ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА СТРОИТЕЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

В Ы С Ш Е Е П Р О Ф Е СС И О Н А Л Ь Н О Е О Б Р А З О В А Н И Е
С. В. СВЕРГУЗОВА, Т. А. ВАСИЛЕНКО, Ж. А. СВЕРГУЗОВА
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
СТРОИТЕЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Учебное пособие
для студентов высших учебных заведений
УДК 754:67.01(075.9)
ББК 20.1:38я75
С242
Рецензент —
доцент кафедры Архитектурного материаловедения
Московского архитектурного института (государственной академии),
канд. техн. наук П. М. Жук
С242
Свергузова С. В.
Экологическая экспертиза строительных проектов : учеб.
пособие для студ. учреждений высш. проф. образования /
С. В. Свергузова, Т. А. Василенко, Ж. А. Свергузова. — М. :
Издательский центр «Академия», 2011. — 208 с.
ISBN 978-5-7695-7190-9
Рассмотрены особенности проведения государственной экологической
экспертизы строительных объектов. Особое внимание уделено экспертизе проектов в области зон по совокупности воздействия негативных факторов: вредных веществ, акустических, электромагнитных и радиационных факторов; рассмотрен контроль экологических нормативов для различных объектов окружающей среды.
Для студентов учреждений высшего профессионального образования
УДК 754:67.01(075.9)
ББК 20.1:38я75
Оригинал-макет данного издания является собственностью
Издательского центра «Академия», и его воспроизведение любым способом
без согласия правообладателя запрещается
ISBN 978-5-7695-7190-9
© Свергузова С. В., Василенко Т. А., Свергузова Ж. А., 2011
© Образовательно-издательский центр «Академия», 2011
© Оформление. Издательский центр «Академия», 2011
Предисловие
Более 15 лет назад в Российской Федерации принят Федеральный закон от 23.11.95 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Целью принятия данного закона была реализация конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
В процессе строительства, реконструкции, расширения производств часто оказывается негативное воздействие на окружающую среду. В результате соответствующим уполномоченным органам приходится решать задачи предупреждения и недопущения
данного воздействия. Постоянно возрастающая потребность в решении данных задач привела к возникновению специальной дисциплины, получившей название «экологическая экспертиза». Поиск оптимальных решений сопряжен с усилиями многих наук:
естественных, технических, экономических и общественных.
В данном учебном пособии рассмотрены теоретические вопросы проведения экологической экспертизы, а также принципы
подхода при экспертной оценке строительных объектов в области
охраны атмосферы, почвы, водных ресурсов; вопросы экологической экспертизы в области обращения с отходами производства
и потребления, а также акустического, электромагнитного и радиационного загрязнения окружающей среды.
В данном учебном пособии отражены основные нормативноправовые акты экологической экспертизы.
Цель курса «Экологическая экспертиза строительных объектов» — ознакомление с современными принципами и методами
проведения экологической экспертизы, являющимися основными инструментами экологического сопровождения планируемой
хозяйственной деятельности в Российской Федерации.
Введение
В настоящее время строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений
и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с
отходами, производственными выбросами в атмосферу и сбросами в водные объекты, допускаются при наличии положительного
заключения государственной экологической или градостроительной экспертизы на проектную документацию. В соответствии с
действующими правовыми актами Российской Федерации инвестор (заказчик) вправе осуществлять строительство предприятия,
его реконструкцию или иной вид строительных работ по объекту
только при наличии разрешения и ордера на производство
строительно-монтажных и земляных работ.
В XX в. при разработке проектной документации на промышленные и сельскохозяйственные объекты вопросы экологической
экспертизы принимаемых решений не рассматривались, что привело к массированному негативному антропогенному воздействию
на окружающую среду. Это проявляется в повсеместном ухудшении качества атмосферного воздуха, воды водных объектов, почв
и накоплении миллионов тонн неутилизированных промышленных отходов.
Заключением государственной экологической или градостроительной экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической или градостроительной экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и
иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанных экспертных комиссий.
Правовым последствием отрицательного заключения государственной градостроительной экспертизы является запрет реализации объекта. В случае отрицательного заключения заказчик
вправе представить материалы на повторную государственную
экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.
