YOUTH POLICY IN THE UNITED KINGDOM
advertisement
Молодежная политика в Великобритании Том Уайли (Tom Wylie) Бывший генеральный директор Национальное молодежное агентство Лестер, Великобритания Введение Молодежная политика в Великобритании носит комплексный характер, что является общим для стран Европы. Она охватывает целый ряд областей (например, занятость, образование, здравоохранение); существуют сложные структуры по принятию решений, организации и управлению; ответственность в значительной степени делегируется, сначала четырем национальным юрисдикциям в Великобритании: Англии, Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсу, - а затем - данными административными частями - местным властям или иным органам. Ряд полномочий в сфере молодежной политики (например, занятость и социальные пособия) сохраняется на национальном уровне, и - что добавляет сложности - имеются различия в определении возрастных групп между четырьмя юрисдикциями Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. В частности, в Англии при определении «молодежи» во многих областях политики приоритетное значение отдается группе 14-19 лет, а в Уэльсе и Северной Ирландии верхняя граница «молодежного» возраста, как правило, определяется в 25 лет. Эта статья ставит целью сделать обзор основных направлений молодежной политики и определить текущие политические вопросы и подходы. В основном она описывает ситуацию в Англии (в последней проживают 85 процентов населения Великобритании), другие юрисдикции применяют в целом аналогичные подходы к проблемам молодежи, хотя имеются заметные различия в структурах местного управления в области оказания услуг для молодежи. Каждая юрисдикция имеет также свои отличительные проблемы, которые отражаются в отдельных аспектах молодежной политики, например, совершенствование общественных отношений и преодоление последствий конфликта в Северной Ирландии, а также развитие валлийского языка и культуры в Уэльсе. В Шотландии существовала отдельная правовая система и система обеспечения образованием на протяжении многих столетий; это помогло сформировать отличную национальную культуру, в которой часто подчеркивается эгалитаризм. Один из способов концептуализации молодежной политики представлен в диаграмме 1. Политика/обеспечение: могут влиять на молодежь Политика/обеспечение для молодежи и с молодежью Внешний квадрат отражает направления социальной политики и социальное обеспечение, которые затрагивают все население (например, здравоохранение или юстиция) и не предназначены для удовлетворения потребностей исключительно молодежи. Внутренний квадрат показывает услуги (основным примером является школа), которые в более явной форме предназначены для удовлетворения потребностей молодых людей, по крайней мере учитывая, что они предоставляются государством. Общая политика Различные факторы влияют на переход молодых людей к взрослой жизни: их опыт формального образования; окружение и культура в период взросления, их отношения с родителями и с группами сверстников. С точки зрения государственных политических деятелей, проповедующих широкий подход к воздействию на молодежь, в последние годы прилагаются серьезные усилия для того, чтобы потребности молодежи нашли наиболее полное отражение в политических разработках и планах реализации многих государственных учреждений («мейнстриминг»), а не только в специально предназначенных для молодежи. Именно поэтому, например, были приняты отдельные стратегии по развитию медицинских услуг (как профилактических, так и лечебных) в целях удовлетворения потребностей молодых людей. Эта попытка, выраженная в целом ряде стратегических документов и рекламных кампаниях, отчасти является ответом на растущую озабоченность конкретными аспектами здоровья молодых людей, в том числе их психическом здоровье. К таким проблемам относится сравнительно высокий уровень подростковой беременности (в настоящее время 4 процента от общего числа рождений приходится на матерей в возрасте 12-18 лет, для сравнения: во Франции 1,5 процента и 0,72 процента - в Нидерландах), а также злоупотребление алкоголем и табаком (в Великобритании наблюдаются одни из самых высоких показателей подросткового алкоголизма и связанных с алкоголем проблем в Европе). Большинство такого рода политических разработок и стратегий еще не оказывает значительного влияния (особенно неэффективными были политики в отношении наркотиков и алкоголя), хотя в некоторых областях и произошло улучшение. В частности, медицинские учреждения стали предоставлять более квалифицированные услуги в отношении удовлетворения потребностей молодых людей, рекомендации по использованию противозачаточных средств стали более доступными; как и в большинстве стран Европы, введены жесткие ограничения на курение и продажу