Программно-целевой метод как инструмент повышения

Доклад аудитора КСП Красиковой Л.Н.
«Программно-целевой метод как инструмент повышения эффективности
бюджетных средств»
В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ
еще в 2008г. подчеркивалась актуальность определенных на 2008-2010 годы стратегических
ориентиров на среднесрочную перспективу - содействие социальному и экономическому
развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и
результативности бюджетных расходов.
Бюджетная
реформа
способствовала
переориентации
традиционной
системы
бюджетирования к программно-целевому бюджетированию, ориентированному на результат.
Традиционное
бюджетирование
Затраты
Бюджетные
ресурсы
Процессы
деятельности
Непосредственный
результат
Конечный
результат
Программно-целевое
бюджетирование
Рис. 1. Эволюция системы бюджетного планирования
Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные программы (прежде всего
программы развития инфраструктуры), муниципальные и ведомственные целевые программы.
Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя
подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения
необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен
быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать
его достижение.
Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться
содержательным анализом достигнутых результатов.
Реализации поставленных задач в те годы помешал кризис.
В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах»
отмечено, что Бюджетная политика должна стать более эффективным инструментом реализации
государственной социально-экономической политики.
Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для
достижения конкретных количественно определенных целей государственной социальноэкономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и
отдельно - итоги реализации мер социально-экономической политики.
Президентом РФ было отмечено, что если бюджетные средства израсходованы в большем
объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом
подобном случае необходимо выявлять и устранять причины такого результата использования
бюджетных ассигнований.
В целях повышения эффективности расходов необходимо разработать и внедрить систему
ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе анализа
динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности расходов должен
2
дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего
подхода контроля суммы расходов на то или иное направление.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Постановлением Администрации
г. Улан-Удэ от 01.08.2011г. №321 утверждена долгосрочная целевая программа «Повышение
эффективности бюджетных расходов на период до 2014 года».
Предлагалось принять решения по следующим основным направлениям:
- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного
самоуправления;
- создание условий для перехода к утверждению «программного» бюджета;
- повышение самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса;
- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
В соответствии с указанной Программой удельный вес расходов городского бюджета,
осуществляемых за счет собственных доходов и формируемых в рамках программ должен был
составить в 2012г. не менее 25%, в 2013г. - не менее 50%. Фактически расходы в программных
мероприятиях за счет собственных средств составили в 2012г. – 25,6%, в бюджете 2013г.
составляют – 21,6%. Тогда, как в г. Иркутске в 2012г. средства бюджета в программных
мероприятиях составляли 38%, а в бюджете 2013г. уже 88%.
Программно-целевое бюджетирование как инструмент эффективной системы бюджетного
планирования заключается в обеспечении взаимосвязи между выделяемыми бюджетными
ресурсами и ожидаемыми результатами их использования в соответствии с установленными
приоритетами государственной политики.
Этот процесс начинается с сосредоточения внимания сначала на результатах, которые
необходимо достичь, а уже потом становится вопрос о том, какие ресурсы нужно использовать
наиболее эффективнее для достижения поставленных результатов и каким способом.
При разработке бюджетной политики в первую очередь засчитывается фактор: что получит
общество за те деньги, которые оно тратит?
Возникает вопрос не о правильности использования средств при выполнении бюджета, а о
том, насколько эффективно расходуются средства при достижении целей государственной
политики.
Программно-целевой метод – это формирование бюджета не по функциям, а по
программам.
Целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является
установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их
использования.
Переход к программному бюджету требует как повышения качества организации
бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на
достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных
инструментов, так и повышение доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств.
Общими требованиями к бюджетным целевым программам должны стать: четкая
формулировка целей программы, соответствующих приоритетам государственной и
муниципальной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной
власти; описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации
программы (индикаторов экономической и социальной эффективности); обоснование
потребностей в ресурсах для достижения целей и результатов программы.
В решении этих задач контрольно-счетные органы все чаще стали выступать механизмом,
ориентированным на выявление путей совершенствования управления социально-экономическим
развитием и подготовку соответствующих рекомендаций в указанной области для органов власти
различных уровней. Это обусловливает необходимость уделять в контрольной деятельности
значительное внимание вопросам управления на различных уровнях.
Одной из составляющих контроля целевых программ является движение различных
ресурсов, в том числе бюджетных, в процессе их распределения и перераспределения между
программами и их мероприятиями, а также распределение функций, задач, полномочий и
3
ответственности
участников целевых программ, качество программ, достижение
запланированных конечных результатов.
Во многих нормативных правовых актах, принятых в РФ по вопросам программноцелевого управления, программа характеризуется как планируемый комплекс мероприятий
(экономических, технических, организационных и т.д.), направленных на достижение целей и
решение задач социально-экономического развития региона.
Программа всегда работает на удовлетворение интересов и общества, и общественных
групп, частных и юридических лиц. Проверка соответствия программы этим интересам
сопрягается с финансовым контролем. Финансовый контроль действуют по направлению
действия различных интересов. Вмешательство финансового контроля требуется и для того,
чтобы проверить насколько реализация программы соответствует разноаспектным интересам.
Следует проводить еще и анализ целей программы с точки зрения их соответствия
потребностям общества. Эффективность целевой программы в таком виде характеризуется как
отношение формулируемых целей к потребностям, формируемым обществом на определенном
этапе ее развития. Следует уделять внимание и анализу целей программы с точки зрения их
соответствия целям функциональной системы, на развитие которой направлена программа.
Цели программы должны быть обозначены в разумных пределах, позволяющих
удовлетворить потребности.
Основные параметры программно-целевого управления, требующие учета при постановке
задач контроля целевых программ в контрольно-счетных органах, приведены на рис.1.
Потребности общества.
Потребности функциональных систем
(образовательной, социальной,
транспортной, жилищно-коммунальной и
т.д.)
Показатели:
- уровня жизни
- уровня
деятельности
учреждений
- уровня
управления
Цели и задачи развития функциональных
систем
Необходимые
ресурсы
Цели и задачи целевых программ
Анализ практики использования методов контроля позволяет сделать вывод о том, что
контроль целевых программ может осуществляться пятью методами: экспертиза, проверка,
обследование, анализ, аудит эффективности.
Оценка целевой программы, связанная с анализом ее влияния на социально-экономическое
развитие региона, преимущественно формируется на стадии конечной оценки и определяет
совокупный результат воздействия программы на все сферы общественной жизни. Важно
учитывать общественное мнение, поскольку население является основным потребителем
предоставляемых в рамках программы муниципальных услуг.
В завершение хочу отметить, что в Паспорта действующих целевых программ
несвоевременно вносятся изменения объемов финансирования программ.