обозначения формы правления в некоторых латиноамериканских государствах (в Аргентине и Бразилии — до 1990-х годов, в Мексике — вплоть до настоящего времени). Президенты обладали здесь огромными полномочиями (вплоть до права наложения непреодолимого вето на законопроекты) и возглавляли правительства не только фактически, но и формально. Как представляется, на самом деле современная Россия (а также большинство стран СНГ) скорее является «неопрезидентской», т.е. представляет собой разновидность президентской республики, включающую некоторые элементы парламентской модели правления. Впервые конструкция неопрезидентской республики вошла в практику конституционализма в начале 90-х годов нашего века, когда в ряде президентских республик Латинской Америки (в частности, Венесуэле и Перу) обозначились отдельные признаки смешанной республики. Это прежде всего предоставление относительной самостоятельности правительству и установление права президента распускать парламент. Все это теория. Обратимся теперь к отечественной практике. Первое, о чем вспоминают, указывая на некие "сверхполномочия" Президента, — это право на указное правотворчество, т.е. издание нормативных указов, имеющих силу закона. В период конституционной реформы и в первые годы после принятия Конституции Российской Федерации Президент активно его использовал. Но, как отмечают многие исследователи, в 1995-99 годах Федеральное Собрание 80 заполнило большинство сфер нормативного регулирования федеральными законами и для "указного права", образно выражаясь, почти не осталось места. Суперпрезидентская модель предполагает полную зависимость и подчиненность депутатского корпуса главе государства. Соответственно, ни о каких противоречиях, а тем более конфликтах между главой государства и парламентом в сферах законотворчества или, к примеру, при назначении высших должностных лиц не может быть и речи. Так что это явно не наш случай. Стоило бы для начала посчитать, сколько законов было принято нашим парламентом фактически с одной-единственной целью: досадить Президенту. Излишне также, думается, приводить примеры, когда Президент накладывал вето на принятые законы, и это вето затем успешно преодолевалось. А сколько раз Дума делала заявления, осуждавшие деятельность Президента… И это не исключения, а обычная практика. Вспомним события весны 1998 года, когда президентская сторона, мягко говоря, столкнулась со сложностями при прохождении кандидатуры С. В. Кириенко. Осенью того же года Дума отказалась утвердить на должность премьера В.С. Черномырдина, и это закончилось, вопреки ожиданиям многих, не роспуском палаты, а назначением Е.М. Примакова... Об эпопее с импичментом вообще можно даже не вспоминать. Безусловно, шансы провести решение об отрешении Президента от должности через все необходимые этапы и инстанции были равны нулю, но продемонстрировать свое неприятие президентской политики в рамках инициации процедуры импичмента депутаты определенно сумели. При этом нижняя палата вовсе не присваивала себе чужих полномочий, не апеллировала к «скрытым полномочиям», а действовала в рамках своего конституционного статуса. Это показывает, что Дума вовсе не так уж и бесправна и беззащитна перед Президентом. Напротив, при желании она вполне способна заставить его пойти на уступки. В конце концов ведь договариваются если и не с равными, то и не с подчиненными. Думаю, что не правы те, кто пытается идеализировать первого Президента России. Тем более, что он сам признал, что допускал ошибки. Но впору и задуматься при этом, чем могло обернуться неприятие президентского курса большинством депутатов, если бы Конституция предоставляла Думе бòлее значительные права… Сейчас, при новом Президенте ситуация несколько иная. Но дело же ведь не в текущей практике, а в модели, предоставляющей такие возможности. Может быть Президенту подвластен Совет Федерации? Мы все хорошо помним, как предложенные Президентом кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и Генерального прокурора 81 отвергались сенаторами. А история с отстранением от должности последнего Генерального прокурора вообще обернулась унижением для президентской стороны. Известно много других примеров, когда позиция Совета Федерации диаметрально расходилась с президентской, и главе государства приходилось отступать. Нет гарантий того, что верхняя палата и в обновленном виде станет просто послушным исполнителем воли главы государства. Если на прежних сенаторов можно было воздействовать (к примеру, угрозой проверки финансовой деятельности губернатора и т.п.), то нынешние в этом отношении могут чувствовать себя гораздо свободней. В новейшей российской истории бывали периоды, когда Президент не в полной мере контролировал даже назначенное им Правительство. Главы регионов позволяли себе не исполнять указания Президента, выдвигали ультиматумы, открыто конфликтовали с его представителями. И без всяких неприятных для себя последствий. Таким образом, "суперпрезидентство" в России – это миф. Да, власть российского Президента велика, но все же далеко не настолько, чем принято считать. Она ограничена и весьма существенно -- как правовыми нормами, так и реально сложившейся политической практикой. При реализации своих полномочий первый Президент нередко сталкивался с серьезными затруднениями. Не застрахован от этого и действующий глава государства. Если имеющиеся в его распоряжении возможности еще и ограничить (в пользу Парламента, Правительства, региональных глав и т.