Правовое регулирование земельных отношений Донского

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Савченко Марина Станиславовна,
кандидат юридических наук, доцент,
г. Краснодар, доцент кафедры истории и теории
права и государства Краснодарской академии
МВД России
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ДОНСКОГО КАЗАЧЕСТВА
(ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ
ПЕРИОД)
С
ОВРЕМЕННАЯ Россия находится
на этапе глубоких преобразований во многих областях общественной жизни. Эти изменения
затронули, в том числе, такую сферу как земельные
отношения. На юге России в местах расселения кавказских этносов и казачества изменения земельных отношений происходят наиболее сложно и противоречиво. Это определяется устойчивыми традициями землевладения, сложившимися в дореволюционный период и сохранившимися в общественном сознании в советское время. Традиции казачьего землевладения были важнейшим элементом уклада жизни казаков в целом. В силу этого, исследование правового регулирования земельных отношений на территориях традиционного проживания казачества является актуальным.
Многие правовые нормы, ставшие составными элементами нормативной базы целого ряда казачьих войск, первоначально были введены для старейшего казачьего войска - Донского. В связи с этим
1
автор считает важным рассмотреть правовое регулирование земельных отношений донского казачества в имперский период его истории.
Первоначальным основанием земельных
прав Донского войска было занятие пустых земель
(заимка). «Территория Донского казачества населялась пришельцами, которые сначала занимали
себе места где вздумается, занимали городками, то
есть огорженными местами. По мере умножения
поселений оказалась надобность разграничить поземельные довольствия, или так называемые юрты
отдельных городков. Тогда завелся такой порядок,
что желающие являлись в войско и просили у войскового круга разрешение на заимку пустого места, а
разграничение мест между соседними станицами
происходило полюбовно, на основании чего выдавались из войска разводные грамоты»1.
Границы земли войска Донского были установлены в результате межевания, проводившегося с
1766 по 1786 г. и закреплены за войском в «бесспорное на вечные времена владения» жалован-
Победоносцев. Курс гражданского права. Ч.1. Изд. 4. СПб., 1892. С. 400.
99
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
ной грамотой Екатерины II от 27 мая 1793 г1. До начала XIX в. центральное правительство не предпринимало попыток регулирования земельных порядков
донского казачества. Войсковое землевладение определялось только распоряжениями войскового начальства. Однако, захваты значительных массивов
юртовых земель войсковыми чиновниками и дворянством, увеличение числа землепользователей привели к сокращению земельного фонда станиц. В результате отмеченных причин значительно сократилась площадь земли на душу казачьего населения.
Правительство, обеспокоенное нарастанием недовольства рядового казачества, захватами чиновниками войсковых и станичных земель пытается упорядочить земельные отношения. 26 мая 1835 г. Николаем I утверждены Правила «О поземельных довольствиях в Донском войске», которые подробно
определяют земельное устройство войска.
Данным законодательным актом в основу станичного землеустройства положены общинные начала: 1) земля, отведенная под станичные юрты,
считается «неприкосновенной собственностью общества казаков каждой станицы»; 2) никакая часть
земли и никакое угодье в черте станичного юрта «не
должны выходить из владения общества казаков в
чью-либо собственность»; 3) всеми землями и угодьями в составе юрта казаки владеют и пользуются
общественно (§§ 36 - 39). Таким образом, полностью исключалась возможность новых захватов войсковых земель.
Норма станичных наделов была определена
Высочайше утвержденным 28 мая 1835 г. мнением
Государственного Совета «О улучшении в земле войска Донского юртовых довольствий и о наделении помещичьих крестьян землями»2. Этим нормативным
актом определялось нарезать для каждой станицы,
по числу жителей «такое количество земли, которое в
сложности составляло по 30 десятин на душу».
После отвода земель на перечисленные надобности вся остальная земля признавалась войсковым запасом, предназначавшимся для расширения станичных юртов, когда в этом возникнет необходимость, и для надела войсковых чиновников пожизненными земельными участками. Свободные
запасные земли должны были сдаваться всем желающим под пастбища или сенокосы в аренду.
Новой привилегией войскового чиновничества
стал отвод пожизненных участков, так как чиновники, захватившие земли под поместья, были признаны собственниками этих земель. Размер пожизненного участка зависел от воинского чина. Так, генералам полагалось - 1 500 десятин, штаб-офицерам 400 дес., обер-офицерам - 200 дес. Пожизненные
участки не могли их владельцами ни продаваться,
ни завещаться, допускалась лишь сдача в аренду.
Общее количество земли чиновников, включая пожизненные участки, не должно было превышать
количества десятин, причитающихся по чину. Это
правило уравнивало войсковых чиновников в правах на землю.
