Лекция 1. Методология профессионального знания и
реклама
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Степан Сулакшин. Курс лекций го государственному и политическому управлению (прочитан в Московском государственном университете, 2012 год) Лекция 1. Методология профессионального знания и практической государственной деятельности, основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления Программные тезисы Методологические основы курса «Государственная политика и управление». Междисциплинарный и практически ориентированный подход к государственной политике и управлению. – Научное обеспечение государственной деятельности: причины, цели, содержание, результаты. – Процесс познания: познавательный и рекомендательный потенциал науки, активно-деятельностный и дескриптивный подход к государственному управлению. Основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления. Дефиниция базовой категории с точки зрения активно-деятельностного подхода. – Политика, государственная политика. – Государство: либеральная и социальноориентированная концепция государства (государство X-типа и Y-типа), понятие полномочий. Цикл государственного управления: ценность, цель, проблема, задача государственного управления. - Практическое значение нравственного и ценностного подхода в государственном управлении. - Потребность и интерес, социальная справедливость, национальный интерес. Понятие развития и устойчивости развития как основные функции государственной политики. - Количественная, полуколичественная и качественная характеристика развития. Валовые и структурные показатели развития. Понятие безопасности в активнодеятельностном ключе. Властный, материальный, нормативный и мотивационный (нематериальный) ресурсы государственной политики. - Государственно-управленческий и нормативнополитический акт как инструменты управления. Двойственность понятия ответственности в государственно-управленческом контексте. Понятие общих и частных государственных политик. *** 1 Курс «Государственная политика и управление» включает 18 лекционных и семинарских занятий. Цель данного курса - содействовать подготовке не только эрудированного в политологии и смежных гуманитарных науках в смысле некоего набора знаний специалиста, но и профессионала в области государственного управления, способного нести ответственность за результаты собственной деятельности, осуществляемой в масштабах сложных социальных систем. Очевидно, что государственному управленцу и политическому руководителю необходимо владеть знаниями и методиками, применяемыми в целом ряде учебных дисциплин: политологии, социологии, экономике, демографии, финансах, философии, истории, геополитике и геоэкономике, математике и моделировании, педагогике и т.д. Именно поэтому учебный курс ориентирован на предоставление синтетического междисциплинарного знания о конкретных методах и инструментах, КОНТЕКСТНЫХ задачам государственного управления. Целью лекционного курса является не только передача учащемуся знаний как объема информации, но и умений применить это знание на практике. Управленец должен уметь анализировать специфические виды информации, сопровождающие государственную управленческую и политическую деятельность, выявлять и доказывать причинно-следственные связи, находить решения возникающих задач, способные снять проблемы развития. Зачастую это требует владения техниками и технологиями творчества. Методология формирования государственной политики, государственных управленческих документов (законов, доктрин, постановлений, указов, распоряжений, программ), вопрос научных методов поддержки государственного управления станут неотъемлемыми частями нашего курса. Студенты получат знания о практически пригодной технологии формирования государственной политики, государственного управленческого акта, о содержании частных государственных политик в различных сферах развития, о механизмах, инструментах, методах реализации государственных политик и управления. Особое внимание будет отведено определению сущности ключевых понятий и базовых категорий, которые порождают так называемую смысловую пирамиду, представляющую собой основу любой системной управленческой деятельности. Предоставление контекстной дефиниции терминов в нашем курсе направлено на снятие проблемы многозначности понятий, с которой в последнее время сталкивается гуманитарная наука. Под контекстом в данном случае понимается поле реальной ответственности и полномочий государственного и политического управленца и руководителя и стоящие в нем задачи. Четкое, непроизвольное определение терминов преследует своей целью формирование чувства ответственности и в риторике государственного или политического руководителя, и, что важнее, в его практической деятельности. 1. Методология профессионального знания и практической государственной деятельности Остановимся на нескольких аспектах методологии профессионального знания государственного и политического управленца. При этом, напомним, под методологией будем пониматься общее понятие о средствах, логической структуре, организации 2 государственной управленческой деятельности, а под методом - совокупность конкретных приемов и операций. Государственное управление имеет дело с объектом, который можно обозначить как сложную социальную систему. Если управление – это целенаправленное воздействие на состояние объекта и факторов его изменчивости, то для того, чтобы оно было эффективным, то есть могло бы привести объект к желаемому состоянию, нужно знать исходное состояние объекта, его свойства. Описание объекта, то есть выявление его свойств, осуществляется на основе анализа, который, в свою очередь, имеет два вида: пространственно - статический, или структурно-системный и динамический (рис. 1). Рассмотрим пример из области финансовой и экономической государственной политики, а именно, схему монетизации национальной экономики, которая отражает количество денег, запускаемых в оборот в национальную финансовую систему Центральным банком. Задача состоит в том, чтобы понять, какое количество денег будет необходимо для поддержания высоких темпов развития и избежания гиперинфляции (рис. 2). 