И. Н. Кирякова. - Проблемы управления
реклама
Право УДК 342.22(476) I. Kiryakova Realization of Legal State signs in the Republic of Belarus the Conditions of Delegated Legislation Institution Existence И. Н. КИРЯКОВА, аспирант кафедры конституционного права Белорусского государственного университета РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИЗНАКОВ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ В УСЛОВИЯХ СУЩЕСТВОВАНИЯ ИНСТИТУТА ДЕЛЕГИРОВАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Анализируется степень реализации принципов правового государства в Республике Беларусь в условиях существования института делегированного законодательства. This article is devoted to questions, connected with the realization of the legal state signs in the Republic of Belarus in the conditions of delegated legislation institution existence. Одним из признаков правового государства является принцип разделения властей, которым утверждается верховенство законодательной власти, подзаконность исполнительной и судебной властей [1, с. 10–14]. Важнейшим признаком правового государства является системность законодательства. При этом приоритетность закона заключается в решении им основных, наиболее важных вопросов [2, с. 65–67]. Республика Беларусь провозглашается правовым государством. Государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Обладая различными полномочиями и имея самостоятельный предмет ведения, они взаимодействуют друг с другом с целью эффективного осуществления функций, стоящих перед государством. Конституция Республики Беларусь с изменениями от 1996 г. существенно расширила объем полномочий Президента Республики Беларусь в сфере правотворчества, наделив его правом издания декретов на основе делегированных ему полномочий, имеющих силу закона. В свою очередь, это вызвало изменение иерархической соподчиненности нормативных правовых актов. Предлагаем проанализировать степень реализации вышеназванных принципов правового государства в Республике Беларусь в условиях существования института делегированного законодательства. Поскольку декрет, издаваемый Президентом Республики Беларусь на основе делегированных ему полномочий, обладает силой закона, то актуальным для Республики Беларусь является вопрос 164 о законодательной роли Парламента в условиях существования института делегированного законодательства, разрешение которого зависит от соотношения правового статуса объекта и субъекта делегирования. В свою очередь, объем, характер и соотношение правотворческих полномочий высших государственных органов является критерием для оценки характерного для романо-германской правовой семьи принципа разделения властей, иерархических связей между нормативными актами. Для реализации принципа разделения властей в условиях существования института делегированного законодательства важную роль играет определение пределов допустимости делегирования законодательной власти. В юридической науке имеются три подхода к решению данного вопроса. Представители первого в практике делегирования законодательных полномочий видят причину нарушения принципа разделения властей. Поэтому некоторые правоведы высказываются о тенденции сокращения нормотворчества Главы государства. Например, А. С. Пиголкин и Т. В. Кашанина считают, что с развитием общества должна повышаться точность и стабильность правового регулирования общественных отношений, которые обеспечиваются законом [3, с. 212–219]. Представители данного подхода утверждают, что делегирование законодательных полномочий является посягательством на законодательные полномочия парламентов, на их юридическое верховенство в системе разделения властей, ограничивает сферу действия законодательной ветви власти, уменьшает их роль в государственном механизме. Идеал демократического правления соÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 2 (35) 2010 И. Н. Кирякова. Реализация признаков правового государства в Республике Беларусь в условиях существования института делегированного законодательства стоит в том, что все законы должны приниматься избранным представительным органом. Передача парламентом полномочий на издание законов подрывает принцип разделения властей. Представителями второго подхода приводятся аргументы в пользу признания института делегированного законодательства. В качестве примера благотворного воздействия процессов делегирования законодательных полномочий на экономику и общественно-политическую жизнь приводится американский опыт «массивного делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом» в 1930-е гг., в период Великой депрессии, а также на аналогичной опыт США в 1970-х гг. (президентство Р. Никсона) [4, с. 166–168]. В статье В. С. Троицкого и Л. А. Морозовой «Делегированное законодательство», опубликованной в журнале «Государство и право», не только позитивно излагается современная практика делегированного законодательства в зарубежных странах, но и