Обязательным условием для утверждения строительной документации является согласование выбранного участка под строи-
4
тельство с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора, получение геологического и археологического
заключений на участок, проведение инженерно-геологических и
гидрологических изысканий и др. При разработке строительных
проектов необходимо учитывать санитарные требования, к которым относятся:
• соблюдение нормативной санитарно-защитной зоны объекта в зависимости от его класса опасности;
• проведение публичных слушаний (материалы обсуждений
объекта с гражданами и общественными организациями);
• выбор площадки для строительства с учетом климатологических характеристик, рельефа местности, инженерно-геологических и других изысканий;
• недопущение превышения предельно допустимых концентраций производственных выбросов в атмосферу на границе
санитарно-защитной зоны;
• недопущение размещения объекта в водоохраной зоне и др.
Экологическая и градостроительная экспертиза проводится в
целях установления соответствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации объекта для предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую
среду и связанных с ними последствий.
1
ГЛАВА
1.1.
ПОНЯТИЕ
ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ
ЭКСПЕРТИЗЕ, ЕЕ ЦЕЛЯХ
И ЗАДАЧАХ
Предмет, цели, задачи и роль
экологической экспертизы
Предметом курса «Экологическая экспертиза строительных
проектов» является изучение законодательных, научных и правовых основ экологической экспертизы и порядка ее проведения.
Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую
среду (ОВОС) проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды», а также в соответствии с Федеральным законом от 23.11.95
№ 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
В Федеральном законе «Об экологической экспертизе» дается
следующее определение: «Экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды,
в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду».
Роль экологической экспертизы особенно возросла в последние годы в связи с повсеместным ухудшением состояния окружающей среды, загрязнением почв, водных объектов, атмосферы
токсичными веществами; накоплением твердых промышленных
и бытовых отходов. Токсичные вещества, поступая в окружающую
среду, путем прямого воздействия на живые организмы или миграции по пищевым цепям ухудшают качество жизни, вызывают
заболевания желудочно-кишечного тракта, сердечно-сосудистой
и мочеполовой систем, аллергические реакции, воспаления слизистых органов дыхания и др. Кроме того, многие вещества, поступающие с отходами производств, являются чуждыми для объектов окружающей среды, ранее в них не присутствовали или
6
присутствовали в небольших количествах; не участвовали в круговороте веществ в природе, в связи с чем природными системами не выработаны механизмы их разложения.
Такие вещества, как тяжелые металлы, стойкие органические
соединения, в большинстве своем проявляют мутагенные, канцерогенные, тератогенные свойства; при их совместном присутствии проявляются аддитивные и кумулятивные свойства, что еще
больше усугубляет их негативное воздействие на живые организмы, в частности, на человека. Наблюдается ухудшение состояния
здоровья населения в ряде областей по многим показателям. Поэтому сейчас особенно важной является задача всемирного сокращения поступления загрязняющих веществ в окружающую
среду. Выполнение этой задачи невозможно без проведения экологической экспертизы проектных материалов и оценки воздействия на окружающую среду. Обеспечение качества окружающей
среды должно проводиться на базе научно аргументированного и
рационального регулирования соотношений экономических и
экологических интересов в целях сохранения оптимального,
т. е. наиболее благоприятного для жизни человека и его природного окружения, процесса обмена веществ и энергии. Такой метод регулирования взаимодействия общества и природы получил
название «управление качеством окружающей среды».
Целью системы управления качеством окружающей среды является обеспечение такого уровня соотношений экономических
и экологических интересов общества, который при поступательном развитии экономики благоприятствовал бы сохранению, рациональному использованию природной среды и созданию оптимальных условий для жизни населения. Управление качеством
окружающей среды невозможно без проведения экологической
или градостроительной экспертизы, которая является одним из
действенных инструментом ограничения негативного антропогенного воздействия.
Цель экологической экспертизы — предупреждение негативного антропогенного воздействия на состояние окружающей среды и здоровье людей, а также оценка экологической безопасности
хозяйственной деятельности и экологических ситуаций на отдельных территориях и объектах.
