ОСОБЕННОСТИ ОТНОШЕНИЙ БИЗНЕСА И ВЛАСТИ В РОССИИ
advertisement
116-121 Biznes.qxd 20.12.2009 13:51 Page 116 МИРОВОЙ БИЗНЕС И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ ÂÀÑÈËÈÉ ÔÎÊÈÍ ОСОБЕННОСТИ ОТНОШЕНИЙ БИЗНЕСА И ВЛАСТИ В РОССИИ Историю развития современной Рос сии на протяжении последних двадцати лет можно охарактеризовать с помощью различных аналитических инструментов. Одним из углов зрения может быть взгляд на ситуацию сквозь призму диалога между властью и бизнесом. Данный процесс пря мо или косвенно влияет на все социально значимые сферы. В то же время пока нет четкого видения проблематики вопроса. Взаимоотношения бизнеса и власти по сей день можно отнести к слабо изучен ным областям. Отчасти это связано с ак тивным использованием методик так на зываемого джиара («GR» – government relations) – отношений с органами госу дарства, активно используемых в эконо мически развитых странах Западной Ев ропы и Америки. Методики GR стали, по сути, сводом практически применимых ситуаций и технологий, наработанных за долгие годы выстраивания взаимоотно шений западной власти с по преимущест ву западным бизнесом1. Однако в этом случае на российские реалии переносятся схемы, эффективность которых на отече ственной почве теоретически не обосно вана. Политические и экономические ус ловия России сильно отличаются от ана логичной ситуации в странах Запада. Вза имоотношения бизнеса и власти для на шей страны следует рассматривать в более широком контексте – как комплекс отно шений с органами государственной влас ти и его теоретическое обоснование. GR в этой связи – лишь конкретная технология реализации поставленных целей. Иначе говоря, рассмотрение проблематики от ношений государственной власти и биз неса относится к разряду стратегических, в то время как вопросы GR – к разряду тактических вопросов. 1 На протяжении последних лет заметна тенденция к расширению обозначенного выше комплексного подхода к проблема тике отношений бизнеса и власти. Рань ше признаком профессионализма специ алиста по контактам с государственными органами в структуре частного бизнеса считалась толстая записная книжка с те лефонами чиновников всех регионов 2. В последнее время более активная роль государства в регулировании экономи ческих отношений привела к тому, что многие компании стали создавать полно ценные департаменты для работы с орга нами государственной власти, где работа ют не только «контактерытолкачи», но и аналитики. Целью таких департаментов является детальная проработка аргумента ции для чиновников с целью последующе го принятия ими тех или иных (выгодных бизнесу) решений3. Процесс «российского GR» становится более цивилизованным: при некоторых министерствах появляются прозрачные 116-121 Biznes.qxd 20.12.2009 13:51 Page 117 117 ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÎÒÍÎØÅÍÈÉ ÁÈÇÍÅÑÀ È ÂËÀÑÒÈ Â ÐÎÑÑÈÈ площадки, где бизнес может открыто вы разить свое мнение и повлиять на чинов ников (например – экспертные советы в Минпромэнерго)4. Одновременно все больше укореняется точка зрения, согласно которой подгото вить специалистов по связям с госорганами невозможно. Часто это мотивируется тем, что в реалиях современной России отно шения бизнеса и власти носят характер не науки, а ремесла. В связи с этим успешным «коммуникатором с властью» можно стать только при наличии жизненного опыта и опыта работы в бизнесе или власти. С дан ной точкой зрения сложно согласиться. На опыте западных стран отчетливо видно, что перед запуском отлаженной схемы практи ческих взаимоотношений бизнеса и власти большое значение первоначально уделя лось построению теоретической базы и нормативной регламентации. Подготовка подобных специалистов – коммуникаторов в сфере отношений биз неса и власти крайне важна. По сути, это единственные люди, активно осуществля ющие горизонтальную коммуникацию в условиях отечественного политического пространства. Это связано с «обособлен ностью» российских политических струк тур, когда «горизонтальное» общение в политике происходит редко. С рядом ого ворок можно сказать, что часто именно на основании мнений и прогнозов бизнес коммуникаторов развивается политичес кий процесс в стране, а представителям власти приходится лишь оглашать реко мендованные специалистами из сферы ча стного бизнеса тезисы. Одновременно с подобными ситуациями может происхо дить «сращивание» бизнеса и власти, при котором роли и задачи участников диало га могут меняться. 