Военные атташе

DCAF Backgrounder
Военные атташе
07/2007
Кто такой военный атташе
(ВА)?
Как возникла эта должность и
как изменялись требования к
ней?
Какие основные функции
выполняют военные атташе
сегодня?
Какие подходы к должности
военного атташе существуют в
различных странах?
Как в различных странах
происходит реформирование
системы военных атташе?
Кто такой военный атташе?
Военный (оборонный) атташе (ВА) является
военнослужащим, прикомандированным к посольству
за рубежом в качестве представителя военного
командования и на этой должности обладает
соответствующим дипломатическим статусом и
иммунитетом. Термин «военный атташе» относится к
военнослужащим всех родов вооруженных сил, однако
в некоторых странах атташе могут представлять их
отдельные виды, например военно-воздушные силы
или военно-морской флот.
Обычно ВА отвечает за все аспекты военных и
оборонных взаимоотношений между странами. В
некоторых странах на атташе возлагается решение
отдельных вопросов, связанных с безопасностью
страны, таких как миграция, сотрудничество органов
полиции и юстиции.
Дипломатический статус военного атташе
Дополнительная информация
D CA F
Geneva Centre for the
Democratic Control
of Armed Forces
This document is part of the DCAF Backgrounder
series, which provides practitioners with
concise introductions to a variety of issues in
the field of security sector governance and
reform.
Согласно Венской конвенции по дипломатическим
взаимоотношениям от 18 апреля 1961 года лица
в соответствии с их рангом и должностями в
дипломатических миссиях наделены дипломатическим
иммунитетом. В ст.7 этой конвенции определяется
юридический статус военных атташе:
Согласно статьям 5, 8, 9 Государство может по своему
усмотрению формировать штат своих зарубежных
представительств. В случае, когда речь идет о военных
атташе, атташе, представляющих военно-морские
или военно-воздушные силы страны, принимающее
Государство сможет потребовать сообщить имена
кандидатов на эти должности для их последующего
одобрения.
Таким образом, согласно Конвенции военные атташе
входят в дипломатический штат и поэтому обладают
полным дипломатическим иммунитетом.
Военнослужащие вооруженных сил страны также
могут принимать участие в решении оборонных
вопросов, имеющих отношение к таким региональным
Военные атташе
организациям и альянсам как НАТО, Евросоюз,
ООН, Экономическое сообщество государств
Западной Африки (ECOWAS). Таких лиц обычно
называют «военными советниками» или
«главами военных миссий», которые выполняют
многосторонние функции, в то же время когда
работа военных атташе сосредоточена на
двустороннем сотрудничестве командования
вооруженных сил обеих стран. Данный Вестник
в основном дает обзор подходов и требований
к должности военного советника, принятых в
западноевропейских странах.
Как возникла эта должность и как
изменялись требования к ней?
Система военных атташе возникла в семнадцатом
столетии во время Тридцатилетней войны,
когда герцог Ришелье отправил офицеров
армии за пределы Франции для осуществления
связи с союзными государствами, наблюдения
за военными приготовлениями, а также
для сбора разведывательной информации.
В восемнадцатом веке получила свое
распространение практика прикрепления
военных
атташе
к
дипломатическим
посольствам. В девятнадцатом столетии
большинство государств уже использовало
систему военных атташе, которые осуществляли
политику военного командования страны, в
частности в интересах создания колониальных
империй.
В двадцатом столетии произошли значительные
изменения в количестве и функциях военных
атташе, необходимость в которых резко
повысилась в средине столетия, когда
возникло много новых государств, существенно
усложнились
системы
вооружений
и
значительно возросла необходимость сбора
разведывательных данных. В 1961 году права и
обязанности дипломатов были кодифицированы
Венской конвенцией, и военные атташе
получили этот же статус.
Изменения в пространстве безопасности,
которые произошли после окончания холодной
войны, привели к тому, что серьезно усложнились
задачи и повысилась ответственность военных
атташе, которые стали играть ключевую роль
в оборонной дипломатии государств. Кроме
2
своих традиционных функций военные атташе
могут выполнять и другие различные миссии,
такие как:
•
содействие реформированию обороны и
сектора безопасности в целом в странах,
где происходит развитие демократического
правления;
•
комплексные операции по поддержанию
мира и защите гражданского сектора;
•
борьба с международным терроризмом.