табака. Регулярно со стороны общества и политиков выражается озабоченность положением молодых людей асоциального поведения и правонарушителей из числа молодежи. Как и в отношении здоровья, популярные ракурсные СМИ часто усиливают эти опасения, создавая демонический образ молодежи и заставляя политических деятелей авторитарно реагировать на такие инциденты, как преступления, связанные с применением холодного оружия или классификация особых наркотиков. Такие опасения не всегда являются отражением фактического уровня преступности, а скорее его восприятием. Хотя статистика преступности, как известно, является скользкой темой, число осужденных молодых людей или обвиненных в совершении серьезных преступлений снизилось более чем на четверть. Однако за этим общим «падением преступности» скрывается то, что происходит перераспределение структуры преступности: в некоторых беднейших кварталах Великобритании молодежная преступность становится даже более серьезной проблемой, с гораздо более высоким уровнем насилия и преступлений против собственности. Такое перераспределение людей, ставших жертвами преступлений: от зажиточных до бедных слоев, - отражает растущую концентрацию населения, находящегося в экономически непривилегированном положении, в особых кварталах, где имеются высокий уровень социального жилья и различные формы поселений этнического меньшинства (около 40 процентов выходцев из Афро-Карибов, а также 60 процентов пакистанцев и бангладешцев в Великобритании проживают в 20 процентах самых бедных районов, в сравнении с 18 процентами более многочисленного в стране белого населения). В последние годы преступность в этих кварталах стала все больше молодежной, жестокой и интроспективной, поскольку акты правонарушений обычно совершаются против местных жителей, особенно молодых людей. Не удивительно, что часть молодых людей присоединяется к местным бандам (для них это кажется возможностью защиты, социальной интеграции и экономического успеха), через торговлю наркотиками. Несмотря на различные усилия по сокращению правонарушений, совершенных несовершеннолетними, наем гораздо большего числа полицейских, принятие законодательства и создание новых структур, а именно Совета по молодежной юстиции, имеющего советы по молодежной преступности на местном уровне, основные ресурсы тратятся не на профилактику, а на карательные меры. В Великобритании самый высокий показатель в Европе по направлению молодых людей под стражу (в шесть раз превышающий соответствующий уровень во Франции, в десять раз – в Испании, в двадцать раз – в Финляндии). В стране также имеется самый низкий возраст уголовной ответственности: 10 лет – в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии, 8 лет – в Шотландии. Оба этих показателя могут отражать карательное отношение к молодым людям, которые преступают закон, хотя в судебной системе Шотландии применяется социальный подход, в отличие от других частей Великобритании. За последние тридцать лет претерпели серьезные изменения отношения молодых людей к занятости. В середине 1970-х годов более чем две трети молодых людей в возрасте 18 лет оканчивали школу и начинали работать, при этом девять из десяти выпускников устраивались на работу в течение шести месяцев после окончания школы. Сейчас многие молодые люди приходят на рынок труда самыми разнообразными и разрозненными путями - через образование, профессиональную подготовку, периоды безработицы - и не считают себя «обосновавшимися» на работе до достижения рубежа 30 лет. Экономический спад делает такие переходы еще более частыми и обратимыми, молодые люди переходят от одной работы к другой, от колледжа и родительского дома - под влиянием изменений как их жизненных обстоятельств, так и более широкого экономического климата. Политические решения могут оказывать влияние на наличие молодых людей на рынке труда, например, законодательно будет продлен возраст обязательного образования или профессиональной подготовки (не обязательно в школе) до 18 лет. Это отсрочит присутствие молодых людей на рынке труда и, как предполагается, повысит их образовательный уровень и квалификацию (уровень базовой грамотности и счета зачастую очень низкий). В разные периоды, особенно в годы высокой безработицы, имелись различные финансируемые правительством программы обучения молодежи, в том числе программы стажировок и «Новый курс», благодаря которым удалось добиться определенного успеха в предотвращении безработицы молодежи, по крайней мере временно. Общий подход Великобритании к рынку труда заключается в том, что он должен быть гибким и, следовательно, в Британской экономике должны создаваться разнообразные, рассчитанные на неполный рабочий день или временные работы, особенно в сфере услуг, с меньшей степенью охраны труда, необязательностью