краткое введение в планирование на микрорегиональном уровне
реклама
КРАТКОЕ ВВЕДЕНИЕ В ПЛАНИРОВАНИЕ НА МИКРОРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ Айнхард Шмидт-Каллерт Продовольственная и сельскохозяйственная Организация Объединенных Наций Субрегиональное отделение для Центральной и Восточной Европы Будапешт, 2005 г. Использованные определения и представленный материал в настоящем информационном продукте не предполагают выражения какого-либо мнения со стороны Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций относительно правового статуса или уровня развития любой страны, территории, города или района или их властей или относительно делимитации их границ или рубежей. Настоящая публикация подготовлена Продовольственной и договору с сельскохозяйственной Организацией Объединенных Представленные в ней по точки Наций зрения (ФАО). и мнения принадлежат исключительно автору и не имеют целью представлять взгляды ФАО. 2 3 Содержание Предисловие ........................................................................................... 6 От автора ................................................................................................ 8 1. Инициирование развития сельских районов ............................. 9 2. Для чего необходимо планирование на микрорегиональном уровне?.....................................................................................11 3. Что представляет собой планирование на микрорегиональном уровне? .................................................................................... 12 4. Некоторые особенности умелого планирования на микрорегиональном уровне ..................................................... 16 5. Некоторые дополнительные элементы концептуальной ориентации .............................................................................. 17 6. Роль профессиональных планировщиков в данном процессе 19 7. Типичные этапы процесса планирования ................................ 20 8. Фаза анализа ........................................................................... 23 9. Написание сценариев .............................................................. 30 10. Разработка стратегии развития............................................... 41 11. Разработка характеристик проекта и плана действий............. 45 12. Последующая деятельность и заключительные замечания .... 47 Приложение. Записка о консультативных семинарах............................ 49 4 5 Предисловие В последние годы в странах Европы происходит возрождение регионализма и возврат к стратегиям регионального развития, вызванные необходимостью оказания поддержки развитию сельских районов. ФАО всегда определяла развитие сельских районов в качестве одного из приоритетов выполнения своего мандата, состоящего в улучшении питания, улучшении продуктивности сельского хозяйства, улучшении жизни сельского населения и в оказании содействия росту мировой экономики. Лица, определяющие политику, и стратегические планировщики вновь открывают эту область как важную единицу пространственного планирования в промежутке между местным и национальным уровнями, связывающую местных субъектов деятельности с национальной и транснациональной политикой и сетями и могущую содействовать эффективной мобилизации ресурсов в случаях слабой или еще не реализованной децентрализации. Дальнейшим стимулом для продолжения этих дебатов стало проведение новых оценок функций регионов в глобализирующемся мире. Планирование на микрорегиональном уровне может быть одним из эффективных инструментов в попытках стимулирования сельского и регионального развития в Центральной и Восточной Европе. Для решения проблем, возникающих вследствие ухудшающихся условий в сельских районах субрегиона, необходима реализация программ и проектов комплексного сельского развития. Успех таких программ и проектов будет в значительной мере зависеть от способов осуществления в их рамках эффективного планирования на микрорегиональном уровне и решения проблем серьезной фрагментации сельскохозяйственных угодий. Настоящий документ служит практическим введением в планирование на микрорегиональном уровне, разъясняющим способы его эффективного осуществления. Он предназначается в качестве инструкции для полевых работников, причастных к процессам планирования на микрорегиональном уровне, многие из которых происходят из разной технической и профессиональной среды. Некоторые из них сами могут быть местными субъектами деятельности; иные могут быть фасилитаторами мероприятий по планированию. Документ такого характера может, однако, обеспечивать только общие руководящие указания. Представленные в нем подходы следует оценивать и применять способами, отвечающими конкретным микрорегиональным обстоятельствам. Каждому региону и стране в Центральной и Восточной Европе необходимо будет найти решения, учитывающие специфику их собственных условий; их социальную, культурную, экономическую, правовую, административную и политическую среду; и финансовые и прочие ресурсы, которые могут быть мобилизованы. Читателей настоящего документа заинтересуют также недавно опубликованные руководящие принципы ФАО по Разработке экспериментальных проектов консолидации земель в 6 Центральной и Восточной Европе (Исследование ФАО по вопросам землевладения №6) и сопутствующая брошюра Инструкция по разработке экспериментальных проектов консолидации земель в Центральной и Восточной Европе. В этих странах фрагментация земельных владений является серьезнейшим препятствием на пути развития сельских районов на местном уровне, и поэтому решение вопросов консолидации земель станет, вероятно, одним из важнейших этапов оказания поддержки эффективному комплексному сельскому развитию. В руководящих принципах и в инструкции странам даются практические советы по подготовке и первоначальной разработке экспериментального проекта консолидации земель, аргументируется важное значение консолидации земель, приводится краткое описание сути консолидации земель и намечаются ключевые решения, которые следует принимать, и ключевые меры, которые следует предпринять до начала работы над экспериментальным проектом. В инструкции по разработке проектов содержатся в частности руководящие указания для руководителей проектов и других лиц относительно управления экспериментальным проектом консолидации земель на последующих этапах после его начала. Копии данных публикаций можно получить в приведенных ниже отделениях ФАО, а с руководящими принципами можно также ознакомиться на веб-сайте по адресу: http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/006/Y4954E/Y4954E00.HTM Основной настоящего документа стали результаты работы, проводившейся в течение ряда лет в субрегионе Восточной Европы под техническим руководством Службы ФАО по вопросам землевладения и ее партнеров. Он отражает заботу Службы и ее партнеров об обеспечении того, чтобы территориальное планирование проводилось на комплексной основе, и является одним из нормативных продуктов Службы в данной области. Точнее говоря, разработка документа стала ответом на просьбу, впервые озвученную специалистами и местными руководителями, принимавшими участие в реализации проекта планирования на микрорегиональном уровне в Буяке (Венгрия), помощь которой оказывалась в рамках Программы технического сотрудничества ФАО. Эту просьбу учел ныне покойный г-н Фриц Рембольд, тогдашний сотрудник по вопросам землевладения и сельского развития в Субрегиональном отделении ФАО для Центральной и Восточной Европы, и в ответ на нее была заказана подготовка настоящего документа. Мы надеемся на дальнейшее сотрудничество с практикующими специалистами в регионе в целях обмена знаниями, накопленными в процессе планирования на микрорегиональном уровне. Мария Кадлечикова, Субрегиональный представитель ФАО в Субрегиональном отделении для Центральной и Восточной Европы, Будапешт Пол Манро-Фор, Руководитель Отдела землевладения и землеуправления, ФАО, Рим 7 От автора Многие мои коллеги ознакомились с ранними версиями настоящей брошюры. Я выражаю особую благодарность за сделанные ценные замечания - Хансу Аэппли, Марии Винцзе, Паоло Гроппо, Владимиру Евтимову, Даниэлю Инкоому, Даниэлю Куттору, Вахтангу Леяве, Иоганнесу Люкенкёттеру, Хеннеру Майеру-Рюэну, Петре Стремплат-Платте, Эйке Фатер, Ференцу Юхасу. Вёрстка: Карштен Фухте и Андре Верриет. 