Малый А

Опубликована в сб.: Право и общество: сб. науч. трудов. – Архангельск: Изд-во
Арханг. гос. техн. ун-та, 2009. С.144-153.
А.Ф.Малый
Архангельский государственный технический университет
ДОСРОЧНОЕ ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Система органов государственной власти субъекта Российской
Федерации строится на тех же основных принципах, что и система федеральных
органов. Принцип разделения власти является одним из ключевых, поскольку
при его адекватной реализации через установление соответствующего
механизма «сдержек и противовесов» в процесс принятия и исполнения
решений привносится элемент объективности, обеспечивается возможность
привлечения участников отношений к ответственности в случае допущенных
нарушений закона или неэффективного исполнения обязанностей.
Основу данного принципа составляет разделение полномочий в принятии
и исполнении решений между органами государственной власти субъекта РФ,
что позволяет уменьшить риск сосредоточения власти у одного органа и
превращение его в неконтролируемую властную инстанцию, что неизбежно
приводит к негативным последствиям (злоупотреблениям, нарушениям прав
граждан, неприятию населением региона правящей политической группы).
Неотъемлемым его элементом является и предусматриваемая законом
возможность досрочного прекращения полномочий одного из высших органов
государственной власти субъекта РФ.
Проблемы досрочного прекращения полномочий законодательного
органа субъекта РФ достаточно активно обсуждаются в специальной
литературе, что позволяет акцентировать внимание не только на
содержательной части этого института, но и определиться с понятийным
аппаратом. В частности, Курманов М.М. под досрочным прекращением
полномочий понимает «досрочное прекращение прав и обязанности
законодательного органа субъекта РФ в отношении принятия нормативных
правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных
полномочий,
установленных
Конституцией
РФ,
федеральными
конституционными и федеральными законами, конституцией (уставом) и
законами субъекта РФ до истечения определенного срока полномочий
депутатов законодательного органа субъекта РФ данного созыва,
установленного конституцией (уставом) субъекта РФ»1. [1]
Курманов М.М. Законодательный орган субъекта Российской Федерации. Сб.
некоторых статей. – Издательство «Таглимат» ИЭУиП, 2006. С. 265.
1
Рассматривая возможность прекращения полномочий парламента,
следует иметь в виду, что речь идет о полномочиях, осуществляемых составом
депутатов, избранных на определенный срок. В соответствии с Федеральным
законом, парламент субъекта РФ избирается на срок, не превышающий пять
лет, а правомочным он считается, если избраны не менее двух третей от числа,
установленного законом. Наличие меньшего числа действующих депутатов
исключает возможность принятия решений, что влечет прекращение
полномочий.
Институт досрочного прекращения полномочий законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ имеет свою
структуру, включающую: а) основания прекращения полномочий; б) процедуру
рассмотрения и принятия решения; в) решение уполномоченного органа о
прекращении полномочий; г) назначение внеочередных выборов.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» предусмотрел несколько возможных случаев
досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ:
а) принятия законодательным органом решения о самороспуске, которое
принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом
субъекта Российской Федерации;
б) роспуска законодательного органа высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) по основаниям,
предусмотренным Федеральным законом;
в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда
края, области, города федерального значения, автономной области, автономного
округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
г) роспуска законодательного органа указом Президента РФ в порядке и по
основаниям, которые предусмотрены Федеральным законом1.
Законодатель установил достаточно сложную, многоступенчатую
процедуру досрочного прекращения полномочий парламента. Такой подход
имеет положительные и отрицательные стороны. С одной стороны она служит
определенной защитой от скоропалительных решений уполномоченного органа,
оставляет возможность урегулирования отношений иным способом (снятия
противоречий). С другой, вводит ряд процедур изначально недействующих,
нереальных, что снижает качество и доверие к закону.
Законодатель не использует термин «основания» при перечислении
случаев досрочного прекращения полномочий законодательного органа.
Действительно, этот перечень не охватывает всех оснований досрочного
прекращения полномочий. Если под основанием, влекущим изменение
правового статуса участника общественных отношений, понимать юридический
факт, нашедший отражение в правовом документе, тогда в рассматриваемом
1
См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № Ст.
институте можно обнаружить гораздо больше таких фактов, чем это дано в
части первой статьи девятой Федерального закона.
(пп. "г" введен Федеральным законом от 29.07.2000 N 106-ФЗ, в ред.
Федерального закона от 11.12.2004 N 159-ФЗ)
Не ставя цели рассмотреть все существующие основания досрочного
прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ, остановимся
на некоторых неоднозначных (как с точки зрения возможности их реализации,
так и необходимости применения) положениях Федерального закона,
закрепляющих эти основания.