2 На протяжении всего периода после распада СССР характер взаимоотноше ния власти, бизнеса и общества на феде ральном и региональном уровнях подвер гался существенным переменам. Условно можно выделить три временных этапа5: 1) 1992–1997 годы – зарождение основ российского лоббизма и GR, усиление роли регионов и становление практики «кремлевского» лоббизма; 2) 1997–2001 годы – спад в динамике отношений бизнеса и власти, последую щая кратковременная интенсификация и переход контактов на новый уровень; 3) 2002–2007 годы – развитие взаим ных контактов в сфере бизнеса и власти; частичное «сплетение» данных сфер. В начале 1990х годов представители крупного бизнеса и лидеры субъектов феде рации искали способы политического обес печения своих интересов, стремились за нять привилегированное положение в но вой системе власти и тем самым влиять на процесс принятия решений в федеральном центре. С учетом ослабленности централь ных политических структур, процесс разви тия регионов шел крайне активно. Власть на местах была практически неограничен ной, чем активно пользовался бизнес. Это проявлялось в процессах приватизации собственности «на местах» и непосредст венно в хозяйственной деятельности. Условия для ведения бизнеса в различ ных регионах могли отличаться друг от друга весьма ощутимо. К 1996–1997 годам процесс децентрализации – и политичес кой, и экономической – достиг апогея, что вылилось в серию конфликтов разного масштаба между федеральной властью и отдельными регионами6. Дополнительным фактором обострения напряженности по служил «кремлевский лоббизм» – ситуа ция, когда власть взяла на себя часть ком муникативных функций бизнеса для ком муникаций с еще более «высокопостав ленной» властью. Речь шла о функциях представителей России в Международном валютном фонде (МВФ) и Мировом банке. В 1990х годах только по линии МВФ об щая сумма кредитов для России составила около 16,5 млрд. долларов США. Именно под цели данных кредитов запускались очередные реформаторские проекты. Во второй половине 1990х годов феде ральная власть имела довольно слабые по зиции. На этом фоне на уровне муниципа 116-121 Biznes.qxd 20.12.2009 13:51 Page 118 118 ÂÀÑÈËÈÉ ÔÎÊÈÍ литетов и регионов начала выстраиваться новая модель управления экономикой, ос нованная на неформальных рычагах воз действия на частный бизнес и превратив шаяся в решающий узел противоречий между консолидировавшейся властью в регионах и ослабленным федеральным центром. Своеобразным поворотным пунктом стал кризис 1998 года7. Первона чальная фрагментарность взаимоотноше ний бизнеса и государственных органов (явившаяся логическим продолжением экономического спада) постепенно сме нялась более тесным сотрудничеством. Изза изменившейся мировой конъюнк туры более выгодным стало взаимодейст вие с центральной властью. Рост цен на нефть и активизация транснационального бизнеса в экономически развитых странах упрочил позиции федеральных чиновни ков в диалоге как с регионами, так и с ча стным бизнесом. Постепенно стала фор мироваться основа взаимодействия в тече ние последующей «пятилетки». Этой ос новой стал молчаливый консенсус – биз нес не стремится в федеральные органы власти, а та не обращает внимания на де тали приватизации в регионах. Более уверенная консолидация феде ральной элиты началась после кризиса 1998 года (одновременно сократилась власть элиты региональной). С приходом к власти В.