МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ бИЗНЕСА И ВЛАСТИ В

26
Власть
07’2008
Евгений Королев
Модели взаимодействия бизнеса
и власти в Европейском Союзе
Традиционное рассмотрение в политологии представительства интересов, а также
взаимодействия бизнеса и власти выстраивается в рамках двух институциональных
моделей: корпоративизма и плюрализма.
В
Королев
Евгений
Александрович –
кафедра «Теория
и практика
взаимодействия
бизнеса и власти»
Государственного
Университета –
Высшей Школы
Экономики
корпоративистской модели имеется ограниченное число союзов, которые в своей сфере обладают монопольным правом на
представительство, имеют иерархическую структуру, и членство
в которых часто формируется за счет стимуляции со стороны властей. Они совместно с властями принимают участие в разработке и
проведении государственной политики. В плюралистической модели имеется неограниченное число союзов, свободная конкуренция
между ними (в т.ч. за влияние на власть), отсутствует государственный контроль, формирование их воли происходит автономно.
В Австрии бизнес взаимодействует с властью через представительство предпринимательских союзов в социальном партнерстве,
которое представляет собой неформальную консультативно-переговорную площадку между правительством, предпринимательскими ассоциациями и профсоюзами. Эта структура опирается
на принцип достижения единогласного согласия договаривающихся между собой сторон. Принятие решений в партнерстве
носит неформальный и непубличный характер. Существование
партнерства никак не отражено в австрийском законодательстве.
Социальное партнерство не ограничивается вопросами регулирования трудовой политики, оно распространило свою компетенцию практически на все области экономической и социальной
политики. Австрийское социальное партнерство является наиболее ярким примером корпоративизма, в котором представительство интересов имеет скоординированный характер.
В социальном партнерстве постоянно участвуют четыре наиболее
представительных австрийских объединения: Экономическая палата Австрии, Австрийское объединение профсоюзов, Федеральная
палата работников и Конференция президентов сельскохозяйственных палат. Эти союзы являются укоренившимися частями политической системы Австрии. Внутренняя организация партнерства функционирует по принципу «двойного паритета»: два союза
работодателей с покровительствующей Австрийской Народной
Партией (АНП) и два профсоюза с покровительствующей СоциалДемократической Партией Австрии (СПА). Объединения, участвующие в социальном партнерстве, оказывают сильное влияние
на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.
Союзы имеют право проводить экспертизу правительственных
законопроектов до их парламентского рассмотрения, вносить свои
предложения в законодательные собрания, готовить законопроекты по основным сферам интересов социальных партнеров.
Социальное партнерство было создано австрийскими властями
специально для учета интересов и экспертных позиций промышленности и профсоюзов в проведении гармоничной социальноэкономической политики.
Во Франции существует институт, аналогичный австрийскому
социальному партнерству, – Экономический и Социальный Совет.
07’2008
Власть
Его официальный статус закреплен во
французской конституции, в соответствии с которой он вырабатывает рекомендации для правительства и парламента в экономической и социальной сферах
политики. Кроме того, Совет проводит
диалог между различными социальноэкономическими группами и обеспечивает информационный материал для
законодательной деятельности. Тем не
менее Совет не оказывает существенного влияния на проводимую во Франции
социально-экономическую политику. Это
связано с двумя причинами. Во-первых,
в Совете действует большое количество
акторов с разнообразными интересами,
что мешает выработке соответствующих
консенсусных рекомендаций и препятствует аккумуляции влияния. В его состав
входят представители 18 социальных и
экономических групп, объединяющих
231 представителя различных по своему
профилю организаций. Фактически корпоративистский институт оказывается
неэффективен из-за своего плюралистического наполнения. Во-вторых, во
Франции утвердилась этатистская политическая культура, в соответствии с которой правительство действует согласно
своему пониманию «национального интереса», а вовлечение частных интересов
в публичную политику воспринимается
как потенциальная угроза этому «национальному интересу». Понятие «национальный интерес» играет важную роль во
французской политике. Оно используется многими политическими акторами и
высокопоставленными чиновниками для
подчеркивания своего «нейтралитета».
Представители интересов используются
в процессе правительственных консультаций только для сбора информации,
учет их интересов в действительности не
производится. Отношения между властью и бизнесом строятся в одностороннем вертикально иерархическом порядке, правительственные органы склонны
к регулирующей опеке частного сектора.
Главными средствами влияния бизнеса на власть остаются личные связи. Во
Франции имеет место закрытая полуклановая система взаимодействия бизнеса и власти. Данная система изначально
Quittkat C. Strategies of Interest Intermediation in
the European Union: French trade associations under
pressure? Mannheim Centre for European Social Research
(MZES). University of Mannheim, 2000. P. 7–9
27
сложилась благодаря тому, что представителями высшей правительственной,
парламентской и деловой элиты в послевоенное время становились в основном
выходцы из очень малочисленной группы выпускников Национальной школы
администрации (��������������������
ENA�����������������
), основанной Ш.