Так, решение о самороспуске принимается представительным органом в
соответствии с процедурой, определяемой самим представительным органом.
Как правило, она закрепляется регламентом. Общие требования к
принимаемому решению содержатся в конституции (уставе) субъекта РФ. В
соответствии с Уставом Архангельской области, например, решение о
самороспуске может быть принято областным Собранием депутатов не менее,
чем двумя третями от установленного числа голосов. Аналогичные требования
предусмотрены а Астраханской, Вологодской, Самарской, Челябинской
областях. В Ульяновской области менее жесткие требования – решение о
самороспуске принимается большинством голосов, в Алтайском крае более
жесткие – три четверти голосов от установленного числа депутатов.
При оценке различных подходов региональных законодателей к
установлению процедуры голосования следует согласиться с позицией,
выраженной в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 25 декабря
2002 года № 143пв-02. В нем отмечено, что решение о самороспуске,
принимаемое квалифицированным большинством голосов, является гарантией
взвешенности такого решения, а также одним из факторов, обеспечивающих
стабильность функционирования законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ, что полностью отвечает интересам
населения с точки зрения сохранения устойчивости законодательной ветви
власти.
Подобная оценочная характеристика Федерального закона высшей
инстанцией системы судов общей юрисдикции вполне уместна, поскольку закон
является действующим. Однако можно взглянуть на рассматриваемое
основание досрочного прекращения полномочий законодательного органа и с
позиций его политической целесообразности. Отвечает ли самороспуск
регионального парламента тем целям и задачам, которые стоят перед
представительным правлением? Самороспуск в формулировке, предложенной
Федеральным законом, может быть только результатом политической борьбы,
поскольку решение принимается квалифицированным большинством, что
означает, что законодательный орган функционален (необходимое количество
депутатов для принятия решений имеется). Какова цель такого самороспуска?
Очевидно, что такой целью является стремление либо отсрочить важное для
региона решение, либо получить на новых выборах преимущество в парламенте
(при равенстве голосов двух политических групп в действующем органе). И тот
и другой варианты не отвечают тем целям, которые лежат в основе
представительного правления.
Оценивая целесообразность применения этого института, С.А.Авакьян
отмечает: «Самороспуск противоречит идее представительного правления.
Народ избирает депутатов в представительный орган власти для того, чтобы они
по его уполномочию осуществляли публичную власть... А при самороспуске
решение, принятое половиной депутатов, лишает остальных депутатов
возможности продолжать выполнение полномочий»1.
Рассматривая
институт
досрочного
прекращения
полномочий
регионального парламента необходимо иметь в виду, что он является элементом
системы сдержек и противовесов, способом разрешения возникающих
противоречий между ветвями государственный власти субъекта РФ. Важно
чтобы в этой системе присутствовало равновесие, позволяющее поддерживать
баланс полномочий, в равной мере осуществлять контроль за их надлежащим
исполнением всеми участниками политико-правового процесса.
Достаточно жесткими контрольными полномочиями в отношении
парламента субъекта РФ обладает высшее должностное лицо региона.
Основанием для вынесения им решения о досрочном роспуске парламента
является факт принятия данным органом конституции (устава) и закона
субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих
Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения
Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия
установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в
течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
Из смысла нормы Закона следует, что высшее должностное лицо
самостоятельно устанавливает факт неисполнения судебного решения. Это
вносит элемент субъективизма в оценку действий законодательного органа. В
литературе справедливо отмечается, что в данном случае «усиливается
вероятность действий руководителя исполнительной власти субъекта РФ в
своих политических или личностно-субъективных интересах и создается угроза
нарушения принципа разделения властей»2.
Cложной юридической оценке должно подвергаться и решение об
устранении законодательным органом субъекта РФ нарушения федерального
законодательства в случае, если это решение оценивается как половинчатое или
неполное. Несколько судебных процессов, проведенных по факту уклонения
парламента Республики Татарстан от выполнения решения суда, показывают
несовершенство существующего правового механизма. Приведем достаточно
обширную выдержку из статьи министра юстиции Республики Татарстан
М.М.Курманова, в которой он дает оценку этого механизма.
«Возможно ли признать факт уклонения законодательного органа
субъекта РФ от исполнения решений судов по основаниям и в порядке,
предусмотренным
Законом
«Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
1
Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных
стран // Под ред. С.А.Авакьяна. – М., 2001. С. 21. (Введение, автор С.А.Авакьян).
2
Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Постатейный комментарий к
Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» - Саратов: Поволжская академия государственной службы им.