д..), то верховная власть в стране окажется расщепленной. Вся история России, в том числе и сравнительно недавняя, показывает, насколько опасным может быть такое состояние. В нашей стране исторически сложилась традиция сильной верховной власти, персонифицировавшейся в фигуре великого князя, царя, императора, генерального секретаря. Президент у нас не просто чиновник, избранный ("нанятый") народом на четыре года, даже не просто глава государства — но само олицетворение государственной власти. Ее цельности, единства и неделимости. Действующая Конституция буквально проникнута этой идеей. Принципиальное значение здесь имеет норма ч. 2 ст. 80, согласно которой Президент России является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, защитником суверенитета, независимости и целостности государства, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент, как верно отмечает Владимир Рыжков, исполняет функцию верховной, царистской по типу власти. Итак, в соответствии с государственной традицией и исходя из анализа действующей Конституции, президентская власть в России в 82 нынешних условиях нуждается (как бы ни казалась крамольной эта мысль) в усилении. Причем, в первую очередь в вопросах об отношениях « центр — регионы». Следует окончательно отказаться от порочной практики согласования с главами субъектов Федерации кандидатур руководителей территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Это касается прежде всего руководителей подразделений правоохранительных и фискальных органов, находящихся в непосредственном подчинении Президента. Ведь при нынешней ситуации они подчас оказываются в положении «слуги двух господ», что совершенно неприемлемо. Требуется пойти на радикальный пересмотр действующего законодательства и управленческой практики. Необходимо, чтобы руководителей территориальных органов назначал или сам Президент (тем более если он им присваивает генеральские звания), или соответствующий министр (директор и т.д.) с согласия Президента. Думается, есть смысл и в передаче Президенту права назначать прокуроров субъектов федерации (по представлению Генерального прокурора, разумеется). Для этого, правда, потребуется внести поправку в Конституцию. Отдельно следует сказать о полномочных представителях Президента. Структура представительства федеральных органов, причем не только президентских и исполнительных, но и судебных, в ближайшие годы будет оптимизироваться в рамках семи федеральных округов. Между тем, есть вопросы и по составу округов (Пермскую область все же желательно «вернуть» на Урал, а Тюменскую — в Сибирь), и по организации аппаратов полпредов (совершенно непонятно почему, например, по Красноярскому краю назначается один главный федеральный инспектор, а по Таймырскому и Эвенкийскому автономным округам, входящим в состав края — другой). И главное: думается, Президенту не следует наделять полпредов бόльшими полномочиями, чем они имеют сегодня. Они «око государево» и только тем уже достаточно сильны. Если же полпреды получат реальную власть в финансовой, фискальной, правоохранительной и т.п. сферах, дело может дойти и до «феномена Франкенштейна» со всеми вытекающими отсюда последствиями. Президент должен получить также право запускать процедуру «политической ответственности» региональных руководителей. С тем, чтобы народ, проживающий на территории конкретных субъектов федерации, мог полнее реализовать свой «народный суверенитет». В настоящее время избиратели, выбрав главу региона (губернатора, президента) фактически лишены возможности инициировать, если обстановка остро этого потребует, процедуру его отзыва (так как в 83 свое время Конституционный Суд установил несоответствие Конституции соответствующих установлений федерального закона). По существующему законодательству Президент вправе временно отстранить регионального главу, а также инициировать процедуру прекращения его полномочий. Но это в случае, если тот совершит, к примеру, уголовное преступление, или будет долго упорствовать в нежелании исполнять федеральные законы, решения Президента и судов. Однако жизнь показывает, что этим не исчерпывается перечень проступков, коими прославились уже кое-кто из членов губернаторского сообщества. Нередки случаи, когда главы регионов откровенно не справляются со своими обязанностями, устраивают кадровую чехарду, увлекаются политиканством и т.п. Для борьбы с такими явлениями следует наделить Президента правом назначать региональные референдумы о досрочном прекращении полномочий глав исполнительной власти. Окончательное решение здесь должны принимать, конечно, сами избиратели, а не Президент, но он обязан предоставить населению того или иного региона возможность решить вопрос о доверии собственной власти, об исправлении нередко допускаемых на выборах ошибок. Сильному Президенту не следует и самому прятаться за процедурными «рогатками». Применительно к главе государства, одновременно с усилением его полномочий, должен быть выработан реальный механизм его конституционной ответственности. При этом целесообразно учитывать и зарубежный опыт. Там во многих конституциях, принятых в 90-е годы, закреплена конструкция, в соответствии с которой законодательный орган обладает только правом выдвижения обвинения против главы государства. Решение же об обоснованности и справедливости предъявленного обвинения принимается на референдуме. Представляется, что такой порядок целесообразно закрепить и в российской Конституции, установив, что в случае принятия двумя третями голосов депутатов Государственной Думы решения о выдвижения против Президента обвинения в деяниях, делающих недопустимым его пребывание на посту главы государства, в соответствующий срок проводится референдум Российской Федерации по вопросу о доверии Президенту. В случае принятия решения о недоверии Президент отстраняется от должности. При ином исходе Президент распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Президента избирает народ. Поэтому он и только он вправе прекращать его полномочия. Проблемы реформирования Федерального Собрания 84 Законодательные «новеллы», направленные на совершенствование государственной власти, затронули и российский парламент. Пока только его верхнюю палату – Совет Федерации. Не исключено, однако, что чаша сия не минует и Государственную Думу. Насколько удачным оказался этот шаг в отношении верхней палаты? В какой мере обоснованными представляются существующие ныне предложения по реформированию палаты нижней? Официально озвученных аргументов в пользу изменения порядка формирования Совета Федерации, прямо скажем, было не много. В частности, говорилось о том, что верхняя палата, состоящая из руководителей региональных исполнительных и представительных органов, не обеспечивает в полной мере соблюдения принципа разделения властей. Но что такое полная мера, в чем она исчисляется, и, самое главное, кто доказал, что реализация этого принципа в чистом виде – верх совершенства в государственном механизме? Часто приходилось слышать и том, что прежний состав сенаторов по должности, собираясь на заседания не более одного раза в месяц, не мог обеспечивать законотворческую деятельность на постоянной