3 В случае «А» мы наблюдаем статическую статистическую картину монетизации экономик стран мира. Это иллюстрация структурно-пространственного компаративного анализа. В случае «Б» представлен динамический (временной) статистический ряд. Из данной схемы видно, что российская ситуация аномальна по отношению к сопоставимым странам и что в 1991 году была выбрана некая финансово-экономическая государственноуправленческая парадигма, в русле которой решался целый ряд важных проблем социального, экономического, демографического порядка. Рис.2 показывает, насколько важно для управленца владеть общими научными методами познания, к которым, напомним, относятся анализ, синтез, обобщение, абстрагирование, индуктивный и дедуктивный анализ, аналогии, классификация, моделировании и пр. Без применения строгих математических, логических методов, экспертного оценивания, корреляционного и регрессионного анализа, математического и логического моделирования реализации главной цели государственного управления – цели развития – просто невозможно себе представить. Таким образом, государственное управление должно быть научно обеспечено, и это проистекает из самого определения науки не как суммы знаний, а как вида человеческой деятельности, состоящей в познании мира, необходимого и используемого для его активного преобразования для достижения состояния, соответствующего потребностям человека и сложной социальной системы. 4 Наука включает в себя два потенциала – познавательный (информация о мире) и рекомендательный по деятельностному преобразованию мира (рис. 3). Как это видно из Рис. 3, процесс познания принципиально стадиален. Первичная стадия приобретения знания заключается в отражении человеком действительности на уровне эмпирического опыта. Однако ЗНАНИЯ принципиально отличаются от ПОНИМАНИЯ мира. Поэтому составлению рекомендаций по преобразованию мира должна предшествовать длительная стадия обработки и преобразования полученной на первой стадии информации. Первичные описания, статистические данные должны быть упорядочены, в них должны быть выявлены причинно-следственные связи, зависимости (стадия 2), которые, в свою очередь, могут быть выражены в виде модели природных явлений и процессов, иными словами в виде теории (стадия 3). Теория как описание мира на языке логики и математики уже являет собой понимание мира. Достоверная теория позволяет предсказывать и затем открывать не наблюдавшиеся прежде в практике человека полезные свойства предметов человеческой деятельности, дает возможность предсказывать, точнее, прогнозировать их развитие во времени. Так создаются новые материалы, новые технологии, новые потребительские ценности. Только достоверная теория обеспечивает результативность, надежность и безопасность практических рекомендаций и алгоритмов преобразования мира. Когнитивная и практическая ограниченность описательного или дескриптивного подхода определяют расстановку акцентов в нашем курсе, его принципиальную активно-деятельностную 5 направленность, подразумевающую действие на основе знаний, методологической оснащенности, ценностной или, даже можно сказать, мировоззренческой определенности. Любая рекомендация, лишенная теоретической базы, то есть основанная лишь на описании действительности, а не на ее понимании, будет провальной. Это отражено на Рис.3: пространство, лежащее ниже жирной кривой и соответствующее низкому уровню по оси познания, представляет собой «запретную для рекомендаций» область. Ничего не зная всерьез на сегодня о природе телепортации, мы никак не можем рекомендовать ее промышленное применение. В этой связи уместно будет упомянуть фразу Ю.В.Андропова, Генерального секретаря ЦК КПСС: «Мы не знаем общества, в котором живем». Основанная на незнании и недопонимании стратегия государственного управления, выбранная советскими лидерами, не только не смогло обеспечить успешность развития, но даже предотвратить распада страны. О познании, истине и ее критериях Существует и философское обоснование необходимости использовать науку в процессе познания и формирования государственной политики. Именно наука способна предоставить знание, наиболее приближенное к истине, если понимать истину классически, то есть как соответствие знания действительности. Заметим, что такое толкование истины разделялось многими учеными и философами прошлых эпох, Платоном и Аристотелем, Фомой Аквинским и Гегелем, а также многими мыслителями ХХ века. Достоверность, соответствие истине научного знания проистекает из главного критерия истины, а именно, из ее практической применимости. Практика, заметим, является единственным, объективным критерием истины. Все остальные критерии истины, такие как общезначимость (то, что признаётся многими людьми), прагматизм (то, что признают полезным, что приводит к успеху), когерентность (взаимное соответствие суждений), конвенционализм (то, что соответствует соглашению) в большей или меньшей степени субъективны. Научная истина непротиворечива, то есть согласуется с законами логического мышления, и соответствует известным научным фактам, научным достижениям, истинность которых не подвергается сомнению, рациональна, доказательна, системна и проверяема. Возможности современной гуманитарной науки, вырвавшейся за пределы описания, настолько велики, что она действительно преобразует мир. Манипуляция массовым сознанием, информационное оружие и войны, т.н. soft-power помогают квалифицированным управленцам организовывать революции, мобилизовывать народы на свершения и подвиги или, наоборот, ввергать их в массовую фрустрацию. Итак, управленческая деятельность не может не сопровождаться научной поддержкой по части строгих методов анализа и прогноза, политическая власть не может и не должна обходиться без интеллектуальных усилителей. Взаимодействие власти с «фабриками мыслей» должно стать обязательным атрибутом государственной политики. Эта мысль не нова, она имеет подтверждение в действительности: привлечение к выработке и принятию решений таких мозговых центров, как RAND Corporation, Brookings Institute и т.