8 1. Инициирование развития сельских районов Сельские районы во всем мире сталкиваются с многочисленными проблемами: устаревшие методы сельскохозяйственного производства, нехватка пастбищных угодий, отсутствие доступа к питьевой воде, неадекватные возможности в сфере образования и плохое медицинское обслуживание, отсутствие прав на владение землёй, правовая неопределенность, незначительное участие в процессе принятия решений – и это далеко не полный перечень. В большинстве случаев между крупными городами и сельскими районами существуют ярко выраженные несоответствия. Вопросы развития сельских районов не сходят с повестки дня в течение многих лет, а разрыв между городом и деревней преодолевается с помощью самых разных подходов. Преодоление разрыва между городом и деревней По проблеме развития сельских районов написано немало книг. Настоящая небольшая брошюра преследует, однако, более простую цель. Проблемы сельских районов носят чрезвычайно сложный характер, не допускающий применения простого патентованного средства. Тем не менее необходимо как-то приступать к развитию сельских районов, и кто-то должен начать этот процесс. В настоящей брошюре предлагается полезный инструмент для запуска процесса развития сельских районов, а именно – планирование на микрорегиональном уровне. В большинстве сельских районов имеется много людей, которые могут играть существенную роль в повышении экономического и социального благополучия своего района или в улучшении условий жизнедеятельности сельского населения. К ним относятся технические специалисты, которых правительства направляют на работу в отдаленные районы страны, такие как лесничие, инженерымелиораторы, консультанты по вопросам сельского хозяйства и многие другие. К ним также относятся местные политические деятели, активисты неправительственных организаций, члены фермерских ассоциаций и других групп гражданского общества, бизнесмены и рядовые граждане. Все они могут быть заинтересованы в улучшении условий в районе. К сожалению, подход секторальных экспертов к 9 сельским проблемам носит обычно тенденциозную направленность в пользу конкретной области интересов того или иного эксперта. Лесничих, например, больше всего интересуют леса, инженеров-мелиораторов занимают главным образом ирригационные каналы, учителей больше заботит просвещение молодого поколения, чем благополучие пожилых людей. Политические деятели и представители организаций гражданского общества имеют свои собственные пристрастия. Применения одних лишь секторальных подходов отнюдь недостаточно для глобального решения многогранных проблем сельского населения. В рамках таких подходов жители сельской местности воспринимаются только как исполнители той или иной конкретной роли: т.е. фермеры воспринимаются как производители продуктов питания, пассажиры миниавтобуса – как пользователи дороги, больные – как пациенты или потребители услуг лечебного заведения. На самом же деле цель должна заключаться в целостном восприятии людей во всех их условиях жизни и со всеми их потребностями. Население сельских районов, где бы оно ни проживало в мире, испытывает множество разных потребностей и сталкивается обычно с рядом самых разнообразных проблем. Поэтому-то отправным моментом являются именно люди и их проблемы. Если серьезно подойти ко всем их проблемам, то очень скоро выяснится, что многосекторальный подход действительно содействует исправлению ситуации. Таким глобальным подходом, выходящим далеко за рамки обычного оказания услуг секторальными учреждениями, как раз и является планирование на микрорегиональном уровне. Настоящая брошюра предназначена для полевых сотрудников в сельских районах, обладающих надежными профессиональными знаниями в своих соответствующих областях, но не имеющих или почти не имеющих опыта подхода к развитию сельских районов с позиций многосекторальной задачи. Брошюра написана в первую очередь для полевых сотрудников, а не для профессиональных региональных планировщиков, и призвана служить в качестве сугубо практического введения. Планирование на микрорегиональном уровне практикуется в самых разных частях света, в таких отличных друг от друга странах, как Германия, Гана, 10 Секторальные предпочтения в противовес комплексному подходу Оказание помощи полевым сотрудникам Малави, Индонезия, Венгрия, и во многих других. А в таких странах, как Германия, Швейцария и Австрия, оно является давней традицией. Определенный очень хороший опыт накоплен также в странах Латинской Америки, Азии и Африки. Сторонний наблюдатель, присутствующий на семинаре по планированию, скажем, в Танзании или в Гватемале, не без изумления отметит подчас, что разговоры сельчан о своем будущем мало чем отличаются от групповых обсуждений в селах на родине такого наблюдателя, скажем, где-нибудь в северо-западных районах Германии. В настоящей брошюре намеренно приводятся ссылки на опыт, накопленный в разных частях света. Людям, стремящимся улучшить условия в небольших сельских районах, всегда полезно обмениваться опытом с людьми, находящимися в аналогичной ситуации. Опыт, накопленный в разных частях света В последнее десятилетие или примерно в это время региональное развитие и планирование на микрорегиональном уровне достигли Центральной и Восточной Европы. У многих людей в этих странах слово «планирование» вызывает негативные ассоциации. Оно напоминает им об аппарате центрального планирования, существовавшем в эпоху социализма. На последующих страницах будет представлен иной процесс планирования, глубоко связанный с демократией и предусматривающий участие рядовых граждан. 2. Для чего необходимо планирование на микрорегиональном уровне? Как было пояснено выше, развитие сельских районов должно носить многосекторальный и глобальный характер. Район представляет собой сложную и комплексную структуру с большим числом взаимосвязанных проблем, решать которые можно только путем применения комплексного подхода. Существует еще и другая причина применения планирования на микрорегиональном уровне, но она обусловлена глобальными тенденциями. Возможности развития сельского населения повсюду в мире формируются глобальными сетями. Такие 11 сети нередко носят иерархический характер. Международные/глобальные города связаны друг с другом в мировом масштабе. Они связаны также с соответствующими национальными столицами; национальные столицы устанавливают связи с низшей ступенью иерархии центральных мест, как, например, со вторичными и третичными центрами (небольшими городами). Деревни, как самые мелкие поселения, связаны в плане торговли и коммуникаций с ближайшими небольшими городами и в намного меньшей степени с соседней деревеней. Иерархические связи Иерархические сети В отличие от этого горизонтальные сети можно развивать в рамках небольших регионов и улучшать с их помощью условия жизни населения сельских районов. В качестве примера можно привести сеть местных торговых связей между соседними деревнями, обмена товарами, информацией и нововведениями. Горизонтальные сети Небольшой регион намного мощней деревень в отдаленных районах, пытающихся развиваться самостоятельно. Она деревня располагает активами, которых нет у другой. Деревни могут взаимодополнять друг друга всем своим потенциалом. 3. Что представляет собой планирование на микрорегиональном уровне? 12 Горизонтальные сети Прежде всего необходимо дать определение термина «микрорегион». Совершенно очевидно, что наиболее широко используемым термином является «регион». Термин «региональное сельское развитие» используется уже по крайней мере 25 лет. Под данным термином подразумевается внутренне связанная пространственная единица, расположенная в промежутке между местным и национальным уровнями. «Микрорегион», как правило, намного меньше, обычных планировочных зон. «Микрорегион» и «регион» Микрорегион представляет собой отдельную территориальную единицу с четко обозначенными границами, расположенную в промежутке ниже уровня региона, но выше уровня деревни. По критерию населения микрорегион может варьироваться от нескольких деревень, в которых проживает несколько тысяч человек, до более обширной территории, включающей много деревень и небольших городов с возможным проживанием в них до нескольких сотен тысяч человек. Фактически, он обычно охватывает и сельские, и городские поселения. Различные критерии определения Микрорегион может представлять собой: - существующую территориальную единицу; формальную единицу планирования, официально закрепленную в законе страны о планировании; место проживания определенной этнической группы или район, имеющий общее историческое значение; местность, обособленную физическими элементами, как, например, районы водосбора; местность, обособленную функциональными взаимосвязями, как, например, взаимосвязи рынка с внутренним районом; местность, ограниченную базой ресурсов определенной территориальной единицы. В современном определении микрорегион можно также понимать как сеть различных участников от правительства, местных властей, частного сектора и гражданского общества, находящуюся на определенной территориальной единице. 13 Фрагментация земель в окрестностях Тбилиси (Грузия) Иначе говоря, в некоторых случаях микрорегион существует в качестве единицы планирования в рамках системы планирования и принятия решений в стране и располагает набором делегированных полномочий, предусмотренных законом. Однако во многих других случаях планирование на микрорегиональном уровне может также строиться на специальном решении местного населения осуществить что-либо совместными усилиями. В некоторых случаях появляется общий интерес к совместному развитию туристического потенциала небольшого региона, к сбыту местных вин или каких-либо других типичных местных продуктов, а в иных случаях люди собираются вместе, чтобы приступить к консолидации земель на территории, простирающейся за пределы деревенских границ. Определение целевого региона и установление его окончательных границ может также быть частью процесса планирования. Планирование собственного будущего, установление целей на будущее и принятие решений относительно мер, содействующих достижению таких целей, является частью нашей повседневной жизни. Планированием своей деятельности занимаются отдельные лица, семьи, деловые предприятия и правительственные ведомства. 