Де Голлем с целью меритократического обновления государственной власти.
Между членами клуба выпускников ENA�
����
существует система взаимной поддержки,
которая переродилась в систему круговой
поруки. Сильная зависимость бизнеса
от правительственного регулирования
гарантировала выпускникам ���������
ENA������
руководящие должности в крупном бизнесе.
В результате во французской элите укоренилась традиция поддержания взаимовыгодных личных связей между высокопоставленными чиновниками и доверенными представителями бизнеса.
Взаимодействие бизнеса и власти в
Великобритании носит более либеральный характер, чем во Франции, и строится на основе постоянных правительственных консультаций и через парламентское
лоббирование. Представители бизнеса,
равно как и представители других интересов, лишены возможности доступа
в Палату общин. Внешняя закрытость
британского парламента компенсируется готовностью многих парламентариев
сотрудничать с бизнесом в рамках внепарламентских межпартийных групп,
создаваемых предпринимательскими
союзами. Именно благодаря этому внешнему неформальному механизму можно
утверждать, что взаимодействие бизнеса
и власти в британской парламентской
системе носит условно плюралистический характер. Помимо этого, британские
парламентарии часто сами занимаются
лоббированием интересов бизнеса.
Взаимодействие бизнеса с британским
правительством происходит посредством
работы постоянных консультативных
комитетов. Министерства создают специализированные комитеты и приглашают в них представителей ведущих предпринимательских объединений и корпораций, которые считаются лояльными
властям. Такая лояльность обычно выражается в поддержке социальных инициатив правительства. Например, в сентябре
Johnson J. Caste out. The Financial Times.
17.12.2004
28
Власть
2007 г. 64 из 200 крупнейших предприятий страны согласились участвовать в
правительственной программе по борьбе
с безработицей и обязались создать 250
тыс. дополнительных рабочих мест к 2010
г. Другая корпоративистская тенденция в
нынешнем британском правительстве Г.
Брауна проявилась в назначении бывшего главы Конфедерации британской промышленности (зонтичный союз британского бизнеса) Д. Джонса на пост министра торговли и инвестиций.
Германия является наиболее ярким
примером функционирования плюралистической модели взаимодействия бизнеса и власти в условиях сильной парламентской системы. Немецкий Бундестаг
в отличие от подавляющего большинства
других европейских парламентов ввел
процедуру регистрации союзов, желающих представлять интересы не только в
Бундестаге, но и в федеральном правительстве. По состоянию на декабрь 2007
г., в публичном списке союзов Бундестага
зарегистрировано 2049 союзов. На каждого из 613 депутатов Бундестага приходится приблизительно по 3,5 зарегистрированных союза. Большинство немецких
союзов представляют интересы бизнеса.
Парламентарии активно используют
представителей союзов для информационно-экспертного сопровождения подготовки законопроектов, т.к. специалисты и правовые эксперты союзов работают
быстрее, чем научная служба Бундестага.
Кроме того, в немецкой политической
культуре утвердился принцип необходимости учета всех интересов при принятии политических решений. Этому,
в частности, способствовало решение
Федерального Конституционного Суда
в 1992 г., который обязал законодателей
действовать на основе взвешивания фактической информации из достоверных
источников.
При взаимодействии бизнеса с правительственными структурами в Германии
наблюдается корпоративистская тенденция. В министерства часто в закрытом
Staendig aktualisierte Fassung der oeffentlichen
Liste ueber die Registrierung von Verbaenden und deren
Vertretern. Deutscher Bundestag. Berlin. 13.12.2007
Leif T., Speth R. Die fuenfte Gewalt. Die Zeit. Nr.4.
02.03.2006
Kleinlein K. Lobbyismus - Das Einflussfeld
der Public Affairs-Bueros in Berlin. Lobbyismus in
Deutschland. Fuenfte Gewalt: unkontrolliert und
einflussreich? Tagung. Universitaet Leipzig. 26.01.2003
07’2008
режиме приглашаются для законопроектной работы представители крупнейших отраслевых союзов, которые таким
образом получают исключительное в их
отраслях влияние. Крупнейшие предпринимательские союзы постоянно сотрудничают с профильными министерствами.
Экспертные штабы на обеих сторонах в
течение многих лет наращивали контактные сети.