д., стало залогом высокой эффективности государственной управленческой «машины» США. 6 2. Основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления С точки зрения методологической, дефиниция – это определение неопределенной категории через уже принятые и употребляемые в конкретном контексте понятия. Для того чтобы дать определение какого-либо понятия, необходимо ответить на ряд вопросов. Основной из них – «ЧТО это такое?» (предмет, явление, процесс, свойство). Но возможны еще и уточняющие вопросы-определители: Для чего ЭТО? Какое ЭТО? Где ЭТО? Ключевая и частая ошибка заключается в том, что даются ответы на второй и третий вопросы при игнорировании вопроса первого, и определение в таком случае просто «не работает». Приведем примеры (Рис.4). По определению, взятому из учебной университетской литературы, политика - это сфера (ответ на вопрос ЧТО?), что, в принципе, верно в описательном (констатирующем, дескриптивном смысле). Но для практической деятельности руководителя и управленца такое определение не является корректным, поскольку сам по себе описательный подход очень слаб с точки зрения задач практической деятельности. Принципиальное отличие между дескриптивным и активно-деятельностным подходом состоит в том, что последний порождает смысловую и организационно-деятельностную пирамиду, которая служит началом для построения всей системы управления. Обратим внимание, что дефиниции терминов в нашем курсе будут даваться с точки зрения активнодеятельностного подхода. В этой связи, наиболее корректным нам кажется определение 7 термина политика как человеческой деятельности в области борьбы за власть и реализации власти. Вспомним Понимание и наполнение термина «политика» менялось с течением времени, по мере развития исторического процесса, в соответствии с генезисом человеческого общества, отношений между человеком и государством, человеком и обществом. Вплоть до эпохи Возрождения, то есть до 16 века, бытовала традиция, заложенная великим древнегреческими мыслителями Аристотелем и его учеником Платоном, согласно которой политика фактически отождествлялась с государством, которое мыслилось как высшая форма общения людей. В этом нашли отражение не только современная философам полисная система, где каждый гражданин, являясь, как бы мы теперь сказали, «частным лицом», одновременно участвовал непосредственно в управлении, но и общефилософские настроения эпохи, с ее космологическим осмыслением природы человека (человек – микрокосмос и сам является часть космоса). Расширение горизонтов политического сознания с началом раннего Нового времени, обращение к проблеме индивидуального человека, наконец, первые революции на Европейском континенте и эпоха Просвещения, обратившаяся к исследованию природы отношений между людьми, маркировали отход от однозначной позиции отождествления государства и политики и подготовили переход к утвердившемуся в конце 19 - начале 20 вв. представления о политике как об особой сфере деятельности общества. Такой общественно ориентированный подход признавал первенство общества над государством. Государственное же управление стало пониматься в исключительно административном ключе, то есть политическая и административная сферы четко разграничивались. Концепция немецкого философа и социолога М.Вебера признала политику как особую сферу жизнедеятельности и, одновременно, как особую профессиональную деятельность. В то же время В. Вильсон, американский теоретик и будущий президент США, обосновал так называемую дихотомическую модель, согласно которой политика должна была контролировать административную деятельность. Однако, испытания реальной политикой, горький опыт Первой мировой войны и «Великая депрессия» показали неправомерность однозначного разделения этих сфер. В современном понимании это разграничение носит функциональный характер, однако управление является функцией по отношению к политике. Политика занимается легитимизацией управление, а управление проводит в жизнь решения, принятые политикой. Такое разграничение приводит к различиям в процедуре формирования и структуре административных и политических органов. Что же касается понимания самого термина политика, то 20 век оказался щедрым на концепции. На смену концепции Вебера, понимавшего политику как особую сферу жизнедеятельности и особую профессиональную сферу, в 60-е гг., вошедшие в историю как время гносеологического оптимизма, К.Дойч, Д.Пасторн и, прежде всего, Д.Истон ввели системное понимание политики. Появление взгляда на политику как на целостную систему с присущей ей сложной паутине взаимных связей было связано с успешным внедрения в политическую науку общей теории системы. Согалсно этой теории, целостная система состоит из множества элементов и ее качественные характеристики не могут быть 8 сведены к сумме входящих в нее элементов. При этом Д.Парсонс, привнесший методологию бихевеоризма в понимание политики, то есть наблюдение за микроструктурами, в данном случае – индивидом, объяснял политику как совокупный результат сложения микрополитических жизней индивидов. Структурно-функциональный подход, тесно связанный с системным подходом, в понимании политики акцентирует внимание на изучении составных элементов политики, механизмов из взаимодействия между собой и с окружающей средой, а также обращается к рассмотрению главных функций политики. Б.Рассел полагает, что главная функция политической системы состоит в целеполагании и целедостижении, в то время как А.Каплан -выделяет функцию контроля распределения ресурсов. При этом, введенный еще Николо Маккиавели, итальянским мыслителем эпохи Возрождения, тезис о том, что главная роль политики состоит в примирении враждующих интересов и нахождении консенсуса, а также выдвинутый К.Маркмос довод о том, то политика – это классовая борьба, были развиты в рамках конфликтного подхода, разделяемому многими учеными, такими как Л.