В. Путина в 2000 г. ситуация кардинально поменялась. Экономичес кий рост и благоприятная ценовая конъ юнктура на мировых рынках привели к тому, что федеральная административная элита утратила стимулы к необходимости стратегического союза как с крупным бизнесом, так и региональными лидера ми. И крупный бизнес, и регионы факти чески капитулировали. Крупный бизнес был «равноудален» – отстранен от про цессов выработки и принятия важнейших политических и социальных решений. Статус глав регионов был резко понижен, региональные лидеры оказались выведе ны за пределы правящей группировки. Вскоре был сделан еще один шаг на пу ти утверждения новых параметров регули рования взаимоотношений между бизне сом и властью: переход в 2004 г. к избра нию глав исполнительной власти субъек тов РФ законодательными собраниями регионов по представлению президента. Речь шла о «мягком» варианте назначения губернаторов. Стоит отметить, что подоб ный порядок не используется ни в одном из федеративных государств мира. Иногда ссылаются на опыт таких федераций, как Канада, Индия, Малайзия. Однако ни в одной из этих федераций назначаемые центром губернаторы не возглавляют ис полнительную власть в своем регионе, а лишь представляют интересы центра. Постепенно стороны приняли ком плекс негласных взаимных обязательств: власть отказалась от пересмотра итогов 1990х годов в обмен на невмешательство в политику со стороны бизнеса. В 2000– 2002 годах еще продолжало существовать, несмотря на постепенное укрепление по зиций федеральных властей, крайне важ ное равновесие сил во взаимоотношениях государства и бизнеса. 3 С 2000 г. российская политическая сис тема приобретает новые качества, главное из которых состоит в утверждении моно центризма, максимальной замкнутости на Кремль новой системы власти. Приход В. Путина к власти означал для бизнес элиты и ее политического влияния на фе деральном уровне не только новые огра ничения, но и новые возможности. Про изошло расширение каналов политичес кого влияния бизнеса через Государст венную Думу, Совет Федерации, институ ты корпоративного представительства и так называемый режим консультаций. Крупный бизнес превратился во второй (после «силовиков») источник рекрутиро вания политической элиты как в центре, так и в регионах. В 2000–2003 годах в стране начался кратковременный период бурного рас цвета отношений между бизнесом и влас тью8. Государство в экономику особо не вмешивалось, что послужило стимулом 116-121 Biznes.qxd 20.12.2009 13:51 Page 119 119 ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÎÒÍÎØÅÍÈÉ ÁÈÇÍÅÑÀ È ÂËÀÑÒÈ Â ÐÎÑÑÈÈ для лоббирования бизнесом своих инте ресов через отраслевые ассоциации и от дельных политиков в парламентских ор ганах власти. Лоббирование осуществля лось различными методами. Происходили депутатские запросы по заказу различных компаний, с подачи предпринимателей и отраслей регулярно организовывались парламентские слушания. Многие бизне смены благодаря успешным коммуника циям с органами власти увеличили стои мость собственных активов в сотни раз. Обратной стороной медали явилась чрез мерная уверенность в своих силах – ряд бизнессубъектов решил сыграть с госу дарством в политические игры «покруп ному». Не все они оказались успешными. Причины провала конструкции былых взаимоотношений лежали в различиях менталитета власти и бизнеса, глубоком взаимном недоверии, неготовности сто рон к поиску компромиссов. Интересы власти и бизнеса разошлись: если в инте ресах Кремля было создание условий для закрепления нового моноцентрического режима, то часть бизнесэлиты стреми лась к сохранению политической автоно мии. Кремль, сделав проблему итогов приватизации предметом публичного об суждения, поставил под сомнение статус наиболее крупных частных собственни ков. Диалог власти и бизнеса был пре рван, и попытки его возобновления успе хом не увенчались. Крупный бизнес пытался адаптировать ся к меняющимся политическим условиям с помощью различных стратегий, основны ми из которых были тема «социальной от ветственности» и участие в избирательной кампании в Государственную Думу в декаб ре 2003 год. Кроме того, была использована стратегия «похода в регионы». Но, несмот ря на это, власть демонстрировала, что эпо ха кумовства и «особых отношений» закан чивается. Общий посыл был примерно та ков: «Помощь от бизнеса не нужна, и она не принимается. Федеральная власть доста точно уверена в том, что справится сама». Не решался ряд вроде бы оговоренных вопросов социальной сферы (например, создание экспериментальной учебной площадки в сфере частногосударствен ного партнерства на базе Плехановкой академии – при участии О. Дерипаски). Власть попросту потеряла прежний инте рес к подобного рода «социальным» ини циативам бизнеса. В настоящее время федеральная власть ищет выход из сложившейся ситуации во