основе. Однако с точки зрения нынешней компетенции Совет Федерации является скорее «отделом технического контроля» в отношении принятых Думой законопроектов, чем полноценным субъектом законотворчества. Боюсь, что приход вновь назначенных членов Совета Федерации для постоянной работы в парламент может поставить перед ними неожиданный вопрос – чем же занять себя в его стенах? Но что сделано, то сделано. Сейчас не время для пространных рассуждений о том, было ли это ошибкой. Гораздо важнее – не допустить новых. Совет Федерации 1996 - 2000 годов выполнял много функций. В том числе через него осуществлялось взаимодействие между федеральными и региональными властями. Осуществлялось довольно эффективно. Насколько равноценной заменой окажется новая форма — Государственный Совет, пока однозначно судить сложно. Будем надеяться на лучшее. Между тем, ослабление связей между уровнями власти ведет к ослаблению единства государства. В этом смысле странно слышать рассуждения о неизбежной уже в ближайшем будущем ликвидации Совета Федерации. Некоторые губернаторы, покидающие верхнюю палату, не скрывают своего раздражения, вплоть до объявления новых сенаторов "сбродом" и "шайкой". Но это эмоции, увы, часто бьющие через край. В чем суть их претензий? Считается, что нельзя доверять 85 решение вопросов общегосударственного значения представителямназначенцам, степень легитимности которых по определению меньшая, чем у губернаторов или спикеров. Занятно, что чаще всего в качестве примера приводятся «вопросы войны и мира». Как будто сенаторы только этим и занимаются! Поэтому, дескать, наиболее важные полномочия Совета Федерации должны быть переданы Государственному Совету. В действительности все это и так, и не так. Перераспределение полномочий одной из палат Федерального Собрания потребует конституционной реформы. Также как и придание Государственному совету статуса органа государственной власти. Сомнительно, что это может произойти в ближайшее время. А значит подобные разговоры — не более, чем пожелание на будущее. С другой стороны, в рамках нового Закона о порядке формирования Совета Федерации совершенно не разрешена проблема взаимодействия сенаторов-представителей и органов власти, их направивших. В том числе и контроля за первыми со стороны последних, необходимость в котором, на мой взгляд, очевидна. Член Совета Федерации по новому Закону не является самостоятельным субъектом политического процесса. Он только представитель, и не более. В свое время Председатель Томской областной Думы Б. А. Мальцев заявил, имея в виду свое членство в Совете Федерации: «Это место мое! Я его занимаю в соответствии с Конституцией!». Тогда многие восприняли это заявление как некий курьез. А ведь он был по-своему прав. Совет Федерации часто называли "палатой регионов". И для того, чтобы он продолжал оставаться таковым, губернаторам и руководителям законодательных органов необходимо предоставить возможность участвовать в заседаниях Совета Федерации, его комитетов и постоянных комиссий — с правом совещательного голоса. Думается, что в Регламент Совета Федерации, а также в перспективе и в Федеральный закон «О статусе депутата Государственной Думы и Члена Совета Федерации», Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации» можно внести следующие дополнения: об обязанности определения позиций региональных органов власти при решении вопросов введения чрезвычайного, военного положения и т.п., при назначении Генерального прокурора, судей высших судов, членов ЦИКа (посредством официальных опросов, истребования официальных писем с изложением мотивированной позиции); о праве органов государственной власти субъектов Федерации требовать от своих представителей отчетов об их действиях по итогам отдельного заседания либо определенного временного периода. Крайне важно, чтобы представители регионов не потеряли связь с органами власти, которые делегировали их в Совет Федерации. 86 Поэтому на законодательном уровне необходимо закрепить обязанность сенаторов-представителей присутствовать на сессиях законодательных органов, а также заседаниях исполнительных органов государственной власти соответствующих регионов. Сейчас много говорится о том, что в сенат могут прийти люди, плохо или даже совсем не знающие регионы, не жившие в них ни дня. Да, эта опасность существует. Но ее можно нейтрализовать. Главное, чтобы представитель был лоялен тому органу, который его назначил. А вопрос, где он зарегистрирован по месту жительства — в Москве или Петропавловске-Камчатском — пусть волнует милицию и ЖЭК. Безусловно, при этом важно добиться того, чтобы позиция представителя региона в Совете Федерации была юридически «связана» с мнением органа (исполнительного или представительного), интересы которого последний представляет в верхней палате. Для этого нужно, чтобы соответствующая поправка появилась в федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации», в котором должна быть статья, определяющая, что представитель субъекта, в случае принятия решения законодательным или исполнительным органом по поводу законопроекта, рассматриваемого Советом Федерации, обязан голосовать только так, как сформулировано в решении депутатов или губернатора региона. Конечно, функции представителей нельзя сводить только к голосованию по указке. Но если вдруг член Совета Федерации начнет проводить линию, расходящуюся с позицией органа, который он представляет? Как в данном конкретном случае с ним поступить? Заменить? Это слишком радикальное решение. Поэтому важно создать четкий правовой механизм, который исключал бы саму возможность возникновения таких коллизий. Еще сравнительно недавно всерьез обсуждался вопрос об изменении порядка формировании и нижней палаты российского Федерального Собрания – Государственной Думы. Предложения эти сейчас стали менее актуальными, однако считать их полностью «умершими» нельзя. Как известно, в период думской кампании 1999 года лидеры некоторых избирательных блоков заявляли о необходимости отказа от пропорциональной избирательной системы. Соответственно предлагалось избирать весь состав палаты только по одномандатным округам. В обоснование этой концепции приводились весьма специфические аргументы: дескать, партии в России в основном «диванные», их реальное влияние нередко не распространяется даже за пределы столицы, подчас они лишь выступают исключительно как «группы поддержки» лидера и т.