Козер,Р Дарендорф, К.Шмитта. Изменения, наблюдаемые нами ныне, возрастающая в условиях глобализации роль негосударственных и неправительственных акторов позволяют говорить о наступлении нового этапа в осмыслении политики. Итак, рассмотрим ключевые понятия данного учебного курса с точки зрения активнодеятельностного, контекстного задачам государственного управления подхода. Мы выяснили, что такое политика. Если её реализацией занимается государство, то возникает понятие государственной политики. Государственная политика – это управленческая деятельность государственных органов и лиц по достижению целей развития в порядке реализации полномочий власти. Государство и история В истории термина государство можно проследить схожее с развитием термина политика развитие. Вплоть до 16 века под этим государством понималась совокупность граждан, то есть фактически общество было приравнено к государству, которое зачастую даже сравнивалось с семьей (Конфуций, Платон, Аристотель). Начиная со Средневековья, в европейской традиции утвердилась концепция, просуществовавшая вплоть до века Просвещения, которая фактически сводила государство к фигуре самого короля (концепция английского философа Гоббса), верховного владыки. Очень красноречива в этой связи полулегендарная фраза французского короля – «солнца» Людовика XIV, заявившего «Государство – это Я!». Европейское Просвещение фактически отделило государство как систему институтов, обеспечивающих управление обществом, от общества и от фигуры правителя, введя в оборот так называемую договорную концепцию государства (Дж. Локк) и понятие делегирования полномочий. Современные концепции базируются на наследии эпохи Просвещения. Можно выделить два главных понимания государства: этатистский подход, который ставит в центре внимания институты, на которые проецируются интересы общественных групп, и общественно ориентированный подход, который считает, что социальные группы являются самодостаточными и доминирующими единицами в политическом поле. 9 Государство в контексте управления выступает и как субъект, и как объект управления, поскольку именно в процессе государственного управления происходит государственное строительство. С точки зрения теории и практики объект государственного управления понимается по-разному в связи с вариативностью фундаментальной связи двух политических акторов, государства и общества, государства и личности. В рамках либерального концепта принято говорить об абсолютной свободе и независимости индивидуума от себе подобных и их сообщества. Согласно же концепции социализации, человек реализует свою сущность (а не только воспроизводит биологическое, животное начало) в связях и коммуникациях с себе подобными, то есть он принципиально коллективен. Если в рамках первого концепта государство и личность, государство и гражданское общество противостоят друг другу и главный посыл заключается в том, чтобы минимизировать функции государства, то второй подход снимает этот антагонизм. Государство приобретает вид интегративной социальной оболочки, вытекающей из потребностей общежития, в нем рождаются общие механизмы прогресса, безопасности, социальной справедливости, перераспределения и т.п. Этим двум подходам соответствуют различные технологии государственного управления, и соответственно, разные системы налогообложения, разная структура собственности. Не вдаваясь в споры о преимуществах и недостатках этих концепций, важно понять, что гармоничное и устойчивое развитие общества возможно только при оптимальном соотношении идей и решений, характерных для обеих этих парадигм (Рис.5). Исторические особенности социальной эволюции предопределили существование двух типов культур, цивилизаций и соответственно государств, которые в области 10 математического моделирования сложных социальных систем называют государством Хтипа и государством Y-типа. Если природно-ландшафтные и внешне социальные условия были таковы, что выживание зависело оттого, насколько силен индивид (случай западной цивилизации), то сначала рождалось общество индивидов, гражданское общество, которое затем формировало государство и как бы доминировало над ним. Если же, напротив, вопрос выживания можно было решить только в рамках сильнейшего социума, то именно групповая организация вела к образованию протогосударства, которое исторически превращалось в государство, которое затем уже формировало нацию, народ, общество, возвышаясь над ними, с одной стороны, и воплощая интересы и потребности общества, с другой. Генезис Российской государственности протекал именно по такому сценарию. В современных условиях упрощение понятия государства до какого-то одного рафинированного концепта (либеральное или социально-ориентированное государство) является ошибочным. Рациональный, избегающий прямого копирования, синтез этих двух типов государственного управления будет являться оптимальным управленческим решением (Рис.6). Но даже если государство – это субъект и объект управления, то нельзя не согласиться с тем, что в определенном смысле государство является абстракцией, ведь на практике управление осуществляют государственные лица и органы на основании полномочий. Под полномочиями понимается право и обязанность управлять, основанное на легальном 11 и легитимном административном, ресурсном, сакральном (традиционном) и силовом потенциале. Таким образом, государство – это субъект и объект управления, осуществляемого государственными органами и лицами на основании легитимных и легальных полномочий, имеющий вид интегративной социальной оболочки, предназначенный для реализации интересов личности, группы, общества, самого государства в их балансе и с учетом влияния внешнего мира. И, наконец, условимся относительно понимания термина государственное управление. Если под управлением понимается целенаправленное воздействие на состояние объекта и на факторы его изменчивости с целью достижения определенного состояния данного объекта, то понятие государственного управления связано, с