Анализ затрат и результативности
реклама
Анализ затрат и результативности: преимущества и ограничения для применения в системе общественных финансов Шакина Елена Анатольевна к.э.н., доцент кафедры финансового менеджмента Пермского филиала Государственного университета – Высшей школы экономики, г. Пермь Аннотация Вопрос анализа эффективности бюджетных расходов является одним из наиболее актуальных в современной системе общественных финансов. Несмотря на высокую степень теоретической обоснованности метода затраты и выгоды (СВА), а также метода затраты и результативность (СЕА), они на сегодняшний день имеют ряд ограничений для практического применения. В работе проведен анализ модифицированных методов, позволяющих более широко применять этот инструментарий, в том числе предлагается авторский подход к оценке функции общественного благосостояния (SWF) в целях ранжирования бюджетных проектов и программ. 1. Сравнение классических методов анализа эффективности бюджетных расходов Существенный вклад в развитие методов оценки социальных эффектов и бюджетной эффективности внесли такие исследователи как А. Аткинсон и Дж. Стиглиц1, Е. Мишан2, Р. Мюсгрейв3, Е. Грамлич4. Среди более современных значимых работ, посвященных проблеме оценке социальных эффектов и эффективности можно выделить труды Б. Хансена и П. Долана5. Так как оценка социальных эффектов лежит в основе определения бюджетной эффективности, целесообразно начать анализ с идентификации понятия социального эффекта и методов его оценки. На сегодняшний день понятие социального эффекта является весьма многообразным, неоднозначным, условным и в то же время ясным на интуитивном уровне. Фрэнк Ванклей в статье под названием «Оценка социальных эффектов» (Social Impact Assessment) приводит ряд принципов, которыми необходимо руководствоваться при обсуждении социального эффекта6. Под ним автор 1 Atkinson A., Stiglitz J. Lectures on public economics. – NY: McGraw-Hill, 1980. Mishan E. J. Cost – benefit analysis. – London: George Allen & Unwin Ltd, 1984. 3 Musgrave R.A., Musgrave P.B. Public finance in theory and practice. New York: McGraw-Hill, 1989. 4 Gramlich E. Benefit-cost analysis of government programs. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1981. 5 Hansen B.O., J.L.Hougaard, H.Keiding, L.P.Оsterdal On the possibility of a bridge between CBA and CEA: Comments on a paper by Dolan and Edlin. Institute of Economics University of Copenhagen November 2002. 6 Vaclay F. Social Impact Assessment/ International Association for Impact Assessment Special Publication Series N2. , 2003. 2 понимает вид, форму и содержание произошедшего социального изменения. Во-первых, он говорит о том, что всегда нужно четко понимать сущность происхождения социального эффекта. Важно точно знать, что рассматриваемый социальный эффект является непосредственным следствием или результатом осуществления данной бюджетной программы. Во-вторых, в роли основного показателя социального эффекта стоит рассматривать повышение качества жизни (общественное благополучие), а не уровень жизни. В-третьих, необходимо принимать во внимание общественное мнение. Инструментом в этом случае может служить проведение опросов, нацеленных на определение той полезности, которую общество приписывает отдельному социальному эффекту. Стоит отметить, что разные авторы трактуют понятие социального эффекта по-разному. Так, В. Лавров и Н. Кричевский в статье под названием «Что такое социальные инвестиции?» говоря о социальном эффекте, делают акцент на том, что он является абсолютным показателем и характеризует качественную сторону произошедшего изменения7. В качестве примеров приводят повышение образовательного уровня населения, удовлетворенность социальным статусом или финансовым положением и рост числа детей в семьях. Также отмечают, что основным показателем социального эффекта служит повышение качества жизни людей. Именно в этом они солидарны с Фрэнком Ванклей8. При этом под качеством жизни понимается комплексная характеристика уровня жизни людей, выраженная в двух типах показателей: объективные показатели: потребление материальных благ, продуктов питания, развитие сферы услуг, образования, культуры; субъективные показатели: удовлетворенность работой, социальным статусом, жизненными условиями. В целях настоящего исследования заслуживает внимания также точка зрения А. Вильямса и И. Джиардина9, которые определяют социальный эффект (social impact) как социальные и культурные изменения общественного положения, которые могут быть позитивными или негативными, а также напрямую или косвенно являются следствием осуществления деятельности, реализации проекта или программы. При этом социальный эффект имеет близкие понятия, такие как общественная выгода и внешний эффект, которым в научной литературе даются следующие определения: общественная выгода (social benefit) – суммарная 7 Кричевский Н., Лавров В. Что такое «социальные инвестиции»? / Проект института национальной стратегии//Агентство политических новостей, 2006. 8 Vaclay F. Social Impact Assessment/ International Association for Impact Assessment Special Publication Series N2. , 2003. 