для работодателей выплат в размере минимального уровня заработной платы до достижения 25 лет, ограничениями на социальные пособия для неработающих. Все эти факторы могут облегчить молодым людям закрепление на достаточно нестабильной лестнице занятости, но также могут сделать их особенно уязвимыми в периоды экономического спада, особенно если они являются менее квалифицированными и происходят из некоторых этнических меньшинств. Множество молодых взрослых практически не способны обеспечить себе отдельное жилье - поскольку их занятость носит неустойчивый характер, а государственное или социальное жилья трудно найти. Следовательно, они наиболее вероятно останутся в родительской семье, и таким образом - по крайней мере отчасти – окажутся зависимыми от родительской помощи еще какое-то время. Эта зависимость может вызывать напряженность в семье и давление на семейные бюджеты. Ключевым на политической арене является образование. Многие политические цели направлены на стимулирование образовательных успехов молодых людей в школах или вузах, как в отношении их общего образования, так и приобретения конкретных профессиональных навыков. Наблюдаемый рост рабочих (профессиональных) мест для «белые воротничков» с 1970-х годов показал, что больший вес уделяется формальному образованию, квалификации, чем в те времена, когда британская экономика использовала гораздо шире ручной труд. Великобритания в настоящее время превратилась в «постиндустриальное» общество, где производство составляет лишь 14 процентов ее экономики. В результате наблюдается растущая тенденция к «кредентиализации», когда рабочие места, например, в гражданской службе, к которым ранее предъявлялись требования школьного сертификата, в настоящее время требуют дипломов выпускников вузов, Аналогичная картина характерна и для некоторых других областей обширного сектора услуг. Последствия этого имеют два аспекта. Во-первых, поскольку в Великобритании один из самых низких в ОЭСР уровней численности молодых людей, продолжающих образование после достижения минимального возраста завершения обучения (в настоящее время - 16 лет), наблюдается значительная поддержка молодежи, направленная на продолжение образования, в том числе путем предоставления субсидий, включая политику стимулирования, согласно которой 50 процентов поступят в университет. Во-вторых, был взят курс на повышение уровня успеваемости в школах и колледжах путем внесения изменений в учебные программы, в экзамены и курсы квалификации, в подготовку преподавателей, а также в структуру системы образования (которая в настоящее время настолько разнообразна по страна, что не поддается простому описанию). Наблюдается существенное улучшение образовательных достижений молодых людей, о чем свидетельствуют государственные экзамены последних двух десятилетий, но наблюдается также рост разнообразия качества и характера школ по всей стране, особенно в Англии. Увеличение школьной автономии привело к созданию ряда школ, специализирующихся на отдельных предметах, таких как спорт или иностранные языки; некоторые школы не хотят принимать или сохранять учащихся, которые могут создать трудности, что привело к повышению уровня социального разделения, поскольку часть родителей может искать «хорошие» школы, которые дадут их детям позиционное преимущество для поступления в высшие учебные заведения, а затем на работу. Школы все чаще рассматриваются в качестве места, выполняющего более широкий спектр различных социальных функций, например, клубы до и после формального школьного дня и некоторые медицинские услуги для молодежи. В колледжах дальнейшего образования, которые часто имеют уклон на профессионально-техническое образование, также наблюдается значительный рост числа студентов, поскольку молодые люди не решаются войти на переполненный рынок труда, не улучшив свои навыки. Но общая форма предоставления образования для молодых людей в возрасте 14-19 остается в числе политических инициатив, не скоординированных до конца на местном уровне. Одна из служб для молодых людей, хотя и имеющая скромные ресурсы по сравнению со здравоохранением или формальным образованием, представляет возможности молодежной работы - ключевой компонент неформального образования, особенно в отношении досуга молодых людей. Для автора «молодежная работа» является применением в работе с подростками формы практики, которая имеет три определяющие характеристики: обеспокоенность за их личное и социальное развития (в отличие, скажем, от их академического обучения); преднамеренное использование экспериментального обучения и трансформативных отношений с взрослыми; присоединение к набору ценностей, которые, среди прочего, ставят во главу интересы молодых людей. На протяжении последних пятидесяти лет молодежная работа в