одной стороны, что явствует из названия, с понятием государства, а с другой стороны, с понятием политики. осударственное управление - это особый вид политической деятельности, основанный на полномочиях, в целях организации и удовлетворения цели развития общества. То есть объектом государственного управления является общество, а субъектом – государство. Нравственность и проблема нравственности в государственном управлении. Цель, проблема, задача государственного управления. Потребность и интерес Вопрос о нравственности, морали и этике очень важен для функционирования сложной социальной системы. Эти понятия связаны между собой, но они не тождественны. Если этика - это свод правил поведения, мораль – общественно принятые критерии поведения, то что такое нравственность? Нравственность – мнение, намерение и действие человека, то есть характеристика поведения человека, приближающая его в сущностном отношении к званию человека или напротив отдаляющего от него. По сути, нравственность - это мера очеловеченности человека и его поведения (деятельности) (Рис.7). Если речь идет только о мнении, намерении человека, то нравственность понятийно трансформируется в совесть. 12 На уровне государственного управления эти понятия проецируются через политику воспитания и образования, пропаганды и перераспределения. Нравственность является, помимо всего вышесказанного, важнейшим структурным звеном в реальном государственном и политическом управлении, в его специфичном по отношению к бытовому прочтению. Целеполагание как отправная точка государственно управленческого процесса никогда не обходится без ценностного измерения, существование которого возможно только в нравственной системе координат. Определение цели государственной политики является основой пирамиды государственного управления. Рациональное начало является лишь одним, хоть и важным фактором цели государственного управления. Технически для формулирования государственно управленческого решения необходимо работать с проблемой, которую в нашем контексте стоит понимать как препятствие на пути достижения поставленной цели, а значит, проблема является производной от цели. Если, например, цель государственной реформы ограничена институциональным преобразованием, к примеру, уровнем приватизации объектов собственности, то решение очевидно: чем больше приватизируем – тем лучше. Но если цель – повысить эффективность национальной экономики через изменение структуры собственности, то возникает иной критерий результативности и, соответственно, совершенно иные 13 препятствия на пути к его достижению. Даже если сама по себе цель не очевидна с первого взгляда, то это не значит, что ее нет: бесцельного управления не бывает. Итак, в активно-деятельностном подходе цель – это желаемое в силу определенных причин состояние субъекта человеческой деятельности. Что за причины приводят к желанию неких характеристик? Это потребности человека, общества, государства, иных субъектов политического процесса и в целом процессов развития сложных социальных систем. Но потребности бывают разные, от обогащения и стяжательства до альтруизма, милосердия и социальной справедливости. Так, например, согласно известной в социологических кругах пирамиде Маслоу, ценности человека вытекают из физиологических и нефизиологических потребностей. В контексте государственного управления такой подход оказывается неприемлем, поскольку оно преследует более высоко ранжируемые ценности развития человека. Итак, ценность оказывается в самом начале цепочки формирования и реализации государственной политики: ценность, потребность – цель. С активно-деятельностной точки зрения ценность – это критически или жизненно важные характеристики предмета человеческой деятельности. Прямая связь между контекстным пониманием ценности и цели политики определяет постоянный ценностный выбор, который приходится совершать квалифицированному руководителю и управленцу в процессе принятия решений. Только после осознания цели государственного управления с точки зрения 14 ценности возможно осознать проблему, то есть препятствие на пути достижения поставленных целей развития, и определить задачу, то есть поставить вопрос о преодолении препятствий на пути достижения поставленных целей. Итак, цикл государственного управления включает в себя: выбор ценности – анализ состояния объекта - постановка цели – определение проблем - постановка задач – выработка решения - принятие решения - формулировка его на языке государственного управленческого акта - принятие акта - доведение до исполнителей - запуск механизма исполнения – контроль исполнения - рефлексия на состояние объекта управления (Рис.8). На практике часто (даже в официальных документах, законах, программах, стратегиях) путают цель и задачу, задачу и средства, что в результате приводит к сбоям в действии универсального цикла государственной политики и управления, которое, таким образом, превращается в разговорный жанр, а не в деятельность по достижению цели развития общества или государства. Говоря о нравственности и ценности как о системе координат государственной политики, невозможно уйти от вопроса о гражданской позиции, от проблемы выбора в пространстве критериев, ценностей, целей, средств и методов государственной политики и управления гражданской позицией, с которой ежедневно сталкивается управленец. Он не может не быть личностью не только в правовом смысле, но в общечеловеческом смысле слова. Он не может уходить от вопросов патриотизма, нравственности, по большому счету от вопросов добра и зла. Из всего вышеизложенного представляется возможным вывести формулу квалификации государственного руководителя и политика: знание +умение (навыки)+ценностный выбор (гражданская позиция) (см. Рис.9) 15 Итак, нами было установлено, что уровень нравственности определяет набор ценностей и, как следствие, потребности человека, общества, государства, иных субъектов политического процесса. Потребность – сугубо субъектная характеристика. Главная потребность любой сущности – это ее существовании. Поскольку в современной науке все чаще и чаще природу сложных социальных систем понимают в витальном ключе, то и в управленческом контексте мы вправе говорить о потребностях человека, потребностях общества, потребностях государства, главная из которых - это необходимость сохранять себя как определенную сущность. Понятие потребности часто очень близко по своей семантике к понятию интереса – особому психологическому состоянию человека, мотивирующего его на деятельность по удовлетворению своих потребностей. Поскольку субъектов и объектов государственного управления много, их интересы конфликтуют, то неизбежно возникает вопрос о балансе интересов. В рамках государственной политики увязать индивидуальные и социализированные цели и интересы позволяет понятие справедливости. В сугубо личностном психологическом ключе чувство справедливости возникает у индивида тогда, когда он удовлетворен тем, что в процессе взаимодействия воздает ему лично внешний мир: общество, государство, сосед или внешняя группа людей, к которой он принадлежит. Однако подобного рода ожидания относительно индивида имеются и у внешнего мира. Гармоничное соответствие ожиданий и воздания, ожиданий и отдачи формируют состояние социальной справедливости. Справедливость и социальная справедливость неотделимы не только от деятельности общества, государства, но и от личности. Требования социальной справедливости, разумеется, лишенные упрощенчества и инсинуаций в духе «всем раздать поровну», формирует целый арсенал методов государственного управления, в рамках которых появляется тип социального государства. Отдельно стоит остановиться на проблеме национального интереса. Национальные интересы – это состояние (содержание) общественного и государственного целеполагания, мотивирующее общество и государство на деятельность по достижению 16 определенных целей. Оно находит свое выражение в национальной идее, в состоянии массового сознания, в ориентациях элиты, в соответствующих документах уровня конституции и доктрин. Развитие и устойчивость развития, безопасность как базовые целевые функции государства Так как у государства а приори не может быть цели регрессивного развития, то под развитием в государственно управленческом смысле понимается позитивная изменчивость значимых показателей состояния управляемых объектов. Критерием позитивности в этой связи, может выступать именно контекстно понимаемая нами ценность. Сама по себе изменчивость характеризуется количественно, полуколичественно и качественно. Количественное выражение - это численный показатель какого-то параметра развития. Полуколичественная характеристика включает аспект сравнения: больше - меньше, растет - падает. Качественный параметр демонстрирует распределение какого-то показателя в соответствии со структурообразующим параметром и осью в пространстве координат анализа. Существует две основные цели развития: валовые показатели развития и структурные, которые иногда называют качеством развития, качеством роста. Пример валового роста в экономической политике - это ВВП. Пример качества роста (или структурных пропорций) – это изменение отраслевой структуры национальной экономики по выпуску или по рентабельности, по занятости или по фондоемкости. Пример валового роста в гуманитарной сфере - это численность народонаселения страны. Качественными характеристиками при этом выступают: здоровье, образованность, квалификация, расселенность и т.п., то есть все то, что составляет индекс развития человеческого капитала. Что касается способов измерения валового роста, то оно осуществляется по абсолютным или нормированным показателям, в том числе, в виде т.н. индексов прироста в исчислении на год или месяц. Последние представляют собой, по сути, первую производную по времени от параметра, характеризующего валовую изменчивость, т.е. скорость процесса, которая является существенным параметром для ряда управленческих решений. Иногда измеряют и вторую производную, т.е ускорение процесса. Качество роста измеряется по исключительно структурным соотношениям: пропорциям, распределениям по структурообразующему параметру, например, по отраслям (по норме передела) или регионам (географическое структурирование и пропорции), по возрастным группам, по видам деятельности, по доходам и т.п. Устойчивость развития. Еще одной базовой целью государственного управления является устойчивость развития. Это понятие вовсе не противоречит понятию развития, а применяется как характеристика позитивности и постоянства развития. Безопасность. В Законе о безопасности, в Стратегии безопасности России указывается, что безопасность – это состояние защищенности интересов личности, общества и государства. Такое определение порождает ряд вопросов, например, что такое защищенность и что такое интерес, но, что самое главное, не дает представления о том, что должны делать государство, силовые структуры, правоохранительные органы в области политики безопасности. 17 Если же определить безопасность как способность сложной социальной системы сохранять свои свойства в текущий момент и в будущем в условиях действия на нее разрушающих факторов, то становится очевидно, что речь идет о субъекте (имеющем множественные воплощения), о различных характеристиках его состояния, о способности, наличии ресурсов, механизмов, инструментов, подготовленности и т.п. к отражению покушений на сохранность его характеристик. Для государственной политики и управления пассивный категориальный подход к понятию безопасность является неприемлемым, только активно-деятельностное определение формирует систему государственного управления в области безопасности, а также гарантирует наличие жесткой связи между безопасностью текущей и безопасностью будущей, в меняющихся внешних условиях. Это означает, что безопасность и развитие в государственном управлении неразделимы. (Рис.10). Что является объектом политики безопасности? В случае безопасности человека - это его жизнь, здоровье, квалификация, идейно-духовные качества (Рис.11). На решение вопроса безопасности человека работают государственные политики здравоохранения, образования, воспитания. 