Новая модель роста – новая социальная политика

ПРОМЕЖУТОЧНЫЙ ДОКЛАД О РЕЗУЛЬТАТАХ ЭКСПЕРТНОЙ РАБОТЫ ПО АКТУАЛЬНЫМ
ПРОБЛЕМАМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ РОССИИ НА ПЕРИОД ДО 2020
ГОДА
(КРАТКАЯ ВЕРСИЯ ДОКЛАДА. АВГУСТ 2011 Г.)
Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная
политика
1. ЗАДАЧИ И ЦЕЛИ НОВОГО ЭТАПА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ......................................... 2 2. НОВАЯ МОДЕЛЬ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА. ОБОСНОВАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ...................... 3 3. УЛУЧШЕНИЕ ДЕЛОВОГО КЛИМАТА И ПОВЫШЕНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ .... 4 4. ИННОВАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА.................................................................................................................................... 5 5. ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ И БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА ............................................................................................ 6 6. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА ................................................................................................................................................... 8 7. ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА ............................................................................................................................................... 8 8. БАНКИ И ФИНАНСОВЫЙ СЕКТОР ............................................................................................................................... 9 9. РЫНОК ТРУДА ...................................................................................................................................................................10 10. МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ....................................................................................................................................11 11. ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ...................................................................................................................12 12. СОКРАЩЕНИЕ БЕДНОСТИ.........................................................................................................................................13 13. ПОЛИТИКА ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ И РАЗВИТИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ................................................................14 14. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА ....................................................................................................15 15. МЕРЫ ПО РАЗВИТИЮ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ (ДОРОЖНОЙ СЕТИ) .....................................15 16. РАЗВИТИЕ РЫНКА ЭЛЕКТРО- И ТЕПЛОЭНЕРГЕТИКИ.........................................................................................16 17. ПРЕОДОЛЕНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ РАЗОБЩЕННОСТИ.................................................................................17 18. ОПТИМИЗАЦИЯ ПРИСУТСТВИЯ ГОСУДАРСТВА ..................................................................................................18 19. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ ......................................................19 20. ПРИВАТИЗАЦИЯ, УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ................................................20 21. РЕФОРМА СИСТЕМЫ ГОСЗАКУПОК И БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА ...................................................................21 22. УКРЕПЛЕНИЕ РЕАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА...........................................................................................................24 1
1. Задачи и цели нового этапа социально-экономического развития
Кризис 2008-2009 годов продемонстрировал, что Россия находится на новом переломе своего
социально-экономического развития.
В значительной степени исчерпаны возможности прежней модели роста экономики,
опиравшейся на ускоренное расширение внутреннего спроса. Новая модель потребует более
интенсивного использования финансовых ресурсов и резервов роста производительности труда. И
цели социально-экономического развития, и его условия существенно отличаются от ситуации после
кризиса 1998 г. Тогда перед страной стояли две ключевые задачи: экономическая – преодоление
трансформационного спада, и социальная – преодоления бедности, которой было охвачено более
трети населения страны. Теперь задача состоит в выходе на траекторию устойчивого и
сбалансированного роста в целях модернизации, перехода к инновационной стадии экономического
развития и формирования соответствующих ей условий гармоничного социального развития. Именно
поэтому настоящая Стратегия базируется на двух основаниях – новая модель экономического роста
и новая социальная политика.
Очевидно, что второе – новая социальная политика – невозможно без первого, т.е.
экономического роста. Для реализации стратегических целей России необходим не просто
экономический рост, но достаточно высокие его темпы – не менее 5% в год, заметно превышающие
темпы роста развитых стран.
России необходим не просто экономический рост, но экономический рост определенного
качества. Страна не может жить почти исключительно за счет экспорта сырьевых ресурсов не только
в силу того, что нестабильность цен на них предопределяет неустойчивость развития, но и потому
рентная экономика обречена на технологическое и институциональное отставание. Необходимость
постоянного перераспределения средств от малоемкого с точки зрения сырьевого сектора в
низкоэффективные сектора с высокой занятостью приводит к гипертрофированной роли государства в
экономике,
к
подавлению
и
искажению
рыночных
стимулов,
к
доминированию
рентоориентированных и иждивенческих установок в обществе.
Стратегия «Новая модель роста – новая социальная политика» предполагает задействовать
те факторы конкурентоспособности, которые были недоиспользованы в прошлом. Помимо наличия
природных ресурсов и большого внутреннего рынка – факторов конкурентоспособности,
задействованных в прежней модели экономического роста, – это еще и высокое качество
человеческого капитала, и определенный научный потенциал. Такой маневр очевидным образом
подразумевает, с одной стороны, новую систему экономических стимулов, изменение
макроэкономических параметров (снижение инфляции, акцент на привлечение в экономику
«длинных» денег, рост деловой активности и частных инвестиций, изменения в структуре расходов
бюджета), а с другой – перенастройку социальной политики. Эта политика должна полнее, чем
прежде, учитывать интересы тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал
инновационного развития, создавать комфортные условия для реализации такого потенциала и
соответствовать более высоким социальным стандартам. Это не означает отказа от борьбы с
бедностью, которая остается серьезным вызовом социальной стабильности, но позволяет
сбалансировать это направление целенаправленными усилиями, связанными с целями развития.
2
2. Новая модель экономического роста. Обоснование и основные
элементы
Недостатки прежней модели роста. Как показал кризис 2008-2009 гг., российский
экономический рост 2000х годов не был ни устойчивым, ни сбалансированным.
Основным драйвером прежней модели роста являлся быстрый рост внутреннего спроса,
который обеспечивали сверхдоходы от экспорта энергоресурсов и доступность внешних
заимствований. Однако уровень деловой активности и структура экономики не соответствовали таким
темпам роста спроса. В результате, он лишь частично покрывался ростом внутреннего производства,
стимулируя одновременно рост импорта и внутренних цен.
Рост доходов и укрепление рубля снижали конкурентоспособность российской
промышленности, в результате рост спроса оказывал все меньшее влияние на рост внутреннего
производства. Высокая инфляция и недостатки институциональной среды обуславливали недостаток
«длинных» денег и инвестиций, замещаемых притоком краткосрочного капитала, что еще более
усиливало зависимость экономики от внешней конъюнктуры.
Ожидаемые внешние условия развития экономики в 2010е гг. В качестве базового сценария
развития мировой экономики на ближайшие годы можно рассматривать сценарий неравномерного
роста с ростом стоимости привлечения капитала. Обострится конкуренция развивающихся стран за
инвестиции. Недооценены риски, связанные с инновационными прорывами в области добычи и
использования сырьевых энергоресурсов, способные привести к снижению долгосрочных
равновесных цен.
Сценарии развития российской экономики в условиях сохранения модели роста 2000-х
годов (инерционный сценарий). Поскольку возможности быстрого расширения внутреннего спроса
в значительной мере исчерпаны, в инерционном сценарии следует ожидать затухания темпов роста в
силу замедления роста спроса и ограниченных возможностей повышения производительности, а в
случае активного стимулирования спроса и кредитования – формирования нового пузыря.
Суть новой модели экономической политики - переход от экономики спроса к экономике
предложения. Экономика спроса предполагает постоянное расширение денежного предложения,
которое вытягивает производство. Экономика предложения предполагает систему стимулов для роста
производства, соответствующего или опережающего рост спроса.
