Правовая охрана вод в свете Водной стратегии России ú ú
advertisement
Российское законодательство: состояние и проблемы ã ú РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ú Правовая охрана вод в свете Водной стратегии России Д. О. Сиваков В последние годы в процессе об новления природоресурсного зако нодательства большое внимание правовой науки было уделено проб леме утверждения и развития дого ворных отношений в области ис пользования и охраны различных природных объектов, в том числе водных. В этом смысле рассматри вались существенные изменения в порядке водопользования (упразд нение лицензирования, заключение договоров водопользования на осно вании торгов). Надо признать, что к 2009 г. порядок водопользования в целом сложился1 . В то же время ос талась несовершенной и не получи ла достаточного научного осмысле ния сама система правовой охраны водных объектов. Согласно ст. 1 ВК РФ охрана вод ных объектов — система мероприя тий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, в совокупности своей составляющих водный фонд России. Охрана вод ных объектов (а значит, и водного фонда) предусмотрена как на уров не международного, так и на уровне национального права. Положения международных правовых актов, а также водного, природоохранного и санитарного законодательства Рос сии призваны предупреждать, пресе кать и устранять последствия вред ного воздействия на водный фонд. При этом водное законодательство основывается на приоритете охраны водных объектов перед их использо ванием (ст. 3 ВК РФ). Система правовой охраны водных объектов предусматривает диффе ренцирование природоохранных требований в зависимости от вида водного объекта, особенностей его водного режима, характера водополь зования, состояния водного объекта и антропогенной нагрузки, приходя щейся на него. Поэтому есть свои особенности и трудности правовой охраны рек и озер, водохранилищ и каналов, морской среды, подземных водных объектов. Правовая охрана водного фонда России выражается в регулирова нии хозяйственной деятельности, влияющей на состояние вод; уста новлении режимов водоохранных зон (или санитарных округов), а так же особо охраняемых водных объек тов; поощрении экологического вос становления водных объектов; ней трализации накопленного экологи ческого ущерба. Добиться перелома в деле охраны водных, да и вообще природных, ре сурсов можно лишь посредством введения безотходных или малоот Сиваков Дмитрий Олегович — старший научный сотрудник отдела аграрного, эко логического и природоресурсного законода тельства ИЗиСП, кандидат юридических наук. 1 См.: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. и др. Практический комментарий к Водному ко дексу Российской Федерации / Под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007; Комментарий к Вод ному кодексу Российской Федерации (поста тейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2007. 5 Журнал российского права № 2— 2010 ходных технологий. Таково основное назначение системы правовой охра ны водных объектов2 . В силу ст. 55 ВК РФ собственник водного объекта (это главным обра зом государство в лице государ ственных органов) обязан осуществ лять водоохранные мероприятия. Кроме того, физические и юриди ческие лица — пользователи водных объектов — также обязаны предот вращать и устранять последствия негативного воздействия на водный фонд. В свою очередь, в границах во доохранных зон обладателям прав на землю приходится соблюдать огра ничения хозяйственной деятельно сти, также направленные на охрану вод. Как представляется, в настоящее время необходимо сделать более эф фективным правовое регулирова ние многих вопросов охраны и вос становления водных объектов, а также прибрежных земель. В целях коренного изменения со стояния водного хозяйства и усиле ния охраны водного фонда было при нято распоряжение Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235р «Об утверждении Водной стратегии Рос сийской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее организации»3 . На реализацию этой масштабной Водной стратегии Рос сии до 2020 г. планируется затра тить 700 млрд руб., из которых фе деральное финансирование состав ляет 500 млрд руб. Предполагаются также пилотные проекты, основан ные на самофинансировании4 . Водная стратегия до 2020 г. (да лее — Водная стратегия) рассчита на на модернизацию российской эко номики в целях снижения водоемко сти ВВП на 40% и экономии электро энергии на сумму более 20 млрд руб. в год. Также поставлены задачи пол ноценного обеспечения населения питьевой водой и модернизации си стемы питьевого и хозяйственно бытового водоснабжения5 . Одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посред ством внедрения новых технологий. В основу Водной стратегии не бы ло заложено существенное повыше ние налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие совре менное оборудование и не допускаю щие превышения нормативов водо пользования, не будут платить за во допользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходу ющим воду с превышением норма тивов, придется платить штрафные платежи в пять раз выше, чем в насто ящее время. С 2016 г. будет введена единая штрафная ставка — 120крат ная стоимость тарифа, который ис числяется из соотношения количе ства загрязняющих веществ на еди ницу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки — уже сейчас вложить деньги в водо очистные сооружения. По приблизи тельным подсчетам, суммарно эти вложения составят 720 млрд руб. В то же время запланировано субси дирование процентных ставок кре дита на закупку современного обору дования, предоставление гарантий под займы. Как представляется, существу ющие в настоящее время низкие штрафные санкции за экологичес кие правонарушения обесценивают деятельность правоохранительных органов, привлекающих виновных к ответственности. Следовательно, ми нимизация наказания, не соответ ствующая значительному экологи ческому ущербу, есть несправедли вое принижение природоохранной 2 См.: Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Водное законодательство в вопросах и ответах: Науч.практ. пособие. М., 2009. 3 См.: СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362. 4 См.: РГ. 2009. 20 авг. 5 Подробнее об этом см.: Тимофеев Л. А. Правовые проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного каче ства: Дис. … дра юрид. наук. Саратов, 2004. 6 Российское законодательство: состояние и проблемы функции государства. Надо признать, что только реальное применение эко номически ощутимых штрафных санкций, ухудшающих финансовое положение хозяйствующего субъ екта, позволит добиться успехов в деле охраны вод. Именно такой под ход заложен в Водной стратегии. Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономи ческого воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитова нию, а также по выплатам за пользо вание водными объектами) эколо гизации хозяйства. В результате система охраны российских вод бу дет поставлена на новый совершен ный уровень, который соответству ет многим зарубежным образцам. Кроме того, в Водной стратегии заложено принципиальное измене ние системы управления водным хо зяйством. Водное хозяйство — слож нейший комплекс экономики России, требующий в том числе и правового осмысления6 . Управление водным хозяйством требует создания гибкой системы с действенным участием всех заинтересованных сторон. По Водной стратегии ключевым эле ментом этой системы управления постепенно станут бассейновые со веты, игравшие до последнего вре мени второстепенную роль. Долгое время Правительством РФ не был определен статус бассейновых сове тов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 7277 «О поряд ке создания и деятельности бассей новых советов» и № 728 «О гидрогра фическом и водохозяйственном рай онировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов»8 . В настоящее время бассейновые советы создаются решением Рос водресурсов сроком на пять лет, их возглавляет руководитель террито риального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а ре шения принимаются простым боль шинством голосов. В бассейновые со веты включаются в том числе пред ставители Росприроднадзора, Рос технадзора, Росгидромета, Росрыбо ловства, Россельхознадзора и т. д. Количественный и персональный состав советов утверждается Рос водресурсами по представлению за интересованных сторон. В настоя щее время в бассейновые советы вхо дят представители органов власти субъектов федерации и органов ме стного самоуправления, водопользо ватели, общественные объединения и общины коренных малочисленных народов. Бассейновые советы компетентно обсуждают проблемы водохозяй ственного комплекса бассейна, выра батывают согласованную бассейно вую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражает ся в бюджете различных уровней. В качестве примера успешной дея тельности можно привести действия бассейнового совета по Северной Двине относительно работы целлю лознобумажных комбинатов — ос новных загрязнителей речного бас сейна. Совет способствовал совер шенствованию не только очистки вод, но и снижению водопотребле ния, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из техно логического цикла токсичных ве ществ. Положительный опыт бассейно вых советов (как межтерритори альные, так и межведомственные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде европейских 6 О некоторых аспектах водного хозяйства см.: Калиниченко Т. Г. Водохозяйственные системы: понятие и содержание // Аграр ное и земельное право. 