Факторы влияния на эффективность расходования бюджетных

Факторы влияния на эффективность расходования бюджетных средств
Лагкути Б.Г.
аспирант кафедры «Финансы и кредит»
Северо-Осетинский государственный университет
Аннотация
Представлен
анализ
различных
взглядов
на
оценку
эффективности
расходования бюджетных средств. Особое внимание уделено нейтрализации
отрицательных факторов, влияющих на расходование бюджетных средств,
минимизации их нецелевого использования и выбора приоритетов.
Annotation
The analysis of different points of vew for valuation of flu effectiveness of budget
funds expenses are represented in the article. A special attention is paid for the
neutrality of the negative factors nich influence on the budget funds expenses, for
the minimization of their inexpedient using and priority choice
Ключевые слова:
бюджет, расходы бюджета, факторы влияния, эффективность расходования
бюджетных средств, бюджетное планирование, бюджетная стратегия.
Key worlds:
budget, budget expenses, the factors of influence, effectiveness of budget
expenses, budget planning, budget strategy.
Безусловно, текущие и стратегические цели бюджетов всех уровней
разнохарактерно и разнонаправленно влияют на формирование их расходов.
В тоже время основополагающий принцип расходования бюджетных средств
неизменен – расходы должны быть соотносимы с доходами и реализуемы
эффективно. Расходы бюджета – это затраты, возникающие в связи с
выполнением определенных экономических и социальных функций в
государстве. Если бюджеты государственные, а они таковые есть, тогда речь
идет (это надо каждый раз учитывать) о выполнении функций государства в
1
исполнении тех бюджетных обязательств, которые оно на себя берет путем
принятия бюджетов на определенный период (год, два, три).
Изучение
литературных
источников
показывает,
что
единого
определения понятия «расходы бюджета» в отечественной финансовой науке
не выработано. Например, Л.А. Дробозина считает, что «расходы бюджета
представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением
государством своих задач и функций. Эти затраты выражают экономические
отношения, на основе которых происходит процесс использования средств
централизованного фонда денежных средств государства по различным
направлениям» [1]. Заметим, что в приведенном определении акцент
делается, в первую очередь, на затратах, в связи с чем есть необходимость
привести
следующее
определение:
«расходы
госбюджета
-
это
экономические отношения, связанные с распределением и использованием
централизованных денежных фондов государства по отраслевому и
территориальному назначению» [2] А.М. Бабич и Л.Н. Павлова акцентируют
также внимание на том, что расходы являются процессом выделения и
использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех
уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на
соответствующий финансовый год» [3].
Интересным представляется мнение Г.Б. Поляка, который отмечает, что
«расходы бюджета - это экономические отношения, возникающие между
государством,
с
одной
стороны,
организациями,
учреждениями
и
гражданами, с другой, - централизованных фондов денежных средств» [4].
Обратим внимание на то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации
содержит несколько иное определение, чем выше приведенные. Согласно
статье 6 Бюджетного кодекса РФ, расходы бюджета представляют собой
выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств,
являющихся источниками финансирования дефицита бюджета [5]. В.В.
Доржиева определяет расходы следующим образом: «Расходы бюджета - это
урегулированный
нормами
бюджетного
законодательства
процесс
2
использования
денежного
фонда,
предназначенного
для
достижения
эффективности общественно значимых целей» [6].
Следует учитывать, что в современных условиях бюджетные расходы основа сложной системы взаимоотношений, охватывающей не только
деятельность
органов
государственной
власти
(законодательных,
исполнительных, контрольных и др.), но и гражданское общество.
Бюджетная практика такова, что распределение государственных средств по
отдельным расходным статьям закрепляется законодательно в составе
законов о бюджете. Его планирование, обсуждение, исполнение и контроль
являются
центральными
представляется,
что
элементами
определение,
бюджетного
принятое
в
процесса.
Бюджетном
подчеркивает функциональную сторону расходов,
Нам
кодексе,
делает акцент на
разграничении расходных полномочий различных уровней государственной
власти.
В этом направлении весьма интересны оценки, данные министром
финансов РФ Силуановым А.Г., целесообразности осуществления разработки
бюджетной стратегии на период до 2024 года, которая должна быть
закреплена в Бюджетном кодексе. В частности, им отмечено: «Требования о
разработке долгосрочной бюджетной стратегии должны быть закреплена в
Бюджетном кодексе, в том числе и применительно к субъектам Российской
Федерации. Для решения поставленных задач предлагается ускорить
Правительством Российской Федерации внесение в Госдуму комплексных
поправок в Бюджетный кодекс, создающих законодательную базу для
перехода
к
программному
бюджету.
