ШИШКИН С - Институт экономики, управления и социальных
advertisement
ШИШКИН С.В. "ЭКОНОМИКА СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ" Серия "Учебники Высшей школы экономики". Лауреат конкурса "Книги России - 2004" в номинации "Учебник ХХI века". Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений. Подготовлено при содействии НФПК - Национального фонда подготовки кадров в рамках программы "Совершенствование преподавания социально-экономических дисциплин в вузах". АВТОР: Шишкин Сергей Владимирович Известный специалист в области экономики отраслей социальной сферы (здрвоохранения, образования, культуры, социального страхования), а также негосударственного некоммерческого сектора. Доктор экономических наук, директор научных программ Независимого института социальной политики, заведующий лабораторией института экономики переходного периода, профессор Государственного университета - Высшей школы экономики. Автор более 130 научных публикаций, в том числе двух монографий. Принимал участие в осуществлении многих исследовательских и консультативных международных проектов, в том числе проектов Всемирного банка, Совета Европы и Европейского сообщества, в разработке ряда федеральных и региональных законов, в подготовке программных правительственных документов. Является членом Экспертного совета по системам здравоохранения Европейского отделения Всемирной организации здравоохранения. РЕЦЕНЗЕНТЫ: доктор экономических наук, профессор В.Л. Тамбовцев кандидат экономических наук, доцент Ю.В. Федотов Учебное пособие содержит систематическое описание экономического устройства целого комплекса отраслей социальной сферы (здравоохранение, образование, культура, жилищное хозяйство, социальное обслуживание, социальное страхование, пенсионное обеспечение). Обсуждаются ключевые особенности экономических отношений в этих сферах деятельности, причины участия государства в их регулировании, рассматриваются применяемые в мире модели организации и финансирования этих отраслей, а также формы оплаты предоставляемых услуг. Большое внимание уделено особенностям организации отраслей социальной сферы в нашей стране, их экономическим проблемам, проводимым и намечаемым реформам. Для студентов экономических вузов и факультетов, обучающихся по специальностям "Государственное и муниципальное управление", "Государственные и муниципальные финансы" и "Социальная работа". Может использоваться в отраслевых вузах, готовящих экономистов и организаторов отраслей социальной сферы и в системе переподготовки государственных служащих. Содержание ВВЕДЕНИЕ Глава 1. ПРЕДМЕТ ЭКОНОМИКИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ 1.1. Вводная характеристика отраслей социальной сферы 1.2. Историческая эволюция отраслей социальной сферы 1.3. Особенности предмета экономики социальной сферы 1.4. Организации и секторы социальной сферы Контрольные вопросы Литература Глава 2. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ 2.1. Организация здравоохранения 2.2. Особенности экономических отношений в здравоохранении 2.2.1. Особенности отношений обмена в медицинском обслуживании 2.2.2. Медицинское страхование 2.2.3. Здравоохранение и социальная справедливость 2.3. Роль государства в организации здравоохранения 2.4. Системы финансирования здравоохранения 2.4.1. Основные типы систем финансирования здравоохранения Система частного финансирования здравоохранения Системы государственного финансирования здравоохранения 2.4.2. Реформирование систем финансирования здравоохранения в 1980-1990-е гг. Реформирование здравоохранения в странах с развитой рыночной экономикой Реформирование здравоохранения в странах с переходной экономикой 2.5. Формы оплаты медицинских услуг 2.5.1. Методы оплаты амбулаторно -поликлинической помощи 2.5.2. Методы оплаты стационарной помощи 2.5.3. Формы участия населения в оплате медицинских услуг 2.6. Организация здравоохранения в России 2.6.1. Принципы организации советской системы здравоохранения 2.6.2. Введение системы обязательного медицинского страхования 2.6.3. Главные экономические проблемы российского здравоохранения 2.6.4. Направления необходимых преобразований Контрольные вопросы Литература Глава 3. ОБРАЗОВАНИЕ 3.1. Организация образования 3.2. Особенности экономических отношений в сфере образования 3.2.1. Особенности отношений обмена в сфере образования 3.2.2. Образование и социальная справедливость 3.3. Роль государства в сфере образования 3.4. Формы финансирования образовательной деятельности 3.5. Российская система образования и пути ее реформирования 3.5.1. Современное состояние российской системы образования 3.5.2. Направления необходимых организационно -экономических преобразований Введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования Установление нового баланса государственного и частного финансирования образования Структурные изменения в системе образовательных организаций Изменения экономических форм образовательных организаций Контрольные вопросы Литература Глава 4. СФЕРА КУЛЬТУРЫ 4.1. Понятие и состав сферы культуры 4.2. Особенности экономических отношений в сфере культуры 4.2.1. Многообразие экономических механизмов деятельности в сфере культуры 4.2.2. Причины государственного финансирования деятельности в сфере культуры Экономические причины Внеэкономические причины общественной поддержки сферы культуры 4.3. Роль государства в сфере культуры 4.4. Финансирование деятельности в сфере культуры 4.4.1. Государственная и частная поддержка культурной деятельности 4.4.2. Организация государственного финансирования сферы культуры Прямое и косвенное финансирование Использование закрепленных источников государственного финансирования Роль квазигосударственных организаций 4.4.3. Формы государственного финансирования культурной деятельности Формы прямого финансирования Предоставление налоговых льгот Возможности использования ваучеров 4.4.4. Особенности финансирования отраслей индустрии культуры 4.5. Сфера культуры в России и политика государства 4.5.1. Состояние сферы культуры в России 4.5.2. Финансирование сферы культуры 4.5.3. Необходимые институциональные изменения Контрольные вопросы Литература Глава 5. ЖИЛИЩНОЕ ХОЗЯЙСТВО 5.1. Организация жилищного хозяйств 5.1.1. Понятие жилищного хозяйства 5.1.2. Объекты и субъекты экономических отношений в жилищном хозяйстве 5.2. Особенности экономических отношений в сфере жилищного хозяйства 5.2.1. Особенности отношений обмена в жилищном хозяйстве 5.2.2. Социальная справедливость в обеспечении жильем 5.3. Формы участия государства в жилищном хозяйстве 5.3.1. Установление стандартов 5.3.2. Предоставление государственного жилья 5.3.3. Регулирование платы за наем жилья 5.3.4. Государственное финансирование жилищного хозяйства 5.4. Организация жилищного хозяйства в России и пути его реформирования 5.4.1. Жилищное хозяйство в советском обществе 5.4.2. Реформирование жилищного хозяйства в 1990-е гг. 5.4.3. Направления дальнейших преобразований Контрольные вопросы Литература Глава 6. СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ 6.1. Организация социального обслуживания 6.2. Особенности экономических отношений в социальном обслуживании 6.2.1. Особенности отношений обмена в социальном обслуживании 6.2.2. Влияние социальных ценностей 6.2.3. Участие государства в социальном обслуживании 6.3. Формы организации социального обслуживания Степень вовлеченности государства в предоставление социальных услуг Экономические условия предоставления социальных услуг государством Формы государственного финансирования социального обслуживания Пути повышения эффективности социального обслуживания 6.4. Система социального обслуживания в России Контрольные вопросы Литература Глава 7. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ 7.1. Понятие социального страхования 7.2. Причины существования социального страхования 7.3. Принципы организации социального страхования 7.4. Организация социального страхования в России и перспективы его реформирования Организация управления средствами социального страхования Функциональные направления расходования средств в системе социального страхования Проблемы социального страхования и возможные пути их решения Контрольные вопросы Литература Глава 8. ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 8.1. Институты пенсионного обеспечения 8.2. Особенности отношений частного пенсионного обеспечения 8.3. Формы организации пенсионного обеспечения 8.3.1. Государственные и частные пенсионные системы 8.3.2. Накопительные пенсионные схемы 8.3.3. Сравнительные преимущества и недостатки распределительных и накопительных пенсионных систем 8.3.4. Направления реформирования пенсионных систем 8.4. Организация пенсионного обеспечения в России 8.4.1. Характеристика пенсионной системы, существовавшей до 2002 г. 8.4.2. Причины реформирования государственной пенсионной системы 8.4.3. Новая пенсионная система Контрольные вопросы Литература Глава 9. ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИЙ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 9.1. Выбор форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством 9.2. Формы коммерческих организаций 9.3. Формы некоммерческих организаций 9.4. Роль негосударственных некоммерческих организаций в социальной сфере 9.4.1. Третий сектор экономики Причины существования третьего сектора Размеры третьего сектора 9.4.2. Особенности экономической деятельности некоммерческих организаций 9.4.3. Формы взаимодействия государства и организаций третьего сектора Контрольные вопросы Литература Сноски ВВЕДЕНИЕ Понятие "социальная сфера" используется по-разному в различных контекстах. В экономической науке оно обозначает определенную группу отраслей, которую составляют: здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование, пенсионное обеспечение. Важно подчеркнуть, что социальная сфера не тождественна сфере, являющейся объектом социальной политики государства. Социальная политика направлена на организации и процессы, определяющие благосостояние граждан. В сферу социальной политики, помимо деятельности отраслей социальной сферы, входят распределение доходов между членами общества, семейные отношения, пенитенциарная система, природоохранная деятельность и т.д. Соответственно экономика социальной сферы имеет более четко очерченные рамки по сравнению с экономическим рассмотрением всего многообразия объектов, целей и средств социальной политики. Предметом экономики социальной сферы являются особенности процессов, отношений, институтов, связанных с соизмерением затрат и результатов в вышеуказанных отраслевых системах. Эти отрасли обладают специфическими экономическими характеристиками, отличающими их от других частей экономики. Специфика проявляется в сильно выраженных изъянах отношений обмена, в высокой роли государства в организации предоставления социальных услуг, в формах государственного регулирования и финансирования и их сочетания с рыночными механизмами, в преобладании некоммерческих организаций. Все это заслуживает специального изучения студентами экономических вузов. В фундаментальных учебниках по курсам общей экономики и экономики общественного сектора часто имеются разделы, посвященные здравоохранению, образованию, жилищно-коммунальному хозяйству и другим социальным отраслям. Но формат таких курсов позволяет дать лишь самую общую характеристику изъянов рынка и роли государства в этих сферах. Для получения целостного представления об основных особенностях экономических отношений в системах социальных услуг необходимы самостоятельный учебный курс и специальное учебное пособие. За рубежом существуют учебники, содержащие более развернутый в сравнении с общеэкономическими курсами экономический анализ отраслей социальной сферы[01]. Они пока не переводились на русский язык. Такой перевод, будучи крайне необходимым и полезным делом, тем не менее является недостаточным для понимания принципов экономического устройства социальной сферы. Экономические отношения в социальных отраслях имеют особенности в каждой стране, связанные с исторически сложившимися формами организации разных видов социальных услуг, с формами государственного регулирования и т.д. Помимо всего прочего зарубежные учебники не затрагивают проблемы переходных экономик. Отчасти этот пробел восполняется книгой под редакцией Н. Барра, переведенной на русский язык[02]. Но она построена на материале стран Центральной Европы, относящемся к самому началу 1990-х гг. Накопленный за последнее десятилетие опыт реформирования отраслей социальной сферы в России и в странах с переходной экономикой заслуживает того, чтобы ознакомить с ним студентов-экономистов. В нашей стране в последние несколько лет появился целый ряд интересных учебных изданий, посвященных отдельным отраслям социальной сферы[03] или охватывающих сразу несколько из них[04]. Но ни одно из этих издании не решает следующей двуединой задачи: во-первых, дать целостное представление о теоретических принципах организации, финансирования, хозяйствования в отраслях социальной сферы в условиях рыночной экономики, а во-вторых, охарактеризовать специфику их организации и экономического устройства в России и перспективы их реформирования в переходный период. Предлагаемое учебное пособие является первой попыткой решения такой задачи. Автор глубоко благодарен коллегам по кафедре государственного управления и экономики общественного сектора ГУ ВШЭ Л.И. Якобсону, Т.Л. Клячко, М.Г. Колосницыной, а также Е.А. Ивановой за поддержку идеи подготовки такого учебного пособия, обсуждение его концепции и содействие в его публикации. Автор чрезвычайно признателен рецензентам работы: Ю.В. Федотову и в особенности В.Л. Тамбовцеву за внимание и исключительно ценные рекомендации в процессе работы над пособием. Особую благодарность хочется выразить главному редактору Издательского дома ГУ ВШЭ Е.А. Рязанцевой и редактору книги Е.В. Антоновой за неоценимую помощь в доработке исходного текста. Глава 1. ПРЕДМЕТ ЭКОНОМИКИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ 1.1. Вводная характеристика отраслей социальной сферы Социальная сфера охватывает такие отраслевые системы, как здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование и пенсионное обеспечение. Что же объединяет эти отрасли? Они характеризуются следующими общими признаками: • предоставляют блага, в основном в форме услуг, предметом воздействия которых являются люди и возможности их повседневной жизнедеятельности; • потребление предоставляемых благ имеет значительные внешние эффекты; • деятельность этих отраслей является объектом систематического применения ценностных оценок. Отрасли социальной сферы имеют своим непосредственным адресатом людей, их материальные, физические и духовные возможности. Здравоохранение занимается профилактикой и лечением заболеваний. Физическая культура и спорт служат укреплению здоровья людей, ими занимающихся, и получению эмоциональных переживаний зрителями спортивных состязаний. Образование обеспечивает освоение людьми знаний и умений. Деятельность организаций культуры и искусства и средств массовой информации доставляет людям эмоциональные переживания, эстетические впечатления, знания. Социальное обслуживание направлено на удовлетворение повседневных потребностей тех людей, которые нуждаются в посторонней помощи вследствие возраста, инвалидности, заболеваний, потери крова. Жилищное хозяйство предоставляет услуги по эксплуатации жилищ, обеспечивающие воспроизводство материальных условий повседневной жизнедеятельности людей (водоснабжение, отопление, освещение и т.д.). Социальное страхование, предоставление социальных пособий и пенсионное обеспечение поддерживают на определенном уровне материальные возможности людей, лишившихся доходов вследствие временной нетрудоспособности, производственной травмы, старости и т.п. Отрасли социальной сферы характеризуются наличием четко выраженных внешних эффектов от потребления их благ теми, кому они непосредственно адресованы. Так, профилактика заболеваний и медицинская помощь заболевшим людям оказывают позитивное воздействие не только на тех, кто получает эти услуги, но и на других лиц, сокращая риск и масштабы заболеваемости населения. Всеобщая грамотность дает огромный эффект для функционирования всего общества и развития экономики. Культурная деятельность способствует распространению и освоению людьми социальных ценностей, консолидирующих общество. Социальное обеспечение и социальное обслуживание, предоставляя помощь беднейшим слоям общества, обеспечивают определенный уровень их удовлетворенности условиями жизни в данном обществе и снижают риск их антиобщественного поведения (участия в криминальной деятельности, в массовых беспорядках и т.