Управление экономикой. Реперные точки оценки

24 МЕНЕДЖМЕНТ
Компетентность 6/127/2015
Управление экономикой. Реперные точки оценки
эффективности программного бюджетирования
Проанализированы действующие в современной России системы оценки эффективности программного
бюджетирования и степень достижения целевых показателей утвержденных госпрограмм. Выявлен ряд
недостатков, ограничений и нерешенных проблем, касающихся бюджетного процесса, достижения планируемых
значений, слабой взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования и др. Изложены рекомендации
по совершенствованию программного бюджетирования как основного инструмента государственного управления
В
О.И. Яковенко
аспирант кафедры
государственного регулирования
экономики Международного
института государственной
службы и управления
Российской академии народного
хозяйства и государственной
службы при Президенте
Российской Федерации, советник
Департамента Минфина России,
Москва, Россия,
[email protected]
ключевые слова
государственные программы,
оценка эффективности,
показатели (индикаторы)
госпрограмм, результативность
расходов
Block#06-2015.indd 24
процессе освоения и внедрения программно-целевых методов в российскую практику для определения их
успешности и результативности необходима оценка эффективности бюджетных расходов.
Комплексная оценка эффективности реализации бюджетных программ
дает возможность объективно и агрегированно оценить эффект от вложенных
государством финансовых ресурсов
в соответствии с утвержденным Принципом эффективности использования
бюджетных средств [1].
Систематическая оценка эффективности бюджетных программ является
важным инструментом для определения эффективности реализации государственной политики в конкретной
области деятельности правительства.
По итогам такой систематической
оценки могут быть предложены меры
по повышению эффективности программ по всем направлениям социально-экономического развития страны.
Проведенный анализ практик внедрения программного бюджетирования
как за рубежом, так и в регионах Российской Федерации показал, что проблема
оценки эффективности реализуемых
бюджетных программ в большинстве
практик до конца не решена, поэтому
в сфере государственного управления
вопросы надежности и актуальности
процедур оценки так важны.
Эффективность государственных
программ можно определять с помощью следующих методов оценки эффективности целевых программ, используемых в мире:
метод анализа издержек и результативности, предложенный М. Пэттоном;
метод учета показателей доходов
будущих периодов, предложенный
В. Коссовым, В. Лившецем, А. Шахназаровым, позднее доработанный П. Виленским, В. Лившецем, С. Смоляком;
метод интегральной оценки, учитывающий весовые значения направления
реализации программы, предложенный М. Афанасьевым и И. Кривоговым;
метод суммирования эффектов от реализации программы, предложенный
Б. Мининым, В. Радиным, В. Серебрянниковым, А. Тереховым, Р. Тихоновым [2].
С конца 2013 года в России был
определен новый подход к оценке эффективности государственных программ. С 2014-го — оценка эффективности государственных программ
федерального уровня в соответствии
с Методическими указаниями по разработке и реализации государственных
программ (далее — Указания) производится на основе расчета:
оценок степени достижения целей
и решения задач государственной программы, подпрограмм и федеральных
целевых программ, входящих в госпрограмму;
оценки степени реализации основных
мероприятий, ведомственных целевых
программ и мероприятий федеральных
целевых программ и достижения ожидаемых непосредственных результатов
их реализации;
оценки степени соответствия запланированному уровню затрат;
оценки эффективности использования средств федерального бюджета [3].
Указания призваны установить единый методический подход и формулы расчета эффективности реализации
госпрограмм, что безусловно является
большим шагом к созданию «правильного» программного бюджета. Так, по-
13.08.2015 18:13:42
Компетентность 6/127/2015
является возможность сопоставления
результатов, полученных в итоге проводимых оценок реализации госпрограмм и «уход» от формального характера их расчета. При этом даже
в условиях отсутствия результатов
применения рассматриваемого подхода «прослеживается» ряд сохранившихся недостатков, требующих совершенствования расчета эффективности
государственных программ:
отсутствие закрепления основных понятий программного бюджетирования
и бюджетирования, ориентированного
на результат;
отсутствие расчета эффективности
для основных мероприятий и подпрограмм (федеральных целевых программ);
отсутствие регулирования обязательного использования результатов оценки в бюджетном процессе.
Годовой доклад Минэкономразвития России [4], сформированный с учетом применения Указаний, позволяет
провести анализ степени достижения
целевых показателей утвержденных
государственных программ Российской Федерации по годам (см. таблицу).
Несложно сделать вывод о повышении в 2014 году по сравнению с 2013 годом уровня эффективности реализуемых за счет бюджетных средств
госпрограмм на 1,2 % при росте уровня
фактического кассового исполнения
расходов на реализацию госпрограмм
по отношению к прогнозируемому
2,7 %: в 2013 году уровень фактического кассового исполнения расходов
на реализацию госпрограмм ниже прогнозируемого на 3,8 %, в 2014 году —
на 1,1 % [6].
Разберемся в причинах влияния
на степень достижения показателей
и реализации контрольных событий
госпрограмм.
Прежде всего отметим, что оценка эффективности основана на планфактном анализе, то есть характеризует
только исполнительскую дисциплину
и, что самое важное, анализирует исполнение показателей, заложенных
самими же ответственными исполни-
Block#06-2015.indd 25
МЕНЕДЖМЕНТ 25
телями при подготовке госпрограмм.