Круг контактов и взаимоотношений военных
атташе, а также их задач существенно
расширился, в частности, значительно возросли
требования к ним в осуществлении технических
экспертных оценок и применения политических
навыков. Есть все основания полагать, что эти
тенденции сохраняться и в будущем.
Во многих странах в настоящий момент
происходит пересмотр системы военных
атташе, в частности и в отношении выполнения
ими задач, обучения и подготовки к выполнению
своих функциональных обязанностей, а также
где и в каком статусе они будут размещаться.
Одной из наиболее серьезных проблем является
то, что система военных атташе должна отвечать
современным требованиям на фоне бюджетных
ограничений, которые могут оказаться
значительными.
Какие основные функции выполняют
военные атташе сегодня?
Основные функции военных атташе состоят в
следующем:
1) защита интересов безопасности и обороны
страны;
2) представление военного командования
своей страны и осуществление его связи
с военным командованием принимающей
страны;
3) обеспечение функционирования структур,
необходимых для осуществления политики
безопасности и обороны, способных
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
Военные атташе
действовать
в
условиях
взаимоотношений стран;
ухудшения
Военная дипломатия
4) осуществлять функции советника по
вопросам обороны и безопасности для
посла страны и всего дипломатического
штата посольства;
Главной отличительной чертой военной
дипломатии является то, что она использует
как дипломатический, так и военный
инструментарий. Военная дипломатия включает
в себе выполнение таких задач, как:
5) осуществлять
мониторинг
ситуации,
которая складывается в принимающей
стране в аспектах, имеющих отношение к
безопасности и обороне, и докладывать об
этом своему руководству;
•
осуществление
консультирования
им
помощи в военных вопросах в странах,
которые осуществляют реформирование
своего оборонного сектора;
•
обеспечение создания и функционирования
смешанных
военно-гражданских
миссий
на
территориях,
которые
переживают вооруженный конфликт или
постконфликтную реконструкцию;
•
осуществление
мер
по
контролю
над
новыми
видами
вооружений,
разоружением, построения безопасности
и доверия, особенно на конфликтных и
постконфликтных территориях.
6) наблюдать и осуществлять управление
деятельностью в сфере вооруженных
приготовлений, военной дипломатии и
сотрудничества в области безопасности,
как к двусторонних, так и в многосторонних
соглашениях, например в рамках программы
НАТО «Партнерство ради мира»;
7) способствовать продвижению на рынок
продукции
национальной
оборонной
промышленности;
8) способствовать повышению потенциала
реагирования на кризисную ситуацию и в
случае ее возникновения – разрешению
конфликта.
Какие подходы к должности военного
атташе существуют в различных
странах?
Масштаб и структура системы военных атташе в
различных странах отличаются как характером
и осуществлением приоритетов безопасности,
так и имеющимися ресурсами, возможностями
и полномочиями. В посольстве страны может
вообще не быть военного атташе, или он будет
отвечать за весь спектр оборонных отношений
стран, или несколько атташе будут представлять
различные виды вооруженных сил. Последнее
наиболее характерно для военных атташе
США, система которых безусловно наибольшая
в мире, в ее структуре служат сотни
представителей в 135 посольствах. В свою
очередь Швейцария имеет всего 17 военных
атташе, которые обеспечивают двусторонние
военные отношения с 72 странами мира.
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
Военная дипломатия выполнила огромную
часть работы по обеспечению выполнения
требований, выдвинутых странам Западных
Балкан, Центральной и Восточной Европы, а
позднее стала играть важную роль и в других
проблемных регионах.
Очевидно, что именно Великобритания является
лидером в области военной дипломатии, первой
в 1998 году в Стратегическом Оборонном
Обзоре (Strategic Defence Review) приняв
новую концепцию в отношении роли военных
атташе. После событий 11 сентября 2001 года
Великобритания пересмотрела его и дополнила
положениями, которые в последствии получили
название «Нового раздела» (“New Chapter”).
Согласно им основной задачей военной
дипломатии
становится
предотвращение
вооруженных конфликтов и борьба с
терроризмом, применяя более широкий подход
в выполнении этих миссий. В результате этих
реформ военные атташе Великобритании стали
играть более значимую роль в осуществлении
контртеррористической политики страны.