Центральная задача – переход к новой модели устойчивого сбалансированного роста, в которой
рост спроса должен быть поддержан более интенсивным ростом предложения за счет повышения
деловой активности и роста конкуренции на внутреннем рынке, созданием условий для
формирования длинных инвестиционных ресурсов, расширением секторов экономики,
ориентированных на внешний спрос, созданием условий для более эффективного использования
человеческого капитала.
Новая модель роста и факторы конкурентоспособности. Конкурентоспособность российской
экономики и потенциал экономического роста будут определяться рядом позитивных и негативных
факторов. Позитивные – размер рынка, относительно высокое качество человеческого капитала,
3
наличие сырьевых ресурсов (формирующих финансовые резервы). Негативные – неблагоприятный
демографический тренд, относительно высокие издержки на труд, слабые институты, негативное
влияние доходов от экспорта ресурсов на макроэкономические условия и институциональную среду
(«голландская болезнь»).
Сочетания этих факторов формирует вызовы, стоящие перед экономикой: промежуточное
положение между странами с дешевым трудом и странами с хорошими институтами («ножницы
конкурентоспособности»), низкая эффективность использования преимуществ человеческого
капитала, рост нагрузки социальных расходов, высокая зависимость от конъюнктуры внешних
рынков.
Политика, ориентированная на формирование условий устойчивого роста, должна быть
направлена на снижение влияния негативных факторов и максимизацию эффекта от преимуществ.
Основные элементы политики, направленной на формирование новой модели роста. Такая
политика подразумевает макроэкономическую стабилизацию, ориентированную на формирование
условий появления «длинных денег» (снижение инфляции), сокращение бюджетной нагрузки к ВВП,
стабилизацию и по возможности снижение налоговой нагрузки, бюджетный маневр в целях
повышения инвестиций в человеческий капитал, усилия по расширению несырьевого экспорта,
активное привлечение рабочей силы и ее перераспределение между секторами экономики и
территориями.
Важнейший элемент такой политики – разработка и осуществление Стратегии улучшения
делового климата, направленной на последовательное снятие наиболее чувствительных
институциональных ограничений для экономического роста и привлечения инвестиций.
3. Улучшение делового климата и повышение инвестиционной
привлекательности
Переход к экономике спроса предполагает в качестве необходимого условия повышение
уровня конкуренции на внутренних рынках, рост деловой активности, только в этом случае
удастся сбалансировать рост спроса и предложения.
Ключевая проблема делового климата – стимулирование развития конкуренции. Именно
конкурентная политика является в современном мире синонимом промышленной политики.
Обострение конкуренции за инвестиции на международных рынках также является серьезным
вызовом. Россия в последние годы демонстрировала сравнительное ухудшение качества деловой
среды и инвестиционной привлекательности в сравнении с другими странами – лидерами
догоняющего развития.
Прагматический подход к проблеме институтов – это стратегия концентрации усилий на
снятии наиболее значимых институциональных ограничений и искажений, препятствующих
экономическому росту вместо проведения широкого фронта одновременных институциональных
реформ. При сокращении поля реформ правительство должно принимать большую ответственность за
их результативность, за продвижение в приоритетных направлениях.
Необходимо восстановить доверие бизнеса к проводимой правительством экономической
политике. Один из способов решения этой задачи - развитие механизмов обратной связи с
4
предпринимательским сообществом, в т. ч. за счет введения нормы обязательности привлечения
отраслевых бизнес-ассоциаций к выработке госполитики в отраслях, включая изменения в
законодательстве.
К приоритетным институциональным реформам относятся:
− законодательная защита конкуренции (что существенно отличается от антимонопольного
регулирования),
− защита инвестиций,
− режим пересечения границы и таможня,
− доступ к инфраструктуре,
− высокие барьеры входа на рынок, особенно в строительстве,
− упрощение регулирования с целью снижения издержек для малого и среднего бизнеса.
В приоритетном порядке необходимо решать проблему рентоориентированного поведения
государственной бюрократии и связанного с ней бизнеса. Один из подходов к ее решению связан со
стимулированием конкуренции между регионами за привлечение капитала и инвестиций, и
повышение ответственности чиновников за результаты их деятельности.
Для повышения уровня защиты прав инвесторов и формирования благоприятной
инвестиционной среды предлагается:
− создать Национальный совет по инвестициям при Правительстве,
− ввести должность Уполномоченного по защите прав инвесторов,
− увязать поддержку регионов (в частности, поддержку инфраструктурных проектов) с
динамикой привлечения ими инвестиций.
4. Инновационная политика
Развитие инновационных процессов в России находится на крайне низком уровне, что усиливает
риски ухудшения ее конкурентных позиций, ограничивает потенциал роста. Необходимо
сформировать комплексную систему мер по поддержке инноваций, стимулировать спрос и
предложение в инновационной сфере, развивать сектора, способные участвовать в глобальной
конкуренции и международной кооперации.
Предлагаются следующие меры для реализации в первоочередном порядке:
1. Стимулирование массовых инноваций во всех секторах экономики, содействие
формированию новых инновационных рынков:
⎯ введение в качестве обязательных разделов по инновациям в национальных, отраслевых и
региональных стратегиях;
⎯ введение в федеральных и региональных органах исполнительной власти, компаниях с
госучастием должности замруководителя по инновациям; формирование из их числа национального
совета с функцией экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет оценки их влияния
на инновационное развитие;
⎯ развитие механизмов принуждения компаний к инновациям (мониторинг программ
инновационного развития; введение инновационных технических регламентов и стандартов;
ужесточение экологических, ресурсосберегающих требований, требований к качеству и
безопасности);
⎯ введение критерия инновационности в практику госзакупок и крупных инфраструктурных
проектов; их обязательный технологический аудит и оценка инновационного потенциала; внедрение
сквозной системы госзакупок по всему инновационному циклу;
5
⎯ систематизация налоговых льгот в инновационной сфере и совершенствование их
администрирования;
⎯ стимулирование импорта новых для России технологий (система поиска наилучших
доступных технологий для приоритетных отраслей, таможенный и налоговый режим, госгарантии);
⎯ разработка программы привлечения зарубежных «брендовых» технологических инвесторов;
⎯ развитие долгосрочных программ субсидирования высокотехнологичных производств с
отлагательными условиями пролонгирования (в рамках кооперации предприятий с вузами и научными
организациями).
2. Поддержка функциональных приоритетов с целью компенсации провалов инновационного
цикла:
⎯ развитие системы технологических платформ с участием бизнеса, науки и вузов; сети
центров открытых инноваций и технологических брокеров;
⎯ создание сети сервисных и образовательных центров в сфере инжиниринга, дизайна,
прототипирования;
⎯ введение механизмов инновационных ваучеров в целях стимулирования аутсорсинга услуг
инновационного характера;
⎯ создание общероссийской информационной базы новых продуктов и технологий, сети
отраслевых центров научно-технической информации.
3. Повышение качества предложения инноваций:
⎯ поддержка
создания
центров
превосходства
и
программа
выращивания
конкурентоспособных научных коллективов на перспективных направлениях; сплошной научнотехнологический аудит государственных НИИ и КБ и оптимизация их сети;
⎯ масштабирование деятельности государственных фондов поддержки науки;
⎯ формирование национальной программы фундаментальных исследований, открытой для
всех участников.
4. Реализация социальных функций инноваций:
⎯ формирование программ поддержки массового научно-технического творчества и
инновационного предпринимательства, популяризации научной и инновационной деятельности;
⎯ поддержка стажировок молодых исследователей, инженеров в ведущих зарубежных
научных центрах, университетах и компаниях;
⎯ внедрение современных стандартов оказания инновационных услуг в образовании,
здравоохранении, социальной сфере и госуправлении, в т.ч. в интересах уязвимых групп населения.