9 Williams A., Giardina E. Efficiency in the Public Sector: the theory and practice of cost – benefit analysis.Great Britain: University Press, Cambridge, 1993. выгода от какой-либо деятельности, которая включает в себя не только выгоду субъекта, осуществляющего деятельность, но и пользу для людей, которые за нее не платят; и внешний эффект (externality) – это виды дополнительной экономии или дополнительных издержек, которые не зависят от деятельности экономического агента, но влияют на ее результаты. Таким образом, анализ подходов к идентификации социальных эффектов показал, что для их оценки необходим процесс сбора и анализа информации на основе целостной системы показателей. После того как социальный эффект установлен возникает проблема его измерения в целях оценки бюджетной эффективности программы. В ранних исследованиях, посвященных методам оценки эффективности (бюджетной эффективности) программ, в качестве одного из основных инструментов рассматривается метод анализа издержек и выгод (CBA cost-benefit analysis)10. Данный метод заключается в сравнении выгод (социальных эффектов или результатов), оцененных в денежном выражении, получаемых от реализации бюджетных расходов по конкретному направлению, и произведенных расходов. Причем в зависимости от целей оценки метод может быть использован в двух модификациях. Первая заключается в оценке эффекта (чистых текущих выгод) в краткосрочном периоде и основана на оценке показателя по следующей формуле: где NBst (short-term net present benefit) – краткосрочные чистые текущие выгоды (short-term net present benefit); B (benefits) – выгоды (социальный эффект) в текущем периоде, C (costs)– расходы в текущем периоде., Согласно второй модификации, оценивается показатель долгосрочного эффекта реализации целевой программы, который рассчитывается по следующей формуле: , где NBlt (long-term net present benefit)– долгосрочные чистые текущие выгоды; Bt (benefits)– выгоды (социальный эффект) в момент времени t; Ct (costs)– бюджетные расходы в момент времени t; d (discount rate)– ставка дисконтирования. Очевидно, что данный метод может применяться исключительно в 10 Blum J. D.; Damsgaard A., Sullivan P.R. Cost-benefit analysis. Proceedings of the Academy of Political Science, Vol. 33, No. 4, Regulating Health Care: The Struggle for control. 1980, pp. 137-147. том случае, когда выгоды, отражающие социальный эффект, могут быть оценены в денежном выражении. В большинстве случаев в связи с природой социальных эффектов данное представление результатов затруднено. Однако в ранней и современной научной литературе можно выделить ряд эффективных методов оценки социальных эффектов в денежном выражении. Условно все представленные методы можно отнести к одному из трех подходов, традиционно используемых в оценке: доходному; затратному; рыночному (сравнительному). Методы, используемые в рамках доходного подхода, можно условно разделить на два вида: Методы, основанные на выявлении прямых и косвенных увеличениях доходов бюджета, снижения потерь доходов бюджета либо экономии бюджетных расходов. Методы, основанные на выявлении выгод целевых групп населения, определенных в денежном эквиваленте. В первом случае социальный эффект по сути трансформируется в бюджетный эффект в долгосрочной перспективе. В данном случае под бюджетной эффективностью понимается экономия бюджетных средств, достигнутая за счет повышения доходов или сокращения расходов бюджета в результате реализации комплекса мероприятий, представленных в целевых программах. Методы оценки выгод целевых групп населения в рамках доходного подхода являются специфическими и обосновываются для конкретной целевой программы. В научной литературе можно встретить разнообразные подходы к оценке выгод или полезности в денежном выражении. Основная часть моделей основана на принципе равенства затрат и выгод, то есть предположения о том, что рациональный экономический агент готов потратить на благо, выраженное в виде социального эффекта, по крайней мере не больше, чем получит выгод от его потребления. Таким образом, предпочтения экономических агентов выявляются через их готовность платить за определенный социальный эффект. При этом очевидно, что названные методы основаны на достаточно большом количестве предпосылок, снижающих их практическую ценность. В рамках затратного подхода рассматриваются методы, основанные на оценке стоимости воссоздания соответствующего социального эффекта. Идея подхода заключается в том, что в бюджете отражены предпочтения общества и сложившаяся стоимость создания социально значимых результатов. Таким образом, стоимость социального эффекта может быть определена на основе стандартов оказания определенной бюджетной услуги, а положительное значение показателя CBA для конкретной программы отражает ее эффективность с точки зрения возможности экономии средств при создании социального эффекта, аналогичного созданному по существующим стандартам. В рамках рыночного или сравнительного подходов под социальным эффектом понимают материальные выгоды, которые выявляются на основе анализа рыночной конъюнктуры, а именно стоимости, которая устанавливается на общественную услугу на рынке. Данные цены исследователи определяют как теневые или учетные в зависимости от специфики конкретной программы и вида социального эффекта, на реализацию которого она направлена11. Анализ издержек и выгод имеет множество неоспоримых преимуществ, что в первую очередь связано с: универсальным характером данного показателя для сравнения программ между собой и во времени: возможностью оценивать агрегированный долгосрочный эффект на основе приведения показателя чистых выгод по ставке дисконтирования к текущему моменту; возможностью ее легкой интерпретации. Однако существует ряд серьезных ограничений применения данного метода на практике, что в первую очередь связано с отсутствием объективной возможности оценить отдельные социальные эффекты и результаты в денежном выражении. Более того, многие авторы отмечают, что целевые программы, в которых социальные эффекты поддаются стоимостной оценке, являются скорее исключением из правил. В основном аналитики сталкиваются со следующими ограничениями при применении метода анализа издержек и выгод: выгоды от бюджетных расходов сложно оценить в стоимостном выражении; издержки на сбор необходимой информации оцениваются как неоправданно высокие; информация поддается сбору, но серьезные ошибки в оценке приводят к чрезвычайно высокой неопределенности. В любом из указанных случаев для оценки бюджетной эффективности реализации целевой программы можно прибегнуть к использованию анализа издержек и результативности (cost effectiveness analysis – CEA). 