Такой порядок стал нормой при разработке некоторых технических законопроектов в министерствах. С 2002 по
2006 г. было выявлено 30 случаев работы
представителей бизнеса непосредственно
в министерствах. Общество в Германии
критически настроено к вмешательству
бизнеса в государственные дела, хотя и
декларируется, что бизнес должен освободиться от излишних бюрократических
барьеров, а чиновники самостоятельно
вряд ли способны на это. В Германии
политики и чиновники имеют сильную
заинтересованность в увеличении темпов
экономического роста и сокращении безработицы, т.к. эти два показателя стали
очень чувствительными для общества
после объединения с бывшей ГДР, и они
в большей степени, чем другие факторы,
определяют сменяемость или несменяемость власти на выборах. Поэтому правительство, желая не навредить немецкой
экономике, обращается к бизнесу для
получения рекомендаций и информационно-экспертной поддержки.
Данная практика лучше всего может
быть описана не в рамках моделей корпоративизма-плюрализма, а при помощи
теории политических сетей.
Наиболее выраженно модель политических сетей во взаимодействии бизнеса
и власти проявилась при утверждении
европейской экономической интеграции.
Первоначально идея создания единого
европейского рынка и его либерализации
для стимулирования экономического
роста была предложена представителями
крупного бизнеса. В 1983 г. для продвижения этой идеи был создан Европейский
Круглый Стол Промышленников (ЕКС),
в работе которого приняли участие еврокомиссар по вопросам промышленности
Э. Давиньон и еврокомиссар по финансово-экономической политике Ф.-Х.
Hoette R., Otto K., Schmidt V., Veit V. Profitabel
– Wie die Industrie an Gesetzen mitstrickt. Monitor.
Nr. 554. 19.10.2006
07’2008
Власть
Ортоли. ЕКС, организуя кампании по
оказанию давления на национальные
власти, пытался ускорить процесс образования единого рынка и нейтрализовать
сопротивление национальных правительств. Он стал катализатором создания
единого рынка, призывая национальные
власти отказаться от политики протекционизма, который ухудшал конкурентоспособность европейской экономики
в мире. Результатом этих усилий стал
принятый государствами-членами ЕС
в 1986 г. Единый Европейский Акт, послуживший юридическим основанием
для создания общего рынка. Роль ЕКС
состояла не только в том, чтобы убедить
правительства в необходимости создания единого европейского рынка. Члены
ЕКС потребовали от национальных властей одобрения программы единого европейского рынка 1992 г. под угрозой ухода
европейских инвестиций.
В рамках моделей корпоративизма
и плюрализма модель взаимодействия
бизнеса и власти на европейском союзном уровне можно охарактеризовать
как плюралистическую. В многоуровневом механизме принятия решений,
усложненном внешним взаимодействием с государствами-членами, имеется очень много точек доступа для лоббирования. Усложненность системы
и наличие большого числа субъектов
лоббирования исключает монопольное
положение какого-либо субъекта лоббирования при оказании влияния или
при получении доступа к европейским
властям. Конкурентная борьба между
лоббистскими группами обострилась
из-за увеличения их представительства
вследствие расширения ЕС и усиления
его политико-экономической власти. В
каждой части сектора европейской политики количество конкурентоспособных
групп интересов настолько велико, что
эффективное лоббирование возможно
только при коалиционном действии.
Институты власти ЕС могут быть склонны как к корпоративизму, так и к плюрализму в зависимости от своего устройства.
Еврокомиссия, которая наделена исключительным правом законодательной инициативы и является самым влиятельным
институтом европейской власти, придер
Prenner M. ERT – European Round Table of
Industrialists, Neoliberaler Think Tank der EU? Institut
fuer Politikwissenschaft. Universitaet Wien, 2004. P. 13.
29
живается смешанной модели взаимодействия с бизнесом, сочетающей корпоративизм с плюрализмом. Корпоративизм
проявляется на высшем уровне принятия
решений, когда еврокомиссары проводят
согласование своей политики с представителями бизнеса посредством специализированных форумов или закрытых консультаций с европейскими федерациями
бизнеса. Еврокомиссия заблаговременно
в корпоративистской манере содействовала образованию европейских федераций бизнеса, стимулируя их объединение
по интересам и, в отдельных случаях,
материально поддерживая данный процесс. Это обеспечило постоянное получение отфильтрованной информации
об общеевропейских интересах бизнеса.
