КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВА ЗА СОСТОЯНИЕМ МЕСТНЫХ

О.В. Соловьева
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВ И КРЕДИТА
УДК 336.0

А.В. Меньшенина
Омский государственный университет
КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВА
ЗА СОСТОЯНИЕМ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ В ИТАЛИИ
The article describes different forms and methods of state control on municipal finance in Italy. As practice
shows, application of various forms of control and system approach to control organization by the state are quality effective instruments that influence on improvement of municipal finance characteristics and allow to manage them more efficiently.
Отношения между бюджетами разного уровня определяются многими факторами. Одним из общепризнанных факторов является форма государственного устройства. Так, например, как правило,
для государств с унитарным устройством характерны более жесткие отношения между центральными
и местными органами власти. Это положение распространяется и на сферу общественных финансов.
Определенным подтверждением данного положения можно рассматривать финансовые отношения между органами власти разных уровней в Италии, которая, как известно, имеет унитарный тип
государственного устройства.
В Италии местные органы власти представлены несколькими типами административного устройства: регионы, провинции, муниципалитеты. Действующая Конституция страны определяет полномочия каждого типа местного образования, за каждым из них закрепляет ресурсы, необходимые для
исполнения соответствующих полномочий. Сравнительно более узкие полномочия имеют органы власти провинций.
При этом существует своего рода неравенство не только между разными типами административно-территориальных единиц, но также внутри одного типа. Так, например, ряд регионов (пять из
двадцати) наделены особым статусом. Такие регионы имеют собственные органы законодательной
власти, применяют разработанные самостоятельно принципы финансового учета, располагают более
широкими полномочиями в определении расходной базы бюджетов. Существуют и провинции с особым статусом.
Формирование европейского союза, принятые государствами-участниками союза соглашения, а
также необходимость дальнейшей гармонизации экономической, финансовой политики вынуждает
власти отдельных стран проводить преобразования, порой затрагивающие конституционные основы. В
последние годы в Италии проводится конституционная реформа, в числе иных преобразований происходит расширение самостоятельности местных органов власти в области финансов. Однако государство все же сохраняет достаточно серьезный контроль за местными финансами.
Рассмотрим некоторые направления осуществления такого контроля.
Вначале представим субъекты финансового контроля. В структуре центрального правительства
Италии существует Центральное управление местными финансами, которое определяет общие требования к местным органам власти по управлению местными финансами, а также координирует деятельность других субъектов финансового контроля, предлагает вопросы о повышении качества управления
местными финансами для обсуждения в правительстве, на регулярно созываемых конференциях для
центральных и местных органов власти.
Довольно необычным является определение в качестве ведущего звена системы контроля за состоянием местных финансов Министерства внутренних дел. В Италии именно данное министерство
курирует местные органы власти, включая вопросы контроля местных финансов. В структуре министерства существует Департамент по местным финансам, располагающий широкими полномочиями. В
частности, департамент осуществляет мониторинг местных финансов, анализирует способность соответствующих администраций предоставлять общественные услуги, их платежеспособность. При невозможности местными органами власти оказывать установленный перечень услуг сотрудники департамента могут направить министру внутренних дел рекомендации о введении внешнего управления в
соответствующем местном самоуправлении.
 А.В. Меньшенина, 2005
100
Контроль государства за состоянием местных финансов в Италии
Отметим также, что иные субъекты контроля соотносятся именно с Министерством внутренних
дел при возникновении спорных ситуаций либо при необходимости представить рекомендации по совершенствованию учета, практике проведения аудита, иным направлениям осуществления финансового контроля.
В Италии существует казначейская система кассового исполнения бюджета. Поэтому контроль
за поступлением средств на счета местных администраций и осуществлением расходов возложен на
государственное казначейство. Казначейство аккумулирует счета всех местных органов власти и производит расчеты, включая текущие расчеты и погашение кредиторской задолженности муниципальных образований.
Государственная счетная палата осуществляет мониторинг всех публичных финансов, в том
числе местных. По окончании финансового года счетная палата готовит годовой отчет о состоянии
финансов. Отчеты предназначены для национального и региональных парламентов, для нормотворческих органов власти департаментов и муниципалитетов. Годовой отчет является, во-первых, основой
для принятия отчета об исполнении бюджета соответствующего уровня, во-вторых, для внесения изменений в управление финансами в следующем финансовом году.