11 Minogue, M., «The internationalisation of new public management», in McCourt, W. and Minogue, M. (Eds), The Internationalization of Public Management: Reinventing the Third World State, Edward Elgar, Cheltenham, 2001. 2. Метод затраты и результативность: ограничения для практического применения Метод анализа издержек и результативности по своей сути схож с методом анализа издержек и выгод, однако есть существенное отличие, которое заключается в том, что выгоды оцениваются не в денежном выражении, а в натуральных единицах12. Сравнению методов СЕА и СВА посвящены работы Дж. Лезурна13, М. Левина14, Б. Хансена15, Л.И. Якобсона16. Несмотря на то, что метод анализа издержек и результативности признан как подход, имеющую высокую объясняющую силу при анализе любых вариантов государственных интервенций, наибольшее распространение и по сей день он имеет в анализе здравоохранения. При этом, в современной литературе все чаще этот метод рассматривают как наиболее универсальный и привлекательный с практической точки зрения подход. Основным преимуществом этого инструмента является то, что в его основе лежит достаточно простая идея и при этом результаты, полученные в результате такого анализа легко интерпретируются. Применение метода затраты и результативность не осложняется необходимостью оценки социального эффекта в несвойственном им выражении, что является непременным условием анализа в рамках метода затраты и выгоды. Однако данное свойство метода CEA имеет обратную сторону. Так, при применении классического метода затрат и результативности мы сталкиваемся с проблемой сопоставимости результатов при анализе различных по своей природе интервенций, а также высокой чувствительностью результатов к изменению показателя, отражающего полученный в результате интервенций социальный эффект. При этом указанный недостаток является не единственным существенным ограничением использования метода, что вызывает постоянный интерес к развитию различный вариантов его модификации. В общем случае при использовании классического метода СЕА полученный в ходе анализа результат выражен в приростных величинах. Поэтому классический метод затраты и результативность принято называть приростным (ICEA – incremental cost-effectiveness analysis)17. 12 Kahn A.J. Theory and Practice in Social Planning. New York: Russell Sage Foundation, 1969. Lesourne, J. Cost-benefit Analysis and Economic Theory. North-Holland, Amsterdam, 1975. 14 Levin H.M. Cost-effectiveness: A primer, Beverly Hills, CA: Sage, 1983. 15 Hansen B.O., J.L.Hougaard, H.Keiding, L.P.Оsterdal On the possibility of a bridge between CBA and CEA: Comments on a paper by Dolan and Edlin. Institute of Economics University of Copenhagen November 2002. 16 Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 13 2000. 17 Making Choices in Health: Who Guide to Cost-Effectiveness Analysis. Edited by T. Tan-Torres Edejer, R. Baltussen, T. Adam, R. Hutubessy, A. Acharya, D.B. Evans and C.J.L. Murray. World Health Organization, Geneva 2003. где (incremental cost-effectiveness ratio)– приростной показатель соотношения затрат и результативности; - прирост затрат в результате интервенций; - прирост результативности (социального эффекта) в результате интервенций. Очевидно, что интерпретация данного показателя выглядит следующим образом: чем ниже значение показателя ICER, тем меньше затрат связано с достижением определенного уровня результативности, и следовательно, тем эффективнее является рассматриваемый вариант интервенций. В качестве верхнего предельного уровне ограничений на значение данного показателя может являтmся показатель WTP (willingnessto-pay), отражающий склонность субъекта, принимающего финансовые решения, платить за рассматриваемый вид программы и проекта.18 Так, можно утверждать, что СЕА широко обсуждается как на теоретическом, так и на практическом уровнях. И несмотря на ряд неоспоримых преимуществ, существует значительное число предпосылок и связанных с ними ограничений, которые должны быть устранены, для развития рассматриваемого инструмента. Среди ключевых ограничений метода, помимо того, что уже было рассмотрено выше, особое значение имеют следующие: - предположение о линейном характере функциональной зависимости затрат от результативности, что позволяет использовать простой приростной анализ; - ограничение на сравнение различных по природе интервенций, имеющих различные социальные эффекты; - сложность учета распределенных во времени затрат и эффектов; - сложность устранения влияния внешних эффектов на полученный результат; - высокая степень чувствительности результата к выбору показателя, характеризующего социальный эффект и т.