5. Денежно-кредитная и бюджетная политика
Основной выбор, перед которым стоит российская экономика: продолжать транслировать
рентные доходы в рост внутреннего спроса, подготавливая почву нового кризиса, или создавать
контрциклические, стабилизирующие механизмы кредитно-денежной и бюджетной политики.
В денежной политике основными задачами являются:
− снижение зависимости денежной политики от конъюнктуры внешних рынков,
− формирование условий для повышения склонности к сбережению и накоплению и, как
следствие, появлению в экономике «длинных денег».
В практическом плане это означает снижение инфляции за 2 года до 5%. Для этого денежная
политика должна сконцентрироваться на модифицированном таргетировании инфляции вместо
6
контроля над обменным курсом. Сокращение присутствия Банка России на валютном рынке и
усиление активности на денежном рынке, то есть влияние денежных властей на экономику через
механизм кредитных ставок, повысит склонность к сбережению и накоплению, приведет к появлению
в экономике длинных денег.
Существуют институциональные и структурные ограничения, с которыми столкнется курс на
дезинфляцию – это тарифы естественных монополий и высокий уровень монополизма на локальных и
отраслевых рынках. Таким образом, подавление инфляция должно быть скоординировано с
формированием нового механизма регулирования тарифов в монопольных секторах, со снятием
барьеров для конкуренции. Такие меры должны быть разработаны в рамках Стратегии улучшения
делового климата.
В бюджетной политике необходимо осуществить две группы мер:
− введение «бюджетного правила», обеспечивающего снижение зависимости национальной
экономики от факторов, находящихся вне контроля российского правительства;
− осуществление «расходного маневра» для перераспределения ресурсов в целях
эффективного использования конкурентных преимуществ, связанных с относительно
высоким уровнем человеческого капитала, потенциалом высокотехнологичных и
инновационных секторов.
Для усиления контр-циклического характера бюджетной политики следует ввести «Бюджетное
правило», регулирующее порядок использования бюджетных доходов от экспорта сырья,
ограничивающих рост расходов и госдолга и регламентирующее действия правительства в случае
отклонения цены нефти от «базового» уровня (скользящее десятилетнее среднее).
1. В основе расчета доходов бюджета лежит «базовая» цена на нефть (скользящее
десятилетнее среднее фактических цен).
2. Бюджетные расходы, превышающие рассчитанные на основе базовой цены доходы,
финансируются за счет заимствований и приватизации.
3. Максимальную величину чистого финансирования предлагается принять равной 2,5%
ВВП в год, а предельные размеры государственного долга – 25% ВВП.
4. Дополнительные доходы (при фактической цене превышающей базовую) направляются
в Резервный фонд, нормативная величина Резервного фонда устанавливается на уровне 6%
ВВП, что позволяет финансировать в течение трех лет снижение цен на нефть на 20%.
5. При достижении нормативной величины Резервного фонда дополнительные средства
направляются на пополнение Фонда национального благосостояния.
6. Если фактическая цена нефти ниже базовой, связанный с этим дефицит (разница
между объемом доходов при базовой цене и объемом доходов при фактической цене)
финансируется из средств Резервного фонда.
7. Бюджетное правило вводится с 2012 г., однако чтобы избежать болезненного перехода к
базовой цене (для 2012 г. это 63 доллара за баррель), предполагается переходный период, в
рамках которого базовая цена для 2012 года устанавливается на уровне 120 долларов за
баррель, в 2013-2014 годах – 115 долларов за баррель, в 2015 году – 105 долларов за баррель,
что фактически будет совпадать с «базовой» ценой (в случае реализации прогноза динамики
цен Минэкономразвития).
7
6. Налоговая система
Основной стратегией в налоговой системе, отвечающей задачам устойчивого роста, является
стабильность и частичное снижение налоговой нагрузки на труд и капитал при усилении мер по
изъятию рентных доходов и увеличению налогов на потребление. Для этого необходимо:
1) Повышение рентных налогов за счет введения прогрессивного налогообложения всех
сырьевых отраслей по мировым ценам на сырье; в настоящее время такой механизм применяется по
отношению к нефтяной отрасли, где действуют прогрессивные ставки НДПИ и экспортной пошлины,
представляется целесообразным его распространение на другие отрасли сырьевого сектора (в первую
очередь на газ, частично на уголь, калий, металлы и др. сырье). Для совершенствования добычи нефти
для новых нефтяных месторождений в перспективе целесообразно ввести налог на дополнительный
доход (НДД).
2) Опережающее повышение ставок акцизов на алкогольную и табачную продукцию по
сравнению с другими подакцизными товарами.
3) При сохранении плоской шкалы подоходного налога усиление прогрессивности
налогообложения доходов и имущества; налог на имущество должен обеспечивать обложение,
прогрессивное по величине недвижимости в собственности налогоплательщика.
4) Неувеличение тарифов страховых взносов в рассматриваемом периоде, в том числе после
окончания двухлетнего периода, рекомендуемый уровень страховых взносов 20-22%.
5) Повышение стабильности и предсказуемости налогового администрирования.
6) Радикальное улучшение и упрощение таможенного администрирования.
Кроме того, в Стратегии проанализирован и просчитан «налоговый маневр» - вариант отмены
экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты с перенесений соответствующих изъятия на налог на
прибыль. Он сулит рост поступлений в бюджетную систему. Другим следствием этого маневра станет
значительный рост внутренних цен, который окажется наименьшим в случае обеспечения высокой
конкуренции – прихода на российский рынок иностранных компаний.
7. Пенсионная система
Предлагаемые в данной сфере меры направлены на решение следующих основных задач:
− формирование более эффективной и справедливой пенсионной системы, адекватной
усложняющейся структуре общества и демографическим, экономическим и социальным
вызовам середины XXI века;
− создание долгосрочных гарантий выплаты достойных пенсий пенсионерам при резком
увеличении их доли в обществе;
− снижение нагрузки по поддержке пенсионной системы на бюджет на фоне
неблагоприятного демографического тренда;
− вовлечение в пенсионную систему работников неформального сектора и работников с
8
относительно высоким доходом (среднего класса);
− расширение возможностей индивидуального накопления.
Для этого необходимо осуществить:
1) Меры по выравниванию справедливости пенсионной системы и вовлечению в нее
работников неформального сектора экономики:
- повышение требований к минимальному стажу, после которого работник может
претендовать на получение трудовой пенсии с 5 до 15-20 лет;
- введение минимального фиксированного платежа для самозанятых в размере 30%
минимального размера заработной платы.
2) Реформирование системы досрочных пенсий: постепенный рост тарифа отчислений,
стимулирующий вывод рабочих мест из списка профессий, имеющих право на досрочную пенсию.
3) Распространение на средний класс обязательной солидарной пенсионной системы. Для
этого предлагается расширение налоговой базы за счет повышения порога заработной платы для
отчислений взносов в пенсионную систему до 720 000 тыс. руб. в год. На этой основе в России
должна быть сформирована комплексная система пенсионного обеспечения для групп с разными
доходами.
4) Совершенствование деятельности и повышения требований к прозрачности
накопительных институтов, в том числе посредством получения гражданами понятной
информации об инвестиционных стратегиях и результатах деятельности ВЭБа и НПФ.
5) Повышение пенсионного возраста до 63 лет для обоих полов к 2030 г. (для женщин – на 6
месяцев за год, для мужчин – на 3 месяца в год) и соответствующее повышение нормативного
стажа работы.