п.). Отрасли социальной сферы постоянно выступают объектом ценностных оценок со стороны государства и общества. Например, возможности получения медицинской помощи и образования различными социальными группами являются в любом современном обществе предметом оценки с позиций социальной справедливости. Международные организации и конституции многих стран относят доступность медицинского обслуживания, образования, культурных благ к числу неотъемлемых прав человека. В экономике есть и другие отрасли, которые включают виды деятельности, обладающие тем или иным из вышеперечисленных признаков. Например, отдельные виды бытового обслуживания отвечают первому признаку (в частности, услуги парикмахерских, саун и т.п.), но не отвечают другим. Однако сочетание всех трех указанных признаков и четкая их выраженность являются характерными именно для рассматриваемой группы отраслей, объединяемых понятием "социальная сфера". Пожалуй, еще лишь пассажирскому транспорту коллективного пользования присущи все эти признаки, но второй и в особенности третий менее выражены в сравнении с другими вышеназванными отраслями. Социальная сфера представляет весьма существенную часть современной экономики. К концу XX в. затраты государства на политику в этой сфере и расходы населения на производимые в ней блага составляли в странах с развитой экономикой от 30 до 45% валового внутреннего продукта (ВВП). Особенностью социальной сферы является высокая доля участия государства в финансировании и в непосредственном предоставлении производимых в ней благ. Причем доля затрат государства на отрасли социальной сферы в ВВП увеличивается по мере роста экономики (см. табл. 1.1) /таблица во фрагменте не приводится/. В России расходы государства на отрасли социальной сферы составили в 2000 г. - 13,1% ВВП без учета затрат на жилищное хозяйство. Расходы на здравоохранение равнялись 2,9% ВВП, на образование - 3,1%, культуру и средства массовой информации - 0,6%, социальное обеспечение и социальное страхование 6,5%. Бюджетные затраты на жилищное строительство, жилищное хозяйство и коммунальные услуги составили 2,9% ВВП. Численность занятых в отраслях социальной сферы (за исключением жилищного хозяйства) достигла в 2000г. 11,6 млн. Доля занятых в этой сфере устойчиво растет: за последние тридцать лет она увеличилась с 12,4% общей численности занятых в экономике в 1970 г. до 18% в 2000 г. (см. табл. 1.2) /таблица во фрагменте не приводится/. 1.2. Историческая эволюция отраслей социальной сферы Лечение, передача знаний, помощь инвалидам, неимущим, сиротам издавна осуществлялись не только в рамках семей и родственных общин, но и выделились как самостоятельные виды деятельности, на которых специализировались отдельные люди и организации. Значительную роль в развитии образования, культуры, здравоохранения играли государство и церковь. Религиозные организации создавали и содержали церковные школы, приюты и больницы для инвалидов и неимущих. Государство открывало учебные заведения, госпитали для военных и ветеранов. Церковь и государство выступали заказчиками произведений искусства. С ростом экономики и усложнением социальной структуры общества, развитием знаний о мире и идеологических представлений происходило технологическое и институциональное развитие этих видов деятельности. Первые институты социального страхования в Европе начали формироваться еще в средние века. Гильдии ремесленников создавали фонды и общества взаимопомощи, в которые их члены вносили определенные взносы и могли рассчитывать на материальную помощь в случае болезни, травмы. С позднего средневековья государство начинает регулировать предоставление помощи неимущим. Первый закон о бедных принимается в Англии еще в XIV в. (1388 г.), а в начале XVII в. (закон о бедных 1601 г.) создается система помощи неимущим. Ответственность за такую помощь была возложена на церковные приходы, которые должны были содержать богадельни для инвалидов и престарелых и работные дома для трудоспособных лиц, не имеющих работы и достаточных средств для жизни. Формирование данной системы отражало идеологическую установку на оказание помощи неимущим лицам, способным к труду, без унижения их человеческого достоинства милостыней, а путем предоставления им работы. Медицинская, образовательная деятельность, институты социального страхования стали интенсивно развиваться в период промышленной революции. Индустриализация породила новый массовый социальный слой - рабочих мануфактур, фабрик, заводов, которые всецело зависели от получаемой заработной платы и в случае потери трудоспособности не могли рассчитывать на помощь семьи, как крестьяне, или на поддержку профессионального сообщества, как ремесленники. Работники предприятий стали создавать общества и фонды взаимной солидарности. Они представляли собой различные формы коллективного страхования от потери или уменьшения доходов вследствие болезни, травмы, старости. Такое страхование осуществляли некоммерческие организации, которые, как правило, управлялись самими членами этих организаций (общими собраниями, правлениями из представителей и т.п.). С течением времени эти организации перестали ограничиваться выплатой пособий и оплатой лечения застрахованных, но стали нанимать на постоянной основе врачей, обслуживающих их членов, и создавать собственные медицинские организации. Индустриализация и развитие социальной мобильности населения вызвали необходимость создания новых систем помощи бедным и большего участия государства в регулировании социального обеспечения и социального страхования. В 1834 г. в Англии впервые вводятся государственные пособия лицам с низкими доходами. В конце XIX в. в ряде стран принимаются законы, обязывающие работодателей возмещать ущерб рабочим вследствие несчастных случаев на производстве. Это стимулировало спрос работодателей на услуги страховых компаний по страхованию соответствующих рисков. В конце XIX - начале XX вв. начинают формироваться системы обязательного социального страхования, регулируемого государством. Первая такая система была создана в Германии в 80-е гг. XIX в. по инициативе О. Бисмарка. В 1883 г. был принят закон о страховании по случаю болезни, в 1884 г. - закон о страховании от несчастных случаев, в 1889 г. - закон о страховании по инвалидности и старости. Законы устанавливали обязательность страхования рабочих ряда отраслей от соответствующих рисков и возлагали обязанности по уплате страховых взносов на рабочих и их работодателей. В конце XIX - начале XX вв. системы обязательного социального страхования и государственной социальной помощи создаются в других европейских странах. Идея взаимной помощи работающих, зарабатывающих право на получение пособий в будущем, оказалась совместимой с доминирующими ценностями бережливости и с трудовой этикой капиталистических обществ. Идея апеллировала также и к патерналистским и социалистическим системам ценностей. Кроме этих социально-культурных факторов, участие государства в развитии социального страхования и социального обеспечения было вызвано боязнью социальных волнений. В России с начала XIX в. было организовано бесплатное оказание врачебной помощи рабочим на казенных горных предприятиях. С 1866 г. владельцы крупных предприятий были обязаны устраивать больницы для рабочих и предоставлять им бесплатную медицинскую помощь. С середины XIX в. в ряде городов вводится местный маркированный налог - больничный сбор, за счет поступлений от которого предоставлялась бесплатная медицинская помощь различным категориям их жителей. В 1903 г. был принят закон о компенсации рабочим, пострадавшим вследствие несчастных случаев. Если ранее рабочие, получившие травму на производстве, могли рассчитывать на компенсацию от работодателей только после судебного разбирательства, то указанный закон установил обязанность владельцев предприятий возмещать рабочим ущерб за утрату трудоспособности вследствие телесных повреждений, полученных на производстве, вне зависимости от степени вины работодателя. С 1904 г. начинается практика заключения коллективных договоров между работодателями и рабочими, предусматривающих выплату денежных пособий во время болезни. В 1912 г. было введено обязательное страхование рабочих фабричнозаводской промышленности. Оно предусматривало выплату пособий в случаях болезни, трудового увечья, родов, а также пособия на погребение. Страхование, осуществлявшееся на основании этого закона, охватывало менее 20% всех рабочих, не включая, в частности, работников мелких предприятий. Страхование от потери доходов в случаях безработицы, травм формировалось в индустриальных странах под сильным давлением рабочего класса. А развитие медицинского страхования, здравоохранения и образования инициировалось власть имущими, руководствовавшимися соображениями, что экономический рост и процветание государств зависят от здоровой и обученной рабочей силы. Вплоть до XIX в. образовательные организации создавались на основе частной и, как правило, религиозной инициативы. Многие школы были благотворительными и рассчитанными на получение самых элементарных знаний. В целом же глубокое образование было привилегией высших сословий. В XIX в. в Европе и Северной Америке государство начало финансировать строительство школьных зданий и содержание учителей. Появились первые системы массового народного образования, финансируемого и организуемого государством, которые затем распространилось по всему миру. В 1870 г. в Англии впервые в мире законодательно было установлено право каждого ребенка на получение определенного школьного образования. Рост городского населения, вызванный промышленной революцией, привел к дефициту жилья и связанным с этим санитарным проблемам в городах. Скученно живущие бедные люди были особенно подвержены заболеваниям тифом и туберкулезом. Антисанитария порождала вспышки эпидемий. Холера - заболевание, передающееся через воду, употребляемую городскими жителями для питья, - атаковала равным образом и бедных, и богатых. И поэтому власти начали в XIX в. создавать общественные системы водоснабжения и канализации. Соображения общественного здравоохранения, общественного порядка и благотворительности обусловили развитие государственного регулирования жилищного хозяйства. Недостаток жилья для бедных расценивался как политически слишком значимый, чтобы связывать решение этой проблемы лишь с частной благотворительной деятельностью или с действиями местных властей. В годы Первой мировой войны государства начинают регулировать размеры арендной платы за жилье, предоставляемое частными домовладельцами, а в послевоенное время - выделять субсидии на строительство и сдачу в наем жилья ветеранам войны и малоимущим. Российская революция 1917 г. и создание социалистического государства обусловили формирование качественно новых институциональных систем в социальной сфере. В течение 1917 г. страхование на случай болезни и безработицы было распространено на всех работающих по найму лиц. В 1918 г. впервые в мире в Советской России было провозглашено право всех граждан на получение бесплатной медицинской помощи. В 1920-е гг. в нашей стране параллельно развиваются системы бюджетного финансирования медицинской помощи и медицинского страхования, средства которого используются для улучшения медицинского обслуживания работников промышленности. Начинается формирование системы пенсионного обеспечения за счет государственного бюджета. В 1925 г. вводится пенсионное обеспечение работников просвещения. В 1928-1932 гг. пенсионное обеспечение по старости последовательно распространяется на рабочих и инженерно-технических работников всех отраслей народного хозяйства. В 1933 г. кардинально изменилась организационная структура системы социального страхования. Районные страховые кассы были ликвидированы, функции расходования средств социального страхования - переданы профсоюзным организациям на предприятиях, а также краевым и областным советам профессиональных союзов. Пособия и многие льготы рабочим и служащим стали предоставляться по месту работы, их размеры зависели от экономических возможностей соответствующих предприятий, которые в свою очередь определялись значимостью производимой ими продукции с точки зрения планирующих органов. Система социального страхования стала выполнять функции обеспечения работающих в народном хозяйстве, за исключением колхозников, пособиями по временной нетрудоспособности, лечением и оздоровлением в профилакториях и санаториях, пособиями по беременности и родам и т.п. К концу 1930-х гг. окончательно сформировались государственные системы образования, здравоохранения, социального обслуживания, пенсионного обеспечения. За счет средств государственного бюджета финансировались бесплатное предоставление медицинской помощи и неполного среднего образования для всех граждан, социальное обслуживание престарелых и инвалидов, пособия многодетным матерям, пенсии по старости рабочим и служащим. Финансирование детских садов и лечебно-профилактических учреждений осуществлялось также за счет средств государственных предприятий, имеющих такие учреждения на своем балансе. Формирование советской системы социальных отраслей, ориентированной в своем развитии на расширение круга реципиентов и состава социальных гарантий, оказало влияние на развитие систем здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, социальной помощи в других государствах. В период между мировыми войнами различные системы социальной защиты были введены в действие во многих капиталистических странах. Сильнейшим импульсом к этому послужил экономический кризис 1929-1933 гг., ухудшивший условия жизни множества людей, прежде всего пожилых, и создавший угрозу серьезных социальных потрясений. Развитие социальных программ стало своеобразной платой обеспеченных слоев общества за сдерживание социальных волнений. Вторая мировая война расширила круг мер государственного регулирования экономики и состав получателей бесплатной медицинской и социальной помощи. Важное влияние на послевоенную организацию отраслей социальной сферы оказал доклад У. Бевериджа, подготовленный по поручению английского правительства в 1942 г. В докладе провозглашалась необходимость установления всеохватывающей государственной системы здравоохранения и социального страхования, введения семейных пособий. Эти предложения были поддержаны не только в самой Англии, но и международными организациями. В 1944 г. Международная организация труда рекомендовала государствам предоставлять социальные льготы не только неимущим и отдельным категориям работающих, но и всем гражданам при непредвиденных обстоятельствах, угрожающих их здоровью и материальному благополучию. В 1946-1948 гг. в Англии были созданы национальная система здравоохранения, предоставляющая бесплатную медицинскую помощь всему населению, и единая национальная система социального страхования всего работающего населения, включающая страхование случаев безработицы, болезни, материнства, вдовства, ухода с работы по старости, а также выплату пособия по случаю смерти. Была создана сеть государственных организаций социальной помощи. В 1940- 1950-е гг. в западноевропейских и многих американских государствах появились системы социального страхования, охватывающие основную часть населения и основные социальные риски. Государство стало играть важнейшую роль в предоставлении медицинской помощи и образования. Почти во всех странах с развитой экономикой были созданы общественные системы здравоохранения, доступные для всех или для подавляющего большинства граждан. В 1950-1970-е гг. растут социальные расходы, реализуются новые виды социальных программ, усложняются системы здравоохранения, социального страхования и социального обслуживания. Деятельность государства в сферах здравоохранения, образования, социального страхования и социальной помощи, жилищного хозяйства и соответствующие государственные институты стали обозначаться понятием "государство благосостояния (welfare state)". Оно включает осуществляемое за счет государства или самим государством обучение граждан, лечение, перераспределение их доходов, получаемых в период трудовой активности, в пользу периодов временной нетрудоспособности или потери трудоспособности вследствие возраста либо инвалидности, а также предоставление дохода, достаточного для потребления минимальной корзины благ и услуг. Развитие государства благосостояния стимулировалось соображениями социальной справедливости, а также политической и экономической целесообразности. Национальные системы