14 Планирование Планирование на микрорегиональном уровне направлено на координацию планировочной деятельности всех многочисленных участников, находящихся в пределах ограниченной территориальной единицы. Оно касается - экономики, социальной и культурной жизни, инфраструктуры, жилищных условий и структуры населенных пунктов, сельских организаций и учреждений, естественной окружающей среды на территории микрорегиона. Прежде всего, однако, планирование на микрорегиональном уровне связывается с людьми, живущими в регионе. Людьми как физическими лицами, как домохозяйствами, людьми на предприятиях, в организациях и учреждениях. У этих людей есть прошлое, настоящее и будущее на территории их проживания. У них есть свои мечты, стремления, ценности и цели. Роль граждан в процессе планирования Были времена, когда некоторые региональные планировщики помышляли о том, чтобы развить планирование в точную науку. Они полагали, что в один прекрасный день появится математическая модель, позволяющая моделировать преднамеренные и непреднамеренные действия каждого жителя региона и способная представлять системы различных целей всех субъектов в регионе. Это была, однако, технократическая мечта. Подобная модель не появится никогда. Региональное планирование и планирование на микрорегиональном уровне точными науками не являются. Для разработки качественного плана намного важнее, вероятно, внимательно прислушиваться к людям, живущим в регионе. Планирование – это практическое ремесло. Совершенно очевидно, что в ходе процесса планирования не каждый участник или субъект деятельности может обеспечить полнейшее достижение своих личных целей. Бывает, что Важность нахождения подходящего 15 интересы людей не совпадают, иногда между ними происходят столкновения и возникает необходимость идти на компромиссы. Нередко планировщикам приходится играть роль посредника между интересами различных участников, они должны находить подходящий компромисс, отвечающий интересам многих различных групп. компромисса Умелое планирование предполагает постоянный поиск беспроигрышных ситуаций, т.е. решений, позволяющих более чем одной группе интересов достигать соответствующих целей. 4. Некоторые особенности умелого планирования на микрорегиональном уровне Умелое планирование • • • осуществляется по восходящей, т.е. инициируется местным населением или его представителями. Если государственное учреждение, как, например, совет по планированию или учреждение по вопросам консолидации земель, начинает процесс планирования, то оно должно располагать мандатом, полученным от местного населения; Восходящее планирование предполагает общественное участие, т.е. все важные участники или субъекты деятельности в регионе оказывают влияние на разработку плана и с ними постоянно консультируются. (В их число могут входить представители местного правительства, отраслевые ведомства центрального правительства, торговые палаты, ассоциации фермеров, местные предприниматели, профсоюзы, представители НПО и т.д.); Общественное участие ориентировано на практическую деятельность, т.е. оно должно обеспечивать наличие тесной связи между планированием и осуществлением, выполнение сложных разработок на основе поэтапного подхода и наличие пакета проектов, готовых к немедленной реализации. Ниже, в главе 7, приводятся типичные этапы процесса планирования на микрорегиональном уровне. Каждому микрорегиону присущ специфический набор проблем и возможностей. 16 Ориентация на практическую деятельность Каждый отдельный процесс планирования не похож на другой. В данной области не существует ни стандартных процедур, ни патентованных средств. Принимаемые меры и проекты следует приспосабливать к конкретным потребностям населения региона и обеспечивать в них реагирование на самые насущные проблемы людей. Умелое планирование должно неизменно осуществляться по восходящей, предполагать общественное участие и быть ориентировано на практическую деятельность, иначе оно будет обречено на провал. Кроме того, необходимо существование общего механизма национального развития, способного вмещать микроплан, что позволит обеспечивать политическую и иную поддержку такого микроплана со стороны всех уровней правительства. 5. Некоторые дополнительные элементы концептуальной ориентации Подход «снизу - вверх», участие целевых групп и ориентация на практические действия являются обязательными элементами управления процессом. Кроме того, необходимо отметить еще три важных элемента концептуальной ориентации планирования на микрорегиональном уровне: - развитие местного потенциала 1; ориентация на устойчивость; связывание планирования землепользования с землеуправлением. Развитие местного потенциала Развитие местного потенциала требует выявления специфических тенденций, присущих рассматриваемому микрорегиону. В процессе разработки эндогенной стратегии следует учитывать значимость региональной культуры, включающей, кроме всего прочего, региональные экономические тенденции, уникальные особенности региональной культуры, специфические сети взаимодействия и коммуникаций в регионе, сохранность культурного наследия региона, а также его природных ресурсов. Реализацию любого мероприятия, нацеленного на улучшение факторов Местный потенциал 1 Например, специфические природные ресурсы, типичные местные навыки или культурная практика на территории микрорегиона. 17 производства, следует осуществлять с учетом состояния местных природных ресурсов. Все это будет обеспечивать гарантии устойчивости эндогенного потенциала региона. Ориентация на устойчивость Со времен саммита в Рио-де-Жанейро 2 фраза устойчивое развитие не сходит с уст правительственных ведомств, НПО и организаций гражданского общества во всем мире. При правильном понимании всех ее аспектов (устойчивое использование природных ресурсов, устойчивое экономическое развитие и устойчивая социальная и организационная практика) эта фраза становится одним из важных концептуальных ориентиров любого пространственного развития. Это безусловно приложимо и к планированию на микрорегиональном уровне. Сегодня практика планирования во все возрастающей степени превращается в конфликт между экономикой и экологией, причем этот конфликт редко позволяет находить удовлетворительные решения. Лишь долгосрочная переориентация производственных вопросов, стимулирующая сохранение природных ресурсов за рамками нынешних поколений и содействующая таким образом обеспечению устойчивого развития, способна помочь успешному решению конфликта между экономикой и экологией. Устойчивость Связывание планирования землепользования с землеуправлением Планирование землепользования вне всякого сомнения является главным инструментом планирования на микрорегиональном уровне, поскольку через него обеспечивается необходимая связь с управлением природными ресурсами и таким образом прокладывается путь к устойчивому Землеуправление развитию. Традиционное планирование землепользования исходит из предположения о том, что оптимальное распределение землепользования может быть обеспечено путем оптимизации инструментов планирования. Надежные инструментальные средства планирования землепользования безусловно имеют свои достоинства, но в последние годы основной акцент смещается в сторону формирования 2 Официальное название саммита: Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, проводившаяся в Рио-де-Жанейро в 1992 году. 18 социальной основы для решения проблем и конфликтов. Таким образом планирование землепользования становится политическим процессом, в рамках которого расстановки сил имеют решающее значение для определения конечного результата. Существенными факторами влияния являются механизмы, позволяющие улаживать конфликты или находить консенсус. В процессе планирования землепользования следует применять современные технологии, такие как геоинформационные системы. Вместе с тем необходимо, однако, в обязательном порядке задействовать также процесс разрешения конфликтов путем посредничества. Полевая съема для целей планирования землепользования 6. Роль профессиональных планировщиков в данном процессе Профессиональные сотрудники могут играть одну из важных ролей в запуске процесса планирования. В данном контексте под «профессиональными Мобилизующая сотрудниками» понимаются любые технические роль специалисты, играющие мобилизующую роль и планировщика придерживающиеся многосекторального подхода. Такой сотрудник не должен обязательно иметь диплом специалиста городского или регионального планирования. Три положения заслуживают особого внимания: 19 • профессиональные планировщики могут играть полезную роль, но они не являются владельцами процесса; • планировщики могут играть роль катализатора, запускающего процесс планирования; • кроме того, они обеспечивают постоянную связь между группой планирования, специалистами, принимающими решения, и целевой группой. Семинар в одной из деревень 7. Типичные этапы процесса планирования Процесс планирования на микрорегиональном уровне организуется обычно в виде характерной последовательности четких этапов и практических мер. На приводимом ниже рисунке графически представлен идеальный ход процесса планирования на микрорегиональном уровне. Этапы и практические меры образуют логическую последовательность действий, осуществляемых в том же хронологическом порядке. Основные этапы процесса включают: • • • 20 этап анализа; написание сценариев; разработку стратегии развития/секторальных Четыре этапа процесса планирования • стратегий; уточнение характеристик проекта. За собственно процессом планирования следует этап реализации и затем мониторинг и регулярный пересмотр микрорегионального плана. Практика планирования предусматривает необходимость установления обратной связи между этапами и мерами или проведения обзора работы, проделанной в рамках предыдущих мер. В результате может появиться новая информация, требующая модификации первоначально установленных целей. Или же на более поздних этапах (например, на этапе переформулирования стратегии развития) может потребоваться проведение дополнительного анализа текущего положения. Обратная связь и пересмотры Крайне важное значение имеет привлечение местных субъектов деятельности к