взаимоотношениях с бизнесом (осознава емой ею как своего рода тупик) на двух направлениях: через поиск новых меха низмов взаимодействия с бизнесом и реа лизацию административной реформы. Итоги этого процесса во многом контр продуктивны: конкретные механизмы частногосударственного партнерства от сутствуют, а административная реформа привела к дезорганизации работы минис терств и ведомств, к снижению професси онализма чиновников. Власть отводит бизнесу подчиненное место в реализации приоритетных задач, происходит даль нейшее снижение автономии крупного бизнеса как политического субъекта, его возможности по обеспечению своих по литических интересов в федеральном центре существенно сократились. Начиная с 2000 г. появляются признаки оттеснения крупного бизнеса от процес сов принятия, выработки и даже обсужде ния серьезных политических и социаль ных решений. Иначе говоря – полный за прет на политику. В условиях, когда феде ральная власть утратила потребность в стратегическом союзе с бизнесом, по следний ищет ответ на новую ситуацию на двух основных направлениях: (1) сохранение и усиление своего пере говорнолоббистского потенциала в цен тре – через укрепление существующих предпринимательских ассоциаций и со здание новых; (2) разработка и внедрение новых и весь ма разнообразных стратегий в регионах. Первое направление, очевидно, не оп равдало себя. С регионами – иначе: ос новной моделью отношений крупного бизнеса с региональными элитами стала, в отличие от предыдущего периода, модель 116-121 Biznes.qxd 20.12.2009 13:51 Page 120 120 ÂÀÑÈËÈÉ ÔÎÊÈÍ не доминирования, а паритетного сотруд ничества. Вместе с тем внутренние струк турные трансформации крупного бизнеса выступают существенным фактором, оп ределяющим «цену дружбы» с региональ ными администрациями. Превращение компании в основную форму существова ния российского крупного бизнеса ведет к тому, что «цена» эта падает, а для самих регионов – растет. Поэтому оптимальной стратегией бизнеса является стратегия «дружим с победителями». Стихийно сформировавшаяся модель взаимотноошений между бизнесом и вла стью в течение большей части последних двух десятилетий характеризуется рядом черт9. Среди них, прежде всего, можно отметить: – наличие параллелизма в полномочи ях ряда государственных структур, – сужение публичного пространства и теневой характер принятия решений, – исключительно высокая роль первых лиц компании в построении взаимоотно шений с властью, – устойчивая коррупционная традиция, – отсутствие устоявшейся партийной системы: основными структурными эле ментами политической системы выступа ют не партии, а клановономенклатурные группы, – высокая значимость региональных кла нов как политикоэкономических игроков, – наличие высоких политических рис ков, толкающих бизнес на диверсифика цию, приобретение активов за рубежом и привлечение иностранных акционеров (в том числе через выход на IPO), – значимость силового фактора и ак тивная роль силовых структур в процессах передела собственности и политической борьбы, – использование технологии создания конкурирующих центров влияния и ба лансировки их ресурсов, – непрозрачная структура собственно сти (не всегда доступна информация о ре альных собственниках бизнесструктур, а значит, об их потенциальном влиянии и возможностях), – психологические особенности лиц, принимающих решения, и специфика ка налов поступления к ним информации. Лучшими посредникамикоммуника торами в данной сферы продолжают оста ваться первые лица компании. Несмотря на очевидные неудобства данного подхода (эффективность бизнеса ощутимо падает, когда процесс принятия решения нахо дится в руках у одного человека), «топ менеджеры» и собственники компаний просто опасаются утратить необходимые контакты в случае, если GRменеджер пе рейдет в другую компанию. В то же время бизнес имеет возможность легально общаться с властью, обсуждать законодательные инициативы и стратегии развития страны через различные объеди нения предпринимателей. Федеральное собрание, Общественная палата, многие министерства, полпредства президента в федеральных округах имеют при себе экс пертные советы для обсуждения условий ведения бизнеса в конкретных отраслях. *** Механизм взаимодействия бизнеса и власти