В ряду субъектов финансового контроля следует назвать внешнего аудитора. Он контролирует
выполнение местными органами власти требований законодательства в сфере управления местными
финансами, проверяет достоверность отражения в отчетности проведенных финансовых операций.
Центральное правительство определяет стандарты качества управления финансами, соблюдение которых также должен контролировать внешний аудитор. Под стандартами качества управления финансами понимается установление индикаторов качества предоставляемых услуг. В частности, к таким индикаторам качества относятся: предельно допустимая доля расходов на обслуживание долга, предельно допустимый дефицит бюджета местного образования, максимально возможный объем долговых
обязательств, уровень исполнения бюджетных обязательств и иные показатели.
Еще одним субъектом финансового контроля является внутренний аудитор. Очевидно, что этот
аудитор назначается местными органами власти и является субъектом внутреннего финансового контроля. Основной задачей внутреннего аудитора являются текущая проверка исполнения бюджета в
рамках финансового года путем сопоставления плановых показателей закона о бюджете и фактических показателей как по доходам, так и по расходам бюджета, а также внутренний контроль соблюдения требований государства в области управления местными финансами. Одним из инструментов контроля служит установление критических значений финансовых показателей (например, размер долга,
дефицита бюджета).
Неформальным правом контроля за местными финансами обладает также орган по контролю
финансового состояния и соблюдения правил ведения учета местными органами власти. В состав этого органа входят представители Совета провинций Италии (ассоциация провинций, отвечающая за отношения между провинциями, с администрациями иных уровней, с правительством страны), Национальной ассоциации муниципалитетов Италии (ассоциация муниципальных образований, отвечающая
за отношения между муниципалитетами, администрациями иных уровней с правительством страны), а
также правительственные чиновники и независимые организации. Особо отметим присутствие в составе данного субъекта контроля независимых экспертов, что позволяет, на наш взгляд, объективнее
оценивать ситуацию.
Указанный орган действует в качестве межбюджетной организации. В его компетенцию входит
осуществление мониторинга эффективности использования финансовых ресурсов, включая ресурсы,
предоставленные из государственного бюджета и специальных фондов государства. Учитывая весьма
существенную долю средств государства, направляемых в местные бюджеты (50 % и более доходов
местного бюджета), роль этого контролирующего органа довольно велика. Также сотрудники этого
контролирующего органа следят за соблюдением законодательства в области местных финансов, при
этом особое внимание они уделяют принципам учета.
Кроме того, в задачи этого контролирующего органа входит подготовка рекомендаций для Министерства внутренних дел о практике проведения внешнего и внутреннего аудита местных финансов.
Следует упомянуть также, что обсуждение вопросов по управлению местными финансами проходит на совместных конференциях для государственных и местных органов власти. Такого рода дискуссии, которым придан официальный статус, позволяет центральному правительству и местным органам власти обсуждать возникающие проблемы, формировать единый подход по дискуссионным вопросам. Высокий уровень конференций определяется участием в их работе представителей министерств центрального правительства (как правило, участвует в работе конференции и один из минист101
А.В. Меньшенина
ров правительства), а также представителей региональных министерств. Помимо этого, действует правило, согласно которому решения, принимаемые на конференциях единогласно, в последующем получают статус закона. Это происходит путем внесения решения конференции в центральное правительство для подготовки законопроекта, последующего внесения законопроекта правительством на рассмотрение парламента и принятия парламентом соответствующего решения.
Достаточно большое количество субъектов контроля за состоянием местных финансов предполагает, что и содержание контроля весьма разнопланово.
Так, одним из направлений контроля следует назвать планирование местных финансов. В этой
области одним из действенных инструментов является заключение Пакта о стабильности центральным
правительством и местными администрациями. Целью данного документа является снижение дефицита местных бюджетов «путем соответствующего построения межбюджетных отношений». Пакт подписывается ежегодно и действует в рамках финансового года. Соответственно, на каждый финансовый
год определяются условия, которые должны соблюдаться сторонами.
Местные органы власти берут на себя обязательства по соблюдению плана доходов и расходов,
поддержанию размера текущего дефицита бюджета на оговоренном уровне, выполнению установленного лимита по фактическим текущим расходам относительно исполнения текущих расходов предыдущего финансового года. Так, например, Пакт о стабильности, заключенный на 2002 г., устанавливал
следующие цели для местных органов власти:
1. Планы расходов местных бюджетов не могли превышать план расходов бюджета соответствующего местного образования в 2000 г. более чем на 6 %.