18 Смысловая и управленческая пирамида безопасности в применении к государству активирует такие государственные политики как политика обороноспособности, регионального развития, экологическая, инфраструктурная и иные. (Рис.12). 19 Ресурсы и инструменты и государственного управления К ресурсам государственной политики относится властный, материальный, нормативный и мотивационный (нематериальный) ресурсы и их виды. Властный ресурс основан на административном праве, подкрепленном силовой компонентой, на основе его эксплуатации зиждется директивный тип управления. Управление может базироваться на административном праве и на основании права собственности. Материальный ресурс основан на наличии бюджета, права эмиссии, материальных и мобилизационных запасов (государственных резервов), государственных трудовых ресурсов. Нормативный ресурс возникает в правовом государстве на основании общественного договора, который служит основой легитимности власти. Нематериальный ресурс может быть двух видов: мотивационный и сакральный. Мотивация, заставляющая объект управления поступать так или иначе, формируется в психологическом поле, и в этом смысле представляется как нематериальный ресурс государственного управления. К инструментам государственной политики и управления в данном случае относится создание мотивирующих условий жизни или деятельности, воспитание, образование, пропаганда, идейно-духовная мобилизация, влияющая на объект управления. 20 К инструментам государственного управления нужно относить, прежде всего, государственно-управленческий акт (нормативно-правовой, правовой, локальный), а в сфере государственной политики - нормативно-политический акт. Они нетождественны, хотя тесно связаны друг с другом. Различие возникает в связи с тем, что существует постоянный конфликт законности и политической целесообразности. Специальные типы государственно управленческих актов синтезируют эти два начала. Яркий пример тому - необязательность исполнения ежегодного послания Президенту, адресованного парламенту, при наличии в конституции России статьи о том, что именно Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. Нормативно-правовые акты государственного управления – это Конституция, закон, указ, постановление, распоряжение, поручение, приказ, локальные акты и инструкции. Особое значение имеют специфические акты - доктрины, программы, стратегии, концепции, которые находятся на передовой государственно-правовой и государственноадминистративной научной мысли. Строго говоря, ни одно государственно управленческое действие не может состояться без соответствующего акта. В курсе государственная политика и управление предусмотрен специальный раздел по проектированию государственно управленческих актов как неотъемлемой части квалификации государственного и политического руководителя. Нормативно-политические акты – это менее формализованные документы, но потенциально, быть может, даже более мощные. К ним относятся политические речи, послания, призывы, декларации, доклады и т.п., эффективность действия которых основана на косвенных механизмах принуждения и мотивации и на понятии сакральности власти. Категории ответственности в государственном управлении Ответственность - одна из ключевых категорий государственной политики. С одной стороны, ответственность - это набор полномочий, т.е. прав и обязанностей в области политической деятельности, то есть ответственность за состояние объекта управления. Например, Президент ответственен за исполнение Конституции страны. С другой стороны, ответственность может пониматься и в санкционном смысле – как ответственность управленца или политика за недолжное исполнении своих полномочий. Например, по Конституции Президент страны не несет дисциплинарной или политической ответственности за свою деятельность, а институт импичмента является лишь аналогом административной или уголовной ответственности. Низкий уровень законодательного оформления мер ответственности политических лиц и управленцев системно ведет к деградации качества государственного управления и государственных политик. 3. Понятие общих и частных государственных политик Наш курс предоставит возможность приобрести конкретные знания по разным сферам государственного управления, по т.н.государственным политикам. 21 22 Составить точный и полный перечень государственных политик не представляется возможным. Не существует и единого подхода к классификации государственных политик, так как они могут меняться в зависимости от поставленной задачи. Например, можно сгруппировать их по степени сходства объекта и методов управления и т.д. Можно выделить следующий блок общегосударственных политик. (Рис. 15) 23 Существуют также частные государственные политики, например, гуманитарные политики, или государственные политики в сфере человеческого потенциала (Рис.16) и государственные политики в сфере финансов и экономики (Рис.17). 24 Общегосударственные политики и частные соотносятся так же, как интегративный и дифференцированный принцип, применяемый к одному и тому же предмету. Дифференцирование подразумевает структурирование пространства по какому-то параметру, притом, структуры этого пространства объединяются общностью предмета деятельности и управления. Как известно, национальная экономика структурируется на отрасли или, как сейчас стало принято говорить, виды экономической деятельности, что предопределяет 25 существование частных или отраслевых государственных политик в аграрной, сырьевой, машинотехнической, энергетической сфере. На уровне общегосударственных политик появляется общий для всех сфер параметр, например, степень передела, в соответствии с которым выстраивается шкала от сырьевых до высокотехнологических отраслей производства национальной экономики. Именно в пределах этой шкалы осуществляется крайне актуальная для современной России общегосударственная задача диверсификации экономики, разрабатывается инвестиционная политика, способствующая переливу капитала из сырьевых в наукоемкие отрасли и т.