6) Изменение тарифов взносов в пенсионную систему (с 26% до 22/20%); снижение
персонифицированного взноса на страховую и накопительную части пенсии с 16% до 14%.
8. Банки и финансовый сектор
Финансовый сектор неустойчив, его конкурентоспособность низка, отдельные формы
финансовых рынков развиты слабо. Основная развилка – выбор между траекториями форсированного
и сбалансированного роста. Первый сценарий грозит формированием новых пузырей.
Ключевая задача – одновременное повышение устойчивости финансового сектора и его
конкурентоспособности. Задача создания Международного финансового центра остается актуальной в
качестве институционального ориентира реформирования сектора.
Для решения этих задач необходимо предпринять меры в трех направлениях.
I. «Расчистка» финансового сектора, повышение его устойчивости за счет
формирования системы микро- и макропруденциального надзора
1. Повысить с 2013 года минимальный размер капитала банков до 1 млрд руб., а с 2015 до
– до 3 млрд руб. с последующим его индексированием в зависимости от инфляции. Это
приведет к существенному сокращению количества банков и повышению действенности
пруденциального надзора.
9
2. Изменить модель микропруденциального надзора («мотивированное суждение»):
переход на принципы содержательного надзора с возможностью использования
мотивированного суждения при требовании обязательного аудита по МСФО.
3. Усилить макропруденциальный надзор - создание при Банке России Совета по
финансовой стабильности, в функции которого входит осуществление мониторинга ситуации
на рынках и системы мер, предотвращающих их перегрев и накопление рисков на балансах
системообразующих институтов.
4. Банку России следует дать право ограничивать совокупный левередж кредитных
организаций.
II. Меры по повышению конкурентности финансового сектора
1. Создание системы защиты прав потребителей финансовых услуг (введение поста
финансового омбудсмена, максимально возможное распространение закона о защите прав
потребителей на финансовый сектор, введение системы коллективных исков и пр.).
2. Приватизация всех финансовых посредников, находящихся во владении региональных
властей, выход Банка России из капитала торговых площадок.
3. Создание центрального депозитария, наделенного правом финализации расчетов по
ценным бумагам.
4. Снятие правовых и налоговых барьеров для создания в России венчурных и хеджфондов, фондов прямых инвестиций, SPV.
5. Упрощение и приближение к международным стандартам налогового
администрирования финансовых инструментов.
III. Развитие рынка внутренних долгосрочных инвестиций
1. Введение института индивидуальных инвестиционных счетов (на пенсионные цели
и на образование) и персональных пенсионных счетов, администраторами которых могут
выступать банки, страховые и брокерские компании.
2. Формирование единой системы гарантий обязательств в части пенсионных
накоплений и резервов для участников пенсионной системы.
3. Создание системы страхования пенсионных накоплений и инвестиций граждан от
нерыночных рисков по типу системы страхования вкладов.
9. Рынок труда
Темп создания новых рабочих мест крайне низок, что тормозит перераспределение рабочей
силы со старых на новые рабочие места. В результате производительность труда растет медленно,
мобильность рабочей силы не адекватна потребностям модернизации экономики, молодежь
сталкивается со значительными трудностями при трудоустройстве, человеческий капитал
недоиспользуется, доля неформальных работников увеличивается.
Политика на рынке труда должна быть направлена на создание условий для генерации новых
рабочих мест. Создание новых и высокопроизводительных рабочих мест предполагает ликвидацию
старых и малоэффективных, поэтому предлагаемые меры должны стимулировать движение рабочей
10
силы и обеспечивать надежную социальную защиту временно безработным. Совершенствование
трудового законодательства должно быть подчинено задаче более полного учета потребности в
обновлении структуры рабочих мест и гармонизации интересов ныне занятых и молодежи,
вступающей на рынок труда. Суть мер - «переход от защиты рабочих мест к социальной защите
работников на рынке труда»:
1) Реформирование трудового законодательства.
a. Рационализация, освобождение ТК от избыточной регламентации, более полный
учет потребности в обновлении структуры рабочих мест и гармонизации интересов
ныне занятых в организациях, с одной стороны, и потенциальных соискателей работы
из числа ныне незанятых или вновь входящих на рынок труда, - с другой. Преодоление
избирательности в применении трудового законодательства путем усиления контроля за
его соблюдением и за счет отмены нереалистично жестких норм. Нормы ТК должны
стать более простыми, прозрачными и менее обременительными;
b. Введение в ТК норм, обеспечивающих институциональное разнообразие форм
занятости, особенно постиндустриальных: заемный труд, дистанционная занятость,
гибкие графики.
2) Отказ от практики неформального давления на предприятия с целью недопущения
сокращения занятости как меры подавляющей создание новых рабочих мест.
3) Значительное повышение эффективности социальной поддержки лицам, ищущим
работу (перевод политики социальной защиты на рынке труда на страховые принципы,
опережающее консультирование работников Службой занятости, развитие активных программ,
создание системы оценивания эффективности различных мер на рынке труда).
4) Создание Национальной системы квалификаций и профессиональных стандартов,
которая заменит ЕТКС, в качестве системы сигналов, облегчающей соединение работников и
рабочих мест.
10. Миграционная политика
Миграционный приток сыграл в последние 20 лет важную позитивную роль в социальноэкономическом развитии России, обеспечении высоких темпов экономического роста. Однако в
последние годы Россия теряет миграционную привлекательность. Вне зависимости от сценария
развития для поддержания темпов экономического роста потребуется увеличение числа мигрантов
разных категории, но масштабная инокультурная иммиграция потребует введения интеграционных и
адаптационных программ.
Основным направлением развития на этом направлении должны стать ориентация на
потребности рынка и переход от ограничительного подхода в миграционной политике к
дифференцированному. Для этого целесообразна реализация следующих мер по трем основным
направлениям:
I. Отказ от ориентации на временную трудовую миграцию, предпочтение (стимулирование)
долгосрочных, «оседлых» форм миграции в сочетании с эффективной политикой социальнокультурной интеграции мигрантов:
− Отмена института разрешения на временное проживание, формирование системы
11
миграционных статусов с акцентом на статус резидента, введение специального статуса для
долгосрочных временных мигрантов.
− Совершенствование института и процедур получения вида на жительство и натурализации;
создание балльной системы получения вида на жительство.
− Разработка мер, стимулирующих иностранных работников к получению статуса постоянно
проживающих в Российской Федерации и способствующих усвоению ими культурных
образцов, характерных для российского общества.
II. Создание режима благоприятствования миграции высококвалифицированной рабочей силы,
образовательной миграции и академической мобильности:
− Упрощение порядка въезда и пребывания для иностранных граждан этих категорий;
введение упрощенного порядка получения им статуса постоянно проживающих и
гражданства России.
− Расширение контингента студентов в российских учреждениях высшего и среднего
профессионального образования из числа иностранных граждан, преимущественно
граждан государств-участников СНГ.
− Разрешение иностранным студентам, завершившим обучение, без каких-либо ограничений
работать в России по полученной специальности.
− Обеспечение преференций в получении вида на жительство выпускникам российских вузов
из числа иностранных граждан
III. Меры по содействию повышению трудовой мобильности населения:
− Развитие дешевых сегментов рынка арендного жилья, легализация рынка аренды.
− Обеспечение доступа граждан к социальным и иным видам услуг по месту фактического
проживания.
− Содействие развитию разных форм временной пространственной мобильности.