д. Обращаясь к первому из озвученных выше ограничений традиционного подхода CEA, следует отметить, что авторы одним из способов решения данной проблемы является анализ релевантных величин, который позволяет апроксемировать любую нелинейную 18 Levin H.M., McEwan P.J. Cost Effectiveness Analysis: Methods and Applications. Sage Publications, Inc. 2001. функцию на малых интервалах и оценить эффективность того или ионного варианта интервенций для рассматриваемого случая. При этом применение релевантных характеристик показателей в CEA является сложной задачей. Это связано с тем, что при отсутствии возможности анализировать большие статистические массивы данных, необходимо использовать различные искусственные приемы анализа функциональной зависимости, которая не выражена явно. Одним из вариантов такого анализа является выделение автономной и вариативной части в показателях затрат и результативности. Эта задача в большинстве случаев является достаточно сложной, а иногда выделить от автономную часть произведенных затрат и полученного при этом результата практически невозможно. В качестве примера такого анализа можно рассмотреть следующий кейс. Проанализируем абстрактный пример по реализации государственной политики в системе среднего образования. Для этого учтем следующую предпосылку: - ключевым (а в нашем примере - единственным) показателем результативности реализации политики в системе среднего образования является балл по единому государственному экзамену (ЕГЭ). Предположим, что общие расходы на систему общего образования в регионе № 1 составили 980 миллионов рублей в 2009 и 1000 миллионов рублей в 2010 году, аналогичные затраты региона № 2 оцениваются на уровне 1090 миллионов в 2009 и 1100 миллионов в 2010 году. Согласно наблюдениям в результате увеличения расходов в обоих регионах произошло увеличение показателей результативности. Перед нами стоит задача определить в каком из регионов программа, направленная на повышение качества подготовки выпускников, стала более эффективной. Для этого необходимо проанализировать увеличение среднего балла по ЕГЭ в каждом из регионов. В результате были получены следующие данные: в регионе №1 средний балл по ЕГЭ составил 214 в 2009 году и 223 в 2010 году, в регионе № 2 - 239 в 2009 году и 242 в 2010 году. Согласно традиционному приростному анализу затраты и результативность можно сделать следующие выводы: - расходы, которые обеспечили рост баллов по ЕГЭ оценка в регионе №1 составили 2,22 тысяч рублей; - расходы, которые обеспечили рост баллов по ЕГЭ оценка в регионе № составили 3,33 тысяч рублей; Таким образом, можно утверждать, что система общего образования региона № 1 является более эффективной с точки зрения подхода ICEA. Теперь предположим, что на основе исторических данных можно определить автономный уровень затрат и социального эффекта, связанных соответственно с постоянными затратами на поддержание нормальной работы системы и естественным уровнем результатов ее работы. В связи с этим мы можем определенно сказать, что 75% от общего ежегодных расходов системы общего образования в регионе № 1 фиксированные затраты. В этом случае, 250 миллионов долларов инвестируются в дополнительные программы, которые обеспечивают рост качества выпускников средних школ. При этом мы учитываем предпосылку, сделанную ранее, и утверждаем, что именно средний балл по ЕГЭ отражает эффективность работы данной системы. Известно также, что исторически сложившийся минимальный уровень результативности в регионе №1 равен 200 баллов за ЕГЭ. Аналогичные показатели в регионе №2 следующие: уровень фиксированных расходов составляет 700 млн. рублей, а в то же время естественный уровень среднего балла по ЕГЭ составляет 190. Тогда выводы, которые были сделаны ранее, изменяться в связи с тем, что у нас возникает возможность оценить релевантные затраты от реализации программ по повышению качества выпускников средних школ: - оценка релевантных затрат на программы, которые обеспечивают средний рост баллов по ЕГЭ в регионе №1 10,86 тысяч рублей; - оценка релевантных затрат на программы, которые обеспечивают средний рост баллов по ЕГЭ в регионе №2 - 7,69 тысяч рублей. Таким образом, мы пришли к выводу, что использование релевантных показателей может дать противоположные выводы относительно тех, которые сделаны на основе приростного анализа. В первом случае мы сделали выводы о том, что более эффективная политика в отношении общего образования была проведена в регионе №1, во втором случае – в регионе №2. Теперь нам необходимо понять какая из предложенных оценок является правильной. Как уже отмечалось, с большой вероятностью в рассматриваемом примере мы сталкиваемся с нелинейным характером поведения затрат, это может быть обусловлено в первую очередь непостоянной, а в большинстве случаев убывающей отдачей от масштаба. При этом мы можем предполагать, что на протяжении всего периода анализа можно наблюдать различные варианты поведения функции. Однако с определенным уровнем абстракции мы можем предположить, что вначале будет наблюдаться отсутствие либо слабая чувствительность реакции результата на произведенные затраты, затем возможен этап высоких темпов роста результата, который закончится в момент, когда возникнет убывающая отдача от масштаба. Рассмотрим предложенный пример графически. А: Искомая аппроксимация A': Аппроксимация, оцененная на Е основе ICER Е2 Е1 A'': Аппроксимация, оцененная на основе релевантных показателей Еа Са С1 С2 C Рисунок 1. Линейная аппроксимация в целях применения CEA Тогда оценка простого приростного показателя по методу ICEA будет выглядеть следующим образом: - тангенс угла наклона А' Оценка приростного показателя, где в качестве основы лежит автономный уровень затрат и результативности ICEAr, будет выглядеть следующим образом: – тангенс угла наклона А'' Анализ рисунка 1 показывает следующее: линейная аппроксимация на основе простого приростного анализа дает существенно смещенную оценку эффективности проводимых интервенций в целом, та как позволяет определить