П.А.Столыпина, 2007. С. 39.
государственной власти субъектов Российской Федерации»? Три судебных
процесса по установлению факта уклонения Государственного Совета
Республики Татарстан и анализ данного Федерального закона позволяют
сделать вывод, что данный факт признать невозможно, кроме случая роспуска
законодательным органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта
РФ (на наш взгляд незаконного), так как законодательством:
- не установлены пределы несоответствия нормативных правовых актов
субъектов РФ федеральному законодательству;
- не раскрывается понятие «массовое и грубое нарушение прав и свобод
человека и гражданина»;
- не уточняются критерии наступления ответственности «за угрозу
единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности и ее
обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ»;
- не определяется, какие препятствия для реализации закрепленных
Конституцией
РФ,
федеральными
конституционными
законами
и
федеральными законами полномочий федеральных органов государственной
власти, органов местного самоуправления можно считать существенными,
достаточными для привлечения к ответственности;
- не учитывается обязательный признак – установление наступления
негативных последствий (курсив мой. – М.К.), предусмотренных ст.3-1, для
признания факта уклонения законодательного органа субъекта РФ от принятия
мер по исполнению решения суда о признании противоречащим нормативного
правового акта субъекта РФ федеральному законодательству в п.2 ст. 9, а в п.4
той же статьи Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» негативные
последствия искажены и упрощены;
- не определено, со дня вступления в силу какого решения суда
начинается годичный срок давности для привлечения к ответственности
законодательного органа субъекта РФ»1.
Федеральным законом от 18 июня 2007 года введено еще одно основание
досрочного роспуска законодательного органа. Решение о досрочном
прекращении полномочий парламента высшее должностное лицо субъекта РФ
может принять в случае, если вступившим в силу решением соответствующего
суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный
орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не
проводил заседание, либо не проводил заседания в течение трех месяцев со дня
своего избрания в правомочном составе2.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе
принять решение о досрочном прекращении полномочий вновь избранного в
правомочном
составе
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если
вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что
указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев
со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.
Курманов М.М. Законодательный орган субъекта Российской Федерации. Сб.
некоторых статей. – Издательство «Таглимат» ИЭУиП, 2006. С.273-274.
2
Собрание законодательства РФ 2007. № .
1
Жесткость подхода федерального законодателя к решению вопроса о
роспуске парламента субъекта РФ высшим должностным лицом в случае
блокирования отдельными группами депутатов работы всего парламента
оправданна,
поскольку
позволяет
снизить
риск
использования
представительного органа как инструмента политического давления.
Достаточно определенным с позиций применения юридического
механизма является досрочное прекращение полномочий парламента в случае,
если судом устанавливается факт неправомочности состава депутатов
законодательного органа. Законодательством предусматриваются различные
случаи досрочной утраты депутатского мандата (сложение полномочий,
вступление в силу в отношении депутата обвинительного приговора суда,
утраты гражданства РФ, смерти и т.д.).
Сложным по процедуре является роспуск законодательного органа
субъекта РФ в случае, если законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта РФ по представленной Президентом РФ
кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в установленный
Федеральным законом срок не принял решение о ее отклонении или о
наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица
субъекта РФ. Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) на период до вступления в должность лица, наделенного
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации).
Президент
Российской
Федерации
проводит
соответствующие
консультации с законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение
месяца со дня отклонения указанной кандидатуры либо непринятия решения о
ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) в случае, если:
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации дважды отклонил представленную кандидатуру
(представленные кандидатуры) высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации);
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации дважды не принял решение об отклонении
представленной
кандидатуры
(представленных кандидатур) высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) или о наделении указанной кандидатуры (указанных кандидатур)
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным
законом срок;
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации после отклонения представленной кандидатуры не
принял во второй раз решение об отклонении представленной кандидатуры или
о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в
установленный настоящим Федеральным законом срок;
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации не принял решение об отклонении представленной
кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок, а во
второй раз принял решение об отклонении представленной кандидатуры.
По истечении месячного срока, установленного абзацем вторым настоящего
пункта, и с учетом результатов проведенных консультаций Президент
Российской Федерации вправе внести предложение о кандидатуре высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации), назначить временно исполняющего обязанности высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации),
распустить
законодательный
(представительный)
орган
государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае, если после представления в третий раз кандидатуры на
должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации принял решение о ее
отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной
кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации
вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации.
Решение Президента Российской Федерации о назначении временно
исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) принимается в форме указа.
Решение Президента Российской Федерации о роспуске законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации принимается в форме указа.