− Активизация местной, внутрирегиональной подвижности населения.
11. Профессиональное образование
Система профессионального образования – ключевой элемент политики, направленной на
повышения эффективности использования человеческого капитала и формирование предпосылок
перехода к инновационной стадии развития. Основная проблема: несоответствие структуры
профессионального образования и рынка труда, наличие значительного «навеса» высшего
образования невысокого качества (85% возрастной когорты 15-25 летних).
Стратегия решения проблемы: переориентация массового высшего образования на
потребности рынка труда (прикладной бакалавриат), создание независимой системы контроля
качества учебных заведений, эффективный контракт с преподавателем, развитие исследовательских
университетов с целью обеспечения их международной конкурентоспособности.
Основные меры:
• Вузы финансируются по принципу «деньги следуют за студентом» в пределах
12
•
•
•
•
•
•
•
•
•
лицензионных ограничений; право на бюджетное финансирование получают студенты,
сдавшие ЕГЭ по профильному предмету на «хорошо» и «отлично» (больше 50 и больше
70 из 100).
Повышение нормативного финансирования в расчете на одного студента до уровня,
обеспечивающего конкурентоспособный уровень заработной платы преподавателей (до
160% от средней заработной платы по региону в 2015 г., до 220% в 2020 г.)
(эффективный контракт с преподавателем).
Формирование независимого от системы образования института профессиональных
экзаменов на основе государственно-общественных объединений; введение
независимой промежуточной и итоговой государственной аттестации студентов («ЕГЭ
для бакалавров»); создание национального рейтинга ВУЗов.
Создание программ прикладного бакалавриата в большинстве массовых вузов (до 50%
всего состава студентов), стимулирование студентов к переходу на прикладной
бакалавриат.
Создание программ обучения прикладным квалификациям для трудовых мигрантов.
Реорганизация сети государственных вузов и их филиалов; укрупнение вузов.
Расширение состава НИУ; финансирование программ фундаментальных и прикладных
исследований как части программ развития НИУ, МГУ и СПбГУ (до 35% их
бюджетного финансирования к 2020 г.).
Развитие образовательного кредитования (до 30% от платных студентов к 2020 г.);
повышение социальных стипендий до уровня прожиточного минимума по региону (для
30% студентов).
Внедрение системы рейтингов образовательных учреждений и программ.
Значительное расширение участие трудоспособного населения (25-60 лет) в
профессиональном образовании (в том числе за счет внедрения системы ваучерного
софинансирования профессиональной переподготовки безработных и других социально
незащищенных слоев).
12. Сокращение бедности
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снижается, но неравенство и острота
его восприятия растет. Растет доля экономически неактивного населения трудоспособного возраста,
началось межпоколенное воспроизводство бедности. В структуре бедных повышается доля семей с
детьми и работающих. Это чревато снижением качества человеческого потенциала страны.
Основным вектором социальной политики должно стать повышение адресности помощи.
1. Увеличение стандартных вычетов по НДФЛ до размера прожиточного минимума.
Сейчас универсальный вычет – всего 0.4% годового прожиточного минимума работника, на
ребенка – 3% годового прожиточного минимума ребенка соответственно.
2. Существенное увеличение пособия для детей из бедных семей при усилении
адресности выплаты. В настоящее время расходы по финансированию данного пособия
составляют порядка 41 млрд. руб. При бедности среди детей на уровне 19%, пособие
13
получают 40% детей в возрасте до 16 лет, а его средний размер составляет 5% от величины
прожиточного минимума ребенка.
3. При развитии адресных программ поддержки бедных необходимо введение
механизмов предоставления помощи на основе социальных контрактов и введение
индикаторного теста на проверку нуждаемости.
4. Развитие профилированной системы пособий, сочетающей принципы категориального
подхода и контроля доходов. В этом случае вектор развития должен быть направлен на
модернизацию ежемесячного пособия для бедных семей с детьми и категориальных льгот.
13. Политика охраны здоровья и развития здравоохранения
Помимо недофинансированности отрасли, сохраняются проблемы обеспечения качества
медицинских услуг, эффективного освоения инвестиций; структурные диспропорции (чрезмерная
нагрузка на стационарную помощь при недостаточном развитии амбулаторной). Экономические
механизмы слабо мотивируют медицинские учреждения и страховые компании, не обеспечивают
надежной защиты интересов пациентов, не создают заинтересованности в технологических и
организационных инновациях.
Для исправления ситуации предлагаются следующие основные меры:
I. Эффективный контракт с медработником и контроль качества.
1. Введение электронных медицинских карт. Это создаст основу для резкого ослабления
асимметрии информации в медицине, усилит конкуренцию среди медицинских работников за
пациента.
2. Вневедомственный контроль качества медицинской помощи, публикация показателей
работы медицинских учреждений; создание доступной системы показателей результатов
клинической деятельности медицинских организаций.
3. Введение в целевой показатель здравоохранения «продолжительности жизни,
скорректированной с учетом нарушений здоровья».
4. Переход к эффективному контракту с медицинскими работниками, это потребует роста
расходов на оплату труда в 1,3-1,75 раз в увязке с введением жесткого механизма аттестации
работников.
II. Развитие системы медицинского страхования и рынка медицинских услуг.
5. Развитие медицинского страхования: сочетание обязательного и добровольного
медстрахования, поощрение участия работодателей в финансировании медобслуживания
работников и их семей, введение соплатежей пациентов, а также:
a. разработка нового законодательства о добровольном медицинском страховании;
b. формирование методологической базы конкурентной (рисковой) модели ОМС;
c. переход к оплате амбулаторно-поликлинической помощи на основе различных
вариантов подушевого финансирования.
6. Развитие рынка медицинских услуг:
14
a. внедрение механизмов передачи части мощностей медучреждений в долгосрочную
аренду, концессию частным управляющим компаниям;
b. введение налоговых льгот для частных инвестиций в медицинскую сеть
(исключение из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль суммы инвестиций в
инфраструктуру медицинской сети).
14. Государственная жилищная политика
Данная сфера является одной из ключевых для формирования новой модели роста и решения
текущих проблем социальной политики. Строительство относится к неторгуемому сектору
экономики, где нет конкуренции со стороны импорта. Использование ресурсов этого сектора способно
оказать непосредственное влияние на повышение темпов экономического роста. Строительство имеет
значительный мультипликативный эффект для экономического роста.
Сектор страдает от тех недостатков, которые характерны для прежней модели роста:
предкризисные годы по мере роста уровня доходов граждан доступность жилья не повышалась, а
даже несколько снижалась.
Основные меры развития сектора:
• создание конкурентной среды в строительстве и кардинальное снижение избыточных
административных барьеров; развитие форм саморегулирования в строительстве;
• упрощение доступа к инфраструктуре;
• усиление роли местного уровня в градостроительном планировании, создание условий
для реализации проектов ГЧП в сфере развития и модернизации инженерной
инфраструктуры;
• развитие проектного кредитования жилищного строительства под залог земельного
участка (права аренды на земельный участок), строящихся жилых объектов и других
активов проектных компаний;
• существенное расширение мер по развитию строительства различных типов жилья:
выправление перекоса в пользу многоквартирного строительства;
• легализация рынка коммерческого найма жилья;
• существенное повышение финансовых ресурсов на уровне местного самоуправления, в
том числе введение местного налога на недвижимость не только как фискального
инструмента, но и инструмента регулирования землепользования и застройки в
муниципалитетах.