п. Сторонники мажоритарной модели выборов обычно ссылаются на 87 избирательные системы США и Великобритании. При этом необоснованно забывают о том факте, что на любых выборах там, как правило, побеждают представители лишь двух конкретных партий. Остальные кандидаты фактически лишь номинально участвуют в политическом процессе. Как показывает зарубежный опыт, мажоритарная система хорошо «работает» в государствах со стабильной многопартийной системой и высоким уровнем политической культуры. Есть она в нашей стране? Ответ очевиден. Выразители идеи "беспартийной" Думы, критикуя избрание депутатов по спискам, часто приводят в пример тот факт, что избиратель, голосуя за партию, не видит конкретного человека. Он знает лишь лидера партии, еще двух-трех «первых лиц» в списке, остальные кандидаты — для него загадка. В этом случае в депутаты могут пройти водители и секретарши «партийных боссов», люди, далекие от интересов избирателей. К сожалению, это реалии современной России, но это не должно быть основанием для того, чтобы ставить крест на пропорциональной системе. Если от нее отказаться, то надо забыть о формировании в России гражданского общества и устойчивой политической системы: ведь общепризнанно, что именно партии являются основой стабильного государственного режима. Они вырабатывают долговременные программы развития государства, рекрутируют и готовят своих кандидатов для занятия государственных должностей, прививают стандарты демократической политической культуры в общественной жизни, формируют правила политического диалога и достижения компромиссов и т.д. Наша партийная система только начинает складываться. Но уже созданы несколько если еще и не партий, то, по крайней мере, достаточно жизнеспособных прообразов партий, «протопартий». Они имеют свои политические и экономические программы, организационные структуры на местах, накопили определенный опыт участия в выборах: КПРФ, "Единство", СПС, ЛДПР, а также "Яблоко". И самое главное — у партий появились свои избиратели. Еще пять-десять лет (и две-три Думы), и процесс партийного строительства сможет успешно завершиться. Но это возможно только при условии сохранения пропорционального представительства в Думе. Предлагался и такой проект: отмена пропорциональных выборов с сохранением права партий и блоков выдвигать кандидатов в одномандатных округах. Естественно, с последующим объединением избранных депутатов во фракции. Однако наши партии еще слишком слабы (за исключением, пожалуй, КПРФ и "Единства"), чтобы проводить достаточное количество своих представителей в "индивидуальном порядке", и в этом 88 случае партиям придется идти на поводу у местной элиты, а проще говоря, у бизнесменов и действующих региональных политиков, "продавая" кандидатуры в одномандатных округах. Примеры тому, к сожалению, есть. Если же мы откажемся от выборов по партийным спискам, то уничтожим ростки подлинной многопартийности, с таким трудом взращенные на нашей суровой российской почве. Именно партии предназначены для концентрированного оформления и выражения интересов различных социальных слоев, групп, классов общества через выборы, а также посредством участия в законотворчестве и управлении. И пусть сейчас недоброжелатели партийного представительства несколько поутихли, так как Президент и правительство достаточно ясно обозначили государственные приоритеты —создание устойчивой партийной системы с сохранением выборов по партийным спискам как на федеральном, так и региональном уровнях, — но мнения о сложностях и недостатках пропорциональной избирательной системы постоянно звучат в среде политиков разного уровня. Следовательно, крайне важно объяснить российскому обществу преимущества участия партий в избирательном процессе и абсурдность доводов противников, предлагающих лишить страну одного из необходимых институтов гражданского общества. Как известно летом 2001 года Федеральный закон "О политических партиях" был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. Закон сравнительно скоро вступит в силу. Какие же новации он принесет в партийное строительство? В чем смысл детальной правовой регламентации деятельности политических партий в стране? Главная идея закона – "зачистка" политического поля России и легитимация политических партий. Многие общественные организации, именовавшие себя партиями в период с начала 1990-х годов, вряд ли теперь могут считаться таковыми. Идея партий как общественного объединения с индивидуальным членством, с отделениями на местах и известной обществу программой была во многом дискредитирована созданием "карликовых" партий, представляющих только их основателя с небольшим кругом приближенных. С другой стороны, крайне негативную роль стали играть и так называемые региональные партии, образуемые в нескольких регионах, проповедующих националистические идеи (Татарстан, Башкортостан) или местную исключительность. Новый Закон ставит реальные преграды на пути деятельности "московских диванных объединений" или местнических организаций псевдорегиональных патриотов. Подчеркнем для себя, что в соответствии с требованиями этого закона партией может считаться общественное объединение, имеющее не менее 10 тысяч 89 членов и создавшее свои местные отделения более чем в половине субъектов России. Впервые законодательно установлены ограничения на партийную деятельность — запрет на создание партий по признакам расовой, национальной, профессиональной принадлежности, а также преследующих цели свержения основ конституционного строя и т.