лишь локальную эффективность проводимой политики в рамках конкретного промежутка времени, который характеризуется соответствующим участком кривой, описывающей функциональную зависимость результативности от производимых расходов. Данный анализ ограничивает интерпретацию эффективности проводимой политики, а также не позволяет строить прогнозы на будущее и осложняет сравнение различных объектов. наиболее точную аппроксимацию можно получить, зная точки «перелома», где начинается эффект от проводимых интервенций, то есть затраты и результативность превышают их автономный уровень, а также где влияние данного эффекта значительно ослабевает. Очевидно, что только применяя высокий уровень абстракции, или при условии наличия большой статистической базы, возможно достижение подобного уровня точности оценок. наиболее приближенным к искомому уровню аппроксимации является анализ автономного уровня затрат и результативности. Ориентируясь на эти выводы, можно заключить, что система общего образования в регионе № 2 является более эффективной. Однако, как мы уже говорили ранее, определение автономного уровня затрат и результатов является трудной, а иногда и неразрешимой задачей на практике. Единственным эффективным способом определения фактической корреляции между результативностью и затратами является применение методов многомерного статистического анализа, в частности эконометрических методов, которые требуют наличия большой статистической базы19. Так мы показали, что применение простого метода анализа издержек и результативности даст смещенные, а в большинстве случае неправильные оценки, в случае, когда функция результативности нелинейно зависит от затрат. Однако этот вопрос можно решить с помощью применения соответствующего статистического инструментария. При этом данное ограничение, как уже отмечалось выше, является далеко не единственным. В примере, рассмотренном выше, в качестве одной из предпосылок предполагается, что единственным критерием результативности функционирования системы общего образования в каждом из регионов является средний балл по ЕГЭ. В действительности, очевидно, что это не так, и существует множество различных ключевых показателей, описывающих конечный эффект функционирования любой сложной системы, с анализом которых приходится чаще всего сталкиваться. Тоже самое относится и к среднему образования. При этом, как правило, трудно найти один комплексный показатель эффективности проекта. В то же время практически невозможно разделить общие затраты на функционирование системы на статьи, которые обеспечивают достижение тех или иных социальных эффектов и, как следствие однозначно связаны с определенными результатами. Поэтому необходимо обеспечить инструментарий, который позволит провести совместный анализ всех затрат. 19 Willan A.R., Briggs A.H. Statistical Analysis of Cost Effectiveness Data. John Wiley & Sons, Ltd. 2006. Рассмотрим тот же пример о системе общего образования. Если единственным критерием эффективности общего образования является средний балл по ЕГЭ, мы сделали вывод, что, несмотря на то, что регион №2 обеспечивает более высокий результат, его эффективность ниже в терминах ICER, основанного на анализе релевантных показателей. Однако, на практике такой анализ является в достаточной степени наивным, так как система общего образования описывается рядом ключевых социальных эффектов. Средний балл по ЕГЭ лишь один из них. Принимая во внимание все ключевые показатели эффективности, традиционный анализ затраты и результативность не может быть применен. Так как практически невозможно определить, какая часть расходов обеспечила высокие баллы по экзамену, а какая часть – увеличила число выпускников, которые поступили в престижные университеты и в последствие успешно их закончили. Как уже было отмечено, решение каждой из выделенных проблем связано с применением статистических методов. Одним из наиболее распространенных подходов к решению этой проблемы являются модели гедонического ценообразования. Пожалуй, самым популярным примером применения гедонической модели является оценка недвижимости и автомобилей20. Идея этого подхода заключается в том, что цена конечного продукта представляет собой сумму цен всех его характеристик, выраженных в неявном виде. Очевидно, что эта логика очень подходит к сути метода CEA. Так как применяя достаточно простой эконометрический метод, мы можем в качестве объясняемой переменной выбрать общий объем расходов, связанных с определенным видом интервенций, затем, определив все значимые социальные эффекты, которые с ним связаны, оценить коэффициенты при соответствующих объясняющих переменных. В сущности эти коэффициенты будут представлять собой стоимость достижения определенного эффекта, выраженного через соответствующий показатель, а константа определит уровень автономных затрат по отношению к анализируемым социальным эффектам. Использование метода гедонического ценообразования для решения некоторых проблем применения метода издержек и результативности позволяет учесть следующее: нелинейность зависимости показателей результативности от затрат. Оценка средних предельных показателей стоимости достижения эффекта, выраженная в коэффициенте при соответствующей переменной в модели, дает наиболее точную аппроксимацию релевантных затрат и связанных с ними результатов; 20 Palmquist R. Property value models. The Handbook of Environmental Economics. Vol. 2: Valuing Environmental Changes. Amsterdam: North-Holland 2005, pp. 763-819. многофакторность зависимости затрат и социальных эффектов. Оценка гедонической модели позволяет распознать статистически какие показатели результативности имеют выраженную функциональную зависимость от произведенных затрат. В этом случае, мы не только можем отказаться от предпосылке об единственности показателя социального эффекта, но и определить уровень значимости связи каждого из эффектов и затрат. 