содержится прямой призыв к отечественной правовой доктрине пересмотреть свое отношение к делегированному законодательству, а также предложение начать апробировать делегированное законодательство в России. М. А. Исаев считает, что «проблема делегированного законодательства принадлежит к довольно трудной проблеме конституционного права в странах, где этот институт получил очень широкое развитие. Он предлагает рассматривать «делегацию и делегированное законодательство с конституционно-правовой точки зрения как форму реализации полномочий (компетенции) одного органа другим, когда делегацией устанавливается не само правомочие (не определяется его суть), а определяется только субъект реализации такого полномочия. Делегация, таким образом, есть форма реализации, но не содержание самого полномочия» [12, с. 143–145]. Отечественными правоведами приводятся многочисленные доводы в пользу расширения правотворческой деятельности Главы государства, обусловленные необходимостью гибкого государственного регулирования социально-экономических отношений, которая присуща только исполнительной ветви государственной власти. Например, Л. А. Окуньков утверждает, что «издание правовых норм – естественная функция Главы исполнительной власти – Президента» [5, с. 59–67]. Оправданным считают нормотворческую деятельность исполнительной власти Г. А. Василевич [6, с. 79–85], Н. В. Сильченко [7, с. 212–219]. В большинстве случаев в поддержку правотворческой деятельности Президента в полупрезидентской республике приводятся следующие аргументы. Первый заключается в утверждении того, что президентская власть тяготеет к исполнительной ветви государственной власти. Второй аргумент указывает на особую роль Главы государства как гаранта Конституции. Третий подчеркивает ÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 2 (35) 2010 особую роль Главы государства как государственного органа, который координирует деятельность всех ветвей государственной власти, осуществляет посредническую деятельность между другими ветвями государственной власти. Эффективность такого посредничества должна быть подкреплена соответствующими полномочиями. Четвертый аргумент заключается в утверждении, что в основе полупрезидентской республики лежит концепция сильной власти. Наделение же Президента существенными полномочиями предполагает наличие у него соответствующего инструмента для их реализации. Активная нормотворческая деятельность «сильного» Главы государства согласуется с пониманием принципа разделения властей. Практика государственного строительства Республики Беларусь, Российской Федерации и других стран СНГ является отражением той роли, которую играет Президент на современном этапе. Представители третьего «промежуточного подхода» к делегированному законодательству, не отрицая важности процесса делегирования, считают, что для нейтрализации негативного воздействия данного института на «разделение властей» необходимо ввести различные формы контроля за процессом издания делегированных актов. В Республике Беларусь законодательная роль Парламента и теория разделения властей в условиях существования института делегированного законодательства сохраняются и реализуются благодаря принципам, на которых базируется издание делегированных актов. К ним относятся следующие положения: Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту Республики Беларусь содержит круг вопросов, подлежащих регулированию декретом; Конституцией Республики Беларусь установлен круг вопросов, по которым запрещается делегирование законодательных полномочий; субделегирование запрещается. В теории также остается неразрешенным вопрос о том, передаются ли все законодательные полномочия или их часть. С. З. Зиманов полагает, что «парламент может делегировать Президенту право издавать законы и по тем вопросам, которые относятся к компетенции самого Парламента» [13, с. 115]. Нельзя не указать и на то обстоятельство, что ни в одной конституции зарубежных стран не говорится о том, что Парламент может делегировать все свои полномочия в полном объеме. Если бы такое случилось, то Парламент как законодательный орган перестал бы юридически существовать. В то же время в некоторых чрезвычайных случаях делегированное законодательство может быть вполне оправдано. Например, для скорейшего разрешения возникающих проблем (стихийные бедствия, катастрофы национального масштаба и др.) [14, с. 661–662]. Закрепление в ч. 2 ст. 101 Конституции Республики Беларусь круга вопросов, по которым запрещается делегирование законодательных полномочий, и в п. 2 ст. 97 перечня вопросов, которые регулируются законом, свидетельствует о стрем- 165 Право лении законодателя сохранить за Парламентом исключительные полномочия. Реализация такого признака правового государства, как системность законодательства, напрямую зависит от выбора формы нормативного правового акта, в котором выражается решение соответствующего органа государственной