реализации всех этапов процесса планирования. Существуют, разумеется, самые разнообразные способы привлечения местного населения к работе. Консультативные Один способ заключается в проведении регулярных семинары семинаров по вопросам планирования, как показано на приводимом ниже рисунке. Четыре этапа процесса планирования 21 22 8. Фаза анализа Для создания возможностей планирования перспективного развития небольшого региона прежде всего, конечно же, необходимо хорошо понимать текущее положение вещей, проблемы региона, его потенциал и перспективы. Диагностическая фаза исследования вопросов планирования на микрорегиональном уровне отнюдь не является изучением учебника местной географии. Нет совершенно никакой необходимости проводить анализ текущей ситуации в энциклопедических целях. Не следует также собирать данных, которые будут, скорее всего, отброшены в конечном итоге. Данные, не требующиеся для процесса планирования, не нужно ни собирать, ни анализировать. Анализ текущего положения следует изначально ориентировать на актуальные проблемы и потребности местного населения. Поэтому очень полезным может быть проведение семинара уже на начальной стадии для ознакомления группы планировщиков с тем, как местное население и специалисты, принимающие решения, определяют и понимают проблему. Такой семинар с участием специалистов, принимающих решения, и представителей важных групп интересов следует проводить даже до того, как группа планировщиков приступит к собственным полевым исследованиям. Существует несколько дидактических методов, которые можно было бы изучить на предмет их использования для данного семинара. Во всех случаях полезным является метод «метаплана». Участники обозначают проблемы, записывают их на карточки и прикрепляют карточки к демонстрационной доске. Затем каждому участнику предлагается представить проблему и объяснить, как он ее понимает. В конце не сложно определить на основе общего мнения, какое значение придавалось каждой из обозначенных проблем (см. приложение «Записка о консультационных семинарах» в конце настоящей брошюры). Сужение масштаба анализа Семинар для инициирования анализа проблем Фасилитатор должен внимательно следить за тем, чтобы изложение проблемы косвенным образом не 23 включало решений и мер по исправлению положения (например, в изложении проблемы должно значиться «неудовлетворительное состояние здоровья населения», а не «недостаточная укомплектованность персоналом и ограниченность ресурсов поликлиники»). В дополнение к анализу проблем на семинаре следует также сделать первую попытку определения потенциала и возможностей. Результаты данного первого семинара могут служить в качестве руководства для проведения полевых исследований в различных секторах. Если для проведения работ можно скомпоновать мультидисциплинарную группу специалистов разных секторов, то эксперт каждого сектора будет проводить полевую работу в области своей компетенции. Специалисты естественно используют методологические инструменты, характерные для их дисциплины. Полевая работа специалистов сектора Обычно наиболее важными секторами, по которым требуется проведение анализа, являются: - - демография и социальные условия; экономика в разбивке на сельское хозяйство, лесоводство, производство, туризм, торговлю и коммерцию; инфраструктура; землепользование. В каждом случае прежде всего необходимо собирать и сопоставлять существующую информацию, актуальную для проведения исследования. Затем такая информация будет дополняться результатами исходных полевых исследований. Количественный и качественный подходы к проведению полевой работы не следует рассматривать как конфликтующие. Необходимо, наоборот, использовать преимущества взаимодополняющего характера обоих подходов. Тематические исследования и совместные оценки состояния сельских районов (СОССР) особенно хорошо подходят для надлежащего ознакомления с положением дел в микрорегионе. 24 Дополнение существующих данных результатами полевой работы Тематические исследования дают четкую и подробную картину функционирования сельской общины и происходящих в ней перемен. Они выявляют поведение экономических агентов и их роль в преобразованиях, происходящих в обществе. Тематические исследования Совместные оценки состояния сельских районов являются особенно полезным инструментом для получения целостного представления о микрорегионе на основе собственных представлений сельского населения. Совместная оценка состояния сельских районов в окрестностях города Казалинска в Казахстане 25 Совместная оценка состояния сельских районов (СОССР), фактически, представляет собой сочетание различных методов проведения полевых работ. Небольшая группа планировщиков или полевых работников обычно проводит ее в течение короткого периода времени (иногда в течение всего одного дня, но чаще – в течение нескольких дней или одной недели). Основными принципами СОССР являются: - получение информации у сельского населения непосредственно, на участке и на основе личных встреч; триангулирование, т.е. использование набора методов, типов информации для проведения перекрестной проверки полученной информации. В число типичных методов проведения СОССР входит: - - - опрос ключевых лиц, владеющих необходимой информацией; полуструктурированные собеседования; групповые обсуждения; картирование и моделирование с участием местного населения (т.е. люди составляют карты ферм, диаграммы социальнодемографических факторов здоровья и т.д.); информационные обходы (проведение систематических обходов района вместе с лицами, владеющими необходимой информацией, одновременно наблюдая, спрашивая, слушая, обсуждая); групповой поиск идей с участием местных жителей и сторонних лиц. (Существует много вводных руководств по СОССР, и особо полезной представляется небольшая брошюра Роберта Чеймберза «Оперативная, спокойная и совместная оценка состояния сельских районов», изданная Институтом исследований в области развития, Брайтон, 1992 г. (Robert Chambers, "Rural Appraisal: Rapid, Relaxed and Participatory"). Кроме собранной фактической информации, особо важное значение для планирования на микрорегиональном уровне имеет территориальное 26 СОССР распределение описанных явлений. Секторальный анализ следует дополнять тематическими картами. При наличии технических и финансовых ресурсов можно использовать геоинформационные системы для производства и создания тематических карт, в том числе схемы на кальке. При изложении результатов анализа текущего положения нужно стараться выходить за рамки чисто дескриптивного представления информации и анализировать определенные особенности региона, например, сравнивать информацию с данными по соседним регионам или со средними данными по стране. Отчет должен давать читателю четкое представление о специфических достоинствах и недостатках региона. На последнем этапе фазы анализа проводится обобщение результатов изучения текущего положения. Проведение анализа в отдельных секторах позволяет выявлять существенные возможности и препятствия. Это наиболее важный этап фазы анализа, формирующий основу всех дальнейших событий. Карты микрорегиона Трактовка данных, выходящая за рамки дескриптивного описания Возможности и препятствия Группа планирования должна определить, какие возможности и препятствия являются наиболее существенными в регионе. Это можно сделать очень простым способом, записывая важные пункты на откидном плакате. После того, как данные действия будут завершены,следует провести второй семинар с местными субъектами деятельности. На этом семинаре выводы, сделанные специалистами секторов, будут сопоставлены с мнениями местного населения. В заключение необходимо совместными усилиями обобщить главные выводы в виде списка основных возможностей и препятствий. Возможности и проблемы региона необходимо также представить в виде пространственного измерения, т.е. в форме карты. С помощью Карта геоинформационной системы можно накладывать возможностей и переменные на карту. Таким образом скопление препятствий различных благоприятных и неблагоприятных секторов в определенном регионе становится более очевидным. Например, на картах отмечаются благоприятные и неблагоприятные районы для выращивания сельхозпродукции. 27 Пример карты существующего землепользования в районе Буяка (Венгрия). Поиск возможностей в сопоставлении проблемной ориентированностью с «В литературе по вопросам менеджмента часто идет речь о решении проблем и о возможностях их решения. Путь к развитию состоит, как представляется, из этапов выявления проблем и их причин и последующего поиска их решений …., Поиск возможностей но стоит ли представлять как проблему наличие недоосвоенных земель в регионе, когда нормальней было бы рассматривать их как потенциальную возможность. Проблемную ориентированность применительно к сфере управления сельскими районами характеризует два недостатка. Первый 28 заключается в ее негативной коннотации. Проблемы возникают сами, возможности же надо изыскивать. Решение проблем обычно сохраняет обстановку статичной вместо того, чтобы стимулировать ее эволюцию… Второй недостаток состоит в том, что процесс решения проблем может приводить к нерациональному использованию ресурсов… Ориентированность на возможности, в свою очередь, направляет внимание скорее на поиск новых перспектив вместо того, чтобы заострять его на том, что уже не работает…». Источник: Robert Chambers, Challenging the professions. Frontiers for Rural Development (Роберт Чеймберз, Вызов профессии. Пределы развития сельских районов). Лондон, 1993 г., стр. 19. 