3. Использование функции общественного благосостояния для сравнения проектов различных отраслей Следующим не менее значимым ограничением метода СЕА является сравнение интервенций в различных сферах и отраслях. Суть данного ограничения заключается в том, что метод СЕА оценивается стоимость достижения определенного социального эффекта, выраженного в естественных для него единицах. В случае с нашим примером – это баллы или количество выпускников. При этом мы имеем возможность провести сравнительный анализ одинаковых систем, как например 2 аналогичные системы среднего образования, но при этом у нас отсутствует возможность сравнить, например, систему образования и здравоохранения в одном и том же регионе. Так как в одном случае мы получим стоимость достижения роста среднего балла по ЕГЭ, а во втором, например, годовую стоимость лечения больного сахарным диабетом. Как отмечает Л.И. Якобсон, применения метода анализа издержек и результативности «недостаточно, когда требуется распределить ресурсы общественного сектора между различными направлениями деятельности…такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. В последнем случае требуется дать сопоставимые между собой оценки отдачи, которую общество получает от расходов в разных сферах»21. Это ограничение на применение метода СЕА представляется основным преимуществом метода CBA перед ним, так как последний дает сопоставимые результаты для сравнения любых проектов, в независимости от природы социальных эффектов, которые он генерирует. При этом очевидно, что метод анализа затрат и выгод несмотря на более универсальный характер интерпретации его результатов, ограничен с точки зрения сложности перевода социальных эффектов в денежное выражение. Необходимо отметить, что все, что было сказано ранее, может быть отнесено к случаям, когда в качестве оценки социального эффекта используют показатели, выраженные в натуральных величинах. Однако на сегодняшний день существуют различные модификации данного метода, в 21 Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000. основе которых лежит использование более универсальных подходов к идентификации показателей социального эффекта. Одним из подобных подходов является оценка функции общественного благосостояния (SWF – social welfare function22). Несмотря на то, что данный подход, очевидно, позволяет решить одну из ключевых проблем применения метода анализа и результативности, его зарождение ассоциируется с CBA. Данная функция не только позволяет выявить полезность для общества тех или иных интервенций, но также лежит в основе оценки денежного эквивалента социальных эффектов. Оценка SWF является нетривиальной задачей. Достаточно простая теоретическая интерпретация этого подхода, тем не менее не гарантирует его практическую реализацию. Это связано с тем, что оценка функции полезности как для отдельного индивида, так и для общества в целом, чаще всего является сложным вопросом. Далее рассмотрим один из вариантов оценки функции общественного благосостояния, реализация которой в большей степени возможна в рамках системы проектов и программ с заранее определенным перечнем приоритетов и структурированным характером целей задач и мероприятий. Такая предпосылка достаточно часто соблюдается в актуальной на сегодняшний день системе бюджетирования, ориентированного на результат. В этой системе одним из наиболее сложных и важных вопросов является ранжирование проектов и программ в рамках социальной политики на стадии принятия решения об их реализации. Проблема ранжирования связана с ограниченным характером ресурсов, за которые конкурируют различные области социальной политики, включая системы образования, здравоохранения, социальной поддержки, развития транспортной инфраструктуры и коммунального хозяйства и так далее. В этом случае мы неизбежно сталкиваемся с проблемой сопоставимости для сравнения различных проектов и программ при очевидной необходимости решения данного вопроса. Для оценки SWF для решения поставленного вопроса предлагается использовать метод, основанный на относительной оценке ожидаемых результатов программы в условных единицах. Одной из ключевых особенностей данного метода является то, что значения всех возможных вариантов социальных эффектов, выраженных через ожидаемые результаты программ и проектов, определены заранее (до момента проведения оценки). В этом случае существенно повышается уровень объективности оценки, так как непосредственный расчет показателей эффективности программы или проекта осуществляется автоматически на основе созданной заранее системы значений критериев результативности. 