Как происходит отбор на должность военных
атташе, каким образом осуществляется
контроль и управление их работой в различных
странах?
3
Военные атташе
Когда принято решение об открытии вакансии
военного атташе, набор осуществляется путем
открытого конкурса или отбора кандидатов
согласно их роду службы и деятельности.
Воинское звание кандидата на пост военного
атташе варьируется в различных странах –
обычно от подполковника до генерал-майора.
Те, кто может занять эту должность, часто, но
не обязательно имеют необходимые языковые
навыки и знания о стране, где им предстоит
работать. Социальный и профессиональный
статус, интеллектуальный потенциал также
являются данными, которые высоко ценятся
при зачислении на этот пост.
После того, как круг кандидатов на замещение
вакансии военного атташе сужен, наступает
фаза непосредственного отбора. В Швейцарии
решение о принятии на должность военного
атташе
осуществляется
специальной
комиссией, состоящей из представителей
восьми
различных
правительственных
департаментов, в том числе министерства
иностранных дел, чье мнение является
самым весомым в вынесении окончательного
вердикта. В других странах, например
в Австрии, Франции, Великобритании
влияние министерства иностранных дел в
этом вопросе незначительное, а решающее
слово остается за министерством обороны.
Кандидат на должность иногда должен
получить одобрение от структур военной или
иностранной разведки, других спецслужб и/
или руководителя посольства, где военный
атташе должен работать.
Обычно военный атташе подчиняется послу
страны, занимая при этом вторую, третью или
четвертую по рангу должность в посольстве.
В некоторых странах, например в Австрии,
посол может непосредственно ставить
задачи перед военным атташе. Однако это не
является типичным случаем, в большинстве
стран военные атташе подчиняются приказам
министерства обороны, регулярно докладывая
об их выполнении департаменту военных
атташе, а также соответствующей структуре
военной разведки. Военный атташе может
быть отозван в любой момент, если принято
решение о том, что он более не соответствует
этой должности.
4
Какую подготовку получают военные атташе?
В общих чертах подготовка военных атташе
состоит из следующих компонентов:
•
специализированная языковая подготовка,
которая длится от нескольких месяцев до
года. Необходимый уровень знания местного
языка зависит от страны размещения, где
необходимо поддерживать эффективные
взаимоотношения
с военнослужащими
принимающего государства, он может
варьироваться от минимальных языковых
навыков (в сочетании со свободным
английским языком) до практически
свободного владения местным языком;
•
подготовка необходимая для выполнения их
непосредственных функций, в частности в
сферах политики безопасности и обороны,
разведывательной деятельности, протокола,
структуры вооруженных сил, контроля
над вооружениями и их экспортом,
специализированная
компьютерная
подготовка;
•
культурная
подготовка,
позволяющая
быстро акклиматизироваться в стране, где
необходимо работать; в некоторых странах,
например во Франции и Швейцарии, ее
проходят супруга, супруг и другие члены
семьи.
После занятия своей должности военные
атташе
обычно
имеют
возможность
для дальнейшей языковой подготовки.
Дополнительные возможности обучения также
возникают благодаря периодическим встречам
со специалистами министерства обороны и
других оборонных структур, а также ежегодным
конференциям военных атташе.
Обычно подготовка военных атташе проводится
исключительно на национальной базе. Однако
в последние годы стали осуществляться
многосторонние
подготовительные
программы. Одной из них является ежегодный
Модуль подготовки военных атташе (Defence
Attaché Training
Module),
проводимый
Женевским Центром политики безопасности
(Geneva Centre for Security Policy). Центр
проводит совместные четырехдневные занятия
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
Defence Attachés
(Policy and Defence
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
5
Военные атташе
для военных представителей более чем 20 стран
(подробная информация на сайте: www.gcsp.
ch/e/ training/Short%20courses/DA%20Module/
index.htm).