29 9. Написание сценариев На данном этапе осуществляется прогнозирование с Качественное и проецированием существующей ситуации на будущее. комплексное Особо полезным подходом, который мы рекомендуем прогнозирование применять, является метод сценариев. Перед тем, как фактически приступать к прогнозированию или к написанию сценария, необходимо определиться с вопросом надлежащего горизонта прогнозирования. Сроки прогнозирования и планирования должны быть идентичными. В прошлом в большинстве исследований в области регионального планирования устанавливался плановый период в 20 лет. В последние годы акцент сместился на разработку более краткосрочных программ и пакетов реализационных проектов. Поэтому сейчас поощряется обычно применение планового периода в пять лет (для краткосрочных планов действий) или в десять лет (для среднесрочных). Такой срок может быть вполне обоснован для краткосрочного плана действий. Однако в процессе планирования на микрорегиональном уровне не следует полностью пренебрегать более долгосрочной перспективой. Сценарное планирование требует в частности наличия четких распознаваемых различий между текущим положением и конечным состоянием, описанным в сценарии. Для сценарного планирования рекомендуется использовать горизонт прогнозирования в 20 лет. Долгосрочное прогнозирование является одним из важнейших этапов любого процесса планирования. Прежде чем приступать к подробному описанию стратегий развития и к определению отдельных проектных мероприятий, крайне важно заглянуть в будущее и вывести долгосрочную перспективу изучаемого региона. Одной из фундаментальных функций на данном этапе является создание понимания среди специалистов, принимающих решения, и населения региона того, что в будущем постоянно возникают новые возможные альтернативные пути. Возрастает также и число открытых вариантов. Поэтому очень важно вырабатывать контрастные сценарии. Метод сценариев представляет собой попытку качественного прогнозирования с уделением основного внимания описанию взаимозависимости между отдельными явлениями и секторами. Его результатом является описание сложного конченого состояния, т.е. воображаемых условий в последнем году планируемого 30 Горизонт прогнозирования в 20 или более лет Будущее открыто периода (например, 20 лет спустя). Основа сценариев связана с реальным положением вещей (они отнюдь не являются научной фантастикой!). Они должны строиться на результатах четкого анализа возможностей и трудностей текущего момента. Условия, описанные в сценарии, должны быть достижимы с помощью известных технических и организационных инструментов и с использованием потенциала земли в микрорегионе. Целевые сценарии должны быть непосредственно связаны с целями; их пишут в привязке к предварительно определенной системе целей или к перспективе развития ("Leitbild"). В них приводится ситуация, в которой цели, составляющие перспективу развития, должны быть частично или полностью достигнуты. Упор на перспективу развития В сценариях тенденций приводится описание конченого состояния, которое возникнет, если преобладающие тенденции будут развиваться беспрепятственно. Сценарии носят качественный характер, но они могут быть дополнены количественными прогнозами, например, прогнозированием численности населения. Всегда рекомендуется одного сценария. разрабатывать более Различные сценарии должны строиться на совершенно разных наборах целей или перспективах развития ("Leitbild"), например: - преобразование микрорегиона с целью его использования под органическое земледелие; ориентация на основные потребности; устойчивое использование региональных ресурсов; максимальная интеграция концепции микрорегиона в национальную экономику. Кроме того, полезно сопоставлять сценарии со сценариями тенденций. целевые Хорошие сценарии писать трудно. На этом этапе работы требуется целостное видение региона, много воображения и вместе с тем точное знание потенциала, который может быть мобилизован в различных секторах. Иногда целесообразно, чтобы один участник группы готовил проект сценария. Но задачу по написанию сценария нельзя ни в коем случае возлагать лишь на одного члена группы; Методы написания сценариев 31 другие участники должны также вносить свой вклад в работу и проверять корректность сценария. Патентованного средства написания сценариев не существует. Кое-кто начинает работу с составления контрольного перечня ключевых вопросов, чтобы обеспечить логичность сценариев и их сопоставимость друг с другом. Можно также проводить работу на основе игровой модели, симулируя собеседования с представителями местного населения, которые описывают ситуацию в последний год планируемого периода. На последующих страницах приводится несколько примеров, которые могли бы послужить стимулом к написанию сценариев: резюме плана районного развития в Гане и плана сельского развития в районе Буяка в Венгрии. Положение в южных десять лет спустя районах Кваху в Гане В рамках плана районного развития южных районов Кваху было разработано три сценария, ориентированных на три различные перспективы развития, а именно: сценарий A: избыточное сельскохозяйственное производство; сценарий B: удовлетворение основных потребностей; и сценарий C: избыточное производство и удовлетворение основных потребностей – достигнута двойная цель. Ниже приводятся выдержки из сценария С. Сценарий C: избыточное удовлетворение основных достигнута двойная цель. производство потребностей и – Как все изменилось! А ведь прошло всего десять лет. Тогда люди, которым приходилось ехать из города Кваху к поселениям Амате и Мпан на берегу озера, не совсем понимали, есть ли вообще дорога под колесами. Окрестные горы были оголенными. Во многих местах дороги были непроезжими из-за пересекавших их глубоких оврагов, образовавшихся в результате эрозии. Сегодня - всего лишь десять лет спустя происшедшие изменения поражают. Посмотрите, 32 склоны гор покрыты деревьями. Когда-то непроезжая сезонная дорога улучшена и стала проезжей в любую погоду. По ней во все стороны снуют грузовики, автобусы и автомашины. Такие же изменения можно заметить вдоль магистралей Хвеехвее – Нкавкав, Абетифи – Абене Дедесо – Мпраесо. Откуда же берутся деньги? Стал ли район богаче? Богаче, безусловно! Не это еще не все. Южный район Кваху стал более организованным. В нем появились женские ассоциации, направляющие всю деятельность по просвещению в области регулирования семьи, по повышению грамотности и все, что связано с обеспечением благосостояния женщин. В городах возникли молодежные бригады и ассоциация Друзья деревьев, члены которых засадили деревьями все дороги в городах. В районе созданы сбытовые кооперативы. Фермеры организовали свои дорожно-ремонтные бригады. Действует проект общинного ведения лесного хозяйства, ведущим ведомством которого является департамент лесного хозяйства. Фермеры хорошо представлены в окружном совете. Окружному совету удалось создать больше доходов. Улучшилась система сбора налогов, и число уклонений от уплаты налогов сократилось до минимума, поскольку граждане видят, что деньги, собранные таким образом, в конченом итоге расходуются с пользой для них. Свидетельством тому являются дороги, клиники, эффективные службы распространения сельскохозяйственных знаний, системы водоснабжения, различные рынки сбыта и дровяные плантации. Большинство жителей сельских районов не только обеспечивают финансовые и трудовые взносы (для строительства или ремонта дорог, строительства клиник), но и пользуются выгодами от реализации таких программ. Экономика района значительно улучшилась. Одним из косвенных индикаторов этого является постоянное повышение налогового дохода в последние десять лет. Создан ряд промышленных предприятий, сопряженных с сельским хозяйством,наиболее ярким примером которых являются маслобойный завод в Нкавкаве, мыловаренное предприятие в Мпраесо, фабрика по консервированию помидоров в Кваху-Тафо. Сегодня предприниматели стали все чаще появляться на 33 экономической сцене. В районе отмечается положительное сальдо внутренней миграции, и инвесторы из других регионов изучают возможности создания коммерческих предприятий. Комитет по стимулированию инвестиций заслуживает похвалы за проведенную работу по выпуску своих ежегодных публикаций, в которых он сообщает о новых возможностях инвестирования средств. Значительно возрос объем сельскохозяйственного производства, и урожаи почти всех сельскохозяйственных культур увеличились на 80-100 процентов. Сегодня район стал нетто-экспортером продуктов питания. Службы распространения сельскохозяйственных знаний проделали хорошую работу, совместив поставки улучшенных семян с внедрением усовершенствованной менее трудоемкой агротехники. Успех в области агролесоводства обеспечил департамент лесного хозяйства и особенно жители городов Абетифи и Абене, которые были застрельщиками этой программы. Окружной совет предусмотрительно умерил эйфорию, вызванную ростом объемов производства. Свидетельством тому служит распределение его инвестиционного бюджета в последние десять лет. В течение первых пяти лет соотношение инвестиций в производственную и социальную инфраструктуру составляло семь к трем. В последующие пять лет это соотношение уже составляло четыре к шести, т.