Это говорит о том, что исполнители
госпрограммы могут занижать показатели в целях достижения высокого
уровня их реализации.
По итогам проведения экспертизы
проектов государственных программ
РФ, сформированных в 2014 году,
Счетной палатой были выявлены следующие типовые недостатки:
1. Цели большинства госпрограмм
не соответствуют требованию конкретности, содержат нечеткие формулировки, допускающие произвольное
толкование, что не позволит обеспечить возможность проверки достижения целей.
2. Задачи большинства госпрограмм
не соответствуют требованиям необходимости и достаточности для обеспечения достижения цели. Типичны ситуации, когда достижение цели
не обеспечивается ни одной из задач,
или задача не направлена на достижение ни одной из целей.
3. Количество целевых показателей
(индикаторов) по отдельным госпрограммам не достаточно для оценки достижения целей или решения задач
госпрограмм.
4. Несогласованность значений ряда
показателей (индикаторов) госпрограмм с целевыми значениями показателей документов стратегического
планирования, а также с показателями,
содержащимися в указах Президента
РФ от 7 мая 2012 года, что создает риск
невыполнения поручений президента
и правительства и затрудняет оценку
реализации комплекса задач, определенных госпрограммами.
5. Планируемая динамика показателей (индикаторов) госпрограмм в ряде
случаев не позволит обеспечить достижение целей и решение задач госпрограмм.
6. Отсутствие анализа взаимосвязей
с другими госпрограммами, что создает
риски недостижения целевых показателей (индикаторов) в случае недовыполнения целевых показателей (индикаторов) других госпрограмм.
7. Отсутствуют достаточные обоснования достижения показателей (инди-
13.08.2015 18:13:42
26 МЕНЕДЖМЕНТ
Компетентность 6/127/2015
Таблица
Анализ степени достижения целевых показателей утвержденных государственных программ Российской Федерации по годам
№ Наименование программы по [5]
п/п [Programme]
Средняя степень достижения
Степень реализации контрольных
показателей, % [The average level событий [The degree of audit
of achievement of indicators, %]
events implementation]
2013
2014
2013
2014
ИТОГО
91,1
92,3
86,6
89,8
I
Новое качество жизни (13 ГП)
94,9
94,8
81,2
91,6
1.
Развитие здравоохранения
97,5
98,5
87,5
97,4
2.
Развитие образования
95,3
92,5
66,7
91,7
3.
Социальная поддержка граждан
100,0
97,7
100,0
95,5
4.
Доступная среда на 2011–2015 годы
99,9
97,8
100,0
86,0
5.
Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными
услугами граждан РФ
–
91,9
–
–
6.
Развитие пенсионной системы
–
–
–
–
7.
Содействие занятости населения
96,2
93,3
83,0
87,0
8.
Обеспечение общественного порядка и противодействие
преступности
91,3
88,1
100,0
96,4
9.
Противодействие незаконному обороту наркотиков
99,6
98,5
100,0
76,2
10.
Защита населения и территорий от ЧС, обеспечение пожарной
безопасности и безопасности людей на водных объектах
86,9
86,2
100,0
90,0
11.
Развитие культуры и туризма
94,9
97,7
0,0
96,3
12.
Охрана окружающей среды
98,7
95,5
90,9
90,9
13.
Развитие физической культуры и спорта
83,3
99,3
65,0
100,0
II
Инновационное развитие и модернизация экономики (17 ГП)
88,3
91,2
76,0
74,5
14.
Развитие науки и технологий
93,0
93,2
66,7
72,7
15.
Экономическое развитие и инновационная экономика
85,4
93,7
81,8
80,5
16.
Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности
94,6
96,0
0,0
93,4
17.
Развитие авиационной промышленности
92,4
81,8
100,0
83,3
18.
Развитие судостроения
–
–
–
–
19.
Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности
–
–
–
–
20.
Развитие фармацевтической и медицинской промышленности
–
–
–
–
21.
Космическая деятельность России
–
–
–
–
22.
Развитие атомного энергопромышленного комплекса
–
–
–
–
23.
Информационное общество (2011 – 2020 годы)
81,4
84,8
94,4
83,3
каторов) в зависимости от изменения
объемов финансирования. При этом
в ряде госпрограмм показатели (индикаторы) снижаются (не изменяются)
при увеличении объема ассигнований
или увеличиваются (не изменяются)
при снижении объема ассигнований.
8. Отсутствует оценка непосредственного влияния выделенных дополнительных ресурсов на значения показателей (индикаторов) в разрезе
подпрограмм в госпрограммах, на реализацию которых предусмотрено выделение дополнительных бюджетных
ассигнований.
Block#06-2015.indd 26
9. Неудовлетворительно
проведена
процедура идентификации рисков реализации госпрограмм, а в ряде случаев
анализ рисков отсутствует. Неблагоприятные события, способные оказать
значительное влияние на достижение
целей и решение задач госпрограмм,
не указываются, напротив, в число
рисков включены события, непосредственно зависящие от деятельности исполнителей госпрограмм или уже реализовавшиеся. В большинстве случаев
отсутствуют количественные, а в ряде
госпрограмм и качественные оценки
рисков. В большинстве госпрограмм
13.08.2015 18:13:42