власти. С. В. Поленина считает, что «при выборе вида нормативного правового акта законодатель должен учитывать, чтобы форма соответствовала содержанию и наоборот. В идеальном типе нормативного правового акта взаимодействие между элементами должно быть следующим: от места органа, издавшего акт, в системе государственных органов зависит юридическая сила нормативного правового акта; от юридической силы нормативного правового акта зависит его содержание, а следовательно, и круг регулируемых отношений. Должна действовать презумпция: чем выше юридическая сила акта, тем более важные отношения он регулирует. Стабильность и четкое определение компетенции государственных органов не означает, что их деятельность нужно ограничить жесткими рамками правового регулирования. Государственные органы должны иметь возможность быстро и своевременно реагировать на новые задачи и условия, поэтому необходима «эластичность» в разграничении сфер деятельности отдельных органов государства» [15, с. 32–37]. Что касается реализации в Республике Беларусь такого признака правового государства, как системность законодательства, то главным в данном случае является решение вопроса о соотношении юридической силы законов и декретов Президента Республики Беларусь, издаваемых на основе делегированных Парламентом Республике Беларусь полномочий. При этом следует учитывать правила разрешения коллизий между одноуровневыми нормативными правовыми актами. Наиболее общее из них заключается в следующем: «В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее». Однако относительно соотношения юридической силы закона и делегированного декрета предусмотрено также специальное правило, установленное в ст. 137 Конституции Республики Беларусь и ст. 10 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах в Республике Беларусь»: «В случае расхождения декрета с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета были предоставлены законом». Данные положения позволяют сделать вывод о том, что декреты Президента Республики Беларусь, издаваемые на основе делегирующего закона, имеют меньшую по сравнению с законом юридическую силу. В национальной юридической литературе существуют различные подходы к определению места декретов, издаваемых на основании деле- 166 гированных Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий, в системе законодательства, о соотношении юридической силы закона и декрета, двух видов декретов между собой. Например, Д. А. Лагун считает, что «из анализа ч. 3 ст. 137 Конституции Республики Беларусь вытекает равная юридическая сила декретов, издаваемых на основе делегированных полномочий, и закона. Эту норму следует понимать не так, что декрет, издаваемый на основе делегированных полномочий, поскольку он издан на основании закона, должен соответствовать всем законам. А в том смысле, что декрет, издаваемый на основе делегированных полномочий, имеет силу закона и должен соответствовать только требованиям и условиям того закона, на основании которого он издан, и общим положениям Конституции» [8, с. 36–37]. В. И. Реут считает, что «использование в Конституции Республики Беларусь термина «декрет, имеющий силу закона» позволяет предположить, что и законы, и декреты Президента Республики Беларусь должны находиться на одном иерархическом уровне. Согласно ч. 3 ст. 137 Конституции Республики Беларусь закон имеет верховенство над декретом, если полномочия на издание декрета были предоставлены законом. Следовательно, декреты Президента Республики Беларусь, издаваемые на основе делегирующего закона, имеют меньшую по сравнению с законом юридическую силу» [9, с. 133–136]. В. И. Реут также пологает, что «для логики ст. 137 Конституции Республики Беларусь можно было толковать так, что декреты, издаваемые на основании делегирования, могут по-иному регулировать отношения, уже урегулированные законами, однако в случае принятия впоследствии по данному вопросу нового закона последний будет иметь верховенство над декретом. Поскольку Конституция Республики Беларусь устанавливает приоритет закона перед делегированным законодательством, то Парламент Республики Беларусь вправе найти иное законодательное решение вопроса, урегулированного декретом» [10, с. 109]. Г. А. Василевич, анализируя ст. 8 Конституции Республики Беларусь, в иерархической ступени ставит декреты после закона. При этом отмечает, что «кодексы имеют верховенство лишь по отношению к законам и часто не обладают таким качеством по отношению к актам Президента. Данный вывод подтверждается анализом ст. 3 Гражданского кодекса Республики Беларусь, согласно которой в случае расхождения декрета или указа Президента Республики Беларусь с настоящим законом или другим законом настоящий Кодекс или другой закон имеют верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом» [11, с. 45–49]. Рассматривая вопрос о месте делегированных актов в системе законодательства Республики Беларусь, следует отметить, что