15. Меры по развитию транспортной инфраструктуры (дорожной сети)
Транспортная система недоинвестирована, причем инвестиции в нее осваиваются крайне
неэффективно.
Консервируется
архаичная
неэффективная
конфигурация
транспортной
инфраструктуры. Ключевая задача: рост инвестиций в транспортную инфраструктуру за счет
потребителей должен быть увязан с резким повышением контроля качества использования этих
15
инвестиций.
Основные задачи и меры по их решению:
I. Контроль эффективности использования инвестиций за счет пересмотра норм и
регламентов проектно-сметного дела, развития конкуренции и повышения прозрачности:
1. Пересмотр норм и регламентов проектно-сметного дела, ценообразования и государственной
экспертизы в дорожном строительстве в соответствие с практикой стран-членов ОЭСР (возможна
непосредственная ориентация на корпус документов США: “Highway Design Manual”, “Standard
Specifications for Construction”, “National Highway Construction Cost Index”).
2. Формирование регулярно пополняемой базы данных по ценам на дорожное строительство,
позволяющей определять средние значения и доверительные интервалы расценок на виды работ,
исчисленные по выборке сопоставимых объектов (по типу “Internet-based Preliminary Highway
Construction Cost Estimating Database”).
3. Внедрение положений, предусмотренных концепцией Федеральной контрактной системы,
включая публикацию ценовых результатов каждых торгов на дорожно-мостовые объекты в
поэлементном сопоставлении с данными по регионам РФ и зарубежным странам.
4. Внедрение механизмов экспертного и гражданского контроля.
II. Рост инвестиций в дорожно-транспортную инфраструктуру за счет автовладельцев:
1. Повышение в 2012-2015 гг. акцизов на моторные топливо; эта мера должна сопровождаться
мерами по сдерживанию роста цен, не связанному с повышением акцизов, усилению конкуренции на
внутреннем рынке топлива. В перспективе «целевые дорожные деньги» должны составлять порядка
30% от розничной цены бензина.
2. В долгосрочной перспективе целесообразен переход на схему Pay-as-You-Go Tax («Сколько
едешь, столько платишь») за счет введения универсального налога за километр пробега,
дифференцированный в зависимости от категории и местонахождения дороги и определяемый по
результатам обработки GPS-трека автомобиля.
III. Изменение подходов и приоритетов в перспективной конфигурации дорожной сети:
1. С целью преодоления замыкания в московском транспортном узле грузовой логистики по
Европейской части России и Урала необходимо отказаться от ЦКАД с переносом этого проекта за
пределы Московской области.
2. Ускоренное развитие дорожных сетей и сетей массового общественного транспорта на
периферии городов, увеличение агломерационного радиуса с нынешних 10-15 км до 50-60 км.
16. Развитие рынка электро- и теплоэнергетики
Отрасли необходим новый план развития и новая система регулирования: переход на
долгосрочные методы; развитие конкурентных отношений; устранение перекрестного
субсидирования; повышение клиентоориентированности компаний.
Конечные цены на электроэнергию и на тепло исчерпали потенциал роста.
Наиболее значительные потери энергосистема продолжает нести от ухудшения качества работы
инфраструктурных составляющих – тепло- и электросетей.
16
Необходимо последовательно решить две задачи: выстроить мотивации и систему эффективного
расходования средств, а на этой основе привлечь в их модернизацию масштабные инвестиции.
Основные меры:
1. Последовательно завершить либерализацию оптового рынка; изменить правила розничного
рынка электроэнергии, в том числе:
a. разрешить потребителям розничного рынка вступать в прямые взаимоотношения с
поставщиками оптового рынка;
b. отказаться от принципа оплаты всей генерирующей мощности оптового рынка,
перейдя к оплате востребованной мощности;
c. разрешить торговлю избыточными мощностями и др. меры
2. Ограничить возможности «раздувания» инвестиционных программ и ввести более жесткий
контроль их обоснованности, в том числе:
a. вывести финансирование инвестиций АЭС и ГЭС из тарифа и приравнять их к ТЭС;
b. возврат капитала осуществлять только за объекты, которые оказались реально
востребованными;
c. включать в инвестпрограмму только объекты в размере «органического» роста спроса
(роста потребления электроэнергии населением, малыми и средними предприятиями);
d. ввести нормирование затрат и обязательный технологический аудит инвестиционных и
технических решений.
3. Меры в области теплоснабжения:
a. Ввести нерегулируемые тарифы на тепло для всех юридических лиц в пределах
стоимости тепла для потребителей от «альтернативной» котельной.
b. Создать программу инвестирования в теплосети по принципу Фонда ЖКХ
(соинвестирование со стороны государства) или льготных инфраструктурных облигаций.
c. В поставке населению тепла и электроэнергии принять программу решительного
сокращения перекрестного субсидирования, сопровождая ее введением социальной нормы
потребления, дотации малообеспеченным.
17. Преодоление информационной разобщенности
Чрезмерное
госрегулирование
услуг
связи
тормозит
инновационное
развитие
телекоммуникационной отрасли. Необходимо отказаться от устаревших подходов, не
соответствующих реалиям.
В отрасли связи необходимо:
1. Развитие конкуренции и снижение административных барьеров:
a. унификация лицензий, отказ от принципа «одна услуга – одна сеть», переход к
выдаче универсальной лицензии;
b. ликвидация бюрократических помех при выделении радиочастот, устранение
принципа «двух ключей» (Минсвязи – Минобороны),
c. установление недискриминационного доступа к инфраструктуре естественных
17
монополий (линейно-кабельные сооружения связи, опоры линий электропередачи,
полосы отвода железных дорог);
d. переход к уведомительной регистрации сетей;
e. устранение дискриминации операторов IP-сетей: предоставление им
возможности оказывать весь спектр услуг связи;
f. внедрение принципа переносимости номера в мобильных и фиксированных
сетях.
2. Переход к гибкой реализации принципа «универсальной услуги»: его продолжение
целесообразно в труднодоступных, удаленных и малонаселенных пунктах, а не везде. В состав
универсальной услуги должны быть включены подвижная связь (и, возможно, широкополосный
доступ в интернет).
3. Формирование электронного правительства: необходимо решить задачу интеграции
информационных систем всех видов и органов власти на основе единой инфраструктуры и
технологии электронного правительства (не на уровне ведомств).
4. Развитие ИКТ в предоставлении госуслуг и в бюджетных отраслях. Бумажные
документы должны утратить функцию первичности по отношению к электронным; необходимо
придание юридической значимости электронным документам.
18. Оптимизация присутствия государства
Недостатки государственного управления остаются одним из главных факторов, негативно
влияющих на инвестиционный и предпринимательский климат, отношение граждан к
государственным институтам. Государственное регулирование остается малоэффективным,
стимулирует ренто-ориентированное поведение бюрократии.
Основная задача – отказ от избыточного вмешательства государства в экономические процессы
при резком повышении результативности мер, нацеленных на формирование человеческого капитала,
решение социальных проблем, обеспечение безопасности и создание благоприятных условий для
экономической деятельности..
Основные меры:
1. Введение доказательного порядка необходимости и эффективности государственного
регулирования, совершенствование оценки регулирующего воздействия. Сокращение
государственного регулирования, не связанного с предотвращением недопустимых рисков и
рисков, при которых издержки регулирования выше ожидаемой величины ущерба.
3. Разработка и принятие законодательства, определяющего правила оценки
регулирующего воздействия, а также процедуру обязательного согласования интересов
представителями заинтересованных сторон.