здравоохранения были созданы и в ряде развивающихся стран. Но эти системы ограничены по охвату населения и по объемам предоставляемой медицинской помощи. Значительная часть населения не получает нужных медицинских услуг и занимается самолечением или обращается к услугам знахарей, целителей или частной медицины. В отличие от стран с развитой экономикой, в развивающихся странах системы социального страхования охватывают меньшую часть работающих. Но она увеличивается по мере роста дохода на душу населения. Во второй половине XX в. роль государства в финансировании и организации отраслей социальной сферы постоянно возрастала. Государственные расходы на социальные цели в странах с развитой рыночной экономикой росли высокими темпами вплоть до конца 1970-х гг. За период с 1960 по 1980 г. величина этих расходов, исчисленная в процентном отношении к ВВП, увеличилась почти в два раза - с 10,1% в 1960 г. до 19,7% в 1980 г. (см. табл. 1.1). Однако нефтяные кризисы 1973 и 1978 гг., а также замедление темпов экономического роста поставили эти страны перед необходимостью искать пути сдерживания роста государственных расходов на социальные программы. Политику развития государства благосостояния стали критиковать за создание непомерной "социальной нагрузки" на экономику, что явилось одной из причин падения темпов экономического роста. Социальные услуги забирали ресурсы, которые, как представлялось, могли бы быть лучше использованы для инвестирования в секторы экономики, обеспечивающие экономический рост. В то же время требования населения к качеству работы систем социального обслуживания продолжали расти. Страны Запада столкнулись с невозможностью увеличивать прежними темпами финансовые средства, направляемые на социальные программы, чтобы, тратя их прежним образом, обеспечивать улучшение качества социальных услуг. Императивом времени стала политика экономии ресурсов и более рационального их использования. Для решения этих задач в странах с развитой рыночной экономикой в 1980-1990-е гг. были проведены реформы систем социального обслуживания, направленные на сдерживание роста и повышение эффективности государственных социальных расходов. Были приняты меры по регулированию уровня спроса на медицинские услуги и лекарственные средства и рационализации их предложения, по сокращению жилищных субсидий, по перенесению ответственности за пенсионное обеспечение со всех налогоплательщиков на самих индивидов и др. Одновременно предпринимались попытки ввести элементы рынка в общественные системы здравоохранения, образования, социальной помощи, жилищного хозяйства. На формирование идеологии реформ сильное влияние оказала практика реализации государственных программ медицинского и социального обслуживания в США. Там выполнение программ медицинской помощи пенсионерам и малоимущим обеспечивается путем размещения государственными органами контрактов на рынке конкурирующих страховщиков, которые в свою очередь размещают контракты на рынке конкурирующих друг с другом медицинских организаций и частнопрактикующих врачей. Реформы, начатые в 1988 г. в Нидерландах, в 1991 г. в Великобритании, затем в Швеции и Германии, были направлены на внедрение элементов рыночных отношений во взаимодействия между субъектами систем социального обслуживания. Суть новых принципов организации социального обслуживания сводилась к трем ключевым положениям: 1) организационное разграничение функций покупателей и производителей социальных услуг; 2) создание условий для конкуренции производителей; 3) создание условий для конкуренции покупателей. Эта идеология сыграла важную роль в реформировании социальных систем в Испании, Италии, Израиле, Финляндии, Новой Зеландии. Принятые меры по сдерживанию расходов оказались результативными: темпы роста государственных расходов уменьшились. Но они по-прежнему остаются положительными; общемировая тенденция роста государственных и частных расходов на отрасли социальной сферы сохраняется. Результативность же рыночных преобразований была не столь очевидной. Развитие советской системы социального обслуживания в послевоенные десятилетия шло в основном экстенсивным путем. По советскому образцу были созданы системы социальной защиты в странах Центральной и Восточной Европы. В СССР с 1964 г. пенсионное обеспечение распространяется на колхозников и таким образом охватывает все категории населения. Была сформирована разветвленная сеть медицинских, образовательных и социальных учреждений, расширялся перечень пособий, льгот и категорий их получателей. По оценкам Всемирной организации здравоохранения, для организации удовлетворительного медицинского обслуживания необходимо иметь 28 врачей на 10 тыс. населения, тогда как в СССР в 1985 г. этот показатель равнялся 42. По количеству мест в стационарах, приходящихся на 10 тыс. человек, Советский Союз также опережал все остальные страны. В дореформенный период наша страна была одним из лидеров в мире в сфере развития высшего и среднего образования: число студентов на 10 тыс. человек в том же году в России составило 206, тогда как в Великобритании - 112, в Германии - 138, в Японии - 142 и только в США - 257. Вместе с тем отрасли социальной сферы обладали наименьшими приоритетами при распределении ресурсов в плановой экономике. По таким показателям, как доля расходов на эту сферу в ВВП, РСФСР к концу эпохи социализма намного отставала от стран с развитой рыночной экономикой. Наибольшим был разрыв по уровню затрат на здравоохранение. Вместе с тем значения данных показателей вполне соответствовали уровням расходов на отрасли социальной сферы в несоциалистических странах с близкими значениями подушевого ВВП. Но уровень социальных гарантий в нашей стране был одним из самых высоких в мире. Сочетание высокой обеспеченности населения РСФСР врачами и высокой доли учащихся в высших учебных заведениях с низким уровнем затрат на функционирование социально-культурных отраслей отражало одну из фундаментальных особенностей социалистического народного хозяйства - дисбаланс между трудом и капиталом. Недостаток вложений в оборудование и в основные фонды, необходимые для обеспечения высокого качества услуг отраслей социально-культурной сферы, "компенсировался" относительным переизбытком работников. При этом уровень оплаты их труда составлял 65-75% средней зарплаты в народном хозяйстве. Уровень материально-технической базы социально-культурных учреждений был очень низким в сравнении со странами с развитой рыночной экономикой. У врачей, учителей, работников культуры отсутствовали экономические стимулы к эффективной работе. А потребители имели минимальные возможности влиять на качество, используя легальные механизмы. Государственное финансирование социальной сферы, осуществляемое "по остаточному принципу", и административное сдерживание рыночных отношений в этой сфере имели прямым следствием широкое распространение "теневой" оплаты потребителями деятельности производителей услуг здравоохранения, образования, культуры и развитие коррупции в этих отраслях ("частные койки" в больницах, взяточничество в приемных комиссиях вузов и т.п.). Схожие недостатки государственных систем социального обслуживания отчетливо проявились и в других социалистических странах. Растущие требования населения к качеству социальных услуг не находили адекватного ответа со стороны государственных систем социального обслуживания, построенных по советскому образцу. Неравенство в доступности социальных услуг, обусловленное социальным статусом людей, медленное внедрение новых технологий и обновление оборудования, дефицит ресурсов, низкая заработная плата работников социальных отраслей, порождающая теневые платежи за их услуги, - все это вызывало чрезвычайно критичное отношение со стороны общества. Путь решения проблем недостаточности бюджетных ассигнований, выделяемых на социальную сферу, неэффективности использования имеющегося ресурсного потенциала, растущего отставания от западноевропейских стран по качеству социального обслуживания стали видеть в кардинальном реформировании отраслей социальной сферы и прежде всего здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства. Решающее влияние на выбор общей направленности преобразований оказал кризис идеологии государственного управления экономикой и социальной сферой. Замена социалистической идеологии на рыночную определила ориентацию реформ в здравоохранении, жилищном хозяйстве и пенсионном обеспечении на заимствование моделей, используемых в странах с развитой рыночной экономикой. Причем интерес был обращен к новейшим моделям финансирования социальной сферы, которые в это время активно обсуждались и начинали внедряться в Западной Европе. Такой выбор поощрялся западными экспертами. Во многих постсоциалистических странах был осуществлен переход от системы бюджетного финансирования здравоохранения к системе обязательного медицинского страхования. В ряде стран было начато формирование накопительной системы пенсионного обеспечения и развитие негосударственных пенсионных фондов. В сферах образования и культуры наблюдалось интенсивное развитие негосударственного сектора и увеличение масштабов рыночного предложения образовательных и культурных услуг. В то же время в организации государственного финансирования этих отраслей серьезных изменений не произошло. Рыночные экономические реформы сопровождались во всех постсоциалистических странах спадом производства и сокращением возможностей государства финансировать социальные отрасли. Но социальные гарантии, установленные в эпоху социализма, практически нигде не пересматривались. Это породило проблему дисбаланса между социальными обязательствами государства и возможностями их финансирования. В результате действия всех этих причин доступность и качество социального обслуживания населения во многих странах ухудшились. Для получения нужной медицинской помощи и хорошего образования семьям приходится все больше и больше платить из собственных доходов. 1.3. Особенности предмета экономики социальной сферы Специфика экономической точки зрения на различные виды человеческой деятельности состоит в стремлении соизмерять производимые затраты с достигаемыми результатами, сравнивать альтернативные способы использования ограниченных ресурсов и оптимизировать соотношение выгод и издержек. Предметом экономического рассмотрения выступают также действия (отношения) людей, осуществление которых включает в себя такие сопоставления и выбор, и правила (институты), по которым такие действия совершаются. Обобщая эти признаки, можно следующим образом определить содержание экономической точки зрения на социальную сферу: это рассмотрение осуществляемой здесь деятельности как использования ограниченных ресурсов для получения результатов, соизмеряемых с затратами. Такое использование включает следующие типы действий. 1. Распределение ограниченных финансовых, материальных, трудовых и других ресурсов между альтернативными способами их применения для получения результатов, соизмеряемых с затратами этих ресурсов. 2. Обмен одних объектов (ресурсов, результатов) на другие, в котором происходит их соизмерение. Предметом экономики социальной сферы как научной дисциплины является изучение особенностей вышеуказанных типов действий в системах социального обслуживания и особенностей процессов, отношений, институтов, в которых эти действия воплощаются. В дальнейшем при характеристике тех или иных отраслей социальной сферы мы будем говорить об их "экономическом устройстве", имея в виду присущие этим отраслям особенности вышеуказанных отношений и институтов. Центральной задачей экономического анализа является анализ эффективности (отношения результатов к затратам) использования ограниченных ресурсов для удовлетворения имеющихся потребностей. Вместе с тем, рассматривая экономическое устройство отраслей социальной сферы и их экономические проблемы, невозможно отстраниться от внеэкономических факторов. Участие государства в регулировании, производстве и финансировании социальных услуг в решающей степени определяется требованиями социальной справедливости. Сохранение или изменение форм финансирования организаций, предоставляющих социальные услуги, в первую очередь зависит от политических целей государства и действий групп специальных интересов. Внеэкономические факторы обусловливают существенную специфику экономических процессов и институтов в системах социального обслуживания. Поэтому рассмотрение деятельности в социальной сфере с экономической точки зрения должно обязательно соотноситься с рассмотрением этой деятельности с других точек зрения: организационно-технологической, социально-организационной, социально-культурной, политической. Организационнно-технологическая точка зрения: предметом рассмотрения являются структура деятельности в соответствующей сфере (структура медицинской помощи, образовательной деятельности, социального обслуживания и т.д.), типы применяемых технологий, типы организаций, занимающихся этой деятельностью, технологические взаимосвязи между ними (потоки пациентов и т.п.). Социально-организационная точка зрения: предметом рассмотрения являются социальные роли субъектов соответствующей деятельности, их социальные связи, сложившиеся здесь социальные структуры (профессиональные сообщества, сети, кланы). Ведущую роль в установлении и поддержании экономических институтов в социальной сфере играют группы специальных интересов: профессиональные объединения (в частности, ассоциации врачей, учителей, гильдии и союзы кино- и театральных работников), профессиональные союзы работников, являющихся получателями благ и услуг, формальные и неформальные организации производителей (ассоциации страховщиков и др.). Особую значимость для судьбы экономических нововведений в отраслях социальной сферы имеет существование и развитость социальных сетей и кланов. Социальные сети - это устойчивые социальные структуры, в которых имеют место взаимная зависимость и дополнительность их участников, соединение средств и разделение друг с другом издержек, тесное взаимодействие и отношения взаимного доверия. Социальные сети играют важную роль во взаимодействии производителей благ, качество которых сложно измерить объективными показателями. Развитость социальных сетей обозначается понятием социального капитала. Социальный капитал воплощает в себе сети и отношения, которые поддерживают и развивают доверие и взаимность и формируют качество и количество социальных взаимодействий в обществе. Социальные сети и социальный капитал могут оказывать значительное позитивное влияние на качество и эффективность социального обслуживания. Так, врачи и медицинские сестры, социальные работники более ответственно относятся к выполнению своих обязанностей там, где существуют разнообразные развитые социальные связи между ними и членами местных сообществ. Социальные сети могут, однако, быть и контрпродуктивными. Эти структуры обычно препятствуют проведению реформ, направленных на более широкое внедрение рыночных отношений в системы общественного финансирования социальных услуг. Так, при внедрении контрактных отношений в систему со сформировавшимися социальными сетями заключаемые контракты между покупателями и производителями социальных услуг являются достаточно формальными, плохо специфицированными. Они рассматриваются сторонами скорее как знаки неформального соглашения о взаимодействии. В этом случае социальные сети препятствуют развитию конкуренции производителей социальных услуг. Кланы - это социальные сети, служащие средством нарушения и обхода формальных институтов (в частности, правил использования государственных средств) в общих интересах участников этих сетей. Поэтому клановые отношения являются препятствиями к росту эффективности функционирования соответствующих систем социального обслуживания. Например, кланы производителей, дистрибьюторов лекарственных средств и чиновников, осуществляющих их закупку, своими действиями поддерживают высокий уровень цен на фармацевтическом рынке, тем самым ограничивая доступность лекарственных препаратов для организаций здравоохранения и населения. Социально-культурная точка зрения: предметом рассмотрения являются ценности - представления о правильных целях и принципах деятельности. Такие представления оказывают самое непосредственное влияние на организацию и деятельность отраслей социальной сферы. Они воплощаются в целях государственной политики по отношению к предоставлению социальных благ и услуг населению и определяют особенности экономических институтов, устанавливаемых в этой сфере. Примерами ценностей, формирующих цели социальной политики