2. Фактические текущие расходы бюджета не могли превышать исполнение текущих расходов
соответствующего бюджета в 2000 г. более чем на 6 %.
3. Текущий дефицит бюджета 2002 г., рассчитанный по кассовому методу, не мог превышать
аналогичный показатель 2000 г. более чем на 2,5 %.
Последнее из условий соотносится с требованиями Маастрихтского соглашения, сформировавшего основные правила унификации бюджетной политики стран-членов Евросоюза.
В свою очередь, центральное правительство обязывается по Пакту о стабильности предоставить
определенный объем финансовой помощи из государственного бюджета местным бюджетам. В случае
невыполнения местными органами власти условий Пакта, объем помощи может сократиться на сумму,
определяемую как разница между фактическим финансовым результатом и плановым показателем.
Однако для поддержания некоторого предела прочности местного бюджета, максимально возможное
сокращение финансовой помощи фиксируется на уровне 25 %.
В области учета и отчетности от местных органов власти требуется строгое соблюдение принципов отчетности, установленных государством при подготовке и исполнении бюджета. Законодательство устанавливает правила в следующих сферах:
 учет по методу начисления, который используется для отражения всех активов, вложений в
инфраструктуру, пассивов, а также составление отчета о движении денежных средств;
 учет по методу начисления, который отражает начисленные доходы и расходы.
Состав необходимой отчетности:
 баланс,
 отчет о прибылях/убытках,
 отчет о движении денежных средств.
Как отмечалось ранее, соблюдение принципов учета и отчетности подлежит проверке со стороны внешнего, а также внутреннего аудитора.
В организации бюджетного процесса государство также достаточно подробно регламентирует деятельность участников бюджетного процесса на уровне департаментов, провинций и муниципалитетов.
Особо выделим, что в соответствии с законодательством провинции и муниципалитеты должны
готовить многолетние бюджеты (сроком на три года). Данное положение позволяет более качественно
балансировать текущие бюджеты, соблюдать условия Пакта о стабильности. Одновременно необходимость разработки среднесрочных бюджетов заставляет местные органы власти разрабатывать среднесрочную политику и в области управления долгом, что также при прочих равных условиях способствует росту ее качества. Так, например, местные органы власти приступают к реализации инвестиционного
проекта, только когда известны источники финансирования проекта в течение всего срока проекта.
Также местные органы власти обязаны соблюдать требования о сроках утверждения годовых отчетов об исполнении бюджета. Финансовый год начинается 1 июля, поэтому предельный срок утверждения отчета установлен 30 июня.
102
Контроль государства за состоянием местных финансов в Италии
Государство контролирует и финансовое состояние местных органов власти.
В связи с изменением Бюджетного кодекса Российской Федерации в части введения временной
финансовой администрации (глава 191 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации») особый интерес вызывает применение внешнего управления в Италии.
Внешнее управление вводится государством в лице Министерства внутренних дел в отдельных
местных администрациях на уровне провинций и муниципалитетов, если администрация неспособна
выполнять свои обязательства, если не может гарантировать предоставление базовых (жизнеобеспечивающих) услуг населению и организациям.
Введение внешнего управления (так называемый режим «диссесто», декларации) может быть
объявлено (декларировано) самой администрацией либо уполномоченными органами государства.
Декларация предоставляется в соответствующий департамент Министерства внутренних дел и Верховный суд страны. Информация о введении внешнего управления публикуется в официальном национальном бюллетене.
Министерство внутренних дел создает чрезвычайную комиссии, к которой переходит управление местными финансами. Утверждается состав комиссии указом президента, что придает значимость
ее действиям, подчеркивает ответственность за достижение удовлетворительных финансовых результатов. Возглавляет комиссию, несет ответственность за выполнение полномочий комиссар.
Главной целью чрезвычайной комиссии как внешнего управляющего является устранение причин, приведших к режиму «декларации».
Комиссия проводит анализ финансового состояния, определяет возможные направления достижения приемлемого финансового состояния, составляет план финансового оздоровления. За период
своей деятельности чрезвычайная комиссия должна осуществлять финансирование услуг населению и
организациям, выплачивать текущий долг. Источником финансирования, особенно на первых этапах,
является финансовая помощь, предоставляемая Министерством внутренних дел.