22 Mas-Colell A., Whinston M.D., Green J.R. Microeconomic Theory. Oxford University Press 2005. Таким образом, целью метода является составление рейтинга проектов и программ на основе оценки показателей эффективности CER, которые представляют собой отношение суммы бюджета программ или проектов к значению показателя социального эффекта, выраженного через SWF в условных единицах. При этом ожидаемый результат любых государственных интервенций косвенно может быть оценен через следующие параметры: степень приоритетности целевой группы (цель); степень значимости направления по улучшению состояния целевой группы (цель и задачи); степень потенциальной эффективности и адекватности метода, используемого в рамках соответствующего направления (задачи и мероприятия). В качестве метода определения величины социального эффекта на базе представленных выше параметров предлагается следующий: оценка социального эффекта на основе анализа совокупности количественно выраженных показателей приоритетности целевых групп, заявленных в программе или проекте, скорректированных на значимость представленных в проекте направлений по улучшению их состояния, с учетом потенциальной эффективности и адекватности выбранных методов (рисунок 2). Оценка параметров программы, определяющих ее социальный эффект Значимость направления улучшения 1 Приоритетность целевой группы 1 Значимость направления улучшения 2 ... Значимость направления улучшения p Значимость направления улучшения 1 Приоритетность целевой группы 2 ... Приоритетность целевой группы m Значимость направления улучшения 2 ... Значимость направления улучшения p Значимость направления улучшения 1 Значимость направления улучшения 2 ... Значимость направления улучшения p Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и...адекв. метода 2 Потенц. эфф. и адекв. метода r Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r ... Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r Социальный эффект пограммы Выявление целевых групп программы Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 1 Потенц. эфф. и адекв. метода 2 ... Потенц. эфф. и адекв. метода r Рисунок 2. Общая схема оценки социального эффекта посредствам SWF Анализ представленной схемы оценки социального эффекта позволяет сделать вывод, что анализ целевой программы необходимо начинать с построения «дерева» взаимосвязанных параметров, начиная с выявления целевых групп программы или проекта, и, далее, заявленных направлений по улучшению их состояния, а также методов в рамках каждого из направлений. Также необходимо заметить, что в целом направления по улучшению состояния являются универсальными, но имеют различные степени значимости для различных целевых групп. То же самое касается методов реализации направлений по улучшению состояния, каждый из которых может иметь высокую степень потенциальной эффективности и адекватности для одних целей, не отвечая при этом требованиям для других. Реализацию представленного метода предлагается осуществлять на основе мультипликативной функции в рамках анализа социального эффекта для каждой из целевых групп. Такой вид функции позволяет наиболее четко отразить влияние значимости направлений по улучшению состояния для каждой из целевых групп на основе понижающих и повышающих коэффициентов, а также степень потенциальной эффективности и адекватности применяемого метода в рамках отдельных направлений. SEi - социальный эффект i-ой программы; TGij - степень приоритетность j-ой целевой группы из множества G, выявленная в i-ой программе; DIijk - степень значимости k-ого направления по улучшению состояния j-ой целевой группы из множества K, выявленного в i-ой программе; MIikl - потенциальная эффективность и адекватность метода l в рамках k-ого направления из множества L, выявленного в i-ой программе. Таким образом, анализируя представленную формулу SWF, можно сделать следующие выводы: представляет собой сумму положительных и отрицательных значений коэффициентов, отражающих степень потенциальной эффективности и адекватности всех методов, выбранных для реализации к-го направления улучшения в рамках i-ой программы. представляет собой сумму положительных и отрицательных значений коэффициентов значимости всех направлений по улучшению состояния j-ой целевой группы. При этом значения коэффициентов значимости скорректированы на суммарную оценку потенциальной эффективности и адекватности выбранных в рамках каждого направления методов. Последний этап заключается в суммировании показателей степени приоритетности всех целевых групп программы i, умноженных на сумму скорректированных коэффициентов значимости направлений улучшения состояния соответствующей группы. На основе функции социального благосостояния можно произвести расчет величины социального эффекта и как следствие эффективности на основе метода СЕА для каждой из рассмотренных программ. В связи с тем, что полученные значения социального эффекта программ унифицированы, возникает возможность их сопоставления. Таким образом, отношение общей величины бюджета программы к величине социального эффекта позволяет оценить стоимость достижения последнего Далее представим общий алгоритм реализации разработанного метода: 1. Разработка системы оценки параметров целевых программ, а именно определение характеристик и значений параметров приоритетности целевых групп, значимости направлений по улучшению их состояния, а также потенциальной эффективности и адекватности применяемых методов. 2. Анализ проекта программы в целях выявления необходимых параметров и построения дерева взаимосвязанных целевых групп, направлений и методов улучшения их состояния. 