государства, являются: • социальная справедливость; • социальный мир; • социальная защищенность; • сохранение человеческого достоинства; • гуманизация экономической и трудовой жизни. Среди них особое значение имеют представления о социальной справедливости. Это суждения о том, какое распределение благ и услуг между членами общества следует считать правильным. Например, представления о том, что члены общества должны получать одинаковую по качеству медицинскую помощь при одинаковой потребности в лечении. Или представления о том, что каждый человек в современном обществе должен иметь некоторый достойный уровень жизни, то есть иметь возможность потреблять блага и услуги в размерах не ниже определенного уровня, признаваемого обществом в качестве достойного. Следование подобным принципам как раз и выражается в формировании систем социального обслуживания, деятельность которых обеспечивает требуемое распределение благ и услуг. Политическая точка зрения: предметом рассмотрения являются институты, которые вводятся властным путем, и их функционирование обеспечивается методами принуждения. Экономические институты могут быть формальными и неформальными. Формальными являются институты, которые устанавливаются принятием законов, утверждением нормативных документов, изданием приказов. Принятие решений о введении новых институтов, сохранении или упразднении тех или иных из уже существующих - эти действия определяются не только и, может быть, не столько соображениями роста эффективности использования ресурсов или достижения более справедливого их распределения, сколько политическими факторами. В какой мере принимаемые решения об институтах в социальной сфере повлияют на властные возможности, которыми обладают субъекты принятия этих решений, - вот ключевой вопрос, от ответа на который зависят характер и судьба экономических нововведений в отраслях социального обслуживания. Так, формальные экономические институты могут не пересматриваться по политическим причинам, хотя в реальности они уже не соблюдаются и замещаются неформальными институтами. Наиболее ярким примером служит ситуация с бесплатной медицинской помощью в нашей стране. Конституционная норма о праве граждан на бесплатное получение медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения на практике постоянно нарушается, и больные вынуждены платить за лечение из собственного кармана. Но пересмотр этого невыполняемого института, изменение содержания характера государственных гарантий в области медицинского обслуживания не проводятся потому, что даже постановка вопроса о таком пересмотре будет использована политической оппозицией для ослабления правящей элиты. Поэтому, анализируя особенности экономических институтов в социальной сфере, эволюцию и взаимосвязь формальных и неформальных институтов, нельзя абстрагироваться от рассмотрения этих вопросов в политической плоскости. Логика анализа. В данном учебном пособии анализ особенностей экономического устройства социальной сферы проводится по отраслям на основе единой схемы. Сначала дается характеристика организационнотехнологической структуры рассматриваемой отрасли. Затем обсуждается специфика осуществляемой здесь экономической деятельности с точки зрения модели рыночной экономики. При этом в анализ включается рассмотрение осуществляемой деятельности в социально-культурном и социально-организационном аспектах. Обсуждаются причины участия государства в регулировании деятельности в данной сфере и выполняемые им функции. Далее рассматриваются возможные модели организации и финансирования отрасли, а также формы оплаты предоставляемых услуг. На этой основе анализируются особенности организации отрасли в России и ее экономических институтов, обсуждаются ключевые экономические проблемы функционирования отрасли и пути их разрешения. По такой схеме последовательно рассматриваются все отрасли социальной сферы, за исключением физической культуры и спорта и социального обеспечения. Экономические особенности сферы физической культуры и спорта пока еще очень мало разработаны в экономической науке. Что же касается системы социального обеспечения, то ее внутренняя организация и деятельность ее элементов - государственных органов социальной защиты не обладают значимыми экономическими отличиями от организации и деятельности других органов исполнительной власти. Специфичными являются состав социальных пособий, цели и условия их предоставления и т.п. Но весь этот комплекс вопросов относится к проблематике политики распределения доходов, и потому деятельность системы социального обеспечения правильнее рассматривать в рамках анализа социальной политики. В экономике социальной сферы есть вопросы, которые требуют обсуждения применительно ко всей сфере в целом. Таким ключевым вопросом является вопрос об особенностях экономических форм организаций, действующих в этой сфере. Краткая характеристика этих особенностей приводится в следующем разделе вводной главы учебного пособия. Заключительная глава книги посвящена более детальной характеристике форм организаций, существующих в социальной сфере, и общим принципам взаимодействия государства с организациями, имеющими разные экономические формы. 1.4. Организации и секторы социальной сферы Важнейшей экономической особенностью социальной сферы является то, что большинство ее организаций некоммерческие. Они преобладают в большей части отраслей социальной сферы, за исключением жилищного хозяйства и средств массовой информации. Рассмотрим главные различия между коммерческими и некоммерческими организациями. Коммерческими являются организации, деятельность которых направлена на извлечение прибыли. Они самостоятельно определяют направления своей деятельности, изменяют структуру производимых товаров и услуг, распределяют получаемую прибыль между своими учредителями (участниками). Некоммерческими являются организации, созданные ради целей, отличных от извлечения прибыли. Статус некоммерческой организации означает запрет на распределение полученной прибыли между учредителями (участниками, членами) организации и ее работниками. Прибыль, если она есть, должна направляться на развитие деятельности организации. За рубежом понятия "коммерческая организация" и "некоммерческая организация" обычно применяют лишь к частным организациям. Государственные организации выделяются в качестве самостоятельной формы. В нашей стране указанные понятия используются как по отношению к частным, так и по отношению к государственным и муниципальным организациям. Российское законодательство предусматривает, что юридические лица могут быть лишь двух типов: коммерческие организации и некоммерческие организации. Статья 52 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет коммерческие организации как преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие организации - как не имеющие извлечения прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. С точки зрения различий экономических форм организаций вся экономика, и социальная сфера в частности, могут быть разделены натри сектора (см. рис. 1.1). Первый сектор включает государственные (муниципальные) организации. Это учреждения и предприятия, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности. Второй сектор - частные коммерческие организации, т.е. организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и имущество которых не находится в государственной или муниципальной собственности. В нашей стране частные коммерческие организации существуют в формах хозяйственных товариществ и хозяйственных обществ. Третий сектор - частные некоммерческие организации. Они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль среди своих участников, а их имущество не находится в государственной или муниципальной собственности. Примерами частных некоммерческих организаций являются общественные и религиозные организации, фонды. Указанные три сектора часто называют соответственно государственным, коммерческим и некоммерческим. Но такие наименования не вполне точно отражают различия между данными секторами. Дело в том, что государственные и муниципальные организации в странах с рыночной экономикой бывают двух типов. Вопервых, это учреждения, деятельность которых не направлена на извлечение прибыли, и прибыль, даже если она получена, не распределяется. В этом отношении учреждения подобны негосударственным некоммерческим организациям. Во-вторых, это государственные и муниципальные предприятия. Их деятельность должна быть ориентирована на извлечение прибыли. В этом отношении они отличаются от учреждений и подобны негосударственным коммерческим организациям. Напомним еще раз, что в соответствии с российским законодательством множество коммерческих организаций шире, чем второй сектор, а множество некоммерческих организаций - соответственно шире, чем третий сектор. Поэтому правильнее именовать первый сектор - государственным, второй - частным коммерческим, третий - частным некоммерческим. Частные коммерческие организации и соответственно частный коммерческий сектор являются конституирующими для рыночной экономики. В социальной сфере этот сектор охватывает почти полностью прессу, книгоиздание, шоу-бизнес, производство аудиовизуальной продукции и представлен во всех других ее отраслях. Существование государственного сектора в социальной сфере обусловлено тем, что государство берет на себя предоставление определенных видов услуг, для того чтобы таким образом избежать недостатков, присущих экономическим отношениям обмена между производителями и потребителями услуг в этой сфере, и реализовать требования социальной справедливости и государственной идеологии. Факторы, обусловливающие участие государства в предоставлении услуг, имеют свои особенности для разных отраслей социальной сферы и будут подробно рассмотрены в последующих главах. Государственный сектор в странах с рыночной экономикой состоит преимущественно из учреждений, являющихся по экономической форме некоммерческими организациями. В социальной сфере этот сектор занимает главенствующее положение в здравоохранении, образовании, социальном обслуживании, музейном, архивном, библиотечном деле и представлен в других отраслях. Негосударственные некоммерческие организации, составляющие третий сектор, создаются и действуют для преодоления изъянов рынка и изъянов государственного участия в решении социальных проблем. Роль негосударственных некоммерческих организаций в социальной сфере будет рассмотрена в разделе 9.4. Контрольные вопросы 1. Почему к социальной сфере относят предоставление жилищно-эксплуатационных услуг и не относят оказание бытовых услуг? 2. Следует ли включать в социальную сферу пассажирский транспорт (общественный транспорт)? 3. Какова роль государства в историческом развитии социальной сферы? 4. Что такое государство благосостояния? 5. Каковы причины и цели реформ систем социального обслуживания, проведенных в странах с рыночной экономикой в 1990-е гг.? 6. Какова роль идеологических факторов в формировании и изменении систем социального обслуживания? 7. В каких аспектах можно рассматривать деятельность в социальной сфере? 8. Почему для понимания экономического устройства отраслей социальной сферы особое значение имеет учет социально-культурных факторов? Литература Основная Бабич A.M., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. М.: ТЕИС, 1998. С. 6-20, 27106. Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере / Шейман И.М., Якобсон Л.И., Демидова Л.С. и др. М.: Наука, 1995. С. 7-27. Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. М.: Изд-во Московского университета, 1997. С. 18-28. Якушев Л.П. Социальная защита. М.: Редакция журнала "ПЕНСИЯ", 1998. С. 6-21,41-97. Вагг N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993. P. 3-69. Le Grand J., Propper C, Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. L.: Macmillan, 1992. P. 1-35. Дополнительная Больничные и страховые кассы (отечественный опыт медицинского страхования) / Гришин В.В., Мирский М.Б., Данилишина Е.И. и др. М.: Федеральный фонд ОМС, 1997. Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Вашингтон: Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк, 1997. С. 62-72. Социальная политика в постсоциалистическом обществе: Задачи, противоречия, механизмы. М.: Наука, 2001. Шишкин СВ. Экономика и управление в сфере культуры: поиск новых моделей. М.: НИИ культуры. 1992. С. 12-15, 173-180. An Introduction to Health Economics for Eastern Europe and the Former Soviet Union / Ed. by S. Witter, T. Ensor. Clichester, N. Y., etc.: John Wiley & Sons, 1997. P. 1-14. Markets, Hierarchies and Networks / Ed. by G. Thompson, J. Frances, R. Levacic, J. Mitchell. L.: Sage, 1991. The Nonprofit Sector: a Research Handbook / Ed. by W.W. Powell. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1987. Глава 3. ОБРАЗОВАНИЕ 3.1. Организация образования Образование рассматривается как система организаций и лиц, осуществляющих образовательную деятельность. Таковой является передача одними людьми другим людям новых знаний, развитие у них новых умений и навыков. Получение образования предстает как участие в образовательной деятельности в качестве реципиента передаваемых знаний. Традиционная технология осуществления образовательной деятельности заключается в проведении учителем (преподавателем) занятий с учащимся или группой учащихся, в ходе которых происходит передача определенным образом организованных знаний и формирование соответствующих умений и навыков. Передаваемые знания обычно структурируются в форме образовательных программ. Образовательная программа в широком понимании этого термина характеризуется определенным содержанием и направленностью передаваемых знаний, уровнем их сложности и временем, требуемым для их освоения. Организация образования, сложившаяся в индустриальных обществах, предусматривает длительный процесс обучения в специальной системе созданных для этого организаций. Образовательные программы и соответствующее им образование делятся на два типа: • общее образование; • профессиональное образование. Каждый тип образования включает ряд уровней (ступеней), которые различаются по степени сложности. Общее образование разделяется на две и более ступеней. Распространенным является выделение двух основных ступеней общего образования: • начальное (первичное) общее образование; • среднее (вторичное) общее образование. В профессиональном образовании выделяют три основных уровня: • начальное; • среднее; • высшее. Длительность обучения на каждой ступени неодинакова в разных странах. Как правило, начальное общее образование рассчитано на обучение детей в возрасте от 5-7 лет в течение 3-4 лет, среднее общее - на 7-8 лет обучения, высшее профессиональное - на 4-6 лет. Организации, занимающиеся образовательной деятельностью, специализируются на разных типах и уровнях образования. Начальное и среднее общее образование предоставляется в начальных и средних школах; существуют специализированные учебные заведения начального и среднего профессионального образования; высшее профессиональное образование предоставляется высшими учебными заведениями (университетами, академиями, институтами). Помимо упорядоченных вышеуказанным образом ступеней образования, существуют также иные типы образовательной деятельности, объединяемые понятием дополнительного образования. Это разнообразные курсы профессионального обучения, переподготовки, повышения квалификации и т.