е. в пользу социальных инвестиций. В результате медицинские учреждения того или иного уровня находятся в радиусе не более 5 километров, школы – одного километра, водоисточники – двух километров. В районе все еще сохраняется неравенство в распределении доходов. Судя, однако, по определенным признакам, эта тенденция идет на убыль в последние десять лет. В 1988 году коэффициент Джини, показатель, характеризующий степень отклонения фактического распределения доходов от абсолютного равенства или абсолютного неравенства, составлял 70%. Сейчас, в 1998 году, он сократился до 55%. В порядке резюме следует отметить, что в южном районе Кваху обеспечен и продолжает 34 наблюдаться ускоренный экономический рост, удовлетворение основных потребностей и более или менее справедливое распределение доходов. Источник: Научно-технологический университет Кумаси, Исследование района Кваху, 1992 г. План сельского Венгрии Сценарий B развития района Буяка в Исследовательская группа, созданная в рамках реализации Плана сельского развития района Буяка в Венгрии, наметила один сценарий тенденций и три целевых сценария. Сценарий тенденций был написан в привязке к ранее определенной перспективе развития. Исследовательская группа наметила альтернативные перспективы развития района Буяка: три для • развитие, инициируемое и реализуемое внешними инвесторами (А); • развитие, реализуемое небольшой группой местных предпринимателей, при том, что главный приоритет отдается получению прибыли отдельными предпринимателями (B); • комплексное развитие, основанное на сотрудничестве участников в рамках местной социально-экономической жизни (местные правительства, предприниматели, НПО)(C). Затем в соответствии с данной установкой было разработано четыре сценария, составивших основу для работы последующего семинара по планированию с участием мэров и других важных ответственных лиц. Ниже приводятся выдержки из сценария В. Резюме сценария «B» и его последствий Демография Убыль и сокращение численности населения снижаются, и к концу запланированного периода численность населения в регионе составит 4500 человек. Возможности трудоустройства на местах и повышение доходов оказывают стабилизирующее влияние, и социальная напряженность снижается. Вместе с тем, однако, растет социально-экономический разрыв между 35 активными предпринимателями и большинством населения. Цыганское население может играть лишь незначительную роль в удовлетворении потребностей в рабочей силе, связанных с инвестициями в развитие. Людские ресурсы Благодаря потребности местных предпринимателей во внешних ресурсах укрепляются возможности привлечения ресурсов и налаживания связей. НПО НПО могут включаться в процесс развития, инициированный местными инвесторами и предпринимателями. Главным образом это относится к случаям, когда они могут привлекать дополнительные ресурсы. Местные предприниматели иногда оказывают поддержку местным гражданским (культурным, спортивным и художественным) организациям. Инфраструк- Развитие инфраструктуры зависит от состояния доступности и тура ресурсов Европейского союза. Главенствующее значение имеют интересы местных предпринимателей, и местные правительства организуют большую часть деятельности по развитию в соответствии с запросами этих местных предпринимателей. Экономика Небольшое число местных предпринимателей использует местные экономические и природно-культурные ресурсы, и популярность приобретают главным образом проекты, обеспечивающие быстрое возмещение затрат и разбазаривающие ресурсы. Уникальное природное и живописное богатство региона может оказаться под угрозой. На местные правительства оказывается, очевидно, существенное давление с тем, чтобы они развивали местную инфраструктуру, но оно в определенной степени нейтрализуется возрастанием местных доходов. Небольшие семейные фермы и ремесла Изыскание местных возможностей не только ориентировано на прибыли, но также благоприятствует небольшим семейным фермам. Некоторые продукты могут приобретать особую популярность, и люди начинают специализироваться на производстве специфической продукции и услуг. Развитие ремесел требует проведения профподготовки и развития других людских ресурсов. Маркетинг Местные предприниматели сбывают свою продукцию на ограниченных рынках. Они особо не занимаются маркетинговой деятельностью и даже не считают, что она необходима. Ввиду отсутствия конкуренции и координации участники не стремятся к формированию региональной репутации и маркетинга. Кредиты, субсидии Окрепшим местным предприятиям остро необходимы доступные кредиты и субсидии. Некоторым из них удается получать значительную помощь, предназначенную для поддержки предприятий, но ее хватает лишь для реализации отдельных программ развития. Местные правительства получают доходы на местах, и взамен они должны обеспечивать потребности 36 предприятий. Лесоводство, разведение дичи и недревесные лесные продукты Услуги, связанные с охотой, контролируют местные предприниматели. Управление частными лесами осуществляется на профессиональном уровне. Лесной туризм, требующий лишь небольших инвестиций, связан с деревенским туризмом. Создана школа на открытом воздухе. За счет привлечения местных предприятий достигнут более высокий уровень обработки древесины. Местные предприятия используют и перерабатывают оленину. Управление водными ресурсами и рыболовство В части управления водными ресурсами и разведения рыб следует отметить, что для развития внутренних предприятий с ориентацией на получение прибылей не заложено надлежащей основы. Сельское хозяйство В сельскохозяйственном секторе доминирует несколько крупных фермеров. Площади пастбищ и лесов расширяются. Происходит вытеснение мелких производителей. Фермеры выращивают в основном кормовые растения, фрукты, овощи и пряные травы. Люди переходят на органическое земледелие, но оно распространяется довольно медленно. Животноводством занимаются лишь несколько крупных ферм. В регионе значительно развивается коневодство и прибыльная переработка молока и сыроварение. Туризм Местные предприниматели признают потенциальные возможности туризма и в качестве обоснования такого признания осуществляют различные начинания. Они используют государственные субсидии, и участникам рынка удается добиваться долгосрочных преимуществ. Между местными предпринимателями существует серьезная конкуренция, но они пока еще могут совместными усилиями противостоять внешним конкурентам. Источник: ФАО: План сельского развития для района Буяка, окончательный доклад, Будапешт, 2000 г., стр. 40. 37 Сценарии необходимо также формулировать в пространственном измерении. Каждый сценарий связан с определенной концепцией землепользования, определенным распределением поселений, центральным населенным пунктом и инфраструктурой. Каждый сценарий при возможности должен сопровождаться картой (см. примеры карт района Папенбурга в северной Германии на стр. 40). Сценарные карты В конце данного этапа надлежит принять решение о предпочитаемом сценарии. Это чрезвычайно Решение о важный момент, так как он придает законность всем предпочитаемом последующим мерам, принимаемым в процессе сценарии развития. Завершение работы по описанию сценариев означает, что косвенно определены альтернативные пути, ведущие от текущего положения к реализации концепции возможного конечного положения. Теперь настал черед решения о конкретном пути микрорегиона к достижению будущего. На решение, которое надлежит принять в данный момент, значительное влияние оказывают субъективные ценности. На этом этапе процесса планирования следует провести семинар с участием представителей всех субъектов деятельности. На семинаре группа планирования устно представляет альтернативные сценарии с помощью наглядных пособий. В докладах следует четко прояснять последствия альтернативных сценариев для различных целевых групп, а также территориальные последствия. Группа планирования должна учесть, что всегда полезно представлять сценарии в виде проектов, а затем предлагать участникам семинара разбиться на рабочие группы и продолжить разработку представленных проектов с целью их дальнейшей конкретизации. Такое творческое участие ответственных лиц и представителей различных целевых групп требует, кончено, наличия немалого дидактического таланта. Как следует организовать выбор предпочтительного решения? Каким образом участники семинара могли бы достичь решения об альтернативе, которая должна лечь в основу микрорегионального плана? Простое голосование большинством голосов по завершении обсуждений на местах, кончено же, не является наилучшим вариантом. Сложность 38 Творческое участие целевой группы Анализ полезности для выбора предпочитаемого решения заключается, с одной стороны, в обеспечении понимания среди участников степени взаимосвязи той или иной плановой альтернативы с их собственной системой целей, а с другой – в осведомлении участников о множестве возможных последствий реализации каждого из сценариев. Одним из методов, содействующих процессу расчленения сложных решений на элементы с последующим их повторным составлением, является анализ полезности. Упрощенный анализ полезности может быть включен в программу семинара по планированию и применен для окончательной оценки альтернативных сценариев. В качестве первого шага участники приписывают вес наиболее важным целям развития, таким как: - улучшение условий жизни; формирование большего объема микрорегионе; снижение безработицы; охрана окружающей среды; охрана культурного наследия. доходов Первый шаг: взвешивание целей в Иначе говоря, каждый участник приписывает вес целям в соответствии со своими предпочтениями. Вторым шагом является оценка представленных сценариев на предмет достижимости целей. С помощью данного метода участники семинара оценивают каждую альтернативу в соответствии со своей собственной шкалой предпочтения целей и решают, какой из вариантов будет по их усмотрению самым ценным. Такое принятие решений на семинаре наделяет группу планирования четким мандатом на осуществление всех последующих мер в ходе процесса планирования на микрорегиональном уровне. Второй шаг: оценка альтернатив В сущности, секторальные стратегии, разработанные в период после семинаров, представляют собой детальное описание путей перехода от текущего положения к тому, что приводится в предпочтенном сценарии. 