4. Упрощение судебных процедур по рассмотрению заявлений о защите прав
потребителей, в том числе о возмещении морального вреда, увеличение размера штрафных
санкций за нарушение прав потребителей и суммы штрафа, перечисляемых общественным
объединениям потребителей или органам местного самоуправления.
5. Переход от предупредительных форм контроля («на входе»), ограничивающих
вхождение на рынок, к преимущественно текущему контролю, усиление ответственности за
18
результативность такого контроля.
6. Усиление ответственности должностных лиц за принимаемые решения и бездействие,
усилении ответственности предпринимателей за нарушение обязательных государственных
требований.
8. Обеспечение конкурентоспособности предоставляемого государственным служащим
компенсационного пакета и возможности его индивидуализации.
9. Формирование на государственной службе различных типов карьерных траекторий (и
отражение их в реестре должностей), что позволит дифференцировать оплату госслужащих,
требования к квалификации и профессиональным навыкам, условиям и порядку прохождения
государственной службы.
19. Повышение эффективности государственных инвестиций
Основными сдерживающими рост эффективности государственных инвестиций факторами
являются неудовлетворительное качество обоснования распределения бюджетных средств
инвестиционного характера и низкий уровень исполнительской дисциплины, что приводит к
неоправданному с точки зрения мирового опыта «распылению» госинвестиций между социальной и
производственной инфраструктурой, ежегодно наблюдаемому неосвоению в полном объеме
выделяемых бюджетных средств, сочетающемуся с приобретением имущества по завышенным ценам
и простаиванием уже созданных фондов и т.п.
В этой связи основной упор в управлении государственными инвестициями следует делать на
повышении эффективности распределения средств инвестиционного бюджета между секторами,
проектами и регионами, а также на увеличении отдачи от таких расходов.
Реализация последовательной системы мер охватывает три направления:
1. Совершенствование подходов к распределению инвестиционного ресурса бюджета
• аналитическое разделение капитальных расходов на два бюджета исходя из предназначения
госинвестиций (на формирования материально-технической базы создания общественных
благ или на стимулирование экономического роста), что позволяет перейти к конкуренции
проектов внутри бюджета, а не между бюджетами, повысить сопоставимость оценок
эффективности, разделить принципы контроля;
• наращивание инвестиций в объекты производственной и инновационной инфраструктуры;
• расширение практики финансирования новых инвестиций в социальной сфере путем
закупки общественных благ или предоставления денежных грантов на их приобретение
населением (например, в виде жилищных сертификатов для военных).
2. Совершенствование процедур и инструментов управления инвестиционными расходами
• применение проектного подхода в реализации целевых программ;
• для целей отбора проектов следует использовать анализ "издержки - выгоды" с выделением
альтернативных возможностей использования бюджетных ресурсов;
• разработка и анализ инвестиционных предложений должен быть завершен до начала
подготовки бюджета;
• превышение по затратам во время выполнения проекта должно частично покрываться за
счет перераспределения финансирования в рамках существующего бюджета ГРБС;
19
•
инвестиционные предложения следует рассматривать только после подтверждения ГРБСом
источников содержания уже существующих в его распоряжении капитальных активов;
• приоритетное использование бюджетного кредита при инвестировании в акционерные
общества с государственным участием;
• повышение самостоятельности регионов в распределении бюджетных ресурсов между
региональными объектами путем перехода к механизму блочной инвестиционной субсидии.
3. Оптимизация организационной модели инвестирования бюджетных средств
• разделение системы институтов развития на две группы в зависимости от объема
предоставляемых им полномочий: 1) институты с правом распоряжения бюджетными
ассигнованиями, которые осуществляют преимущественно возвратное финансирование
инвестиционных проектов и ориентированы на обеспечение определенной доходности
вложений; 2) институты, ориентированные на предоставление грантов, субсидий и иных
форм безвозмездного финансирования, - администраторы инвестиционных проектов с
основной функцией по отбору получателей бюджетной поддержки;
• привлечение управляющих компаний к реализации инвестиционных проектов;
• введение профильных институтов развития в органы управления региональной
инновационной инфраструктуры.
20. Приватизация, управление государственной собственностью
Расширение участия государства в хозяйственной деятельности ведет к ограничению
конкуренции в отраслях, где они работают; доминирование крупных государственных предприятий в
результате ведет к ценовым диспропорциям в соответствующих сегментах рынка. Разрастание
государственных холдингов ведет к некотролируемому росту издержек. Повышения уровня
конкуренции в экономике вряд ли возможно при сохранении столь значительного сектора
государственных компаний.
Основной задачей является выделение «стратегического ядра» компаний, в которых государство
сохранит свое участие в качестве собственника в ближайшей перспективе, и интенсивная
приватизация всех прочих предприятий. Доходы от приватизации сыграют важную роль при
осуществлении расходного маневра, связанного с реструктуризацией пенсионной системы и
увеличением инвестиций в сектора, связанные с человеческим капиталом.
Реализация последовательной системы мер охватывает пять направлений:
1) Ограничение рисков «разрастания» государственного сектора в экономике: ограничения
по формированию новых субъектов государственного сектора, новых компаний с
государственным участием; ограничения по расширению активов компаний с государственным
участием, в том числе за счет приобретения приватизируемого имущества (участия в
приватизации).
2)
Обеспечение устойчивости и планомерности сокращения прямого участия государства
в экономике:
• формирование условий для расширения приватизации и развития частной инициативы;
20
• повышение прозрачности структуры государственной собственности и процессов ее
преобразования и приватизации.
• улучшение условий для участия в приватизации иностранных инвесторов и обеспечение
конкурсности в приобретении государственных активов;
3)
Институциональная оптимизация госсектора, сокращение численности его субъектов:
преобразование и приватизация унитарных предприятий.
4)
Повышение эффективности функционирования «ядра» госсектора, уточнение его границ
и оптимизация уровней необходимого прямого государственного участия
Направления реализации:
• определение «ядра» госсектора и его целевых функций (всех субъектов госсектора,
предприятий (банков) с государственным участием, по которым планируется сохранить
прямое участие государства до 2020 года);
• определение оптимальных уровней государственного прямого участия в компаниях.
5)
Совершенствование корпоративного управления в компаниях с госучастием
• определение особенностей модели корпоративного управления и совершенствование
функционирования советов директоров в компаниях с государственным участием;
• совершенствование механизмов представления интересов государства;
• развитие института независимых директоров.
21. Реформа системы госзакупок и бюджетного сектора
Госзакупки
Ведение Федерального закона № 94 дало значительный эффект, обеспечив значительный
уровень прозрачности системы государственных закупок. Вместе с тем, задача кардинального
повышения качества закупок и преодоления коррупции в этой сфере не решены. Это объясняется, с
одной стороны, отсутствием комплексного регулирования закупочного цикла, а с другой –
недостаточным учетом особенностей отдельных рынков при регулировании стадии размещения.
Решение соответствующих проблем предстоит найти в рамках создания Федеральной контрактной
системы. При создании ФКС целесообразно использование опыта развитых стран, где похожие
системы уже внедрены.
Основные механизмы контрактной системы:
− формирование каталогов стандартной продукции, библиотеки типовых контрактов,
диверсификация их форм,
− введение процедур мониторинга и контроля на всем протяжении от планирования
закупки до отслеживания результатов госзакупки,
− повышение гибкости в структурировании и управлении госконтрактом,
− развитие форм участия гражданского общества в проведении общественного контроля
над процедурами исполнения контрактов.