д. (Рис.18). Ключевой целевой функцией общегосударственной экономической политики выступает валовой показатель ВВП, инфляция, доля госрасходов в ВВП, внешнеторговый баланс, доходы населения и т.д. Общегосударственная политика в социальной сфере базируется на параметре распределения населения по доходам (функция распределения по доходам ФРД). (Рис.19,20) и решает задачу формирования среднего класса, то есть выравнивания уровня доходности путем введения прогрессивной шкалы подоходного налога, социальных трансфертов. Целевыми функциями при этом выступают распределение населения по доходам, по возрастным группам, по гендерному признаку, по географическому показателю. 26 27 В региональной политике структурообразующим параметром выступает географическая координата. Основная цель региональной общегосударственной политики состоит в выравнивании степени развитости регионов по бюджетной обеспеченности, уровню занятости, демографическим показателям, в преодолении депрессивного состояния отдельных регионов. Ведь согласно Конституции Российской Федерации все граждане России имеют право на равные стандарты жизни. Их выравнивание осуществляется различными способами управления – финансовыми трансфертами, субсидиями, стимулированием инвестиционных потоков частного происхождения. Инвестиции способствуют созданию рабочих мест, расширению фонда оплаты труда и, как следствие, повышению уровня жизни населения субъекта Федерации. Региональная политика считается эффективной тогда, когда присутствует положительная корреляция, взаимосвязанность, между ростом количества инвестиций, направленных в те или иные регионы и выравниванием уровня развития субсидируемых регионов. Что касается частных политик, то они осуществляются по отдельным проблемным полям, которых можно выделить довольно много при дифференцированном подходе. Знания в области частных государственных политик включают обширные набор специфических сведений о проблемах и способах их решения, о целях развития в соответствующей сфере, об опыте стран мира и нашей страны, об инструментах и видах государственных нормативных актов и т.д. Важно понимать, что частные государственные политики находятся в тесной взаимосвязи и даже во взаимозависимости хотя бы потому, что ресурсно они обеспечиваются из одного источника - из государственного бюджета. При 28 этом сосредоточение внимания на каком-либо одном параметре в рамках частной государственной политики не является оптимальным. Многие годы в России приоритетной целью была борьба с инфляцией, которая является лишь одним из параметров в политике финансовой стабилизации. При этом целеполагание во многих других важных вопросах развития страны фактически ушло на второй план. В этом смысле государственное управление является сферой решения т.н. многомерных оптимизационных задач, осуществление которых связано с поиском компромисса и баланса интересов. *** Вопросы для самопроверки: Почему власть должна сотрудничать с научным сообществом? Что такое государство с точки зрения активно-деятельностного подхода? Какие типы государства Вам знакомы? Какой тип государственности кажется Вам наиболее перспективным с точки зрения вызовов современности? Как соотносится нравственность и государственное управление? В чем отличие цели, задачи, проблемы государственного управления? Как в практике государственного управления решается проблема столкновения интересов? Можно ли измерить развитие и если можно, то каким образом? Назовите критерии оценки эффективности государственного управления. Общегосударственные и частные государственные политики - в чем отличие? Вопросы для дискуссии: Какой тип государственности кажется Вам наиболее перспективным с точки зрения вызовов современности? Политика без национального интереса: возможно ли это? Меняются ли национальные интересы? Каким образом связаны между собой ресурсы и инструменты государственной политики? Что может являться основным критерием прогресса? Может ли прогресс быть бесконечным? 29 Литература Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юр. лит., 1994 Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. – М.: РОССПЭН, 2006. А. Ю. Мельвиль и др. Политология. М.: Проспект. 2004. Бельков О.А. Экономическое, социальное, региональное, внешнесредовое измерения государственного управления и национальной безопасности// "Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование", № 3, 2009 Беляева Н., Зайцев Д. «Мозговые центры» в России и странах Запада: сравнительный анализ// Мировая экономика и международные отношения.2009.№1. Дежина И.Г. Обеспечение эффективных механизмов в осуществлении инновационной деятельности в российской экономике. М.: ИЭПП.2001. Лобанов В.В. Анализ государственной политики. М., 2001. Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакшин С.С. Применение вычислимых моделей в государственном управлении. М.,: Научный эксперт, 2007. Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ. М., 2007. Прохожев А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. М.: РАГС, 1998. Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений. Труды Центра проблемного анализа и государственно управленческого проектирования. Вып. № 2. М.: Научный эксперт, 2006. Теория и методология формирования государственной (экономической) политики России// Государственная экономическая политика России в 5 томах. Т.1 М.: научный эксперт, 2008. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Соколов Д.В. Наука и власть. Проблема коммуникаций. М.: Научный эксперт, 2009. Bellamy C. Taylor J. Governing in the Information Age. Cambridge: Open University Press, 1998. Paleri Prabhakaran. National Security: Imperatives And Challenges. New Delhi: Tata McGrawHill. 2008. Wollmann H. Evaluation and Evaluation Research // Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods / Ed. Fischer F., Miller G., Sidney M. Boca Raton: CRC Press, 2007. Pp. 393405 30