Проблема чрезмерно большого количества представляемых на уровне ЕС интересов вынудила Еврокомиссию содействовать не только образованию европейских
федераций, но и стимулировать развитие
консультационных форумов в форме прямого диалога еврокомиссаров и высокопоставленных служащих Еврокомиссии
с наиболее влиятельными представителями бизнеса. Консультационные
форумы стали мозговыми центрами по
выработке европейской экономической
политики. Плюрализм во взаимодействии с бизнесом характерен для работы
на нижних уровнях властной иерархии
Еврокомиссии, т.е. для работы экспертных комитетов, от которых тем не менее в
значительной степени зависит техническое наполнение законопроектов. Участие
представителей интересов в работе экспертных комитетов Еврокомиссии обычно не ограничивается, но при большом
количестве конкурирующих лоббирующих акторов их реальное индивидуальное влияние даже на этапе технического
консультирования, как правило, остается
незначительным.
В Европарламенте, в котором совместно с Советом Министров корректируются и принимаются законопроекты
Еврокомиссии, взаимодействие с бизнесом строится по плюралистической
модели. В нем действуют 5 тыс. представителей интересов, которые ежегодно
имеют до 70 тыс. индивидуальных кон Biedermann M. Braucht die EU Lobbying-Gesetze?
Europainstitut der Universitaet Basel, 2005. P. 29
Halusa M. Die Lobbyisten werden untersucht. Die
Welt. 11.03.2005
30
Власть
тактов с европарламентариями. Кроме
внутрипарламентской работы, европейский бизнес организует внепарламентские форумные объединения, в которых
заинтересованные европарламентарии
проводят консультации с представителями бизнеса. В форумные отраслевые
объединения входят в среднем от 30 до 70
европарламентариев. Самым влиятельным форумным объединением является
«Группа Кенгуру», в которую входят более
150 европарламентариев. Она является зонтичным форумным объединением
для диалога представителей бизнеса и
европарламентариев. Плюралистический
характер взаимодействия Европарламента
с бизнесом объясняется главным образом
тем, что в его состав входят 787 европарламентариев от 27 государств-членов ЕС.
Европарламентарии фактически неподконтрольны своим европейским партиям
и фракциям, они действуют как самостоятельные акторы, исходя из собственных
интересов. Данные особенности приводят к широкому спектру влияния представленных в Европарламенте интересов.
Для Совета Министров, который обладает заключительным «правом подписи»
под законопроектами, во взаимодействии
с бизнесом характерен корпоративизм.
Представительство интересов бизнеса
в Совете Министров носит косвенный
характер и реализуется через позицию
правительственных структур государствчленов ЕС. Для защиты своих интересов
бизнес активно взаимодействует с чиновниками национальных министерств и
с этой целью может оказывать влияние
на национальном политическом уровне. Как правило, такое взаимодействие
носит корпоративистский характер.
В систему институтов власти ЕС включен Европейский Экономический и
Социальный Комитет (ЕЭСК), обладаю Martin H. Bericht ueber die Rolle der europaeischen
Industrieverbaende politischen Massnahmen der Union.
Europaeisches Parlament. Plenarsitzungsdokument. PE
322.023. 20.11.2003
Transparency Boost Needed for European Parliament
Cross-Party Groups. Corporate Europe Observatory.
Amsterdam, 2006. P. 5
07’2008
щий официальными рекомендательными
полномочиями.
Функционирование корпоративистской модели взаимодействия бизнеса и
власти возможно только в системе с ограниченным количеством акторов, т.е. при
условии высокой монополизации представительства интересов. Попытки властей создать корпоративистский институт
в системе с множеством конкурирующих
акторов во Франции (Экономический и
Социальный Совет) и в ЕС (ЕЭСК) оказались малоэффективными. В целом в
ЕС очень высока конкуренция между
различными представителями интересов,
поэтому модель взаимодействия бизнеса и власти в ЕС носит отчетливо плюралистический характер. В отдельности
институты ЕС имеют склонность как
к плюрализму, так и к корпоративизму. Институтом, наиболее склонным к
плюрализму, является Европарламент.
Еврокомиссия на высшем руководящем уровне в большей степени склонна
к корпоративизму, но на более низком
техническом уровне наблюдается достаточно сильный плюрализм. Для Совета
Министров характерен корпоративизм,
т.к. он состоит из представителей национальных правительств. В рассмотренных
государствах-членах ЕС взаимодействие
правительства с бизнесом в большей степени приближено к корпоративистской
модели, потому что национальные правительства сотрудничают с наиболее лояльными или представительными выразителями интересов бизнеса. Тем не менее
общий характер взаимодействия бизнеса
и власти в государствах-членах различается. В зависимости от приближенности
взаимодействия бизнеса и власти к корпоративизму и плюрализму государствачлены ЕС можно выстроить в следующем
относительном порядке (от корпоративизма к плюрализму): Австрия – Франция
– Великобритания – Германия. Вместе с
тем для взаимодействия бизнеса и власти
в Германии и ЕС также характерна модель
политической сети, которая определяет
практику установившихся союзнических
отношений между властью и бизнесом.