Великобритании в основном была «размещена» в жестко определенном наборе структурных механизмов – «молодежной службе» – которая, за исключением Северной Ирландии, не имеет четкой правовой основы, но, как правило, рассматривается как партнерство между местными властями и общественными организациями, включая небольшие организации по месту жительства, а также отделения национальных волонтерских ассоциаций. Значительное число молодых людей связано с такими организациями как скауты, гёрлгайды, YMCA и молодежные клубы; организации также предоставляют специальные возможности для обездоленных молодых людей, в том числе Rathbone и Fairbridge, имеются прикрепленные или уличные молодежные работники или молодежные советы по месту жительства и информационные службы. Однако, термины «молодежная работа» и «молодежная служба» все более перестают быть синонимами, поскольку финансирование молодежной работы становится диверсифицированным, а ее подход и планирование персонала в настоящее время были приняты в других условиях и службах. Концептуально молодежная работа вписывается в предыдущей диаграмме следующим образом: “Youth work” _____ ____ ____ __ «Молодежная работа» Молодежные работники больше не охвачены единственным определением «молодежная служба», а находятся в самых разных условиях – наиболее вероятно, в молодежных организациях, но также в школах и колледжах, обеспечивая проведение мероприятий во время обеденного перерыва или после школы; внося вклад в личное, социальное и медицинское образование в учебной программе; в здравоохранении и даже в некоторых больницах; среди групп молодежи, совершившей правонарушения; в некоторых пенитенциарных учреждениях; в проектах жилищного строительства и в большом разнообразии структур гражданского общества, таких как религиозные группы или артистические или спортивные организации, которые являются чертой Британской жизни, имеющей поддержку со стороны правительства, в том числе через финансирование их деятельности. Предприняты также определенные усилия правительства по поощрению молодых людей к добровольческой деятельности для участия во многих формах служения обществу и действия, например, по отношению к окружающей среде. Была создана специальная организация - 'V' - с существенным государственным финансированием для поощрения молодежного добровольчества (в отличие от многих других европейских государств, в Великобритании не существует обязательной военной службы на протяжении 50 лет, и служба обществу иногда рассматривается в качестве альтернативного средства социализации). Во всех этих параметрах отличительный подход, представленный молодежной работой, дополняется более формальными системами и вносит свой вклад в общее развитие молодых людей, хотя работа в различных межведомственных учреждениях может создавать проблемы для применения на практике конкретных методов молодежной работы, ее ценностей и этики. Начиная с 2002 года, работа с молодежью в Великобритании, особенно в Англии, включает целый ряд инициатив, которые привели к большей ясности цели, более широкому участию в различных службах, увеличению ресурсов (в Англии в среднем расходы местных органов власти по работе с молодежью в возрасте 1319 лет составляют 100 фунтов на душу населения в год) и расширению доступа к профессиональной подготовке по работе с молодежью – около 30 вузов предоставляют курсы повышения квалификации, и допуск к профессии по организации работы с молодежью будет предоставлен в 2010 г. (кроме того, конечно, существует много молодежных работников с неполной занятостью и около полумиллиона волонтеров). Последним выражением государственной политики в сфере работы с молодежью в Англии является документ «Aiming High for Young People» (2007), в котором изложена десятилетняя стратегия развития комплексных услуг для молодежи путем расширения возможностей молодых людей к участию в принятии решений, за счет улучшения их доступа к мероприятиям, предоставления услуг по оказанию личной поддержки и повышения качества имеющихся услуг, отчасти по восстановлению местных объектов и – частично за счет повышения квалификации практиков и управленцев в сфере работы с молодежью. Подобные инициативы, хотя менее финансируемые и связанные, имелись и в других частях Великобритании. Новая философия для национальных и местных структур Важной задачей молодежной политики является то, как максимально использовать дискретные области социальной политики: здравоохранение, занятость и т.