п. Нельзя не отметить в качестве позитива закрепление необходимости публиковать сводные финансовые отчеты о партийной деятельности, а также обязанность регистрирующего государственного органа размещать открытую информацию о политических партиях на специальном сайте в сети Интернет. Закон достаточно подробно регламентировал внутреннее устройство партии (содержание устава, обязанность иметь программу, индивидуальное членство, общие требования к избранию руководящих органов). В то же время в законе есть весьма спорные позиции. Так, неясны критерии, на основании которых в региональных отделениях партии должно быть не менее 100 членов. Представляется, что такие отделения будут фактически недееспособны. Большой резонанс в обществе вызвали и положения закона о государственном финансировании партий. Представляется, что для крупных партий вряд ли целесообразна такая государственная поддержка, особенно в условиях крайне низкого уровня жизни большинства населения страны. Все эти недостатки носят частный характер. Главную задачу закон выполнил – косвенно он поставил серьезную преграду на пути сомнительных попыток реформирования Государственной Думы и фактического свертывания партийной активности как важнейшего демократического завоевания последнего десятилетия. Партии – "кузница кадров" для органов власти в демократическом обществе. Мощные партии с развитой структурой и долговременной программой обеспечивают преемственность власти, создают необходимую стабильность государству. Их развитие и закрепление в российской политической системе, и прежде всего посредством выборов, необходимо считать важнейшей государственной задачей. Представленные в Думе и проводящие своих представителей в региональные и местные органы власти, они составляют один из тех "жгутов", которые могут и должны быть использованы в деле построения сильного государства. Судьба межрегиональных ассоциаций Истекший год явился межрегиональных ассоциаций серьезным испытанием для экономического взаимодействия, 90 существующих в стране с начала 90-х годов. С учреждением федеральных округов и формированием окружных советов в повестку дня встали новые вопросы: нужны ли в принципе межрегиональные ассоциации? И что может с ними произойти в обозримом будущем? Оглядываясь на пройденный ассоциациями путь, нельзя не заметить той большой роли, которую они сыграли в консолидации регионов России. Ассоциации еще ждут своих историков, которые смогут объективно и последовательно проследить, как из клубов региональных руководителей, стремившихся смягчить последствия реформ начала 90-х годов, сформировались многопрофильные структуры интеграции страны. Уже в течение почти десяти лет они вносят свою лепту в сохранение и укрепление единства Российского государства. Представляется, что федеральные округа не смогут поглотить ассоциации, хотя уже стали для них «старшими братьями». Почему? Во-первых, границы межрегиональных объединений и округов между собой не совпадают (тем более что округов семь, а ассоциаций восемь). Во-вторых, Конституция закрепляет за субъектами Федерации сферу их собственного ведения, куда не вправе вторгаться никакие федеральные органы и должностные лица. Соответственно вопросы координации в пределах собственного ведения регионов — это дело только самих регионов и образованных ими ассоциаций. В-третьих, то же "Сибирское соглашение" (МАСС) существует уже более десяти лет, в то время как округа — только один год. Что бы там в итоге ни получилось, но окружным структурам придется учиться у ассоциаций, каким образом следует решать вопросы на межрегиональном уровне. Учиться через взаимодействие. Именно поэтому представляется возможным внести в Положение о полномочных представителях Президента дополнения: о совместной работе полпредов и ассоциаций над приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным; о взаимных консультациях по проектам решений федеральных органов государственной власти, затрагивающим интересы регионов, кадровым вопросам и т.д. Кроме того, поскольку еще в 1999 году был принят Федеральный закон об ассоциациях, то в соответствующих дополнениях нуждается и он. Что здесь можно предложить? Во-первых, должны быть ясно обозначены обязанности окружных органов и должностных лиц взаимодействовать с ассоциациями и их органами. Во-вторых, необходимо разграничить своего рода их "зоны ответственности". Причем водораздел должен быть проведен по линии ст. 71-73 Конституции, которые фиксируют сферы исключительного 91 ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов и остаточно обозначающих сферу ведения субъектов Федерации. Межрегиональная координация, в пределах ст. 73 — дело ассоциаций, а в пределах ст. 71 и ч.1 ст. 72 — дело округов. В-третьих, следует прописать формы сотрудничества окружных органов и должностных лиц с ассоциациями — консультации, обмен информацией, заключение соглашений и т.п. Отдельно необходимо остановиться на возможной практике и перспективах взаимодействия советов ассоциаций и окружных советов. Как известно, в их состав входят одни и те же должностные лица. Но различны по своей природе, как функции этих органов, так и статусы региональных руководителей в качестве их членов. Упрощенно это можно представить следующем образом. В первом случае региональные руководители высказывают свои просьбы и требования центру, во втором — советуются и договариваются друг с другом. Самое главное — не смешивать вопросы, относящиеся к разным предметам ведения. На советах ассоциаций следовало бы рассматривать только проблемы, вытекающие из сферы собственного ведения регионов, на окружных советах — производные от предметов ведения Федерации. Конечно, как говорится, «гладко было на бумаге...» Соблюсти такое разграничение на практике удастся не всегда. Тем более что раньше на советах ассоциаций обсуждалось практически все, что так или иначе волновало регионы. Включая и проблемы федерального уровня. Поэтому и сложилась практика участия в заседаниях советов ассоциаций Президента, Председателя Правительства, федеральных министров, депутатов Государственной Думы и т.д. И в настоящее время, несмотря на учреждение округов, ассоциации, в частности, «Сибирское соглашение», не утрачивают своего значения в глазах федерального руководства. Хочется верить, что и не утратят. Еще недавно, когда в Совет Федерации входили руководители регионов, советы ассоциаций нередко рассматривались, помимо прочего, и как своего рода "межрегиональные парламенты". Этот опыт не стоит забывать. Так, можно только приветствовать, если на межсубъектном уровне будут вырабатываться решения нормативного характера. Конечно, принимать "межрегиональные законы" и создавать при этом новый уровень государственной власти нельзя. Но почему бы ни расширять сферу договорного регулирования? В рамках ассоциаций можно вырабатывать и заключать межрегиональные соглашения (о местном самоуправлении, о тарифной политике, об инвестиционной деятельности и т.