п. Развитие общества от индустриального к информационному сопровождается существенными изменениями в организации образования. Они связаны прежде всего с появлением новых технических средств. Наряду с традиционными печатными материалами в образовательной деятельности стали применяться аудиокассеты, видеокассеты, видеодиски, телефон и электронная почта (используемые для доставки дистанционных курсов и взаимодействия обучающегося с преподавателем), радио и телевидение (в том числе спутниковое и кабельное), компьютерные обучающие программы, Интернет. Появились новые технологии обучения телеконференции, компьютерные конференции, виртуальные классы и виртуальные университеты. Современные компьютерные технологии хранения, обработки и передачи информации породили новую форму получения образования - дистанционное обучение. Оно осуществляется на некотором расстоянии от места расположения преподавателя. Процессы преподавания и получения знаний оказываются разделенными не только в пространстве, но и нередко во времени. Появляются и новые формы образовательных организаций. В частности, создаются организации, реализующие разные модели дистанционного обучения (университеты дистанционного образования, консорциумы университетов и др.). Образовательную деятельность во все больших масштабах осуществляют не только специализированные образовательные организации, но и предприятия других отраслей. Рассматривая технологии образовательной деятельности с экономической точки зрения, следует констатировать, что затраты на одного учащегося при традиционной форме образования имеют тенденцию к росту. Традиционные образовательные технологии относятся к экономическому типу архаичных технологий, так как в них экстенсивным образом используется высококвалифицированный труд. В традиционных формах обучения ограничены возможности замещения труда капиталом с соответствующим ростом числа обучаемых в расчете на одного преподавателя и увеличением объема передаваемых им знаний. Напротив, образование, основанное на современных информационных технологиях, позволяет значительно расширить масштабы предоставления образовательных услуг и получить эффект экономии затрат. Новые информационные технологии содействуют росту предложения образовательных услуг и увеличению числа их потребителей, привлекаемых возможностью обучаться по месту работы или жительства. В последние десятилетия расходы на образование в мире стабильно растут. С 50-х гг. XX в. в развитых странах, а затем и в большинстве развивающихся стал расти высокими темпами спрос на высшее образование. В конце 1990-х гг. в развитых странах примерно 33% выпускников средних школ продолжали обучение в высших учебных заведениях. 3.2. Особенности экономических отношений в сфере образования 3.2.1. Особенности отношений обмена в сфере образования Рассмотрение особенностей экономического устройства сферы образования начнем с простейшего случая экономического взаимодействия производителей и покупателей образовательных услуг, когда первые предлагают обучение на возмездной основе, а вторые принимают решения о выборе образовательных программ по приемлемым ценам для себя или своих детей. Эти отношения имеют ряд особенностей, отличающих их от отношений купли-продажи стандартных видов товаров. Недостаток информации. В случаях приобретения обычных товаров или бытовых услуг естественной является предпосылка, что потребитель лучше других лиц может оценивать соответствие своим интересам предлагаемых ему благ. Но покупателями образовательных услуг чаще будут выступать не непосредственные потребители, а их родители. А они не всегда могут правильно действовать в интересах детей. Родители часто не обладают необходимой информацией, чтобы сделать правильный выбор достаточного уровня образования для своего ребенка (общее среднее, среднее профессиональное, высшее и т.п.), специализации обучения, образовательной организации. Преимущества образования, особенно высшего, трудно оценить правильно, если сам его не имеешь. Сбор достоверной информации о преимуществах и недостатках получения той или иной специальности, тех или иных образовательных организаций, предлагаемых программ, курсов и т.д. требует времени и денег. Многие склонны делать свой выбор, довольствуясь весьма поверхностными представлениями. Возможности пересмотра решений о выборе образовательных услуг и использования опыта предыдущих сделок при совершении новых здесь существенно меньшей, чем при покупке товаров массового потребления, даже если они рассчитаны на длительный срок использования. Можно ошибиться с выбором телевизора, компьютера, автомобиля. Если продукция оказалась бракованной, можно предъявить претензии ее продавцу и заменить на другой экземпляр. Если автомобиль функционирует исправно, но автовладелец осознал, что ему нужна машина с иными характеристиками, он может продать имеющуюся, потеряв какуюто сумму затраченных денег, и купить новую, отнесясь к ее выбору более внимательно. Опыт прежних покупок поможет, даже если это будет изделие нового поколения, сильно отличающееся от предыдущего. В случае оказания бытовых услуг потребитель также вполне адекватно может оценить их реальное качество, потребовать переделки или не обращаться более к их производителю, если речь идет о повторяющихся услугах. Иначе обстоит дело в случае покупки образовательных услуг. Здесь потребителю весьма сложно достоверно оценить качество не только рекламируемых, но и уже предоставленных ему услуг. Несоответствие реального качества полученного образования затраченным средствам и ожиданиям потребителя может проявиться не сразу. Здесь бессмысленна постановка вопроса о переделке выполненной работы и сложно предъявить иск за плохое качество обучения. Опыт собственных прежних сделок использовать сложно, так как новый выбор - это выбор обучения либо более высокого уровня, либо иной специализации. Различия же между образовательными программами разных уровней и разной специализации существенно больше, чем различия между моделями и даже поколениями автомобилей. Возможности опереться на опыт знакомых людей также более ограничены, поскольку оценка качества образовательных услуг и их соответствия возможностям и ожиданиям потребителя имеет гораздо более индивидуализированный характер, чем оценка качества автомобиля. Нерациональное решение о выборе вида образования, учебного заведения, специализации чревато для потребителя более высокими издержками, чем нерациональное решение о выборе обычных товаров длительного пользования. Если молодой человек прекратил учебу и стал работать, то издержки получения образования в более зрелом возрасте будут для него выше, чем сразу после окончания школы. Чем старше, тем сложнее интенсивно учиться и усваивать новые знания, в особенности если в процессе учебы был значительный перерыв. Работающему человеку будет трудно отказаться от привычного уже уровня доходов, а совместить работу и учебу может оказаться весьма сложным. Если абитуриент ошибся с выбором специальности либо места учебы, то он уже не сможет вернуть потерянное время и деньги, потраченные на обучение. Развитие конкуренции между производителями образовательных услуг может улучшить информированность потребителей, но не может полностью разрешить проблему недостатка информации, которой обладают потребители образовательных услуг. Препятствия инвестиционным решениям. В отличие от потребления обычного товара, процесс обучения занимает длительное время, а эффект от получения образования достигается в основном уже после прохождения обучения и имеет долгосрочный характер, растягиваясь во времени. Расходы на образование предстают как инвестиции в "человеческий капитал". Образовательная система готовит будущих работников; через образование люди получают знания и умения, которые увеличивают их производительность. Такое представление о роли образования развито в рамках теории человеческого капитала и подтверждается практикой стран с рыночной экономикой: лица, получившие образование более высокого уровня, действительно, в среднем имеют более высокие доходы. Для потребителя образовательных услуг результаты его обучения, рассматриваемые с экономической точки зрения, выражаются в возможном увеличении его будущих доходов. Затраты на получение образования предстают как инвестиции в его будущие доходы. Родители ребенка или сам молодой человек, принимая решение о том, стоит ли и какое образование получать, рассчитывают, что образование расширит возможности будущего трудоустройства и позволит зарабатывать больше денег. Все хорошо знают, что занятие многими видами деятельности просто невозможно без получения среднего или высшего профессионального образования. Поэтому, когда покупатели образовательных услуг рассматривают вопрос о том, какое образование они хотели бы получить сами или дать своим детям, они принимают с экономической точки зрения инвестиционное решение. Например, выпускники школ, думая, стоит ли продолжать образование в среднем специальном или высшем учебном заведении, сталкиваются с необходимостью следующего выбора. Должны ли они произвести затраты на продолжение своего образования в надежде получения дополнительных доходов в будущем? Или лучше сразу наняться на работу либо заняться индивидуальной предпринимательской деятельностью и начать получать доходы за свой труд? С экономической точки зрения для принятия правильного инвестиционного решения выпускник (или его родители, готовые оплатить обучение) должен сопоставить экономические издержки и выгоды каждой стороны альтернативы. Продолжение учебы потребует прямых дополнительных издержек. Они будут включать расходы на оплату обучения, приобретение учебных материалов (книги, обучающие видео- и аудиокассеты, видеодиски, компьютерные обучающие программы и т.п.), возможные дополнительные расходы, вызванные необходимостью жить вне дома, если выбранное учебное заведение находится в другом населенном пункте, и т.п. Кроме того, к издержкам получения образования относится упущенная выгода доходы, не полученные учащимся вследствие того, что он тратит свое время на учебный процесс, а не на зарабатывание денег. Выпускник должен оценить размеры этих издержек и размеры доходов, на которые он мог бы рассчитывать, получив более высокое образование. Сопоставляя затраты с результатами, то есть размеры области С с размерами областей А и В, выпускник школы оценивает норму отдачи от возможных инвестиций в свое образование (инвестиций в человеческий капитал), равных А+В. Если эта норма представляется довольно высокой, то выпускник будет стремиться найти финансовые средства, требуемые для продолжения обучения. Согласно имеющимся оценкам нормы отдачи инвестиций в высшее образование составляют в среднем 12% в странах с развитой рыночной экономикой (странах - членах ОЭСР) и 22-28% - в других странах[017]. Но в реальности оценить все указанные величины представляется весьма сложным. Прямые расходы на получение образования и доходы в первые годы после окончания школы еще можно определить с высокой степенью достоверности. Однако будущий средний уровень доходов людей, получивших высшее образование, спрогнозировать сложнее, и еще более сложно правильно оценить еще до поступления в вуз возможности роста доходов конкретного человека после получения им диплома о высшем образовании. Решения об инвестициях в человеческий капитал обладают высокой степенью неопределенности будущих индивидуальных выгод в сравнении со многими другими видами инвестиций. И это обстоятельство может побудить многих потенциальных потребителей образовательных услуг к принятию неверных решений. Если мы обратимся теперь к тем потенциальным абитуриентам, кто высоко оценивает для себя величину отдачи от вложений в продолжение образования, то следует ожидать, что многие из них были бы готовы занять требуемые деньги, чтобы потом вернуть долг из своих будущих доходов, которые станут выше благодаря полученному образованию. Но здесь они сталкиваются с тем, что кредитные организации не готовы предоставлять займы на длительный период, если у заемщиков нет имущества, которое могло бы служить достаточным залоговым обеспечением полученного ими кредита. Расчеты на будущие доходы человека, получившего кредит, не являются достаточными гарантиями возврата денег. Поэтому лица из семей с низкими доходами имеют мало шансов получить ссуду у коммерческой кредитной организации для продолжения образования. В то же время многие потенциальные абитуриенты и их родители, которые обладают имуществом, достаточным для того, чтобы служить в качестве залога, боятся обременять себя долгосрочным кредитом на большую сумму, потому что не имеют опыта подобных заимствований или опасаются остаться с большой суммой задолженности, поскольку существует риск, что вложения в образование не окупятся более высокими доходами. Отмеченные обстоятельства делают проблематичным развитие предложения и спроса на образовательные кредиты без каких-либо дополнительных гарантий как для кредиторов, так и для заемщиков. В результате многие способные люди, которые благодаря обучению смогли бы реализовать себя на более высоком профессиональном уровне, быть более продуктивными и получать большие доходы, эти возможности не реализуют. Локальный монополизм. Для системы образования, главным образом на начальной и средней ступенях обучения, типична ситуация монополизма образовательных организаций. Она возникает в тех территориях, где плотность населения недостаточно велика, чтобы иметь более чем одну школу. Такая монополия является пространственной, потому что расстояния защищают существующую образовательную организацию от потенциальных конкурентов. Многим родителям, которые бы хотели обучать своих детей в другой школе, пришлось бы переезжать туда, где она расположена, или ежедневно возить детей туда и обратно. А это означает тратить много своего времени и средств, не говоря уже о том, что ежедневные длительные поездки могут быть слишком утомительными для самих детей и не лучшим образом сказаться на их здоровье и успеваемости. Следует заметить, что развитие дистанционного обучения, позволяющего доставлять услуги потребителю туда, где ему удобнее, будет ослаблять пространственную монополию и стимулировать конкуренцию между образовательными организациями, использующими и новые, и традиционные технологии обучения. Но в обозримой перспективе, в особенности в странах с не слишком высоким уровнем экономического развития, локальная монополия многих организаций начального и общего образования сохранится. Монопольное положение позволяет производителю услуг увеличивать цену по сравнению с ситуацией, когда аналогичные услуги предоставляют конкурирующие производители. Более высокая цена сокращает объем спроса, который был бы предъявлен на образовательные услуги при наличии конкуренции в их предоставлении. Влияние внешних эффектов. Образовательная деятельность не только приносит выгоды тем, кто получил образование, но и характеризуется наличием внешних эффектов. Один тип таких эффектов - это экстерналии для тех, кто работает рядом с лицами, получившими образование. Более образованные оказывают позитивное влияние на рост производительности своих коллег, сознательно или невольно помогая им работать более эффективно. Эти внешние эффекты не получают адекватной экономической оценки в доходах более образованных работников. Лица с более высоким уровнем образования оплачиваются более высоко, но в современной экономике каждый занятый, в особенности наемный работник, как правило, не получает строго в соответствии со своим вкладом в преуспевание организацииработодателя. Другой тип внешних эффектов - это экстерналии для общества в целом. Они связаны с социализацией индивидов, с распространением инноваций и влиянием на экономическое развитие. С социально-организационной точки зрения образовательная деятельность распространяет стандарты общежития и гражданства, следование которым позволяет каждому человеку результативно действовать за пределами своей семьи, то есть социализироваться, быть интегрированным в общество. Успешная социализация подрастающего поколения приносит эффект другим членам общества, поскольку воспроизводит правила поведения, принятые в данном обществе, и социальные связи, его скрепляющие. В современных динамично развивающихся обществах образование служит формированию у людей способностей выполнять разнообразные социальные роли в меняющемся мире и тем самым способствует устойчивому развитию этих обществ. Образовательная деятельность может распространять также стандарты здорового образа жизни, следование которым не только укрепляет здоровье придерживающихся их индивидов, но и снижает риск передачи ими инфекций окружающим людям. С социально-культурной точки зрения образовательная деятельность транслирует новому поколению ценности, сложившиеся в данном обществе, и таким образом формирует у его членов общие представления о правильных целях и принципах деятельности. Это способствует сохранению культурной идентичности данного общества, поддержанию социальной стабильности, достижению большего социального согласия. В демократических обществах образование формирует у людей негативное отношение к силовым методам разрешения политических и социальных конфликтов. С экономической точки зрения люди, получившие более высокое образование, более продуктивны в создании и распространении инноваций и этим способствуют росту эффективности экономики, плодами которого пользуются не только они сами и их работодатели, но и все общество. С организационно-технологической точки зрения формирующееся информационное общество предъявляет все более высокие требования к уровню грамотности граждан. Дальнейший экономический и социальный прогресс затрудняется без повышения образовательного уровня широких масс населения. Очевидно, что такие внешние эффекты получения образования не учитываются при оплате образовательных услуг их непосредственными потребителями. Наконец, определенные виды профессионального образования, необходимые обществу, могут просто не иметь денежного спроса среди его членов. Речь идет об обучении лиц, занимающихся предоставлением общественных благ (например, военных, специалистов в области создания военной техники и т.