д., - чтобы побудить их дополнять друг друга, способствовать общему развитию молодых людей, а не созданию ряда противоречивых процессов. Например, девиантное поведение заканчивается исключением из школы, причем при этом не достигается образовательная цель, что заканчивается безработицей или вовлеченностью в преступления. Начиная с 2005 года, произошло изменение парадигмы в политике и структурных механизмах по отношению ко всем услугам для детей и молодых людей в Великобритании (изменения, описанные ниже, описывают ситуацию в Англии, но параллельные процессы происходят и в других юрисдикциях). Произошла смена доминирующей политики, теперь политические деятели должны меньше ориентироваться на представление индивидуальных услуг, а быть нацеленными на общий результат, исходя из интересов благополучия молодого человека на протяжении детства и отрочества до момента вступления во взрослую жизнь. Достижение этих желаемых результатов сейчас предусмотрено законом в Англии. Законодательство и основная политика отражают необходимость достижения пяти результатов. Молодые люди должны находиться в безопасности; быть здоровыми, получать удовлетворение от образования и иметь достижения в этой области; вносить вклад в жизнь сообщества и обрести экономическое благополучие. Набор более детальных показателей, например, школьные достижения или правонарушения среди молодежи, был определен для каждой из этих целей, и эти ожидания возлагаются на всех специалистов и организации, в том числе школы, которые предоставляют услуги детям и молодым людям в возрасте от 0 до 19 лет. Попытка предложить всеобъемлющий набор целей была в основном успешной в деле поощрения специалистов в различных профессиях работать вместе для достижения общих целей для молодежи. Вторым крупным событием стала попытка скоординировать управление этими структурами, которые касаются всего спектра услуг для детей и молодежи. Существует национальное министерство в правительстве (в Англии Департамент по делам детей, школ и семей), которое выпускает ежегодный «План в отношении детей» с изложением целей и мероприятий для их достижения. Должны существовать аналогичные планы на местном уровне, а также специальная должность директора по услугам для детей, который несет ответственность за управление общей политикой в отношении школ, социальных служб для детей, молодежных служб. Ожидается, что он работает в сотрудничестве с другими органами, в том числе здравоохранением и органами юстиции, и получает поддержку от щирокого и разнообразного добровольческого сектора. Особые усилия были предприняты для оказания «комплексных услуг поддержки молодежи» в целях обеспечения того, чтобы обездоленные молодые люди не были забыты. Все эти меры отражаются в опубликованных национальных докладах об инспекциях, как правило, ежегодных, чтобы оценивать деятельность каждого органа в достижении пяти результатов. Комиссар по делам детей и молодежи работает в каждой из юрисдикций, неся ответственность за контроль и доклад о правах молодых людей (их полномочия более сильные в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, чем в Англии). Детский Совет по развитию трудовых ресурсов стремится очертить и найти ресурсы для профессиональной подготовки тех, кто участвует в этом широком и разнообразном секторе. Пока еще слишком рано судить об общих результатах этой крупной реструктуризации. Общий подход направлен на выработку согласованных и связанных национальных рамочных условий в отношении услуг, но он рассматривается иногда как отражающий степень микроуправления центрального правительства, оставляя сравнительно мало возможностей для принятия решений на местах в отношении потребностей и предоставляемых услугах – неудивительно для государства, которое имеет давние традиции в центральном направлении. Сравнительно недавняя передача полномочий правительствам Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса начала менять позиции в этих юрисдикциях, однако, несмотря на широкую риторику, в Англии произошли лишь незначительные изменения в балансе сил между центральными и местными органами власти - опять-таки это не вызывает удивления, так как более 80 процентов местных расходов происходит за счет национального налогообложения. Один из позитивных результатов развития в последние годы представляет собой учет непосредственного мнения молодежи и вовлечения их в процесс принятия решений в отношении местных услуг. В Англии это касалось решения о выделении 280 млн. фунтов капитальных затрат на молодежное строительство, со временем планируется достичь передачи 25 процентов бюджета молодым людям из доходов, которые выделяют местные власти на предоставление услуг для молодежи. Развитие этого подхода, связанное с политикой, стратегиями, практикой и финансированием, было особенно успешным в охвате обездоленных молодых людей, чем охвате элитных групп, более высокоорганизованных или привилегированных, которые уже давно смогли сформулировать свои потребности и взгляды. Различные подходы, например, с помощью видео, вебсайтов и локальных сетей, поощряют участие молодежи, однако до