Выделить
из
него
можно
несогласованные вопросы, которые еще есть в Правительстве, но тем не
менее
основной
законопроект,
который
позволяет
переходить
к
программному бюджету как Российской Федерации, так и субъектам
Российской Федерации, необходимо внести в ближайшее время» [7].
Как известно, величина бюджетных расходов зависит от бюджетных
потребностей
и
возможностей
их
доходного
покрытия
(бюджетная
3
сбалансированность). Но это является общей характеристикой логики
формирования бюджетных расходов. Для конкретной количественной
оценки расходов необходимо использовать такие показатели как общий их
объем, темпы роста (прироста), динамика по отношению к ВВП, структура
расходов и ее изменение, а также объем отдельных видов расходов в расчете
на душу населения.
Такая практика реальная и она подсказывает
целесообразность учета многофакторности влияния на бюджетные расходы.
Другими словами, величина бюджетных расходов зависит от многих
факторов. Она определяется объемом и динамикой валового внутреннего
продукта страны; величиной доходов государства, которая, в свою очередь,
зависит от уровня налогообложения, собираемости налогов, неналоговых
поступлений
в
бюджет;
перераспределительных
предпочтениями
государственных
общества
программ
и
в
пользу
рядом
других
факторов. В различных странах, в том числе и в России периодически
принимаются
программы
направленные
на
сокращения
экономию
отдельных
бюджетных
средств
видов
расходов,
и
повышение
эффективности их использования. Однако, для государственных расходов в
целом характерна тенденция к опережающему росту по отношению к ВВП.
Важно и полнее необходимо учитывать различные тенденции и
закономерности формирования бюджетных расходов как объективной
реальности. Например, на этапе экономического подъема, как правило,
доходы бюджета растут и как следствие - расширяются возможности по
осуществлению бюджетных расходов. Известно, что политические силы,
представляющие
интересы
(малообеспеченных
слоев
различных
населения,
общественных
предпринимателей,
кругов
получающих
государственные заказы и т.п.), также оказывают давление на правительство
с требованиями увеличить определенные расходные статьи.
Вероятность
снижения бюджетных расходов при ухудшении экономической ситуации –
возрастает. При этом сокращать расходы на этапе экономического спада
4
значительно сложнее, чем увеличивать их при благоприятной ситуации в
экономике.
Стимулы к их росту более сильны и понятны обществу. В этом
проявляется асимметрия бюджетных интересов по отношению к росту
государственных расходов. Выгоды от роста расходов очевидны, они
проявляются достаточно быстро и их легче прогнозировать. (например,
положительный эффект социальных расходов заключается в повышении
уровня доходов пенсионеров, инвалидов, семей с детьми). Напротив,
выигрыш от экономии государственных средств не столь очевиден и
проявляется в более длительной перспективе. Сокращение расходов,
особенно в части финансирования социальных программ, это непопулярная
мера. Поскольку программы ограничения расходов всегда имеют сильную
оппозицию, то их успешная реализация возможна только при наличии
политической воли, решительности правительства, а также дополнительной
общественной поддержке, и, естественно, целесообразности.
На наш взгляд, в целях недопущения отрицательного эффекта при
снижении бюджетных расходов, в организацию бюджетного процесса
следует
вводить
методы,
которые
бы
способствовали
достижению
результатов с меньшими расходами средств. В таком обобщении, как нам
представляется, речь не идет о нарушении основополагающих принципов
формирования и расходования бюджетных средств: расходы должны
соответствовать
суммарному
экономических
возможностей.
объему
доходов
Целесообразность
и
потенциалу
и
их
эффективность
расходования бюджетных средств – требование обязательного характера, а
не придумываемое в связи с ухудшением экономической ситуации и
возможностями бюджетных решений соответствующих задач.
Отметим, что эффективная организация бюджетного процесса строится
на концепции, в которой расходование бюджетных средств рассматривается
с позиции ориентированности на предельные результаты (при данных
объемах
расходов
бюджета
получение
наилучшего
результата).
5
Минимизация бюджетных расходов, тем самым, оценивается не как некое
«урезание расходов по лимитам ассигнований», а как действие, направленное
на улучшенный результат. Концепция эффективного бюджетирования
расходов
предполагает
системное
освоение
таких
его
методов
(бюджетирования), которые должны иметь четкие правила и нормы
изменяющихся объемов используемых средств (ресурсов), управляемых
соответствующими органами власти в стране и воплощающих принципы
оптимизации как действующей сети получателей бюджетных средств, так и
соблюдение правового статуса и реорганизацию бюджетных учреждений,
внедрение
новых
форм
финансового
обеспечения
предоставления
государственных (муниципальных) услуг.