К задачам экологической экспертизы относятся:
1) организация и проведение всестороннего, объективного, научно обоснованного анализа материалов, представленных на экспертизу;
2) оценка принятых проектных решений экспертируемых материалов, в том числе:
• проверка соответствия принятых решений экологическим
требованиям стандартов и нормативов;
7
• оценка правильности определения заказчиком степени
экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой хозяйственной деятельности;
• определение обоснованности, эффективности или достаточности предусматриваемых мер по охране здоровья населения, окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов в экспертируемых материалах;
• подготовка объективного, научно обоснованного заключения по рассматриваемым материалам, своевременная передача его государственным и иным органам, принимающим решение о реализации объекта государственной экологической
экспертизы.
Проведение экологической и градостроительной экспертизы
строительных проектов имеет большое значение в целях реализации Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». В Российской Федерации приняты технические регламенты, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и
сооружениям, или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки,
реализации и утилизации).
Технические регламенты с учетом степени риска причинения
вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие следующие виды безопасности: безопасность излучений; биологическая; взрывобезопасность; механическая; пожарная; промышленная; термическая; химическая; электрическая;
ядерная и радиационная; электромагнитная совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;
единство измерений и другие виды безопасности.
Любой объект должен быть спроектирован, размещен, сооружен и должен эксплуатироваться так, чтобы:
• не происходило превышения предельно допустимых уровней
воздействий вредных и опасных факторов при нормальной эксплуатации;
• не происходило превышения запланированного уровня воздействий вредных и опасных факторов при проектных авариях;
• были предусмотрены меры по ограничению воздействий
вредных и опасных факторов при запроектных авариях.
Примерный жизненный цикл недвижимости как объекта собственности выглядит как совокупность следующих этапов:
• приобретение (покупка, постройка, наследование и др.);
• владение и пользование в определенном периоде;
• управление объектом;
8
• извлечение прибыли, удовлетворение потребности;
• распоряжение собственностью;
• множественная смена собственников, владельцев, пользователей;
• распоряжение вещными правами на объект;
• изменение функционального назначения объекта;
• прекращение права собственности: продажа, национализация и др.;
• конец экономической жизни объекта;
• государственная регистрация прав и сделок (смена собственника).
Жизненный цикл более подробно детализирован по размещению, проектированию, сооружению, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации, выводу из эксплуатации. События, приводящие к нарушению работоспособного состояния объекта (элементов объекта), подразделяются:
• на отказы при нормальной эксплуатации, не приводящие к
авариям на объекте;
• отказы, рассмотренные в проекте и приводящие к авариям
(проектные аварии);
• все остальные события, приводящие к авариям, не рассмотренные в проекте (запроектные аварии).
Вероятности и риски отказов (аварий) рассчитываются. Методы расчета и полученные показатели безопасности включаются в
доказательственные материалы при оценке соответствия. Расчетные величины приемлемых рисков используются для прогноза и
планирования мер безопасности.
1.2.
Законодательные основы
экологической экспертизы
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» был принят 23.11.95. Впоследствии в него вносились изменения, зафиксированные в новых редакциях. Данный Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду
посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду. Рассмотрим некоторые положения этого закона.
В ст. 2 указано, что законодательство Российской Федерации
об экологической экспертизе основывается на соответствующих
положениях Конституции РФ, Федерального закона «Об охране
окружающей среды» и состоит из принимаемых в соответствии
9
с ним законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации.
В ст. 3 указано, что экологическая экспертиза основывается на
принципах:
• презумпции потенциальной экологической опасности любой
намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
• обязательности проведения государственной экологической
экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
• комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
• обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
• достоверности и полноты информации, представляемой на
экологическую экспертизу;
• независимости экспертов экологической экспертизы при
осуществлении ими своих полномочий в области экологической
экспертизы;
• научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
• гласности государственной экспертизы, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что любая деятельность может быть опасна: даже при отсутствии выбросов, сбросов и твердых отходов, содержащих вредные
вещества, имеет место потребление энергии, производство которой в данном районе может быть экологически вредным, загрязнение отходами и т. д.
Следовательно, обязанностью заказчика проекта является обоснование допустимой намечаемой деятельности на окружающую
среду, принятие необходимых мер по защите окружающей среды.
При этом такие прогнозы и обоснования должны в явном виде
входить в состав документации, представляемой на экспертизу.