д.). Нужно заметить, что даже с аналитической позиции возможности измерения внешних эффектов образования предстают как весьма незначительные. Исследователи пытаются измерять эффекты социализации через их косвенные проявления. Например, результаты образования можно связать с экономией расходов на правоохранительную деятельность: образование делает людей в среднем более законопослушными и таким образом оказывает сдерживающее влияние на рост преступности, а следовательно, и на рост расходов на содержание правоохранительных органов и осужденных в тюрьмах. Другой пример: развитие образования позволяет экономить на сотрудниках для заполнения налоговых деклараций, поскольку лица, получившие некоторый минимум образования, способны сами, без чужой помощи заполнить свои декларации. Но все это - примеры научных изысканий, а не реальные экономические оценки и отношения. 3.2.2. Образование и социальная справедливость В любом обществе к образовательной деятельности, к системе образования предъявляются требования, основанные на ценностях, признанных в этом обществе. В странах западной цивилизации большинство людей считает, что равенство возможностей в образовании должно быть фундаментальным правом человека. Такой взгляд основывается на представлении, что образование - это не одно из ряда потребительских благ, а процесс, который имеет фундаментальное значение для жизни тех, кто его получает, и для жизни их детей. Это порождает требования равенства прав на получение образования. Если получение образования будет возможно лишь посредством индивидуальной покупки образовательных услуг, то доступ к образованию будет всецело определяться семейными доходами, которые распределены неравномерно. Распределение возможностей получить образование в соответствии с распределением уровня доходов расценивается во многих странах как социально несправедливое. Соответственно существуют и представления о необходимости обеспечения социально справедливого доступа к получению образования. В современной западной культуре они формулируются следующим образом: каждый гражданин, который хочет и способен получить некоторый курс образования, не должен сталкиваться с такими дискриминационными критериями, как уровень доходов, раса, национальность, пол или религия. Поскольку ресурсы общества ограничены, требования социальной справедливости предстают как требования того, чтобы каждый член общества мог получить некоторый минимальный уровень образования, в частности начальное или среднее. Некоторые могут получить больший объем образования, но никому не может быть воспре-пятствовано в достижении уровня образования, признаваемого социально необходимым. В применении к получению более высоких уровней образования требования социальной справедливости состоят в обеспечении равенства при поступлении в соответствующие учебные заведения для всех социальных групп и слоев независимо от материального положения людей, их национальности, пола, места жительства. Граждане должны иметь возможность получить образование выше базового на конкурсной основе, где критериями должны быть уровень индивидуальных способностей и уровень освоения знаний, а не способность заплатить более высокую цену или принадлежность к определенной социальной группе. Реализация этих принципов невозможна без государственного регулирования образовательной деятельности. Глава 9. ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИЙ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 9.1. Выбор форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством Общая характеристика экономики социальной сферы, данная в первой главе, включала указание на преимущественное участие некоммерческих организаций в предоставлении населению медицинских, образовательных, культурных, социальных услуг. Но далее, при рассмотрении особенностей экономического устройства отдельных отраслей социальной сферы, внимание концентрировалось лишь на различиях между организациями разных форм собственности. Экономические различия между коммерческими и некоммерческими организациями и разными их формами более детально не обсуждались. Это было оправдано тем, что особенности экономических отношений в отдельных частях социальной сферы проявляются прежде всего в специфике изъянов экономических отношений обмена и в специфике роли государства и применяемых механизмов финансирования поставщиков услуг. Что же касается форм организаций, действующих в этих отраслях, то здесь межотраслевые различия не столь существенны. Поэтому анализ экономических особенностей организаций в социальной сфере целесообразнее провести, рассматривая ее в целом. Экономическая форма организации - это система прав и ограничений, которыми обладает организация в принятии экономических решений. Двумя разными типами экономических форм являются коммерческая организация и некоммерческая организация. Напомним различия между ними. Коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Они самостоятельно определяют направления деятельности, изменяют структуру производимых товаров и услуг, распределяют получаемую прибыль между своими учредителями (участниками). Некоммерческие организации не делают извлечение прибыли целью своей деятельности и не вправе распределять полученную прибыль между учредителями (участниками). Зададимся теперь вопросом, в чем состоит экономический смысл различий между коммерческими и некоммерческими организациями при предоставлении услуг, финансируемых государством? Для преодоления изъянов рыночных отношений в социальной сфере и реализации требований социальной справедливости государство берет на себя ответственность за оказание населению определенных видов услуг. Государство организует их предоставление, создавая для этого специализированные государственные организации и финансируя их деятельность, либо выступая в роли покупателя услуг, заключающего контракты с организациями разных форм собственности. Какие экономические формы организаций и в каких случаях государство должно выбирать? Чем обусловливается целесообразность использования коммерческих или некоммерческих организаций для предоставления услуг, финансируемых государством? И имеют ли здесь значение различия между разными формами коммерческих и некоммерческих организаций? Для ответа на поставленные вопросы рассмотрим сначала общую схему отношений между государством, производителями (поставщиками) и потребителями услуг. Государство, взяв на себя ответственность за обеспечение определенными услугами потребителей, формулирует некоторые требования к характеристикам необходимых услуг (качество, объемы услуг, порядок их предоставления). Требования государства должны, с одной стороны, отражать запросы и ожидания потребителей. С другой стороны, они не сводятся исключительно к запросам и ожиданиям самих потребителей, поскольку могут основываться на более полной информации, учитывать внешние эффекты, представления о социальной справедливости, идеологические и политические факторы, а также ресурсные ограничения. Государство поручает поставщикам предоставление услуг, отвечающих сформулированным требованиям. Но поскольку услуги оказываются потребителям, то государство в лице своих органов, как правило, будет обладать неполной информацией в отношении того, какие услуги производитель оказал в действительности и как они соотносятся с запросами и ожиданиями потребителей. То есть возникает ситуация информационной асимметрии между государством и производителями услуг. Такая конфигурация отношений описывается в экономической теории как агентские отношения: принципал (государство) поручает другому субъекту - агенту (им выступает поставщик) выполнение некоторых функций, но не может непосредственно наблюдать за их исполнением и обладает неполной информацией в отношении того, какие действия агент совершил или какие он должен был совершить. При этом агент обладает определенной самостоятельностью в принятии решений о расходовании средств и предоставлении услуг. Агентским отношениям присущ ряд особенностей, учет которых имеет принципиальное значение для целей нашего анализа. 1. Деятельность агента может отклониться от требований и ожиданий принципала. Их интересы совсем не обязательно совпадают, агент имеет возможность действовать разным образом, а принципал не в состоянии всегда и сразу определить, что именно делает агент и как это соответствует задачам, поставленным принципалом перед агентом. 2. Получение информации, позволяющей судить о степени соответствия деятельности агента требованиям принципала, и контроль за деятельностью агента требуют издержек. Какие силы могут предотвратить отклонение деятельности агента от требований и ожиданий принципала и побуждать к их выполнению? Можно выделить пять главных типов таких движущих сил, разграничив их по типам субъектов, от которых они исходят (см. рис. 9.1): 1) давление принципала; 2) давление конкурентов, выполняющих или способных выполнять аналогичные функции; 3) давление потребителей; 4) давление гражданского общества; 5) внутренняя мотивация агента. Давление принципала - это его действия по стимулированию и принуждению агента к выполнению требований, установленных принципалом. Сила давления принципала зависит от: • уровня спецификации (т.е. четкости и детальности) требований принципала к деятельности агента; • степени контролируемости действий агента - возможностей принципала оценивать степень соответствия между его требованиями к агенту и реальными действиями агента; • интенсивности применения принципалом процедур контроля за агентом; • характера стимулов, которые принципал предлагает агенту для выполнения своих требований; • наличия и характера санкций к агенту за неудовлетворительное выполнение требований принципала; • строгости соблюдения самим принципалом установленных им обязательств в отношении агента и строгости применения предусмотренных санкций. Давление конкурентов - это действия субъектов, выполняющих или способных выполнять агентские функции для принципала, которые направлены на сохранение или перераспределение в свою пользу доходов, получаемых от контрактов с принципалом. С экономической точки зрения конкурентное давление на агента выражается в том, что другие агенты выполняют или предлагают принципалу выполнить искомые функции с меньшими издержками или с более высокой результативностью. Это заставляет каждого агента заботиться о выполнении требований принципала и повышении эффективности своей деятельности. Давление потребителей - действия с помощью доступных потребителям средств по принуждению агента к предоставлению им услуг, отвечающих запросам и ожиданиям потребителей. Сила давления потребителей на агента зависит от их возможности: • обращаться к принципалу с жалобами на агента (а также от практики рассмотрения таких жалоб); • выбирать агента, который организует предоставление требуемых услуг потребителям; • непосредственно влиять на доходы агента; например, если потребитель (клиент) частично сам оплачивает услуги агента, то он экономически может принудить агента заботиться о соответствии качества и объема оказываемых услуг запросам клиента. Давление гражданского общества - это действия локальных сообществ, благотворительных и правозащитных организаций, средств массовой информации и т.д., которые направлены на привлечение внимания к проблемам, создаваемым неудовлетворительной деятельностью агента и иных поставщиков, и на побуждение государства к реализации мер по решению этих проблем. Нужно заметить, что такое давление на поставщиков является весьма сильным в странах с развитой демократией, оно начинает формироваться в странах Центральной и Восточной Европы, но пока мало ощутимо в постсоветских государствах. Внутренняя мотивация агента определяется интересами руководителей организации и внутренней культурой, существующей в организации. Руководители организации могут ориентироваться на подчинение своих действий увеличению дохода (экономическая мотивация), должностному росту (административная мотивация), достижению профессионального удовлетворения и творческого самовыражения, ценностным представлениям о должном, об общественном благе, о социальной справедливости и т.д. Обратимся теперь к характеристике требований, предъявляемых государством-принципалом к поставщикуагенту. Исходным для выбора экономической формы организации, с которой целесообразнее иметь дело, становится вопрос о возможности четкого выражения этих требований, или, другими словами, об уровне их спецификации (см. рис. 9.2) /рисунок во фрагменте не приводится/. Допустим, что требования государства характеризуются высоким уровнем определенности (спецификации). Это означает, что они могут быть исчерпывающим образом выражены в количественных показателях или в форме ясных, не допускающих двоякого толкования, описаний качественных характеристик услуг и порядка их оказания для разных категорий потребителей при разных условиях. Формами однозначно определенных требований выступают стандарты качества, инструкции об условиях и процедурах оказания услуг и т.д. Примерами таких ситуаций в социальной сфере являются обслуживание государственного жилого фонда, организация переливания крови. Если уровень спецификации требований принципала к деятельности агента высок, то они могут быть адекватно отражены в условиях контракта, заключаемого с поставщиком. В таких условиях обычные контрактные отношения между принципалом и агентом и обычный контроль за соблюдением условий контракта достаточны для того, чтобы обеспечить выполнение требований, предъявляемых к соответствующим услугам. Основным типом поставщика при этом может выступать коммерческая организация. Ее преобладающей мотивацией будет экономическая - ориентация на извлечение прибыли. Но вследствие четкости условий контракта издержки контроля за его выполнением будут не слишком высоки; отклонение от условий контракта будет несложно выявить. Поэтому стремление производителя к извлечению прибыли скорее материализуется не в отклонениях от требований и ожиданий принципала, а в повышении эффективности выполняемой деятельности. В свою очередь, давление конкурентов и давление потребителей способны стать дополнительными силами, побуждающими поставщика к неукоснительному выполнению контрактных условий, к предоставлению услуг, отвечающих запросам и ожиданиям потребителей, и к росту эффективности функционирования всей системы обслуживания. Рассмотрим теперь ситуацию, когда уровень спецификации требований принципала невысок, то есть требования и ожидания принципала в отношении деятельности агента либо не могут быть выражены в виде однозначных требований к характеристикам предоставляемых услуг, либо получение такого описания слишком дорого. Многие виды услуг, предоставляемых в социальной сфере, сложны по содержанию, разнородны, с трудом или вообще не поддаются стандартизации. Потребности в этих услугах также разнородны и зачастую индивидуализированы. Поэтому характеристики требуемых услуг нельзя полностью предусмотреть и однозначно сформулировать в контракте с поставщиком. В таких условиях у поставщика появляется возможность использовать в своих интересах и в ущерб интересам государства и потребителей преимущества того, что требования к его деятельности недостаточно четко определены в контракте. Если поставщик является коммерческой организацией и взаимодействует с принципалом на контрактной основе, то он может извлекать экономическую выгоду, отклоняясь в своей деятельности от ожиданий и государства, и потребителей - изменяя структуру и ухудшая качество финансируемой государством деятельности. Возможности противодействия таким отклонениям за счет давления конкурентов и потребителей существуют, но могут оказаться ограниченными, если отношения между поставщиками и потребителями характеризуются информационной асимметрией, что как раз типично для отраслей социальной сферы. Тогда, даже конкурируя друг с другом, производители могут извлекать выгоду в ущерб интересам потребителей. Чтобы этого избежать, нужно ограничить возможности и ослабить само стремление поставщика видоизменять свою деятельность ради извлечения большей прибыли. Это можно пытаться сделать, оказывая давление на поставщика через неформальные социальные связи, увещевая