В условиях недостатка бюджетных средств, определяемых ухудшением
экономической ситуации, на наш взгляд - возрастающее значение имеет
повышение эффективности стимулирования экономии на бюджетных
расходах. Такую бюджетную политику намерен проводить Минфин РФ, что
подтверждает министр Силуанов А.Г., который утверждает: «мы как
Министерство финансов будем готовы предоставлять поощрительные гранты
для тех субъектов, которые реализуют и добиваются наиболее высоких
показателей в этих компонентах рейтинга. Именно с двух сторон – и
Федерация, и субъекты Российской Федерации должны заниматься этим
вопросом, с тем чтобы решить задачу поднятия Российской Федерации с
позорного 120-го места» [8].
Нами отмечалось, что расходы бюджета непосредственно связаны с
использованием
функций
государства
по
управлению
социально-
экономическим развитием и именно через них оказывается воздействие на
экономическое и социальное состояние общества. В этой содержательности
структура
расходов
в
значительной
мере
отражает
структуру
государственного управления, что естественно, так как именно в системе
ведомств и воплощаются организационно стабильные функции управления
[9]. Естественно, что расходы бюджета классифицируются и это создает
6
возможности (при формировании и принятии бюджетов) не только
уточнения их объемов, но и рациональности состава и структуры. Только с
помощью обоснованного по критерию целесообразности и эффективности
определения указанных параметров государственных расходов можно
рассчитывать на успех в полномасштабной реализации задач, поставленных
перед государством. Кроме того, следует иметь ввиду, что бюджетные
расходы классифицируются на обычные - планируемые расходы и
непредвиденные расходы. Для финансирования последних в бюджете
создается специальный резервный фонд Правительства (России, субъекта
РФ).
Разработка политики в области государственных расходов, отвечающей
требованиям конкретного периода, во многом зависит от того, насколько
четко
классифицированы
государственные
расходы.
Обоснованная
классификация расходов создает основу для их точного планирования. В
свою очередь, экономическая эффективность государственных расходов во
многом зависит от качества методики их планирования. Государство может и
должно, регулируя объем и структуру расходов, оказывать воздействие на
темпы развития экономики и макроэкономическую стабилизацию в стране.
Известный специалист в области финансов и бюджета - профессор
Романовский М.В. отмечает, что приоритетными часто являются виды
расходов, которые определяют развитие экономики, ее технологической
базы. [10]. Нешитой А.С. указывает, что в формировании бюджета развития
главными являются расходы на строительство новых объектов, приобретение
оборудования,
финансирование
проектно
-
изыскательных,
землеустроительных работ [11]. Среди большинства ученых есть мнение, что
наиглавнейшими и определяющими приоритеты расходования бюджетных
средств, являются социальные задачи. Безусловно, в рамках классификации и
оценки
социальных
расходов
бюджетов
может
быть
проведено
дополнительное уточнение их значимости, но в нашем понимании - это
должно и делается с позиции экономики. Экономическое решение
7
социальных вопросов надо иметь ввиду всегда и во всем. Бюджет
обеспечивает финансовое решение социальных вопросов, а экономика их
реальное.
Можно констатировать, что осуществление бюджетных расходов имеет
не только свою логику и соответствующие требования, но и определенную
закономерность
недопущения
защищенность
бюджетных
нецелевого
использования
обязательств.
Принцип
ресурсов
и
защищенности
бюджетных расходов не может в одинаковой степени распространяться на
все статьи расходов, если даже они включены в бюджеты. Например,
принцип защищенности предполагает финансирование ряда статей расходов
бюджета в полном объеме, с учетом их инфляционного увеличения и это
касается, в первую очередь, социальных задач бюджетов. В тоже время,
осуществление финансирования отдельных статей расходов бюджета в
соответствии с
их инфляционным
увеличением,
с
одной стороны,
обеспечивает защиту получателей бюджетных ассигнований в обеспечении
намеченных ими мероприятий, а с другой стороны, является инфляционным
фактором, увеличивающим совокупный спрос на продукцию и услуги, в
дальнейшем провоцирующим развитие инфляции издержек производства.
Маневрирование в пределах бюджетных расходов допустимо, но это не
должно способствовать игнорированию приоритетов. Ресурсы бюджетов
имеют, как правило, свои ограничения и если при их распределении
возникает потребность в оценке эффективности отдельных
программ
расходов, то эти программы оцениваемы через критерий
большего
ожидаемого эффекта. Эффективное расходование бюджетных средств
должно получать и большую финансовую поддержку, в то время как
неэффективные расходы должны быть сокращены, снижены. При этом
оценить результативность программ расходов очень сложно по целому ряду
причин.
Во-первых, эффективность бюджетных расходов имеет не только
экономическую, но и социальную составляющую. Социальный эффект имеет
8
определяющее значение при формировании государственной бюджетной
политики, однако, объективно измерить его практически невозможно.