Законодательные акты 1835 г. имели большое
значение для землевладения Донского войска, хотя
и носили противоречивый характер. С одной стороны, они закрепили общинное казачье землевладение, с другой - путем отвода пожизненных участков
беспоместным чиновникам ввели в общую систему
казачьего землеустройства частное землевладение. Правительство юридически оформило раздел
войсковой земли на частновладельческую и войсковую, которая отдавалась в пользование станицам
и казакам.
Сословное землевладение было окончательно закреплено Высочайшим указом от 9 декабря
1840 г., в котором говорилось: «воспретить всем лицам, не принадлежащим казачьему сословию, постройку и покупку в войске Донском домов и приобретение помещичьих угодий»3. В 1858 г. это правило
распространено и на наследные имения донских
чиновников путем запрещения продажи их лицам
невойскового сословия. Таким образом, были приняты меры, чтобы не только общественные, но и
частновладельческие земли не могли переходить
лицам невойскового происхождения.
Значительное развитие получили нормативные
акты о пожизненных офицерских участках. Был принят целый ряд постановлений о праве семейств и сирот офицеров на получение пожизненных участков, о
наделе по чинам, полученным при отставке4. Все принятые нормативные акты имели цель уровнять положение беспоместных чиновников с поместными.
Отвод пожизненных участков был прекращен
с принятием 10 апреля 1858 г. Правил о наделе беспоместных и поместных чиновников войска Донского и их семейств срочными участками 5. Согласно
этим правилам, дополненным впоследствии, многими частными постановлениями 6 безпоместным
и мелкопоместным чиновникам и их семействам отводились участки в срочное пользование на 15 лет,
без права приобретения этих участков в собственность и без права отчуждения их путем продажи или
завещания, но с переходом права пользования участком в случае смерти владельца до истечения 15летнего срока к его семейству; участки могли застраиваться лишь временными постройками. Размер
участка определен в 200 десятин. Обер-офицерам
отводился один участок, штаб-офицерам - два, генералам - 8 участков. Отвод срочных участков не ли-
1
ПСЗ Т. XXIII. № 17126.
ГАРО. Ф. 46. Оп. 1. Д. 4224. Л. 1.
3
2ПСЗ Т.ХV. № 14031.
4
2ПСЗ Т.ХХ. № 18926, Т.XXI. № 20482, Т. XXIII. № 21926, Т. ХХVI. №25509, Т. XXVII. № 26278.
5
2ПСЗ Т.ХХIII. № 32975.
6
2ПСЗ Т. ХХХIII. № 33016, Т. ХХХV. № 36124, Т. ХХХVI. № 37046, Т. ХХХVII. № 37920.
2
100
ОБЩЕСТВО И ПРАВО
2005
№3(9)
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
шал права на станичное паевое довольствие 1, но
общее количество земли не должно было превышать установленных размеров. Правила о срочных
участках действовали до 1870 г., когда по случаю 300летия войска Донского эти участки были переданы в
потомственную собственность их владельцам.
Особый участок установлен в 1850 г. для атамана Донского войска. Участок атамана составлял
10 000 дес. и переходил преемственно от одного
атамана к другому. Как и срочные участки, участок
атамана не мог ни застраиваться капитальными
постройками, ни отчуждаться2.
Экономическое освоение территорий требовало расширения прав и возможностей неказачьих
сословий, что находило отражение в законодательстве. Высочайше утвержденным 29 апреля 1868 г. мнением Государственного совета «О дозволении лицам
невойскового сословия приобретать недвижимую собственность в казачьих землях»3 окончательно открыт
доступ на казачьи земли иногородним. Переселенцам разрешалось теперь селиться и покупать земли, не спрашивая согласия ни войскового начальства, ни городского или станичного общества.
21 апреля 1869 г. принято «Положение о поземельном устройстве станиц и о войсковых запасных землях»4. Впервые все войсковые земли, в отличие от предшествующей практики, четко разделялись на 3 основные категории (п. 1): а) станичные
(юртовые) - земли, отводимые станичному обществу
для наделения лиц войскового сословия; б) отличные от земельного обеспечения рядового казака
офицерские пожизненные участки, которые представляли собой «награду за заслуги» и назначались
«на тех же основаниях, как по военной службе определено право на получение пенсии» (право казачьих офицеров на владение этими участками ограничивалось запретом их продажи); в) участки запасных земель, предназначенных для наделения новых казачьих поселений и для войсковых хозяйственных надобностей.
В отношении станичных земель Положение о
поземельном устройстве станиц и о войсковых запасных землях определило размеры душевого надела и условия отвода дополнительного надела,
земельные права станичного общества и отдельных членов и порядок пользования юртовыми довольствиями.