Роль военных атташе в Ливане во время
израильской военной операции 2006 года
На кризисных территориях или при
чрезвычайных ситуациях военные атташе
могут непосредственно
привлекаться
к выполнению задач по оперативному
управлению,
например
к
небоевой
эвакуации. Во время израильской военной
операции, которая осуществлялась летом
2006 года, французский военный атташе
обеспечивал
взаимодействие
между
французским посольством, правительствами
других западных стран, ливанской армией и
французским военным персоналом, с целью
обеспечение безопасности и эвакуации
гражданского населения. Выполняя задачу по
локализации отдельных гражданских лиц и
их дальнейшему перемещению в безопасные
места, военный атташе осуществлял прямое
командование французскими пехотными и
другими подразделениями. Он также был
ответственным за тыловое обеспечение
пунктов дислокации Сил ООН по наблюдению
за разъединением (United Nations Interim
Force, UNIFIL) и французского посольства
в Бейруте совместно с ливанскими
представителями. Nations Interim Force in
Lebanon (UNIFIL) and the French Embassy in
Beirut in coordination with Lebanese staff.
Как в различных странах происходит
реформирование системы военных
атташе?
В этом аспекте можно выделить два основных
подхода. Первый характерен для стран, где
система военных атташе в основном осталась
неизменной с момента окончания холодной
войны. Эти страны, в первую очередь, используют
эту систему для сбора разведывательной
информации. Второй присущ странам, которые
осуществили пересмотр и реформирование
своих систем военных атташе. К этой категории
относится большинство государств-членов НАТО
и Евросоюза. В некоторых странах, например в
Австрии, принято постепенное реформирование,
основанное
на
процессе
постоянного
мониторинга и анализа, другие, как Швейцария,
попытались за один раз осуществить реформу
системы военных атташе.
В реформировании системы военных атташе,
которое осуществляли страны, относящиеся ко
второй категории, можно выделить следующие
тенденции и изменения:
•
от
военных
атташе,
которые
занимаются двусторонними связями к
военным советникам, отвечающим за
многосторонние отношения: некоторые
страны сократили количество должностей
военных атташе, которые занимаются
двусторонними связями, увеличив при
этом количество тех, кто отвечает за
многосторонние отношения в региональных
военных миссиях в системах ООН, ЕС, НАТО
или в их штаб-квартирах, так как именно это
значительно увеличивает объемы обмена
информацией. Офицеры, отвечающие за
многосторонние связи, также выполняют
большинство
обязанностей
военных
атташе, ответственных за двусторонние
отношения, но руководители миссий или
старшие офицеры в основном выполняют
приказы соответствующего департамента
министерства обороны;;
•
от развитого мира к развивающемуся
миру: некоторые страны отходят от
традиционного
размещения
военных
атташе в соседних странах, к размещению в
странах и регионах, представляющих новый
стратегический интерес. Например, надежные
Сроки исполнения обязанностей военного
атташе
Обычно военный атташе исполняет свои
обязанности в течение трех лет. Как и в
случае
гражданских
дипломатических
работников это имеет целью достижение
баланса между необходимости постоянно
быть в курсе событий, происходящих в
стране, потребностью системы в получении
свежего практического опыта и обратной
связи, а также необходимости гарантировать,
что военный атташе «не стал слишком
привязанным» к стране, в которой работал.
6
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
Военные атташе
связи между военными стран ЕС и НАТО
существенного уменьшили потребность в
атташе, отвечающих только за двусторонние
отношения.
Западноевропейские
государства учредили новые должности
военных атташе на Среднем Востоке, Африке,
Азии, сократив при этом количество атташе
в соседних странах;
•
•
от
двусторонней
аккредитации
к
множественной
аккредитации:
некоторые страны отошли от системы, при
которой несколько атташе размещались
в двух и трех странах, к одному военному
атташе, отвечающим за двусторонние связи
с этими двумя или тремя странами. Атташе
базируется в одной из стран региона и
часто совершает служебные поездки из
одной страны аккредитации в другую.
Подобно этому два или более атташе
могут базироваться в одной стране, чтобы
обеспечивать двусторонние связи с шестью
или семью странами региона. Этот подход
может оказаться эффективным в условиях
ограниченных ресурсов, в состоянии
обеспечить мониторинг состояния всего
региона, однако в этой ситуации военные
атташе будут уделять меньше внимания
стране своего базирования, и сузиться круг
контактов;
от размещения за рубежом до
базирования в собственной стране:
некоторые страны отошли от принципа
резидентного размещения своих военных
атташе (resident attachés), заменив их на
атташе которые работают по маршрутному
принципу (itinerant attachés), обеспечивая
двухсторонние связи с более чем одной
страной. Особенностью этого принципа
является то, что резидентные атташе имеют
региональное базирование, а маршрутные
атташе действуют в нескольких государствах,
за рубежом своей собственной
страны.