Согласно закону необходимым условием приема документации
на государственную экспертизу является наличие в ее составе раздела «Перечень материалов по охране окружающей среды».
Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы имеет два значения: обязательность ее
проведения и обязательность выполнения требований заключе-
10
ния экспертизы. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» предусматривает открытие финансирования и осуществление самих работ только после положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и
его последствий означает учет мнения широкого круга специалистов, а не только узкопрофилированных, а следовательно, учет
всех возможных типов воздействия, хотя некоторые из них, на
первый взгляд, могут казаться несущественными. В связи с этим
необходимы комплексный подход к оценке материалов экспертизы, рассмотрение в них всех аспектов проблемы, в том числе альтернативных вариантов деятельности, менее опасных для окружающей среды, рассмотрение социальных и экономических аспектов воздействия. Например, если объектом экспертизы является
проект строительства атомной станции, экспертиза должна учитывать мнение не только специалистов в области атомной энергетики, радиоэкологии, геологии, гидрогеологии, а также радиобиологии и радиационной медицины, но и юристов и экономистов, специалистов в области социальной психологии. Неверная
оценка социально-экономической ситуации в регионе может привести к неожиданным и нежелательным последствиям.
Принцип обязательности учета требований экологической
безопасности означает, что воздействия на окружающую среду
отдельного предприятия или комплекса объектов хозяйственной
или иной деятельности не должны понижать уровень экологической безопасности как настоящего, так и будущих поколений.
Иными словами, в процессе деятельности должно обеспечиваться сохранение устойчивости и надежности экосистем, отсутствие
экологически опасных последствий изменения окружающей среды, пагубно влияющих на человека и все живое.
Принцип независимости экспертов экологической экспертизы призван обеспечивать свободу волеизъявления экологоэкспертной комиссии. Она должна руководствоваться только фактами, научными принципами их обоснования и действующими
законами. Экологическая экспертиза во всех случаях должна отстаивать принципы охраны окружающей среды, нормативы качества окружающей среды, а не интересы, позиции отдельного
ведомства. Независимость экспертов выражается, в частности, в
том, что они не могут быть представителем заказчика документации или разработчика объекта экспертизы, не могут состоять с
ними в трудовых или договорных отношениях.
Принцип научной обоснованности означает, что выводы экологической экспертизы должны быть научно аргументированы
должны, базироваться на научных основах охраны окружающей
11
среды, учитывать сочетание экологических и экономических интересов, обеспечивающее приоритет жизни и здоровья человека
на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Экспертиза должна проводиться на базе нормативных документов,
положения которых являются экологическими критериями предполагаемой деятельности. Нормативные акты определяют также
требования к полноте, объему и комплектности предоставляемых
на экспертизу материалов.
Принцип гласности государственной экспертизы предусматривает участие в ней общественных организаций (объединений)
и необходимость учета общественного мнения. Формы такого
участия и учета многообразны: участие представителей общественности в работе экспертных комиссий в качестве наблюдателей,
участие в заседаниях экспертных комиссий, рассмотрение предложений граждан и общественных объединений. Сведения о результатах проведения государственной экспертизы могут быть
представлены средствам массовой информации по их запросам.
Другой формой участия общественности и граждан в экологической экспертизе является общественная экспертиза, которая
проводится по их инициативе, а также по инициативе органов
местного самоуправления.
Принцип ответственности участников экологической экспертизы (заказчики документации и заинтересованные в экспертизе лица, руководители специально уполномоченных государственных органов по охране природы, в том числе в области
экологической экспертизы, руководители и члены экспертных
комиссий, должностные лица государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора, а также органов местного самоуправления, банковские организации или
иные финансирующие органы или лица) направлен на достижение объективности и обоснованности экспертизы на всех этапах,
соблюдение ее обязательности и обязательности исполнения ее
требований.
В ст. 5 описаны полномочия в области экологической экспертизы Президента РФ и федеральных органов государственной
власти:
1. Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области экологической экспертизы.
2. Федеральное собрание РФ обеспечивает соответствие законодательных актов Российской Федерации законодательству Российской Федерации об экологической экспертизе.
3. Правительство РФ в области экологической экспертизы:
• утверждает порядок проведения государственной экологической экспертизы;
12