39 Группа планирования, работавшая в Буяке, применила простую форму анализа полезности для облегчения выбора предпочитаемого сценария. Сценарные карты района Папенбурга (Германия) Сценарий A: укрепление региональных экономических цепей. Сценарий B: экономическое развитие через охрану природы. 40 Сценарий C: сохранение торфяников и природный туризм. Районы, окрашенные разными оттенками оранжевого цвета, являются охраняемыми территориями различных категорий. 10. Разработка стратегии развития На этом этапе проводится описание путей, с помощью которых достигается конечное состояние, изложенное в отобранном сценарии. В стратегии должны быть обозначены необходимые конкретные меры, их временная последовательность и соответствующие участники (т.е. лица, отвечающие за реализацию определенных мер). Отраслевые стратегии С другой стороны, обычно существует больше чем один путь к достижению одной и той же цели или того же желаемого конечного состояния. Поэтому целесообразно проводить описание даже нескольких альтернативных стратегий развития. Описывать их следует по крайней мере в общих чертах. Стратегию развития рекомендуется разбивать на отраслевые стратегии по основным секторам развития, таким как - сельское хозяйство; агропереработка; производство; ремесла; 41 - социальное развитие; инфраструктура; … … В каждой секторальной стратегии прежде всего определяются соответствующие цели развития (согласованные с выбранным предпочтенным сценарием) и устанавливаются общие приоритеты по сектору. На основе данных приоритетов разрабатываются подпрограммы, содержащие ряд более подробно описанных мероприятий или мер. Следует тщательно подходить к отбору проектных мероприятий и отбирать только те из них, которые, скорее всего, будут содействовать достижению целей, намеченных по каждому сектору. Индикаторы результативности и воздействия С помощью индикаторов можно проводить оценку результатов и воздействия запланированного развития. Индикаторы результативности касаются итогов реализации проекта; индикаторы воздействия относятся к более сложным последствиям развития для социальной, экономической и природной среды. Типичная структура секторальной стратегии: • • • • • • стратегические цели; области принятия приоритетных мер; подпрограммы; меры; индикаторы результативности; индикаторы воздействия. После окончательной разработки секторальных стратегий следует перейти к попытке составления их резюме в форме общей стратегии развития микрорегиона. Лучше всего это делать в виде карты, сопровождаемой пояснительным текстом. В сущности, это есть ничто иное, как конкретная и подробная разработка предпочтенного сценария. В число основных элементов стратегии территориального развития входит: землепользование, структура поселений, важные коридоры инфраструктуры, распределение населения и распределение производительных рабочих мест. Ниже в качестве примера приводится 42 Микрорегиональная стратегия развития Элементы стратегии территориального развития карта будущего землепользования, включенная в план сельского развития района Буяка в Венгрии. Пример карты района Буяка (Венгрия): предлагаемое будущее землепользование. Разработать хорошую программу развития не просто, поскольку развитие на микрорегиональном уровне представляет собой сумму действий бесчисленных субъектов. Ее частью являются и решения государственных должностных лиц, и многочисленные повседневные действия физических лиц, живущих и работающих в данном регионе, начиная с решений относительно места жительства и выбора средств транспорта и вплоть до выбора сельским населением рынков для сбыта или приобретения продукции. В идеальном случае все эти действия следовало бы предусмотреть в стратегии развития. В действительности же планировщик должен 43 концентрировать внимание на основных событиях. В завершение планировщик должен выверить, обеспечивает ли предлагаемый путь развития сбалансированность кратко- и долгосрочных целей с интересами наиболее важных субъектов в микрорегионе. Проведению проверки может содействовать применение так называемого подхода с позиций тройного выигрыша. Подход с позиций тройного выигрыша Подход с позиций тройного выигрыша связывает три цели развития: 1) экономику, 2) позитивное воздействие на окружающую среду и 3) надежные учреждения. Такой подход нацелен уже не на максимизацию, а на оптимизацию выгод. Подход с позиций тройного выигрыша предусматривает согласование этих трех целей. Экономика: • основное внимание уделяется краткосрочным экономическим интересам (продовольственная обеспеченность, регулярный доход, эффективное использование ресурсов и т.д.). Одним из основных компонентов является доступ к вводимым ресурсам (материалы, информация, развитие навыков) и к рынку. Воздействие на окружающую среду: • под воздействием на окружающую среду понимается главным образом долговременное действие: например, устойчивое использование природных ресурсов, охрана окружающей среды и агробиоразнообразие. Надежные учреждения: • они характеризуются такими ключевыми словами, как уполномочие, социальное равенство, ответственность, самоорганизация, субсидарность, частный сектор и общественный сектор. Главенствующими видами деятельности содействия развитию в данной области являются развитие человеческого и организационного потенциала и укрепление важнейших звеньев организационной сети. Источник: Vademecum. The handy guide for consultants, edited by the Swiss Center for Agricultural Extension (Карманный справочник. Удобное руководство для консультантов под редакцией Швейцарского центра распространения сельскохозяйственных знаний), Линдау, 1999 г., стр. 20. 44 Подход с позиций тройного выигрыша 11. Разработка характеристик проекта и плана действий Данный этап процесса имеет особо важное значение, поскольку он служит связующим звеном между деятельностью по планированию и деятельностью по реализации. Для того, чтобы можно было практически приступить к развитию сельских районов, необходимо разбить долгосрочный сценарий и среднесрочную стратегию на реализационные проекты. Характеристики проектов являются точкой приложения усилий по осуществлению целей развития. На более позднем этапе некоторые из характеристик проектов могут быть представлены потенциальным финансирующим учреждениям, либо внешним донорам, либо национальным правительственным учреждениям. Другие проекты могут быть переданы частным инвесторам (например, ключевые проекты в туристической отрасли). Местные НПО или местные ассоциации также могут осуществлять некоторые из проектов. В результате разработки секторальных стратегий может быть намечено до 50 или 100, а в иных случаях даже до 200 отдельных проектов, которые считаются крайне важными для осуществления в конечном итоге перспективы развития и реализации выбранного сценария. На данном этапе важно, однако, отобрать проекты, которые: - Конкретные проекты как точки приложения усилий Окончательный список из 30 важных проектов можно легко и быстро реализовать; приносят краткосрочные выгоды; являются устойчивыми; мобилизуют целевую группу. На данном этапе необходимо составить окончательный перечень, включающий не более 30 проектов. Иногда полезно также проводить различия воздействие между краткосрочными проектами, которых проявится сразу же в течение года, и ключевыми проектами, которые могут считаться основными точками приложения усилий. Все характеристики проектов должны быть представлены в рамках одной и той же структуры. Обычно наиболее важными параметрами такой формы являются: - название проекта; общие сведения/обоснование; 45 - цель проекта; ожидаемые результаты; бенефициары; описание проекта; лица, ответственные за проект/учреждениеорганизатор; предполагаемый бюджет; ресурсы проекта; график работ. (По проектам, предусматривающим создание физической инфраструктуры, необходимо включать раздел о ее функционировании и обслуживании). И, конечно же, между различными проектами существуют взаимосвязи и возможности взаимодействия. Например, общее воздействие тщательно разработанного пакета по стимулированию деловой активности, профподготовке и улучшению транспортного обслуживания может превышать арифметическую сумму воздействия каждого отдельного проекта. Данный вопрос следует учитывать при окончательном отборе определенного проектного пакета. Совершенно очевидно, что отбор индивидуальных проектов для краткосрочного плана действий является техническим вопросом, который группа планирования не может решать самостоятельно. Чрезвычайно важное значение также и в данном случае имеет активное содействие местных ответственных лиц и целевых групп. В конце этапа, на котором разрабатываются секторальные стратегии, следует провести еще один семинар с местными субъектами деятельности. Такой семинар, кроме того, что на нем будет представлена секторальная стратегия, можно также использовать для составления и приоритезации списка проектных характеристик, подлежащих разработке. Доступ к финансированию для целей развития является одним из ключевых вопросов для большинства сельских районов в Центральной и Восточной Европе (равно как и в других районах мира). Некоторые проекты, реализуемые на местном уровне, требуют не существенного финансирования, а скорее приверженности различных местных субъектов деятельности. Для реализации иных проектов требуется предоставление значительных объемов внешнего финансирования либо учреждениями центрального 46 Отбор краткосрочных проектов в ходе семинара Характеристики проектов в качестве основы для подачи заявок на финансирование правительства, либо донорами. Помощь микрорегиону в этом отношении могут оказывать профессиональные планировщики. В процессе разработки характеристик проекта следует прилагать все усилия к составлению реалистичной сметы расходов. Данные, включенные в такую характеристику проекта, должны позволить субъектам деятельности в микрорегионе подавать заявки на финансирование в национальные учреждения или донорам. 