д.), которые будут затем утверждаться представительными органами субъектов Федерации и тем самым 92 обретать силу их законов. Ассоциации могли бы играть позитивную роль в процессе приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. В целом они способствовали бы повышению качества нормотворческой работы. Другой важный аспект — представительство регионов на федеральном уровне. Президиум Государственного Совета комплектуется по принципу представительства федеральных округов. Это совершенно логично. Однако, определенно, вскоре мы услышим, что и обновленный Совет Федерации разделится на «окружные» фракции. И здесь уже возникают сомнения. Округа — это федеральная сфера, если угодно, система организации федеральной власти и федерального представительства. Совет Федерации является представительным органом регионов. Поэтому он и должен сохранить непосредственную связь с ассоциациями. Для этого в верхней палате следует создавать именно их фракции, тем более, что в действительности они там уже давно существуют. Ни для кого не секрет, что, к примеру, между ассоциациями практиковались "пакетные соглашения" по вопросу о распределении постов в палате. Однако по ряду причин фракции так и не были организационно оформлены. Изменение порядка формирования Совета Федерации требует не только необходимости легализации фракций, но и внесения соответствующих дополнений в уставы ассоциаций, — в частности, о выработке на их советах согласованных позиций для своих представителей в верхней палате. Есть все основания полагать, что такой подход позволит региональным властям контролировать и направлять своих представителей с большей степенью эффективности. Таким образом, при нормальном подходе дел хватит всем. Разумная интеграция ассоциаций со структурой обновленного Совета Федерации, отлаженное взаимодействие с окружными структурами позволят увеличить их совместный созидательный потенциал. А значит — обеспечить слаженную работу на благо российской государственности. Какая власть нужна регионам В первые годы реформ, когда старая хозяйственная система была разрушена, а новая еще не сложилась, когда жизненный уровень большей части населения упал до критических отметок, и казалось, что страны больше нет, — регионы начали искать выход в собственной обособленности. Именно тогда стали популярны идеи "защиты" от центра, "особого пути", "мягкого вхождения в рынок". Многими овладела иллюзия о том, что в пределах отдельно взятой области, края, 93 республики можно исправить недостатки реформ, сделать все "правильно" и без издержек. И регионы стали "закрываться", огораживаться частоколом собственных законов и политико-хозяйственных практик. Влияние старых традиций в организации российской власти и особенностей ее институционализации после событий октября 1993 года привело к тому, что в субъектах Федерации начали формироваться авторитарные режимы глав исполнительной власти – "региональных баронов". Ими становились, как правило, либо представители бывшей номенклатуры, либо так называемые "крепкие хозяйственники". Административный аппарат, контролирующий финансовые потоки, прирученные "силовики" и «карманные» СМИ – вот три кита, на которых покоилось их могущество, что называется "от Москвы до самых до окраин". Дальше начиналось и внедрение квазирегионалистических идеологий (густо замешанных на патернализме, а в отдельных республиках — на откровенном национализме), формирование местечковых "культов личности", профанация выборов и т.п. Общественные отношения стагнировали, а кое-где и регрессировали до архаичных форм. Разумеется, ни о каком полноценном развитии регионального парламентаризма и местного самоуправления в такой обстановке речи быть не могло. Парламенты превращались просто в юротделы администраций, а о местном самоуправлении без стеснения публично говорилось, что, дескать, в России оно не приживется. Местный бизнес ставился под жесткий контроль; для "чужого" устанавливали ограничения, используя для этого все доступные средства. Правда, в последнем случае власть нередко оказывалась права: московские и иностранные бизнесмены, особенно в начале 1990-х годов, стремились не к развитию доставшихся им предприятий, а к скорейшему извлечению сверхприбылей — любой ценой и при минимуме обязательств. "Бароны" традиционно противопоставляли себя как центральной власти, так и "олигархам", именуя сами себя патриотами и государственниками. Порой они и сами искренне верили и верят в то, что защищают интересы территорий и граждан, на них проживающих. Как умеют, как могут. Но ведь хорошо известно, куда дорога бывает вымощена благими намерениями. В действительности их деятельность антигосударственна, независимо от того, считать ли государством только Россию, отдельную республику или область. Суть в том, что региональная "закрытость" есть фиксация разрыва в политическом, правовом и экономическом пространстве России. Сохраняя это положение – для защиты населения от "стервятников" или просто ради укрепления собственной власти – региональные руководители такого плана не просто использовали 94 дезинтеграционные процессы, но становились их проводниками и даже инициаторами. Тем самым они ослабляли как государство в целом, так и подвластные им территории, поскольку ни одна из них без России полноценно существовать не может. Шарль Монтескье, рассуждая в свое время о возможных формах государственного устройства для крупных стран, пришел к выводу, что подходящих всего две: федерация и тирания. И Россия, как заметил Николай Петров, в соответствии с сутью обоих зол, явила миру причудливого кентавра — федерацию тираний. В действительности никакой особой российской специфики в этом нет. Диверсификация региональных режимов, сопровождающаяся вытеснением или, как минимум, ослаблением федеральной власти, хорошо известна политологии как касикизм (касик — индейский вождь в Центральной Америке). Многие государства, избравшие для себя федеративную модель государственного устройства, проходили именно через это. Сейчас можно уверенно говорить о том, что принцип "закрытости" себя исчерпал. Наиболее рельефно это проявилось в кризисах региональных экономик, усугублявшихся или прямо провоцировавшихся протекционистской ("экономика для своих") политикой властей и коррупцией, буквально разъедавшей административный аппарат. Недавно рухнули сразу несколько автократических режимов — в Республике Марий Эл и Ульяновской области. Бесславно закончились попытки глав Калининградской и Курской областей стать "хозяевами" регионов. Уместен вопрос: как быть с тем, что в отдельных регионах сохраняют власть, а то и переизбираются на новые сроки лидеры, за которыми давно и прочно закрепилась репутация не просто автократов, но чуть ли не сепаратистов? Здесь, конечно, допустимо сослаться на политические конъюнктуры (в краткосрочной перспективе нередко конфликтующие с основной тенденцией развития) в комбинации со спецификой конкретных режимов, которая сообщает им дополнительный запас прочности (этническая компонента, возможности конвертации сырьевой ренты в консервацию status quo и пр.) Но дело даже не в этом. Точнее не только в этом. Если Б.