и побуждая его действовать в интересах государства и потребителей. Но если такое давление воздействует исключительно на ценностные установки поставщика, то оно чаще всего будет малорезультативным. Для устойчивого ослабления или ограничения экономической мотивации к извлечению прибыли любыми средствами нужно применять формальные институты. Таким институтом является статус некоммерческой организации. Он предусматривает ограничение на распределение прибыли организации. Прибыль не может быть распределена между владельцами организации или ее персоналом, а должна быть направлена на развитие деятельности организации. Статус некоммерческой организации предусматривает также ограничения на виды осуществляемой деятельности. Если коммерческая организация вправе заниматься любыми видами деятельности, которые приносят ей прибыль и не требуют получения специальной лицензии, то в учредительных документах некоммерческой организации должны быть указаны конкретные цели ее основной деятельности, отличные от извлечения прибыли. Обычно существуют и ограничения на другие, неосновные виды деятельности. Они устанавливаются, чтобы предотвратить возможное отклонение деятельности некоммерческой организации в пользу более выгодных занятий в ущерб основной деятельности, отвечающей целям ее создания. Ограничение на распределение прибыли некоммерческой организации, как правило, дополняется формальными или неформальными ограничениями на оплату труда ее персонала. Такие ограничения могут задаваться в государственных некоммерческих организациях посредством прямого регулирования размеров затрат на оплату труда и размеров оплаты труда разных категорий работающих. Ограничения могут быть и неформальными. Рыночная экономика предоставляет информацию о нормальном уровне оплаты труда различных категорий работников. Если в той или иной некоммерческой организации заработная плата работников начинает существенно и систематически превышать уровень оплаты труда работников аналогичных по профилю и масштабам деятельности организаций, это расценивается как признак возможного нарушения организацией запрета на распределение прибыли. Деятельность организации может тогда стать предметом более тщательного контроля, и к ней могут быть применены уже и формальные санкции, вплоть до лишения некоммерческого статуса. Итак, если требования принципала не могут быть четко определены в контракте, то целесообразно использовать в качестве поставщика искомых услуг некоммерческую организацию. Статус некоммерческой организации ослабляет экономическую мотивацию поставщика к извлечению прибыли и отклонению от ожиданий принципала и ограничивает возможности такого отклонения. Достаточно ли только таких ограничений? Это зависит прежде всего от силы давления потребителей, гражданского общества и силы конкурентного давления. Рассмотрим ситуацию, когда давление потребителей на поставщика - некоммерческую организацию является или может стать сильным. Это достигается, когда потребители частично оплачивают предоставляемые услуги или тем более когда оплачивают их полностью - за счет выданных им ваучеров. Давление потребителей будет сильным, если у них есть возможность выбора поставщика и наличествует давление на поставщика со стороны его конкурентов. При ограничении возможности выбора потребителей и слабом конкурентном давлении или его отсутствии сильное давление потребителей и гражданского общества может тем не менее иметь место, если существует эффективно действующий механизм рассмотрения жалоб потребителей и реагирования на них. Создание такого механизма и контроль за соблюдением его правил является делом государства. Примем также, что не поддающиеся четкому определению требования государства к поставщику сводимы к запросам и ожиданиям потребителей. Примерами предоставления услуг, характеризующихся указанными признаками, могут служить концертная деятельность, уход за престарелыми и инвалидами. В такого рода ситуации принципалу для реализации своих требований и ожиданий достаточно использования контрактных отношений с некоммерческой организацией, которая по отношению к принципалу и потребителям выступает независимым экономическим агентом, имеющим ограничения на распределение прибыли и на виды осуществляемой деятельности. Экономическую форму организации, обладающей такими характеристиками, можно назвать некоммерческим предприятием. Обратимся теперь к ситуации, когда имеется или может быть обеспечено сильное давление потребителей, но требования государства к поставщику в части, не поддающейся четкому определению, не сводимы к запросам и ожиданиям потребителей. Требования государства к поставщику будут не тождественны требованиям совокупности потребителей услуг, если имеют место внешние эффекты оказания таких услуг или информационная асимметрия между поставщиком и потребителями. Такие ситуации широко распространены в здравоохранении, образовании, сфере культуры. В данной ситуации должны быть усилены институты, ограничивающие экономический интерес поставщика и уменьшающие возможность отклонения его деятельности от ожиданий принципала. Это достигается институционализацией представительства интересов государства внутри самой организации. Ее исполнительные органы должны быть ограничены в правах самостоятельного принятия экономических решений. В организации должен иметься коллегиальный орган (правление, попечительский совет и т.п.), в составе которого есть лица, представляющие государство и, возможно, потребителей, но не работающие в самой организации и не получающие вознаграждения за свое участие в работе этого коллегиального органа. Данный орган должен осуществлять функцию контроля за соответствием деятельности организации тем ожиданиям, которые на нее возлагают ее учредители и потребители ее услуг. Для этого он должен быть наделен правами принятия определенных экономических решений. Например, рассмотрения годовых планов финансовой деятельности организации и утверждения отчетов об их выполнении, обсуждения финансовых результатов деятельности организации за более короткие промежутки времени (полугодие, квартал), принятия решений о соответствии уставным целям организации тех или иных видов неосновной деятельности, приносящих доход, и т.п. Таким образом, поставщиком должна выступать некоммерческая организация с распределенным правом принятия экономических решений - между ее исполнительным органом, коллегиальным органом управления и, возможно, учредителем, если им выступает государство. Эту экономическую форму организации можно назвать общественно контролируемой (публичной) некоммерческой организацией. Финансирование государством деятельности такой организации может строиться как на контрактной основе, так и на основе нормативов затрат, установленных в расчете на одного обслуживаемого (подушевые нормативы) или на результирующие показатели ее работы. Рассмотрим, наконец, ситуацию, когда требования государства не могут быть однозначно сформулированы в контракте, возможности организации сильного давления со стороны потребителей либо отсутствуют, либо с точки зрения государства такое давление нецелесообразно. Примерами подобных ситуаций являются санитарно-эпидемиологический надзор, оказание медицинской помощи военнослужащим, обучение детей в сельских школах, архивная деятельность. В этом случае поставщик оказывается мало зависим от потребителей. Следовательно, для того чтобы его деятельность не отклонялась от требований и ожиданий государства, он должен быть сильно зависим от государства в принятии экономических решений. Здесь нужен полный контроль государства за распределением предоставленных средств. Это означает применение административного контроля за тем, какие виды деятельности осуществляются, каковы источники доходов организации и направления расходов. Такая экономическая форма является административно контролируемой некоммерческой организацией (учреждением). Она работает по административным заданиям (командам) государства. Для финансирования такой организации наиболее адекватен метод сметного финансирования. Зададимся теперь таким вопросом: что произойдет, если для предоставления некоторых услуг государство будет использовать организацию, контроль за деятельностью которой сильнее необходимого? Например, административно контролируемую некоммерческую организацию вместо общественно контролируемой. Форма общественно контролируемой некоммерческой организации адекватна ситуации, когда имеется или может быть обеспечено сильное давление потребителей. Если же в такой ситуации применяется административно контролируемая организация, то избыточные ограничения деятельности организации, ее зависимость от административных команд обернутся ослаблением ее мотивации к адекватному учету запросов и ожиданий непосредственных потребителей и ограниченностью ее возможностей гибко реагировать на изменение этих запросов и ожиданий. Недостаточная чувствительность организации к давлению потребителей будет препятствовать росту эффективности ее деятельности. Итак, при выборе форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством, ключевыми являются различия между четырьмя экономическими формами организаций: 1) коммерческая организация; 2) некоммерческое предприятие; 3) общественно контролируемая некоммерческая организация; 4) административно контролируемая некоммерческая организация. Эта типология форм организаций построена по признаку широты прав принятия экономических решений. Между вьщеленными экономическими формами организаций и конкретными формами организаций, предусмотренными законодательством, существует вполне определенное соответствие (см. табл. 9.1). Установленные законами формы организаций именуются правовыми формами организаций, или организационно-правовыми формами. Рассмотрим теперь подробнее реальные правовые формы, в которых создаются коммерческие и некоммерческие организации. 9.2. Формы коммерческих организаций Главными признаками, определяющими различия между формами коммерческих организаций, являются: 1) имущественные права учредителей (участников) организации; 2) состав и число учредителей организации. Перечень форм коммерческих организаций, существующих в нашей стране, определен в Гражданском кодексе Российской Федерации (Ч.1), (Ч.2), (Ч.3). Этот перечень включает • хозяйственные товарищества: полное товарищество, товарищество на вере (коммандитное товарищество); • хозяйственные общества: общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью; акционерные общества: закрытое акционерное общество, открытое акционерное общество; • производственный кооператив; • унитарное предприятие. Рассмотрим ключевые особенности этих форм. Хозяйственные товарищества и общества имеют уставный капитал, образованный за счет разделенных на доли вкладов учредителей (участников). Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Полное товарищество - это организация, участники которой (полные товарищи) в соответствии с заключенным между ними договором образуют складочный капитал и занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества, неся ответственность по его обязательствам принадлежащим им имуществом. Участниками полных товариществ могут быть индивидуальные предприниматели и/или коммерческие организации. Управление деятельностью полного товарищества осуществляется по общему согласию всех участников. Прибыль и убытки распределяются пропорционально долям участников в складочном капитале. Участники полного товарищества солидарно несут субсидиарную ответственность своим имуществом по обязательствам товарищества. Товариществом на вере (коммандитным товариществом) является организация, в которой наряду с участниками, осуществляющими от имени товарищества предпринимательскую деятельность и отвечающими по обязательствам товарищества своим имуществом (полными товарищами), имеется один или несколько участников - вкладчиков (коммандитистов). Последние несут риск убытков, связанных с деятельностью товарищества, в пределах сумм внесенных ими вкладов и не принимают участия в осуществлении товариществом предпринимательской деятельности. Полными товарищами в товариществах на вере могут быть индивидуальные предприниматели и коммерческие организации. Вкладчиками в товариществах на вере могут быть граждане и юридические лица за исключением, по общему правилу, государственных органов и органов местного самоуправления. Распределение прибыли осуществляется пропорционально долям участников в складочном капитале. Участниками хозяйственных обществ могут быть граждане и юридические лица за исключением, по общему правилу, государственных органов и органов местного самоуправления. Обществом с ограниченной ответственностью является учрежденная одним или несколькими лицами организация, уставный капитал которой разделен на доли определенных учредительными документами размеров. Число участников общества не должно быть более пятидесяти. Участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, только в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Распределение прибыли осуществляется пропорционально долям участников в уставном капитале. Общество с дополнительной ответственностью - это хозяйственное общество, учрежденное одним или несколькими лицами, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров. Участники общества с дополнительной ответственностью солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами общества. Распределение прибыли осуществляется пропорционально долям участников в уставном капитале. Акционерным является общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций. Участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Распределение прибыли между участниками осуществляется пропорционально количеству принадлежащих им акций. Закрытым акционерным обществом является общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. Число акционеров закрытого общества не должно превышать пятидесяти. В открытом акционерном обществе его участники могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров. Эта организация вправе проводить открытую подписку на выпускаемые ею акции и их свободную продажу на условиях, устанавливаемых законом и иными правовыми актами. Производственный кооператив (артель) - это добровольное объединение граждан на основе членства для совместной хозяйственной деятельности, основанной на их личном участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Участниками производственного кооператива могут выступать и юридические лица. Число членов кооператива не должно быть менее пяти. Члены производственного кооператива несут по его обязательствам субсидиарную ответственность в размерах и в порядке, предусмотренных уставом. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным участием, размером паевого взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. По решению общего собрания членов кооператива часть прибыли кооператива может распределяться между его наемными работниками. Унитарным предприятием является коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарного предприятия могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. В отличие от других форм коммерческих организаций, унитарное предприятие не может осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом. Оно ограничено целями и предметом деятельности, указываемыми в его уставе. Унитарное предприятие не вправе продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог его имущество, находящееся в собственности учредителя. Учредитель осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью имущества предприятия. Разновидностью унитарного предприятия является казенное предприятие. Оно может быть создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Казенное предприятие еще более ограничено в своих правах по сравнению с унитарным предприятием. Оно осуществляет хозяйственную деятельность в соответствии с уставными целями, заданиями собственника и назначением имущества. 