12. Последующая деятельность и заключительные замечания В настоящей брошюре представлен новаторский, гибкий подход к планированию на микрорегиональном уровне, в рамках которого планирование понимается как коммуникативный процесс с участием многих субъектов деятельности и представителей всех участников. Одним из его ключевых этапов является совместное выявление возможностей и помех, препятствующих развитию региона. Данный анализ служит отправным моментом совместной работы над альтернативными сценариями развития. Кроме того, за счет тщательной координации своей деятельности участники процесса обретают возможность разрабатывать кратко- и среднесрочные пакеты мер, которые могут содействовать совместному достижению выявленных целей регионального развития. Новаторский подход В последние годы накоплен значительный опыт применения данного подхода в Западной Европе и в других районах мира. Но он ни в коем случае не является универсальным подходом, пригодным для любых условий. Во многих странах, и в частности в Центральной и Восточной Европе, превалирует культура директивного планирования. Отраслевые министерства повсюду в мире предпочитают следовать своей собственной повестке дня, а не согласовывать свои приоритеты с перспективой регионального развития. После завершения в микрорегионе полного процесса планирования на повестку дня встают новые уместные вопросы: что следует за процессом планирования, кто отвечает за осуществление и за постоянный контроль, кто координирует действия различных субъектов деятельности, будет ли создана какая-либо форма микрорегионального руководства? Чаще всего базовые условия не вполне соответствуют фактическим потребностям сельского регионального 47 развития. В идеале план микрорегионального развития следовало бы вводить в действие как юридически обязывающий документ, направляющий приоритеты всех отраслевых учреждений. Это обеспечило бы бесперебойное осуществление того, что задумано субъектами деятельности в микрорегионе как предпочтительный сценарий. Кроме того, необходимо существование микрорегионального управления в том или ином виде в качестве учреждения, координирующего деятельность по осуществлению. К сожалению, в большинстве случаев такого не существует. Отсутствие правовой основы Планирование на микрорегиональном уровне вполне может, между тем, существовать и содействовать реализации развития даже в условиях отсутствия подобной правовой структуры. Обоснование начинать. этому очень простое: где-то надо Процесс планирования на микрорегиональном уровне может быть инициирован специальным решением группы местных субъектов деятельности о проведении каких-либо совместных действий. Во многих случаях это может быть общий интерес к совместной разработке конкретных возможностей небольшого региона, например, развитие туристического потенциала, сбыт местного вина или других типичных местных продуктов. В иных случаях местные жители соберутся для проведения консолидации земель в районе, простирающемся за пределы территории отдельной деревни. Важен сам запуск процесса сельского регионального развития. В дальнейшем ему будут придаваться дополнительные аспекты, и в итоге процесс планирования на микрорегиональном уровне может развиться во всей своей сложности. Это относится также и к организационному контексту. В случаях отсутствия микрорегионального руководства, отвечающего за область планирования, первым шагом должно стать формирование того или иного специального комитета или ассоциации муниципалитетов микрорегиона. Это могло бы даже быть одним из проектов в пакете приоритетов. С течением времени микрорегиональное руководство смогло бы обрести свою реальную форму. 48 На пути к созданию микрорегионального руководства Приложение. Записка о консультативных семинарах Мы неоднократно указывали, что для обеспечения качественного планирования на микрорегиональном уровне обязательным является привлечение к работе целевой группы. Можно применять самые разные методы общественного участия. Для этапа анализа мы рекомендовали применять методы, вошедшие в набор инструментальных средств совместной оценки состояния сельских районов. Участие целевой группы в работе должно быть, однако, постоянным процессом. Мы рекомендуем проводить консультативные семинары с наиболее важными субъектами Основы деятельности через равные промежутки времени консультативных (см. блок-схему в главе 7 настоящего Введения). семинаров Ясно, что ни местные политические деятели, ни представители сельского населения не готовы сидеть бесконечные часы и дни на семинарах, не дающих никаких ощутимых результатов. Семинары должны быть грамотно подготовлены, для них должна быть обеспечена вся необходимая оргтехника и проводить их следует, не отвлекаясь от сути дела. Применяемые методы должны также предполагать участие общественности. На семинаре поощряется диалог и совместное обучение и не поощряется чтение лекций или длинных докладов профессиональными 49 сотрудниками и специалистами. Применение интерактивных методов всегда предпочтительней отраслевых докладов. Старая добрая классная доска явно перестала быть эффективным учебным пособием. Она может служить целям наглядности, когда же текст стирают, то информация пропадает и к ней уже невозможно вернуться в процессе семинара. Но даже самые современные методы, как, например, демонстрация через мультимедийный проектор карт, составленных с помощью геоинформационной системы, сами по себе не многим лучше. Использование мультимедийного проектора расширяет лишь односторонний поток информации, а временами даже ставит под угрозу активную вовлеченность участников. Иногда может быть целесообразней представить карту сценария в виде чернового наброска на большом листе бумаги, закрепить его кнопками на стенде и предложить участникам, используя фломастер, улучшить или скорректировать сценарий. «Мобильная визуализация» является надлежащим методом проведения консультативных семинаров по тематике планирования на микрорегиональном уровне. Визуализация имеет важное значение. Мы знаем, что легче изучать или запоминать материал, если он представлен не только устно, но и визуально в виде текста либо картинки. Устные выступления, слушания и наглядный показ следует максимально подкреплять действиями, поскольку они всегда лучше запоминаются. Нужно использовать все чувства восприятия и все таланты участников. Это не всегда просто в случае планирования на микрорегиональном уровне, поскольку обобщение отраслевых стратегий в общую среднесрочную стратегию развития иногда носит довольно абстрактный характер. И все же местное население может и должно принимать участие в этом процессе. Раздача фломастеров и предложение участникам семинара из местного населения отметить на карте предпочитаемые места размещения важной инфраструктуры уже обеспечивает их вовлечение в данный процесс. Интерактивный метод, рекомендуемый для консультативных семинаров, называется обычно «мобильной визуализацией» или «метапланом». Основной принцип состоит в том, что вся важная 50 Акцент на интерактивные методы «Мобильная визуализация» Раздача фломастеров информация, сообщаемая в ходе семинара, должна быть наглядно представлена письменно, в виде графических символов или любыми другими изображениями, легко понятными всей группе. Данный подход можно использовать в группах, численность которых не превышает 30 участников. Метод метаплана Семинар в Узбекистане В число следующее: - необходимых материалов входит откидные плакаты; фломастеры (разных цветов); карточки из плотной бумаги разных размеров и цветов; картонные стенды; кнопки; оберточная бумага для покрытия картонных стендов; липкая лента, ножницы, клейкие точки. В ходе семинара все важные идеи записываются на карточки или на откидные плакаты. Во время обсуждений карточки закрепляются кнопками на картонном стенде для мобильной визуализации, что позволяет с легкостью изменять порядок их расстановки. В конце обсуждения стенды получаются полностью заполненными, и тогда карточки наклеивают на оберточную бумагу, чтобы можно было перенести их и сохранить Визуализация в качестве внешней памяти 51 визуализированные замечания. Преимущество перед классной доской состоит в том, что диаграммы можно сохранять до конца мероприятия и что всегда можно вернуться к предыдущей теме. Визуализация – по выражению некоторых авторов – представляет собой внешнюю память, в которой хранятся все идеи, вопросы и ответы, рассмотренные в ходе мероприятия. Она позволяет проводить общий обзор всего обсуждения. • визуализированные материалы должна быть понятными и видимыми для всех участников; • визуализация сама по себе не несет никакой нагрузки; она является средством поддержания устного выражения; • для повышения эффективности двусторонней коммуникации крайне важно, чтобы состав групп был небольшим. Поэтому обсуждения следует большей частью проводить в рабочих группах. Если членский состав участников семинара превышает 20 или 30 человек, то рекомендуется поочередно проводить пленарные и групповые заседания. 52