21
Реформирование бюджетного сектора
Рост бюджетного финансирования социальной сферы в предкризисные годы не привел к
сопоставимому повышению качества услуг. Развитие бюджетного сектора сдерживается низким
уровнем оплаты труда бюджетников, результат – действует механизм отрицательного отбора кадров.
Центральной задачей остается повышение качества услуг и эффективности использования
ресурсов. Предлагаются, в частности, следующие меры:
1. Продолжение и развитие реформы сектора государственных и муниципальных учреждений:
− переход к «эффективному контракту» с их работниками с учетом особенностей
региональных рынков труда;
− обеспечение высокого уровня экономической самостоятельности автономных
учреждений, в т.ч. возвращение им права самостоятельного утверждения плана
финансово-хозяйственной деятельности;
− обеспечение равенства учреждений всех типов при участии в конкурсах на получение
государственного (муниципального) контракта;
− внесение изменений в федеральное законодательство, предусматривающих утверждение
федеральными органами базовых (отраслевых) перечней услуг, предоставляемых не
только федеральными, но и региональными и муниципальными учреждениями;
− переход от индивидуальных к единым (дифференцированным) нормативам
финансирования услуг путем включения графика такого перехода в федеральное
законодательство;
− оптимизация сети, в том числе путем присоединения слабых учреждений к сильным,
создания на муниципальном уровне интегрированных учреждений, предоставляющих
услуги, относящиеся к различным отраслям социальной сферы;
− разработка и законодательное оформление пакетов социально значимых услуг на основе
конкретизации конституционных гарантий и социальных обязательств государства;
− обеспечение в перспективе правовых условий объединения ресурсов Федерации,
регионов, муниципалитетов и бизнеса путём создания корпоративных некоммерческих
организаций, в т.ч. путем преобразования автономных учреждений;
2. Развитие конкуренции в социальной сфере, в т.ч. за счет привлечения к оказанию
государственных услуг негосударственных организаций и обеспечения потребителю
возможности осознанного выбора поставщика («открытая социальная сфера»):
− совершенствование регулирования деятельности НКО, в т.ч. принятие ФЗ «О
некоммерческом обществе» (основа для реализации принципа «поддержка в обмен на
обязательства»);
− оптимизация финансовых механизмов привлечения частных организаций к оказанию
государственных услуг, принятие ФЗ «О государственном (муниципальном) гранте»;
− отмена необоснованных ограничений для негосударственных организаций по оказанию
социально значимых услуг;
− установление запрета на закрепление контингента за конкретным учреждением, кроме
случаев, предусмотренных федеральными законами;
− обеспечение прозрачности для потребителей деятельности организаций всех форм:
создание общественных органов управления, публикация сведений об организациях в
открытом доступе, разработка и публикация их рейтингов и др.
21. Развитие общественных институтов
22
Широкое развитие общественных институтов и некоммерческого сектора становится неотъемлемым
признаком перехода к постиндустриальному обществу, сопутствует росту благосостояния граждан.
Эффективное государство также невозможно без развитого общественного сектора, осуществляющего
обратную связь в треугольнике «государство – бизнес – граждане». В настоящее время в России в
большинстве случаев реализуются модели взаимодействия, основанные на доминировании власти,
однако неизбежное развитие некоммерческого сектора и возрастающий потенциал гражданской
активности ставит устойчивость и долгосрочность таких взаимоотношений под сомнение.
Конфронтационный сценарий, при котором власть не будет учитывать ресурсы общественных
институтов и конструктивной активности граждан, а будет стремиться подавить их, плохо сочетается
с задачами перехода к постиндустриальному обществу и стадии инновационного развития. По этой
причине в качестве оптимального следует признать партнерский сценарий. Резкое наращивание
ресурсов сектора, при котором возможен такой сценарий, может быть осуществлено благодаря
массированным и стратегически обоснованным социальным инвестициям государства,
планомерной передачей гражданскому партнеру государства соответствующих средств и полномочий.
Следует осуществить меры, способствующие наращиванию ресурса (капитала) общественного
сектора.
Гражданское участие и общественный контроль:
• принятие законов об общественном контроле и общественной экспертизе, предусматривающих
механизмы и порядок реального участия институтов гражданского общества в разработке,
экспертизе, принятии решений, мониторинге и контроле за их реализацией, экспертизе
нормативных правовых актов и их проектов;
•
поддержка создания и развития независимых аналитических центров для разработки
социально-экономических решений, законотворческих предложений, мониторинга и оценки
реализации государственных и муниципальных программ.
Повышение конструктивной социальной активности
• поддержка
гражданских
инициатив
и
самоорганизации
граждан,
развитие
благотворительности, волонтерства, социального предпринимательства информационные
кампании с целью формирования ценностного консенсуса – принятого подавляющим
большинством общества комплекса ценностей, включающего ценности доверия, солидарности,
продуктивной культуры;
• всемерная поддержка системы гражданского образования;
• финансовое стимулирование благотворительной деятельности;
• бюджетное финансирование наиболее эффективных социально-предпринимательских
проектов, финансовая поддержка инфраструктуры некоммерческого сектора.
Механизмы участия НКО в деятельности на рынке социальных услуг
• развитие механизмов заказа государственных (муниципальных) услуг у НКО и прочих форм
негосударственных (немуниципальных) организаций;
• поддержка социально ориентированных НКО путем облегчения доступа к государственным и
муниципальным заказам.
Совершенствование условий функционирования некоммерческих организаций
• обеспечение недискриминационных налоговых условий деятельности НКО в сравнении с
государственными (муниципальными) учреждениями и частными организациями;
• совершенствование правового обеспечения целевого финансирования НКО.
23
22. УКРЕПЛЕНИЕ РЕАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Нарастающая финансовая и политическая централизация достигла критического уровня.
Необходим поворот к наполнению федеративных отношений новым содержанием. Для этого
необходимо прежде всего полноценное становление местного уровня власти, развитие федеративных
отношений должно происходить на этой основе. Для этого на первом этапе реформы предлагается
следующая система мер:
I.
Укрепление местного самоуправления.
a.
Укрепление доходной базы местного самоуправления за счет перераспределения
налоговых поступлений (налоги на жилую недвижимость, на малый бизнес, экологические
платежи, частично – налог на бизнес-недвижимость), расширение прав по самообложению.
b.
Четкое определение полномочий муниципального уровня власти.
c.
Укрупнение муниципалитетов, исходя из принципа достаточности доходной
базы для осуществления закрепленных за муниципальным уровнем власти полномочий.
d.
Ограничение вмешательства федерального и регионального уровня власти в
определение системы местных выборов и системы управления муниципальным образованием.
II.
Меры структурного характера (региональный уровень власти):
a.
прекращение федеральных инициатив по организационному объединению
регионов, стимулирование добровольных объединений субъектов Федерации для решения
задач стратегического развития;
b.
передача региональным органам власти с федерального уровня делегированных
полномочий, исполняемых на постоянной основе, в качестве собственных;
c.
возвращение к выборности губернаторов.
d.
налог на прибыль полностью передается субъектам Федерации; усиливается его
локализация (за счет уплаты налога не по месту нахождения обособленных подразделений, а
по месту нахождения основных фондов).
III.
Меры по регулированию разграничения полномочий и финансовых
ресурсов:
a.
передача с муниципального на региональный уровень власти вопросов
муниципального здравоохранения;
b.
закрепление за уровнем местного самоуправления полномочий по обеспечению
первичных мер поддержания правопорядка;
c.
разделение вопросов местного значения на обязательные и добровольные.
24