сих пор это не отражено в стандартном демократическом процессе, включая национальные выборы (там уровень принимающих участие в голосовании молодых взрослых обычно на 20 процентов ниже, чем аналогичные показатели для всего населения). Однако имела место формализация особых молодежных форумов, таких как Шотландский молодежный парламент и параллельные органы в других странах, например, «молодежные мэры» избираются непосредственно молодыми людьми в нескольких городах; они наделены полномочиями распределять финансы и оказывать влияние на местную молодежную политику. Хотя эти структурные изменения имеют много положительного, особую озабоченность вызывают лица, заинтересованные и участвующие в работе с молодежью, а также молодые взрослые, - они являются более традиционными областями приложения «молодежной политики». Эти опасения связаны с тем, что внимание политики сейчас переносится от подростков и молодых взрослых в направлении детства. В Англии это способствовало обрыву молодежной политики на возрасте 19 лет (за исключением нескольких категорий, таких как молодые люди с инвалидностью). Кроме того, предметом внимания этой политики – что было связано с рядом трагических инцидентов с детьми, в отношении которых было совершено домашнее насилие или убийство в семье – сейчас становится скорее ориентация на защиту («охрану») молодых людей, а не на их развитие. Поскольку доля молодежи в общей численности населения Великобритании падает, потребности подростков и молодых людей могут не приниматься в расчет, поскольку этот жизненный этап находится между непреходящей привлекательностью детства и растущей «серой властью» взрослых. Более того, учитывая ограниченные ресурсы, работа, которая проводится с подростками, все более концентрируется на тех, кто вызывает проблемы в местном сообществе. Учитывая национальную озабоченность влиянием экономического спада на молодое население и продолжающееся беспокойство по поводу асоциального поведения, даже насильственного экстремизма, вполне вероятно, что молодые люди в Великобритании станут объектом еще большего внимания и наблюдения, и что взаимодействие с ними, даже в более открытых, взаимодействующих областях молодежной работы будут все чаще иметь характер предписаний. На более позитивной ноте: появление результатов и базовая философия заставили многих задуматься о том, вносят ли особая политика и структуры изменения в жизнь молодых людей, особенно находящихся в непривилегированном положении. Это является выражением политического намерения, известного как «прогрессивный универсализм», когда государство стремится обеспечить более широкую поддержку для тех, кто не пользуется в полной мере имеющимися возможностями. Научные исследования по проблемам молодежи в Великобритании оказывают только фрагментарное воздействия на политический процесс. В целом в Великобритании не придается значения исследованиям в области социальной политики, а политики, а также их официальные советники, показывают нетерпение, затрудняясь дать быстрые ответы на сложные вопросы, и испытывают дискомфорт, когда научные исследования не подтверждают немедленный успех разрекламированных инициатив, программ или даже личных пристрастий, которые могут основываться на малочисленных доказательствах. Тем не менее, оценки воздействия политики и показателей, используемых инспекторами для определения эффективности, во все большей степени концентрируются на «благосостоянии»; например, доля детей и молодых людей, выросших в бедности, достижения в сфере образования или бездомные. Общая картина смешанная - лучшее жилье, меньше бездомных, но все еще высокая доля молодых людей, живущих в нищете, и, казалось бы, упорный процент (10 процентов) молодежи в возрасте 16-18 лет, которые находятся вне сферы образования, трудоустройства или профессиональной подготовки, а также различные негативные показатели влияния на здоровье, включая психическое здоровье. Неспособность добиться прогресса по ряду ключевых показателей предполагает, что, несмотря на высокие амбиции, в молодежной политике и практике Великобритании до сих пор наблюдается отсутствие решимости и способности действовать последовательно и решительно со стороны отдельных лиц, групп и сообществ в ответ на сложные социальные и культурные факторы. Анализируя длительный период развития молодежной политики в Великобритании, можно сделать вывод, что работа с молодежью пережила несколько тяжелых десятилетий. В 2007 году она оказалась под воздействием теплых лучей нового политического внимания. Не так очевидно, однако, что это тепло распространится в полной мере на конкретный подход, известный как молодежная работа, несмотря на то, что он доказал способность достижения определенных лиц и групп, что е смогли сделать другие государственные службы.