В области планирования финансов функции переходят к Министерству внутренних дел, которое
в установленные сроки определяет параметры бюджета, способствующие улучшению финансового
состояния. Кроме того, отслеживаются следующие параметры: соответствие производительности труда персонала администрации заработной плате, эффективность управления расходами, эффективность
предоставления основных бюджетных услуг.
Сроки и условия достижения нормального финансового состояния могут различаться, поскольку
различается глубина финансовых проблем администраций.
Последствия введения внешнего управления:
 вводятся ограничения на осуществление заимствований (кроме заимствований, предоставляемых государством или регионом в качестве финансовой поддержки);
 повышаются налоговые ставки по всем налогам до разрешенного законодательством максимума, а ставка по налогу на имущество может даже превысить такой максимум;
 все расходы осуществляются прежде всего в целях оздоровления финансов;
 сотрудники, отвечающие за предоставление бюджетных услуг, отстраняются от управления
финансами сроком на 5 лет;
 чрезвычайная комиссия погашает долги от лица местных органов власти; выплаты осуществляются через систему органов государственного казначейства от лица Министерства внутренних дел.
Для регионов внешнее управление не применяется, однако региональные законы, включая законы о бюджете, подвергаются контролю на соответствие национальному законодательству. При возникновении неправовых ситуаций правительство может обратиться в Конституционный суд для их
разрешения.
Также государство осуществляет контроль за долговой политикой местных органов власти. Контроль осуществляется, во-первых, путем установления ограничений по целям заимствований (только
на финансирование расходов капитального характера), во-вторых, установления ограничений по объему заимствования (объем заимствований не должен превышать 25 % собственных доходов бюджета).
С учетом того обстоятельства, что для местных бюджетов в Италии все еще велико значение целевых
и нецелевых грантов, предоставляемых государством для формирования доходов местных бюджетов,
можно сказать, что ограничители достаточно серьезные. Если в ходе проверки обнаруживаются нарушения указанных ограничений, в соответствии с действующим законодательством государственные
органы имеют право вмешиваться в управление финансами администраций.
103
А.В. Меньшенина
Также государство ограничивает и объем расходов на обслуживание и погашение долга. Максимальный уровень долговой нагрузки устанавливается ежегодно в процессе переговоров с местными
органами власти. При этом стороны руководствуются, помимо законодательства Италии, европейскими критериями и правилами.
УДК 330.142.222

М.Б. Грязнов
Омский государственный университет
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ
АЛЬТЕРНАТИВНЫМИ КРЕДИТОРАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
The article is devoted to the problem of consumption lending in Russia. The author introduces new term "alternative creditors" and describes of it. He investigates the efficiency elements of alternative creditors lending operations as
well as the features of key influencing components. In conclusion the author has compared bank efficiency of consumption lending with alternative creditors efficiency of consumption lending in Russia business terms.
Формирование устойчивого платежеспособного спроса на потребительские товары и услуги является одним из факторов экономического роста, укрепления политической стабильности и повышения уровня жизни населения.
Особой привлекательностью потребительского кредитования является низкая эластичность
ставки процента к величине доходов и расходов населения по сравнению с эластичностью ставки процента к средней норме прибыли предпринимателей, что позволяет устанавливать более высокую ставку процента. Кроме этого, персональная ответственность заемщика по полученному потребительскому
кредиту предопределяет более низкие показатели просроченной задолженности.
Доминирующей формой потребительского кредитования в России остается банковский кредит,
предоставляемый банковскими и небанковскими кредитными организациями на основании кредитного
договора.
Динамика потребительского кредитования в России только со стороны кредитных организаций
демонстрирует высокие темпы качественного и количественного роста (рис. 1, 2).
700 000
120,00%
600 000
100,00%
500 000
80,00%
400 000
60,00%
300 000
40,00%
200 000
20,00%
100 000
0,00%
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
140,00%
2000
2001
2002
Äèí àì èêà ïпотребительских
î òðåáèòåëüñêèõ êðåäèò
î â, % %
ê ï кðåä.ì
åñÿöó
Динамика
кредитов,
пред.
месяцу
2003
0
2004
Êðåäèòû, ïпредоставленные
ðåäî ñòàâëåí í ûå í àñåëåí
èþ, ì ëíмлн.
. ðóá.руб.
Кредиты,
населению,
Рис. 1. Динамика потребительских кредитов, выданных кредитными организациями
в Российской Федерации [1]
 М.Б. Грязнов, 2005
104