Н. Ельцин с 1993 года (и особенно во время вторых президентских выборов) нуждался в поддержке региональных властей и активно с ними торговался, то в 2000 году В. В. Путин был избран Президентом, не будучи им чем-либо обязанным. Поэтому если при Ельцине "бароны" имели некие хартии, формальные (договоры о разграничении предметов ведения и полномочий) или неформальные, то с весны 2000 года все прежние договоренности оказались 95 недействительными и были либо расторгнуты, либо подвергнуты корректировке. И даже если сейчас какому-то деятелю с авторитарносепаратистскими устремлениями удалось переизбраться в очередной раз, это вовсе не означает, что он сможет управлять своим регионом так же, как он делал это раньше. Показательно, что в Татарстане открыто отделение федерального казначейства, а в Саха-Якутии Верховный Суд признал противоречащими федеральной Конституции почти половину положений республиканского основного закона. Еще год или два назад все это было немыслимо. Дело тут не столько в конкретных персонах, сколько в самих условиях, порождающих "закрытость" регионов. Пока неизвестно, что еще окажется действеннее: с плеча рубить головы (как было в той же Курской области или Приморском крае), при отсутствии, однако, твердой гарантии, что на их месте не вырастут другие. Или не торопясь, что называется, "по кусочку" урезáть авторитарную власть. Режимы региональных "баронов" суть режимы моноцентрические. В новейшей российской истории также известны прецеденты бицентрических и полицентрических. Бицентрические довольно хорошо описаны в политологической литературе. По своему содержанию они представляют собой сочетание в рамках регионального политического пространства двух, как правило, соперничающих, конкурирующих между собой центров власти. Один — во всех известных случаях — егиональная администрация. Другой — администрация "столичного" города. Реже — региональный парламент, "силовая" (УВД или УФСБ) или бизнес-структура. Амплитуда отношений между ними может колебаться от открытых конфликтов до "холодной войны". В разные периоды бицентрические режимы существовали в Волгоградской, Омской, Новосибирской областях, Приморском крае и т.д. Но подлинную альтернативу автократическим режимам представляют полицентрические или полиархии. Они изучены гораздо хуже. Между тем этот политический феномен заслуживает самого пристального изучения, особенно в контексте происходящих перемен. Региональная полиархия предполагает сложное сочетание, даже переплетение нескольких центров влияния (органов государственной власти, местного самоуправления, бизнес-струкутур, общественных организации и т.п.), ни один из которых не может занять доминирующую позицию. В лучшем (для себя) случае тот же губернатор может лишь ex officio быть "первым среди равных". Если углубиться в историю, пусть и сравнительно недавнюю, легко обнаружить, что полиархии, а точнее "протополиархии" складывались еще в советский период. 96 Вот лишь два штриха. В индустриально развитых регионах директорат крупных промышленных предприятий (в первую очередь ВПК) и тесно связанное с ними руководство крупных городов, будучи "замкнутыми" на соответствующие ведомства и ЦК КПСС, имели автономию от региональных партийных комитетов. Последние руководили преимущественно сельским хозяйством, но и здесь после учреждение Агропрома произошло определенное расщепление власти. В перестроечный период на все это наслаивалось противостояние партийных органов и советов, где нередко доминировали так называемые "первые демократы". Позже региональные политические палитры разнообразились за счет народившегося бизнеса (финансового, сырьевого, торгового и пр.), "теневых" структур и групп влияния. Во многих регионах всю эту "цветущую сложность" задавили "бароны". Произошло это примерно на рубеже 1995-97 годов, когда большинство региональных руководителей легитимизировали свою власть, пройдя через всенародные выборы. Там, где этого не случилось, где первым лицам достало прозорливости, как в Нижегородской области, или ресурсов и умения — в Калининградской области, там сформировались полиархии. Еще вариант: объективные условия территории принципиально исключали возможность установления моноцентрического режима. Здесь уместно привести примеры двух совершенно непохожих друг на друга регионов — Ханты-Мансийского автономного округа и Республики Дагестан. Если в первом представлены интересы (причем в прямом смысле жизненные) нескольких крупнейших нефтяных компаний, то второй является настоящим этническим конгломератом. В обоих случаях монополизация политической власти совершенно исключена. В чем преимущества полиархии? Главное из них состоит в том, что она исключает застой в политической и общественной жизни. Время от времени происходит ротация руководящих кадров. СМИ, даже если среди них не остается независимых, выражают разные точки зрения — сообразно интересам соответствующих центров власти и т.