3. Оценка величины параметров в зависимости от их позиции в построенном дереве на основе системы оценки параметров, а также оценка социального эффекта и эффективности программ. Реализация первого этапа происходит до момента начала оценки и ранжирования проектов программ. Как уже отмечалось выше, система оценки параметров основана на содержании реализованных, действующих и принимаемых целевых программ, а также концепции социальноэкономического развития страны, региона или муниципалитета и определяет общие представления о приоритетах проводимой политики. Одну из модификаций метода издержки-эффективность предлагает методика, разработанная Мировым банком, получившая название издержки – взвешенная эффективность (wCEА), где в качестве социального эффекта выступает его условное выражение через агрегированный индикатор, включающий в себя разнообразные характеристики объекта оценки23. В некоторых исследованиях встречаются варианты использования метода издержки-эффективность, основанные на применении индикаторов качества жизни населения. Однако необходимо отметить, что использование подобной модификации метода для оценки 23 Handbook on Economic Analysis of Investment Operations. – World Bank, 1996. отдельных фактов государственных интервенций нецелесообразно в связи характерным для них локальным характером воздействия мероприятий, которые в краткосрочном и среднесрочном периоде не находят отражения в совокупных индикаторах качества жизни населения. Среди альтернативных вариантов метода CEA авторы выделяют подход, основанный на выражении социального эффекта через полезность, получаемую целевой группой населения24. Изначально данный метод рассматривался как одна из модификаций анализа издержкирезультативность, однако в последних исследованиях данный метод имеет собственное название CUA (cost-utility analysis) и рассматривается как независимый, имеющий специфические сферы применения подход. Термин «анализ издержек и полезности» встречается в работах В. Гоэла и А. Дэтски25, К. Джерарда26, Дж. Торренса27 и т.д. В настоящее время метод анализа издержек и полезности чаще всего используется при рассмотрении бюджетных расходов, касающихся здравоохранения. Анализ издержек и полезности – это метод, который фокусирует особое внимание на качестве результатов проведения программ бюджетных расходов. Несмотря на достаточно большое разнообразие методов оценки эффективности государственных интервенций, каждый из них, по мнению исследователей, основывается на множестве предпосылок, в определенной степени снижающих их практическую ценность. Таким образом, подводя итог анализу, проведенному в настоящей главе, можно сделать вывод, что наряду с классическим методами оценки эффективности государственных интервенций существует множество вариантов их модификаций, заточенных под решение конкретных прикладных задач. При этом основной тенденцией в подходах к развитию классических методов оценке эффективности расходов государственных и местных бюджетов является применение многомерного статистического инструментария. 24 Patton M.Q. Utilization-Focused Evaluation. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1997. Goel V. and Detsky A. A cost-utility analysis of preoperative total parenteral nutrition. International Journal of Technology Assessment in Health Care, 5, 1989, pp.94-183. 26 Gerard, K. Cost-utility in practice: a policy maker’s guide to the state of the art. Health Policy, 21, 1992, pp.79-249. 27 Sinclair, J., Torrance, G., Boyle, M., Horwood, S., Saigal, S., and Sackett, D. Evaluation of neonatal intensive care programs. New England Journal of Medicine, 305, 1981, pp.94-189. 25 Список литературы: 1. Atkinson A., Stiglitz J. Lectures on public economics. – NY: McGrawHill, 1980. 2. Blum J. D.; Damsgaard A., Sullivan P.R. Cost-benefit analysis. Proceedings of the Academy of Political Science, Vol. 33, No. 4, Regulating Health Care: The Struggle for control. 1980, pp. 137-147. 3. Gerard, K. Cost-utility in practice: a policy maker’s guide to the state of the art. Health Policy, 21, 1992, pp.79-249. 4. Goel V. and Detsky A. A cost-utility analysis of preoperative total parenteral nutrition. International Journal of Technology Assessment in Health Care, 5, 1989, pp.94-183. 5. Gramlich E. Benefit-cost analysis of government programs. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1981. 6. Handbook on Economic Analysis of Investment Operations. – World Bank, 1996. 7. Hansen B.O., J.L.Hougaard, H.Keiding, L.P.Оsterdal On the possibility of a bridge between CBA and CEA: Comments on a paper by Dolan and Edlin. Institute of Economics University of Copenhagen November 2002. 8. Kahn A.J. Theory and Practice in Social Planning. New York: Russell Sage Foundation, 1969. 9. Levin H.M., McEwan P.J. Cost Effectiveness Analysis: Methods and Applications. Sage Publications, Inc. 2001. 10.Mas-Colell A., Whinston M.D., Green J.R. Microeconomic Theory. Oxford University Press 2005. 11.Minogue, M., «The internationalisation of new public management», in McCourt, W. and Minogue, M. (Eds), The Internationalization of Public Management: Reinventing the Third World State, Edward Elgar, Cheltenham, 2001. 12.Mishan E. J. Cost – benefit analysis. – London: George Allen & Unwin Ltd, 1984. 13.Musgrave R.A., Musgrave P.B. Public finance in theory and practice. New York: McGraw-Hill, 1989. 14.Palmquist R. Property value models. The Handbook of Environmental Economics. Vol. 2: Valuing Environmental Changes. Amsterdam: NorthHolland 2005, pp. 763-819. 15.Patton M.Q. Utilization-Focused Evaluation. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1997. 16.Sinclair, J., Torrance, G., Boyle, M., Horwood, S., Saigal, S., and Sackett, D. Evaluation of neonatal intensive care programs. New England Journal of Medicine, 305, 1981, pp.94-189. 17.Vaclay F. Social Impact Assessment/ International Association for Impact Assessment Special Publication Series N2. , 2003. 18.Vaclay F. Social Impact Assessment/ International Association for Impact Assessment Special Publication Series N2. , 2003. 19.Williams A., Giardina E. Efficiency in the Public Sector: the theory and practice of cost – benefit analysis.-Great Britain: University Press, Cambridge, 1993. 20.Кричевский Н., Лавров В. Что такое «социальные инвестиции»? / Проект института национальной ст 21.Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.