в России характеризуется структу рами двух типов. Вопервых, подобными коммуникациями занимаются организа ции, исходной и единственной целью об разования которых не было политическое представительство интересов. Такие орга низации создавались для выполнения широкого круга задач, одной из которых было представительство интересов своих членов в органах государственной власти, то есть лоббизм. К таким организациям относятся в первую очередь различные предпринимательские ассоциации, сою зы, объединения, фонды поддержки предпринимательства. Теоретически наи более активными корпоративными объе динениями бизнеса являются Российский союз промышленников и предпринима телей (РСПП) и Торговопромышленная палата РФ (ТПП). Вовторых, 2001 г. появились две новые ассоциации, специализирующиеся на представительстве интересов мелкого и 116-121 Biznes.qxd 20.12.2009 13:51 Page 121 121 ÎÑÎÁÅÍÍÎÑÒÈ ÎÒÍÎØÅÍÈÉ ÁÈÇÍÅÑÀ È ÂËÀÑÒÈ Â ÐÎÑÑÈÈ среднего бизнеса. Депутатское объедине ние «Деловая Россия» было преобразова но в одноименную организацию, пред ставляющую интересы среднего бизнеса. В это же время по инициативе пятидесяти предпринимательских организаций было учреждено объединение «ОПОРА», пред ставляющее интересы малого бизнеса. Ак тивную деятельность ведут отраслевые ор ганизации предпринимателей, например Союз нефтепромышленников и Россий ское газовое общество. Хотя организации предпринимателей декларируют защиту интересов мелкого и среднего бизнеса, ре альность такова, что они не всегда следуют этим заявлениям. Будучи фактически от страненными от управления в этих орга низациях, предприятия мелкого и средне го бизнеса оказываются выключенными из системы представительства. Следует также отметить разносторонний подход крупных бизнесструктур в сфере формирования департаментов по коммуни кациям с государственной властью. Так, в компании «ТНКВР» взаимодействием с властью заняты сразу три департамента в общей структуре GRуправления: по регио нальной политике, по взаимодействию с федеральными органами власти и по зако нотворческой деятельности. Все подразде ления работают в тесной связке, но обязан ности четко распределены во избежание дублирования и параллелизма функций. Основная задача департамента по регио нальной политике – взаимодействие с ре гиональными исполнительными и предста вительными органами государственной власти, муниципальными образованиями, а также с территориальными подразделения ми федеральных министерств и ведомств. В ОАО «НК «Роснефть» взаимодейст вием с властью занимаются два управ ления в составе департамента по работе с органами государственной власти: по работе с федеральными органами власти и по работе с региональными органами власти и протокола. В НК «ЛУКОЙЛ» эти функции переданы в отдел по связям с го сорганами, входящий в департамент по связям с общественностью. Средний бизнес также заинтересован в позитивных отношениях с региональными властями. Даже на уровне малого бизнеса выстраивается работа с муниципальными органами власти. Власть и сама ищет адек ватных партнеров для реализации глобаль ных проектов, которые без бизнеса просто не могут быть реализованы11. На Западе ме ханизмы государственночастного парт нерства функционируют на протяжении длительного времени. В России они только внедряются – так что, можно надеяться, наиболее активный период формирования подобных отношений еще впереди. Примечания 1 Anthony J. Nowness. «Total Lobbying». Cambridge University Press, 2006. Ð. 4-7. 2 Ñ êåì ëó÷øå äðóæèòü? // Âåäîìîñòè, 6.10.2006. 3 Ìèíèñòåðñòâî Ïðîìûøëåííîñòè è Ýíåðãåòèêè Ðîññèè «Ñîâåðøåíñòâîâàíèå ìåõàíèçìà âçàèìîäåéñòâèÿ ãîñóäàðñòâà è áèçíåñà äëÿ ðàçðàáîòêè è ðåàëèçàöèè ñòðàòåãèé è ïëàíîâ ðàçâèòèÿ îòðàñëåé ïðîìûøëåííîñòè». Ìîñêâà, 2007 ãîä. 4 «Ñïåöñâÿçè ðåøàþò âñ¸» // BusinessWeek Ðîññèÿ, 16.07.2007. ¹ 27. 5 «Ðåãèîíàëüíàÿ ýëèòà â ñîâðåìåííîé Ðîññèè» // Ôîíä Ëèáåðàëüíàÿ Ìèññèÿ, ïîä îáùåé ðåäàêöèåé ß. Ôðóõòìàííà, Ìîñêâà, 2005. Ñ. 5 -11 6 7 8 Òàì æå. Ñ. 20-23. Òàì æå. Ñ. 70. Òàì æå. Ñ. 80-84. 9 Âèíîãðàäîâ Ì., Ìèí÷åíêî Å. «Ðûíîê ëîááèçìà â Ðîññèè â I ïîëîâèíå 2006 ãîäà: òåíäåíöèè, ïåðñïåêòèâû, îñíîâíûå êàìïàíèè», Ìîñêâà, 2006. Ñ. 5 10 «Âëàñòü è áèçíåñ: ñëûøàò ëè îíè äðóã äðóãà?» // Íàøà âëàñòü, äåëà è ëèöà, 6.11.2008.