9.3. Формы некоммерческих организаций Различия между формами некоммерческих организаций определяются в российском законодательстве более широким набором признаков по сравнению с коммерческими организациями. К числу этих признаков относятся: • характер целей деятельности организации; • имущественные права учредителей (участников) организации; • состав учредителей организации; • наличие или отсутствие членства в организации. Запрет на распределение прибыли и направленность деятельности не на цели извлечения прибыли являются конституирующими для всех форм некоммерческих организаций. Эти определения построены по принципу противопоставления признакам коммерческих организаций. Вместе с тем законодательство в странах с рыночной экономикой обычно содержит и позитивные характеристики возможных целей создания и деятельности некоммерческих организаций. В европейском и американском законодательствах проводится различие между тремя типами целей, для достижения которых могут создаваться некоммерческие организации: принесение пользы обществу, обеспечение общественных интересов; принесение пользы своим членам, обеспечение взаимной выгоды; религиозные цели. К числу целей или направлений деятельности, которые рассматриваются в качестве приносящих пользу обществу (общественно полезных), обычно относят следующие: здравоохранение, образование, наука, культура, искусство, просветительство, помощь бедным и подвергающимся дискриминации, защита окружающей среды, прав человека и др. Организации, цели создания которых связаны с обеспечением интересов главным образом своих членов, это профессиональные союзы и общества, ассоциации предпринимателей, торговые ассоциации и палаты, клубы, ассоциации ветеранов и т.п. Согласно российскому законодательству (Федеральный закон "О некоммерческих организациях", 1996 г.) некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественной пользы. Перечень форм некоммерческих организаций, существующих в нашей стране, определен в Гражданском кодексе Российской Федерации (Ч.1), (Ч.2), (Ч.3) и в Федеральном законе "О некоммерческих организациях". Такими формами являются: • потребительский кооператив; • общественная или религиозная организация (объединение); • некоммерческое партнерство; • фонд; • автономная некоммерческая организация; • учреждение; • государственная корпорация; • объединение юридических лиц (ассоциация, союз). Перечень форм некоммерческих организаций не является за крытым и может дополняться федеральными законами. Потребительский кооператив представляет собой добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников. Создание потребительского кооператива осуществляется путем объединения имущественных паевых взносов его членов. Члены потребительского кооператива солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам. Общественные и религиозные организации являются добровольными объединениями граждан на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Члены общественных и религиозных организаций не сохраняют прав на передаваемое этим организациям имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных и религиозных организаций, в которых участвуют в качестве их членов, а указанные организации не отвечают по обязательствам своих членов. Некоммерческое партнерство - это организация, созданная для содействия ее членам в достижении целей, не связанных с извлечением прибыли. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. Главная особенность этой формы по сравнению с другими формами некоммерческих организаций состоит в том, что при выходе члена из партнерства или ликвидации организации бывший член может получить часть ее имущества в пределах стоимости имущества, внесенного им при создании партнерства. Понятие "фонд" используется в нашей стране в различных значениях. Фонд как форма некоммерческой организации создается на основе добровольных имущественных взносов и преследует социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Фонд не имеет членства, и учредители утрачивают все права на переданное фонду имущество. Оно после создания фонда принадлежит самому фонду. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. В фонде обязательно должен быть создан попечительский совет, осуществляющий надзор за его деятельностью, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах. Автономная некоммерческая организация учреждается гражданами и/или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Эта организация не имеет членства. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Вместе с тем учредители осуществляют надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. При этом автономная некоммерческая организация должна иметь коллегиальный высший орган управления. Формы фонда и автономной некоммерческой организации очень близки. Различие состоит в целях создания и в порядке управления. Автономная некоммерческая организация создается с целью предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права и т.д. Ее функциональная роль производство услуг в указанных сферах. Цели создания фонда формулируются в законодательстве как более общие - социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Функциональная роль фондов в странах с рыночной экономикой состоит в том, чтобы аккумулировать денежные средства и распределять их, предоставляя субсидии, гранты, пособия и т.п. Правда, в российском законодательстве такая роль фондов четко не сформулирована. Учреждение представляет собой некоммерческую организацию, находящуюся в собственности своего учредителя. Учреждения соответственно могут быть государственными, муниципальными и частными. Собственник полностью или частично финансирует учреждение и несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Учреждение использует закрепленное за ним имущество в соответствии с целями его создания, заданиями собственника и назначением имущества. Таким образом, учреждение менее самостоятельно, чем некоммерческие организации других форм. Государственной корпорацией является не имеющая членства некоммерческая организация, созданная на основании федерального закона федеральным органом власти для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации при ее создании, становится ее собственностью. Государство не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Нужно отметить, что это своего рода "эксклюзивная форма" юридического лица. Она была введена специально для создания пока лишь единственной организации - Агентства по реструктуризации кредитных организаций. Объединения юридических лиц создаются для координации предпринимательской деятельности своих членов, а также представления и защиты их общих интересов. Эти организации не вправе заниматься деятельностью, приносящей прибыль. При обсуждении форм некоммерческих организаций отдельного рассмотрения требуют благотворительные организации. Это особый вид некоммерческих организаций, которые могут создаваться в формах общественной организации, фонда или учреждения. Деятельность таких организаций регулируется Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (1995 г.). Закон предъявляет к благотворительным организациям более жесткие требования, чем к прочим некоммерческим организациям, но тем самым создает предпосылки для предоставления им государством дополнительных преимуществ, в частности налоговых льгот. Благотворительной деятельностью называется добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Негосударственная некоммерческая организация, создаваемая для осуществления благотворительной деятельности, регистрируется как благотворительная организация. Она должна иметь коллегиальный высший орган управления, члены которого выполняют свои обязанности безвозмездно. Имеется целый ряд ограничений на использование имущества благотворительных организаций: 1) не допускается участие благотворительной организации в хозяйственных обществах с другими лицами; 2) на оплату труда административно-управленческого персонала организация может затрачивать не более 20% общей суммы средств, расходуемых ею за финансовый год; 3) на финансирование благотворительных программ должно быть использовано не менее 80% поступивших за финансовый год доходов от внереализационных операций, поступлений от учрежденных благотворительной организацией хозяйственных обществ и доходов от разрешенной законом предпринимательской деятельности; 4) не менее 80% суммы каждого благотворительного пожертвования должно быть израсходовано организацией на ее основные цели в срок не более года с момента получения данного пожертвования, если сам жертвователь не оговорил иного порядка расходования переданных им средств; 5) учредитель благотворительной организации не может приобрести у нее или продать ей какие-либо товары либо услуги на условиях, более выгодных, чем в сделках с другими лицами; благотворительные организации не имеют права использовать свои средства для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний. Закон устанавливает требования к прозрачности деятельности благотворительной организации: сведения о размерах и структуре ее доходов, имущества, расходов, оплате труда ее работников не могут составлять коммерческую тайну; информация об осуществляемой деятельности должна быть доступна для общественности. Рассматривая формы некоммерческих организаций, следует обратить внимание на то, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации используется понятие "бюджетное учреждение". В качестве такового понимается организация, созданная органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и т.п. функций, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда. Бюджетными учреждениями признаются также организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления и не имеющие статуса федерального казенного предприятия. Таким образом, все государственные и муниципальные учреждения являются бюджетными учреждениями. Бюджетный кодекс требует, чтобы финансирование деятельности бюджетного учреждения из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда производилось на основе сметы доходов и расходов, в которой должны быть отражены все виды доходов учреждения. Использование бюджетных средств учреждением также должно производиться в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. За учреждениями сохраняется право самостоятельно расходовать лишь средства, полученные за счет внебюджетных источников. Таким образом, бюджетное учреждение означает не особую правовую форму организации, а характеризует экономическую форму организации. Если использовать приведенную в разделе 9.1 типологию экономических форм, то бюджетное учреждение следует квалифицировать как административно контролируемую некоммерческую организацию. Как было показано в разделе 9.1, для предоставления населению различных видов услуг, ответственность за которые взяло на себя государство, необходимо использовать организации, имеющие разные экономические формы. Заметим, что в настоящее время имеются две правовые формы, в которых могут быть созданы государственные некоммерческие организации: это государственная корпорация и учреждение. Государственная корпорация может быть использована лишь для создания единичных федеральных организаций. Государственное (муниципальное) учреждение относится к типу административно контролируемой некоммерческой организации. В настоящее время отсутствует правовая форма государственной некоммерческой организации, которая может быть отнесена к типу общественно контролируемой некоммерческой организации. Необходимость наличия такой правовой формы определяется тем, что форма учреждения во многих случаях неадекватна условиям предоставления государством услуг в социальной сфере. Многие государственные организации действуют в условиях, когда потребители могут или могли бы выбирать поставщиков услуг, когда имеется или возможна конкуренция между поставщиками социальных услуг и, следовательно, имеются альтернативные варианты расходования государственных средств для обеспечения социальных гарантий. В таких ситуациях государству целесообразно создавать условия для усиления давления потребителей и развития конкурентного давления на поставщиков. Для этого, как правило, целесообразно переходить от сметного финансирования содержания учреждений к закупке за счет бюджета конкретных услуг для населения. Реализация принципа "деньги следуют за потребителем", с одной стороны, расширяет возможности потребителя влиять на качество социальных услуг, а с другой - побуждает поставщиков заботиться о рациональном использовании имеющихся ресурсов. Однако для организаций, находящихся в таких ситуациях, их нынешняя организационно-правовая форма учреждения не позволяет применить методы финансирования, реализующие этот принцип. Ограниченность прав учреждения в принятии хозяйственных решений становится здесь фактором, сужающим возможности гибко реагировать на изменение условий оказания услуг и запросов потребителей. Административный контроль государства за деятельностью учреждений не обеспечивает достаточного давления на учреждения к повышению эффективности своей деятельности в условиях, когда эта эффективность зависит от адекватности учета неоднородных и меняющихся со временем потребностей непосредственных получателей услуг. Это обусловливает необходимость создания новой организационно-правовой формы, которая бы имела характеристики общественно контролируемой некоммерческой организации (см. раздел 9.1). Искомая форма организации должна отвечать следующим требованиям: • основная цель деятельности не связана с извлечением прибыли; предмет и цели деятельности определяются в уставе; • допускается создание организации как одним, так и несколькими учредителями, например, совместно региональным и муниципальным органом, либо муниципальным органом и юридическим лицом (что не допускается ни для учреждения, ни для унитарного предприятия); • учредители наделяют организацию имуществом, которое сохраняется в их собственности; прямых заданий собственников пере данного имущества не предусматривается; • ключевую роль в управлении организацией играет коллективный орган (наблюдательный совет), формируемый учредителями с привлечением общественности; он контролирует направления и масштабы деятельности организации, утверждает ее финансовый план; • финансирование деятельности организации со стороны учредителей и других покупателей в системе общественного финансирования социальных услуг осуществляется на основе договоров; • прибыль направляется на развитие основной деятельности организации и не может быть распределена в пользу учредителей. Такая форма организации обеспечивает большую ее автономность по отношению к учредителю, чем в случае организации, созданной в форме учреждения. Но при этом используется механизм контроля, осуществляемого наблюдательным советом, назначаемым учредителем. Введение новой организационно-правовой формы позволит обеспечить эффективное функционирование основной части государственных и муниципальных организаций социальной сферы. Вместе с тем для целого ряда организаций, таких, как военные госпитали, санитарно-эпидемиологические станции, сельские школы, многие сельские участковые и районные больницы, клубы и музеи, дома ребенка, интернаты и т.п., целесообразно сохранение статуса учреждения, поскольку здесь принципиально важно обеспечить административный контроль государства за расходованием средств, выделяемых на предоставление соответствующих видов услуг. Сноски [01] Наиболее удачными, выдержавшими несколько изданий, являются книги: Ban N. The Economics of the Welfare State. 2nd ed. Stanford: Stanford University Press, 1993; Le Grand J., Propper C, Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. L.: Macmillan, 1992. [02] Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной Европе. Переходный период и дальнейшее развитие / Под ред. Н. Барра: Пер. с англ. М.: ИКЦ "ДИС", 1997. [03] Бабич A.M., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. М.: ТЕИС, 1998; Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ ВШЭ, 2002; Бузырев В.В., Чекалин B.C. Экономика жилищной сферы: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2001; Галуцкий Г.М. Основы финансов и финансирование культурной деятельности. М.: АСКИД, 1996; Гуревич СМ. Экономика средств массовой информации. М.: РИП-ходдинг, 2001; Иванов Г.П., Шустров МА. Экономика культуры. М.: ЮНИТИ, 2001; Кучеренко В.З., Гришин В.В. и др. Экономика здравоохранения. М., 1996; Московский А.Ю., Рожков А.Г. Экономика здравоох ранения. М.: ИПК "Омич", 1995; Пантелеева Т.С., Червякова Г.А. Экономические основы социальной работы. М.: Владос, 1999; Щетинин В.П., Хроменков НА., Рябушкин Б.С. Эконо мика образования. М.: Российское педагогическое агентство, 1998; Экономика здравоохране ния/ Под ред. И.М. Шеймана. М.: ТЕИС, 2001; Якушев Л.П. Социальная защита. М.: Редакция журнала "ПЕНСИЯ", 1998. [04] Бабич AM., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань, 1996; Государственное регулирование экономики и социальный комплекс. М.: Финстатинформ, 1997; Экономика социальной сферы / Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И. и др. Ростов-на-Дону: Издательский центр "Март", 2001. [017] Psacharopoulos G. Returns to Investment in Education: a Global Update // World Development. 1994. Vol.22. N9. P. 1325-1343.