однозначным и неоспоримым при рассмотрении данной проблемы можно ÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 2 (35) 2010 И. Н. Кирякова. Реализация признаков правового государства в Республике Беларусь в условиях существования института делегированного законодательства считать лишь утверждение о том, что Конституция Республики Беларусь занимает высшее место в иерархии законодательных актов и нормативных правовых актов в целом. Статья 137 Основного Закона устанавливает правило о высшей юридической силе Конституции. Это следует и из анализа ст. 116 Конституции Республики Беларусь, которая посвящена контролю за конституционностью нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь. Таким образом, несмотря на существование института делегированного законодательства, в Республике Беларусь признаки правового государства не только провозглашаются на теоретическом уровне, но и реализуются на практике. Тем не менее, с учетом опыта зарубежных стран, в Конституцию Республики Беларусь возможно ввести некоторые новые механизмы функционирования института делегированного законодательства: 1) закрепление процедуры последующего утверждения декретов Парламентом Республики Беларусь. Данное предложение находит свое обоснование в том, что закон о делегировании законодательных полномочий лишь определяет предмет регулирования и срок полномочий Президента Республики Беларусь на издание декретов. В свою очередь, это не дает гарантию, что при издании декрета будут достигнуты цели, для которых были делегированы полномочия Президенту Республики Беларусь; 2) применение косвенного способа делегирования законодательных полномочий, при котором Парламент Республики Беларусь будет принимать закон в общих выражениях, и для эффективного применения потребуется его содержательное развитие в нормативном правовом акте Президента Республики Беларусь. Формой такого нормативного правового акта будет декрет. Применение данного способа делегирования в Республике Беларусь позволит сохранить роль Парламента Республики Беларусь в системе органов государственной власти, поскольку, как единственный законодательный орган, он в законе будет устанавливать основные принципы регулирования тех или иных общественных отношений. СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Ярош, В. Признаки правового государства / В. Ярош // Правовая система РБ: состояние, проблемы и перспективы развития: материалы II межвуз. студенч. науч. конф. – Гродно, 2002. – С. 10–14. 2. Василевич, Г. А. Правовые принципы – основа разумного правового регулирования / ÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 2 (35) 2010 Г. А. Василевич // Право Беларуси. – № 7. – 2003. – С. 65–67. 3. Пиголкин, А. С. Об указах Президента Российской Федерации с социальных и правовых позиций / А. С. Пиголкин, Т. В. Каштанина // Журнал российского права. – 1998. – № 10. – С. 212–219. 4. Мишин, А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США / А. А. Мишин. – М.: Наука, 1984. – 190 с. 5. Окуньков, Л. А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования / Л. А. Окуньков // Законодательство. – 2000. – № 12. – С. 59–67. 6. Василевич, Г. А. Ветви единого древа, или О некоторых конституционных основах сотрудничества властей / Г. А. Василевич // Белорусская думка. – 1996. – № 1. – С. 79–85. 7. Сильченко, Н. В. О верховенстве закона в условиях разделения властей / Н. В. Сильченко // Правотворческая деятельность в Республике Беларусь / Бел. ин-т гос. строительства и законодательства. – Мн.: Скарына, 1997. – С. 212–219. 8. Лагун, Д. А. Делегированные законодательные акты / Д. А. Лагун // Актуальные проблемы государства и права на современном этапе: материалы междунар. науч. конф. студентов и аспирантов / БГУ. – Мн., 2001. – C. 36–38. 9. Реут, В. И. Закон, декрет, указ: проблемы соотношения юридической силы / В. И. Реут // Веснік Вышэйшага Гаспадарчага Суда Республики Беларусь. – 1999. – № 2–3. – C. 131–136. 10. Реут, В. И. Нормотворчество Главы государства: отечественный опыт и зарубежная практика / В. И. Реут. – Мн.: ИСПИ, 2004. – 188 с. 11. Василевич, Г. А. Иерархия одноуровневых нормативных правовых актов / Г. А. Василевич // Право Беларуси. – 2003. – № 31. – С. 45–49. 12. Лихобабин, В. А. Делегированное законодательство. Не посмотреть ли на старое по-новому? / В. А. Лихобабин // Правовая политика и правовая жизнь. – 2004. – № 1. – С. 139–148. 13. Окушева, Р. Т. Законы и акты исполнительной власти, имеющие силу закона, в Республике Казахстан (теоретический анализ) / Р. Т. Окушева // Журнал российского права. – 2000. – № 9. – С. 111–124. 14. Маклаков, В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учеб. пособие для студентов юр. вузов и фак-в / В. В. Маклаков. – М.: Волтерс Кувер, 2006. – 896 с. 15. Поленина, С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства / С. В. Поленина. – М.: Наука, 1979. – 205 с. Дата поступления статьи в редакцию: 09.11.2009 г. 167