Положением 1869 г. создавались порядки,
близкие к порядкам в коренных русских губерниях.
Если обратиться к законодательству об устройстве
сельского состояния, то можно проследить тенденцию обращения владений сельских обывателей в
их полную собственность. «Положением о поземельном устройстве крестьян государевых, дворцо-
вых и удельных имений» от 26 июня 1863 г. все находившиеся во владении крестьян земли были предоставлены им в собственность. «Положение о поземельном устройстве государственных крестьян»
от 24 ноября 1866 г.5 предоставляло крестьянским
обществам право пользования и распоряжения по
своему усмотрению отведенной им землей, уплачивая за это в казну оброчную поземельную подать;
они имели право по решению 2/3 своих членов не
только разделять эту землю на подворные участки,
но и продавать участки земли, находящиеся в общинном владении, как односельчанам, так и посторонним лицам, причем вырученные деньги поступали в казну, а с общества уменьшался размер оброчной подати на 5% с поступившей в казну продажной суммы. Подворные участки также могли
быть проданы своими хозяевами, и затем обязанность уплачивать оброчную подать с участка переходила на нового владельца6.
Реформа в поземельных отношениях в казачьих войсках, произведенная Положением 1869 г.,
не могла закрепить за станичным обществом все
права и обязанности государственных крестьян. Государственные крестьяне за отведенные им казенные земли обязаны были уплачивать государству
денежную оброчную подать, земли же казачьих
войск не облагались денежными податями, вместо
этого казачьи войска обязаны были нести всеобщую воинскую повинность. Таким образом, если бы
станичным обществам была разрешена продажа
участков общественной земли, то, прежде всего,
необходимо было бы определить, сколько именно
казаков должен выставлять на службу участок определенного размера, чтобы на соответствующую
проданному участку долю могла быть уменьшена
лежащая на станичном обществе воинская повинность. Но такое определение было невозможно, так
как сама воинская повинность казачьих войск могла изменяться по требованиям правительства, в зависимости от обстоятельств. Разделение же станичных земель на подворные участки, с предоставлением членам станичного общества права частной собственности на эти участки, привело бы к тому, что в
скором времени вследствие покупки и наследования,
соединилось бы по несколько участков в руках одних
лиц, которые несли бы воинскую повинность по количеству владеемой ими земли, несоразмерно малую
по сравнению со своими одностаничниками, не владеющими такими значительными земельными участками; с другой стороны, другие участки, переходя путем наследования от отца к детям, раздробились
бы на столь малые, что не могли бы давать своим
владельцам средства не только к исправному снаряжению на службу, но и к существованию.
1
2ПСЗ Т. ХХХV. № 36113.
2ПСЗ. Т. ХХV. № 24112.
3
2 ПСЗ. Т. XLIII. № 45785.
4
2 ПСЗ. Т. ХLIV. № 46996.
5
2 ПСЗ. Т. XLI. № 43888.
6
Там же. П. 4.
2
101
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
По этим соображениям Положение 1869 г. закрепляет за станичными обществами право собственности на отведенную землю, т.е. то, что было предоставлено крестьянам в русских губерниях, однако,
право собственности ограничивалось запретом продажи станичных земель. Оберегая неприкосновенность казачьего общинного землевладения, закон
запрещал передачу земли в черте казачьего юрта в
чью-либо собственность.
Таким образом, Положение 1869 г. явилось тем
законодательным актом, который придал окончательный характер существующим формам землевладения в казачьих войсках. По смыслу этого положения все казачьи земли распадаются на три различные категории: войсковые, общинные и частные.
Там, где войсковая земельная собственность существовала в виде общей земельной территории, она
распалась на общины, на долю которых пришлось,
таким образом, наибольшее количество земли.
Пожизненные офицерские наделы в таких общинах
были затем обращены в частные, потомственные
владения, а оставшиеся за разделом войсковые
земли и угодья должны были быть в общем нераздельном пользовании всего войска. Но так как остатки войсковых земель должны с течением времени получить иное назначение, то важнейшими формами землевладения в казачьих войсках нужно считать, следовательно, общинные земли и частные
владения.
Размер участков, которые отводились казачьим офицерам и чиновникам в потомственную собственность вместо пенсий за службу, определялся
Высочайше утвержденным 23 апреля 1870 г. «Положением об обеспечении генералов, штаб- и обер-офицеров и классных чиновников Донского, Кубанского и
Терского казачьих войск»1. Согласно Положению указанные лица наделялись земельной собственностью
в следующих размерах: «1) произведенные на службе
генералы - по 1500 дес., штаб-офицеры - по 400 и оберофицеры - по 200 дес. каждый; 2) генералы в отставке
- по 800 дес., войсковые старшины - по 300 дес., хорунжие - по 100 дес. каждый; 3) классные чиновники не
ниже IV класса - наравне с генералами, не ниже VIII
класса - наравне со штаб-офицерами, а остальные наравне с обер-офицерами»2.