Например, улучшение качества образования можно оценить с помощью
разных показателей, таких как: прием и выпуск студентов высших учебных
заведений, число выданных дипломов с отличием (всего и по различным
группам
специальностей),
трудоустройство
выпускников,
численность
аспирантов и т.п. Вместе с тем, эти показатели лишь косвенно характеризуют
качество образования и общая оценка эффективности расходов может
получиться искаженной.
Во-вторых, многие расходы государства нацелены не на решение
текущих задач, а на достижение долгосрочного эффекта. В первую очередь
речь идет о расходах на развитие человека (образование, здравоохранение,
культура и искусство), которые представляют собой вложение в будущее.
При определении объемов финансирования таких программ - необходимо
оценивать и сопоставлять их эффективность в долгосрочном плане.
В-третьих, государственные
эффектов,
как
положительных,
расходы влекут
так
и
множество
отрицательных.
побочных
Например,
строительство железной дороги повышает эффективность бизнеса в
прилегающих районах, одновременно ухудшая условия проживания в
непосредственной
близости
от
нее.
Побочные
эффекты
являются
компонентом эффективности расходов и учитывать их необходимо. Однако,
в
силу
сложности
и
многочисленности
они
трудно
поддаются
прогнозированию.
Наличие так называемых перемещенных выгод является одной из
центральных проблем оценки эффективности расходов. Под перемещенными
нами понимаются такие выгоды, которые извлекают не обозначенные в
программе получатели расходов, а иные лица. В данном случае рассмотрим,
для примера, выплату пособий малоимущим семьям. Как известно, эти
выплаты направлены на улучшение положения граждан, имеющих доходы
ниже прожиточного минимума. Однако выгоды от данных расходов (как
9
денежные, так и неденежные) частично извлекают и другие лица, помощь
которым не предусматривалась. В результате роста доходов бедных семей
повышается спрос на товары прожиточного минимума - продукты питания,
лекарства, дешевую обувь и одежду. А это значит, что дополнительный
доход получат фирмы, которые производят такие товары. Государственные
организации, распределяющие расходы, также извлекают для себя выгоды:
размер подконтрольных им ресурсов растет, следовательно, укрепляется их
положение в государственной иерархии. Наконец, как нами отмечалось
выше, расширение социальных программ выгодно политикам, поскольку
подобные меры укрепляют их поддержку среди избирателей. Если
программа расходов связана с большими перемещенными выгодами, это
говорит о ее неэффективности.
Оценка
эффективности
расходов
необходима
для
распределения
ограниченных бюджетных ресурсов. Поскольку построить объективную
оценку очень сложно, на практике используется универсальный механизм
принятия решений в условиях неопределенности - общественный выбор, в
основе которого лежит процедура голосования. В период избирательной
кампании граждане голосуют за представителей различных политических
сил, избираемых в органы государственной власти, ориентируясь при этом на
выдвигаемые ими программы. Выборные органы власти обеспечивают
реализацию
интересов
избирателей
при
выработке
государственной
политики, в том числе при утверждении структуры расходов бюджета.
Для того, чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов,
необходимо соблюдать ряд условий:
1) расходы должны быть максимально конкретны, при этом они должны
ориентироваться на достижение общественно-значимых целей, а не на
финансирование организаций;
2) отбор программ по расходам должен проводиться на конкурсной
основе. Процедуры конкурсов должны быть прозрачны, четко определены и
широко известны;
10
3) расходы по возможности не должны носить постоянного характера,
при составлении бюджета на очередной год их структуру следует
пересматривать на основе анализа достигнутых результатов;
4) программы расходов должны быть прозрачными и доступными для
общественного контроля. Необходимо информирование общественности о
том,
на
какие
цели
и
в
каком
объеме
расходуются
средства
налогоплательщиков;
5) наконец, получатели перемещенных выгод не должны иметь доступа к
принятию принципиальных решений по программам расходов, отбору
получателей и оценке их результатов.
Литература
1.
Финансы/ Под ред. Л.А.Дробозиной. М., 2000, с.219
2.
Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы.
– М.:ЮНИТИ, 1999. с.115
3.
Там же, с.115.
4.
Бюджетная система России/Под ред. Г.Б.Поляка, М:ЮНИТИ, 2007.
5.
Бюджетный кодекс РФ, статья 6.
6.
Доржиева
В.В.
Оценка
эффективности
бюджетных
расходов//Экономические науки, 2008.№12(49). С.131.
7.
Силуанов
А.Г.
Доклад
на
расширенном
заседании
коллегии
Министерства финансов РФ. От 17.04.2012г. www.minfin.ru/
8.
Там же.
9.
Там же.
11
10. Романовский М.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник
для вузов. – М.: Юрайт, 2007. с.512.
11. Нешитой А.С. Финансы: учебник для студентов вузов, обучающихся по
экономическим специальностям. – М: Издательско-торговая корпорация
«Дашков и К», 2008.
12