д. Конкурентность политического процесса позволяет развивать парламентаризм и самоуправление, пусть и подчас в несколько специфических формах. Свободнее чувствует себя бизнес. Официальные и неофициальные центры власти ограничены в своем "праве на беспредел" хотя бы тем, что могут получить адекватный ответ. Полиархия содержит в себе больше "демократии" (вне зависимости оттого, что конкретно вкладывать в это понятие). Больше мобильности в конечном итоге — больше возможностей для развития. У нее есть и свои недостатки. Во-первых, она нередко приводит к ситуации, когда отдельные предприятия, городá, целые районы 97 начинают жить обособленной жизнью. Во-вторых, характерная для нее нестабильность иногда переходит допустимые пределы и приводит к управленческому хаосу (но и "стабильность", которой порой так гордятся, на самом деле нередко напоминает застой, «болото»). В борьбе за единовластное пространство центр должен обратиться к поиску союзников в регионах. В сложившихся условиях ими в первую очередь становятся те, кто более всего пострадал от автократий: депутатский корпус, местное самоуправление и бизнес. Союзников нужно не просто найти, но укрепить их положение с тем, чтобы они смогли стать полноправными (а не подчиненными или вторичными) участниками региональных политических процессов. Предлагаемые меры в случае их реализации, позволят даже без персональных ротаций осуществлять переходы к полноценным полиархиям. Первое направление: "партии и выборы". В рамках реформы партийной системы не остается места для региональных политических объединений. В выборах теперь смогут участвовать только отделения общероссийских партий. Сейчас федеральный закон позволяет регионам выбирать между мажоритарной и пропорциональной системами. Считаю, это не совсем правильно с точки зрения стратегических перспектив. Ибо что получилось в итоге? В большинстве краев и областей предпочли установить мажоритарные системы. И не случайно: они способствуют консервации региональной "закрытости". Выборы — процесс, поддающийся "управлению". Главы регионов с трудом могут избежать соблазна назначать "победителей" в одномандатных округах. Поэтому в законе следует императивно прописать требование вводить пропорциональные либо смешанные избирательные системы. Сочетание этого требования с условием, при котором участвовать в выборах смогут только отделения федеральных партий, будет способствовать укреплению независимости парламентов от местных администраций. Разумеется, эту схему нужно спроецировать и на местный уровень, за исключением малых муниципальных образований — поселков, сел и т.п. Есть смысл и в том, чтобы задуматься о синхронизации выборов в региональные легислатуры. Может быть даже и о совмещении их с выборами в Государственную Думу. Вряд ли нужно объяснять все преимущества такого решения. Хотя задача это трудная. Не первый год обсуждается предложение перевести законодательные органы регионов в полном составе на постоянную основу. Для этого также потребуется внести изменения в федеральные законы. Конечно, не все субъекты Федерации сразу смогут позволить себе такую роскошь. Однако возможные издержки — финансовые, 98 организационные, политические — в конечном счете возместятся повышением профессионального уровня депутатского корпуса. Он сможет более последовательно и ответственно осуществлять не только законотворческую деятельность, но и парламентский контроль. Региональным парламентам допустимо взять на себя бóльшие полномочия как при формировании органов исполнительной власти (правительств), так и в сферах бюджетирования, управления государственной собственностью, налогового и тарифного регулирования и т.д. Профессиональный, а значит усиленный парламент — это не просто реальный противовес возможным авторитарным устремлениям, но и полноценный центр власти. Что касается местного самоуправления в целом, то здесь видится необходимым четкое закрепление предметов ведения муниципальных образований в федеральном законе. Именно в федеральном, а не в региональных, как это практикуется сейчас. Другой важный вопрос — местные бюджеты. Настолько важный, что даже Президент отдельно выделил его в своем Послании. Мы столько лет дискутируем о пределах, в которых должно осуществляться местное самоуправление. А что на деле? В одном регионе муниципальным образованиям выделяют и полномочия, и деньги, и возможность всем этим распоряжаться, а в другом не дают ничего. Вот по этому правовому полю, по-видимому, нужно пройтись с той же решительностью, которая была продемонстрирована при принятии летом прошлого года так называемого "федерального пакета". Проблемы бизнеса также вряд ли можно решать исключительно в региональном разрезе. Здесь нужен комплексный подход. Поэтому можно только приветствовать инициированную Президентом работу по дерегулированию экономики. Минэкономразвития уже подготовило три соответствующих законопроекта. И это только начало. Дерегулирование в первую очередь ударит по ведомственной бюрократии но, вне всякого сомнения, ослабит и позиции "баронов". Региональный бизнес почувствует себя свободнее. Уменьшатся трансакционные издержки. Следовательно, больше ресурсов будет конвертироваться в независимую политику. Особая роль принадлежит прокуратуре и судам, все чаще встающим на защиту от бюрократического произвола и административных "рогаток", которыми принято "защищать" региональные рынки. В прошлом году судами были отменены десятки подзаконных актов региональных администраций, которыми запрещались вывоз или ввоз отдельных видов продукции на территории регионов, вводились драконовские требования по лицензированию, маркировке и т.д. После 99 этого понимаешь, насколько правильным было сохранение единой системы судов общей юрисдикции (вспомним, как отдельные сенаторы чуть ли не открыто апеллировали к феодальному "праву от въезда судей"). Работу в этом направлении следует продолжить. Хочется верить, что предстоящая судебная реформа наконец-то сделает третью власть властью. Отдельные аналитики поспешили сделать вывод о "кризисе старых административных регионов" (т.е. сообществ, сформированных в пределах юрисдикции органов власти субъектов Федерации) и о появлении "новых культурно-экономических территорий". Представляется, что подобные концепции суть изрядное допущение, к тому же сдобренное солидной долей конъюнктуры. "Старые" регионы себя еще не исчерпали. И в обозримом будущем ничего радикального с ними не произойдет! Но политические режимы, практики властвования и управления в них изменятся, обязаны измениться. Мы будем иметь, если угодно, "новые старые регионы" — территории, в которых установятся полиархические режимы или хотя бы просто будут ослаблены автократии. Именно они должны стать полигонами экономических реформ. Федеральный центр должен осознать, что его стратегическим целям соответствует не просто выведение из политического процесса отдельных персоналий или их привлечение в свои сторонники, но изменение региональных политических режимов в целом. Регионам нужна новая власть. 100