Главным преимуществом этой системы
является экономия финансов, однако
она имеет много недостатков, включая
недостаточную осведомленность о ситуации
в отдельной стране, незначительный масштаб
сети контактов, а также их возможности
и полномочия как военных атташе могут
ограничиваться, так как им приходится
выполнять дополнительные обязанности у
себя в стране;.
•
от
постоянного
к
временному
базированию: в некоторых странах
происходит
отход
от
постоянного
базирования военных атташе в принимающих
странах в сторону размещения на временной
основе, которое осуществляется в случае
необходимости, в частности, когда возникает
чрезвычайная ситуация. Такой подход также
серьезно ограничивает информированность
военного атташе о ситуации в стране и
ее персоналиях, что может уменьшить
эффективность его работы;
•
от «военного атташе» к «атташе по
безопасности»: парламенты некоторых
стран
уже
требуют
переименовать
должность военных атташе на «атташе
по безопасности» (“security attaché”). Это
должно точнее отражать более широкий
подход страны к политике безопасности, но
вместе с тем на практике невозможно одному
человеку владеть всем кругом вопросов,
связанных с сектором безопасности. Более
того, эффективность работы военных
атташе все еще напрямую оценивается его
способностью поддерживать двусторонние
военные связи с принимающей страной, в
то же время когда «атташе по безопасности»,
обладающие меньшей специализацией,
могут оказаться не в состоянии обеспечить
качественные взаимоотношения между
оборонными структурами обеих стран.
Дополнительная информация
Публикации, посвященные системе военных
атташе, довольно редки. Единственное наиболее
полное исследование было опубликовано в
1959 году в швейцарском научном сборнике
под названием «Der Militärattaché, seine völkerund landesrechtliche Stellung mit besonderer
Berücksichtigung der Schweizer Verhältnisse».
Женевский Центр демократического контроля над
вооруженными силами (ДКВС, the Geneve Centre of
Armed Forces, DCAF) готовит публикации, которые
предложат более детальное сравнение систем
военных атташе, принятых в Австрии, Франции,
Швейцарии, Германии и Великобритании. С
ними вы сможете ознакомиться на сайте ДКВС:
www.dcaf.ch.
7
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
THE DCAF BACKGROUNDER SERIES
on Security Sector Governance and Reform
DCAF Backgrounders provide concise introductions to contemporary issues in security sector governance and reform. The series
is designed for the use of practitioners and policymakers. Your feedback is encouraged. Please send comments and suggestions to
[email protected]
Material for this Backgrounder has been contributed by representatives of five countries who met in Geneva on 15 May 2007 to discuss
their national approaches to the DA position. Katie Meline and Oksana Myshlovska assisted with the preparation of this meeting and have
provided editorial assistance with this document. David Law is the editor of the Backgrounder series. Other Backgrounders are available at
www.dcaf.ch/publications/backgrounders
Available Backgrounders
• Private Military Companies
• Child Soldiers
• Sending Troops Abroad
• Contemporary Challenges for the Intelligence
• States of Emergency
Community
• Vetting for the Security Sector
• Intelligence Services
• Military Ombudsman
• Multiethnic Armed Forces
Forthcoming Backgrounders
• National Security Policy
• Defence Reform
• Parliamentary Committees on Defence and
• Democratic Control of Armed Forces
Security
• Post-Conflict Peacebuilding
• Parliamentary Oversight of Intelligence
• Security and Gender
Services
• Parliament’s Role in Defence Budgeting
• Security Sector Reform
• Parliaments & Security Sector Procurement
• Transitional Justice
DCA F
The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF) promotes good governance and reform of the
security sector. The Centre conducts research on good practices, encourages the development of appropriate norms
at the national and international levels, makes policy recommendations and provides in-country advice and assistance
programmes. DCAF’s partners include governments, parliaments, civil society, international organisations and the range
of security sector actors such as police, judiciary, intelligence agencies, border security services and the military.
Visit us at www.dcaf.ch