Этим законодательным актом устанавливалась право частной, потомственной собственности
на землю офицеров и чиновников Донского, казачьего войска. Обращение поместных земель в полную
собственность окончательно закрепило за чиновниками Донского войска самовольно захваченные
ими еще в конце XVIII в. войсковые земли. Прямым
последствием этого было то, что и земли, отведенные беспоместным чиновникам в срочное пользо-
вание, были закреплены в полную собственность.
Анализ архивных материалов показывает, что в Донском войске под пожизненные и срочные участки
было отведено 1 266 083 дес. удобной и неудобной
земли, которая по Положению 1870 г. была закреплена в собственность 5 357 лицам.
Все вышесказанное свидетельствует, что путем
разнообразных правительственных мер и законоположений часть войсковых земель была обращена в частную собственность, а другая - в форме юртовых или общинных земель осталась во владении
казачества, которому она была пожалована как коллективному юридическому лицу.
В Донском казачьем войске во второй половине XIX в. большое распространение получила аренда войсковых земель. В 1870 г. на каждого казака
причиталось 23 дес. земли3. При таких земельных
наделах казаки имели возможность часть земли
отдавать в аренду лицам невойскового сословия
поселявшимся в станицах. Положение о поземельном устройстве станиц и войсковых и запасных землях 1869 г. предоставляло казакам право сдавать в
аренду земельные паи на продолжительные сроки: полевые земли - до 12 лет, под сады и огороды не свыше 24 лет, под заводы, фабрики, паровые
мельницы - до 99 лет4. Однако, с течением времени, вследствие увеличения народонаселения паевые наделы казаков стали уменьшаться и вместе с
тем, стало уменьшаться количество земли сдававшейся в аренду.
Несмотря на стремления правительства сохранить общинное землевладение у казаков, необходимость экономического освоения войсковых территорий требовала реформ в казачьем землевладении. В 1909 г. вопрос о необходимости изменения казачьего землепользования был поставлен в
Государственной Думе. В ходе его обсуждения высказано пожелание Военного министерства ознакомиться с состоянием военных порядков в казачьих
войсках и рассмотреть возможность перехода «…
от землепользования общинного к подворному и отрубному с предоставлением на подворные участки прав единоличной собственности»5. Но Военное
ведомство возражало против всяких реформ казачьего землепользования: «До тех пор, пока признается необходимость сохранить казаков с особенностями существующего отбывания ими воинской повинности, переход от общинного к единоличному
пользованию землей на правах собственности в
казачьих войсках должен признаваться нежелательным» 6.
Можно констатировать, что ни правительство,
ни Военное Министерство не выработало каких-либо
конструктивных мероприятий в решении земельной
1
2 ПСЗ. Т. XLV. № 48275.
2 ПСЗ. Т. XLV. № 48275. П. 2.
3
Столетие военного министерства. 1802–1902. Т. ХI. СПб., 1902. С. 91.
4
2 ПСЗ Т. XLIV № 46996. П.17.
5
ГАРФ. Ф. 345. Оп. 1. Д. 1. Л. 78.
6
РГВИА Ф. 1. Оп. 1. Д. 77869. Л. 41, 42.
2
102
ОБЩЕСТВО И ПРАВО
2005
№3(9)
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
проблемы в казачьих областях. Разработка аграрных мероприятий продолжала осуществляться, однако ни одно из них к февралю 1917 г. не было завершено и претворено в жизнь.
Таким образом, изменения правового режима казачьего землепользования определялись двумя главными разнонаправленными факторами: 1)
социально-экономическим развитием Российской
империи, что требовало введения частной собственности на землю и унификации в этом отношении территорий проживания казачества и прочих территорий империи; 2) потребностью государства сохранить казачество как особую военизированную группу населения, что предполагало сохранение традиционной казачьей системы землепользования. Эта
система была основой поддержания высокой боес-
пособности казачьих военных формирований.
Главным противником преобразований в правовом режиме казачьего землепользования, направленных на разрушение общинного пользования
землей, выступало Военное ведомство, что наиболее показательно было проявлено в ходе обсуждения в начале ХХ в. вопроса о переходе к подворному
землепользованию. Можно сделать вывод, что государство в период империи определило собственные приоритеты в отношении казачества: первостепенным являлось сохранение казачества как особого военного формирования, все остальные задачи, в том числе социально-экономическое развитие
казачьих территорий, оказались зависимы от этого
государственного приоритета.
103