2009. № 7. С. 93—100; Некотенева М. В. Использование междуна родных водотоков для производства гидро электроэнергии // Аграрное и земельное право. 2009. № 5. С. 134—144. 7 См.: СЗ РФ. 2006. № 49. Ч. II. Ст. 5224. 8 7 См.: СЗ РФ. 2006. № 49. Ч. II. Ст. 5225. Журнал российского права № 2— 2010 государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные орга ны являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие фи нансовые и административные пол номочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно именуются «бас сейновыми парламентами». В основе этой демократической системы уп равления лежит привлечение пред ставителей всех сторон, заинтересо ванных в охране и использовании вод. Во Франции, согласно законам о воде 1964, 1992 гг., представитель ными органами являются нацио нальные водные комитеты и шесть комитетов по основным водным бас сейнам, при которых имеются аген тства — государственные органы, основанные на самофинансирова нии. В гидрографических границах установлены размеры платежей за водопотребление и за сброс. Иссле дуется состояние водных ресурсов и реализуются программы восстанов ления водоемов9 . В Рамочной директиве ЕС 2000/60 поновому регулируется управле ние водным хозяйством в Европей ском Союзе, предусматривается ин тегрированная работа учреждений и комитетов в рамках районов бас сейнов рек. Бассейны рек как едини ца управления включают в себя как поверхностные, так и грунтовые воды. Для отдельных бассейнов установле ны планы управления и программы по улучшению состояния вод10. Управление речным бассейном — наилучшая модель не только для внутринациональных, но и для меж дународных рек и озер. Но такое уп равление не будет эффективным без Плана освоения водных и земельных ресурсов речного бассейна, который обновляется каждые шесть лет. Цель Плана — достижение совместными усилиями хорошего состояния вод ной среды к определенному сроку. В Водной стратегии концепту ально заложено формирование сис темы и организация деятельности бассейновых советов, которые из ко ординационных органов поэтапно превратятся в органы, принимаю щие практические управленческие решения в рамках бассейнового ок руга. Именно бассейновые советы становятся ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой во дохозяйственной политики России. Водная стратегия содержит еще ряд прогрессивных положений част ного, но далеко не второстепенного характера. Они имеют прямое отно шение к регулированию сброса сточ ных вод, организации водоохранных зон и охране районов залегания ме сторождений подземных вод. Как известно, полноценная пра вовая охрана вод невозможна без регламентирования сброса сточных и дренажных вод. Легальные опре деления дренажных и сточных вод даны в п. 13 и 19 ст. 1 ВК РФ. Сточ ные воды — это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток ко торых осуществляется с загрязнен ной территории. Дренажные воды — это воды, отвод которых осуществ ляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты. Сброс сточных и (или) дренаж ных вод может быть ограничен, при остановлен или запрещен по основа ниям и в порядке, которые установ лены федеральными законами. Со гласно ст. 44 ВК РФ запрещается сброс сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, отнесенные к особо охраняемым водным объектам либо содержащие природные лечеб ные ресурсы. Кроме того, запреща ется сброс сточных и дренажных вод в водные объекты, расположен ные в границах зон, округов сани тарной охраны источников питьево 9 См.: Сиваков Д. О. Водное право: Учеб. практ. пособие. 2е изд. М., 2009. С. 173—174, 178. 10 См.: Кремер Л., Винтер Г. Экологичес кое право Европейского Союза / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 48—72, 90—94. 8 Российское законодательство: состояние и проблемы го и хозяйственнобытового водо снабжения, или первой и второй зон округов санитарной (горносанитар ной) охраны лечебнооздоровитель ных местностей и курортов, или ры боохранных зон, рыбохозяйствен ных заповедных зон. В остальных случаях сброс сточ ных и дренажных вод может произ водиться на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, как следует из ст. 11 ВК РФ. В целом по России наблюдается позитивная тенденция к существен ному сокращению сбросов загряз ненных сточных вод. Однако до сих пор нормативно очищается меньшая доля объема сточных вод. Пути решения проблемы сточ ных вод заложены в Водной страте гии и в специальном плане по ее ре ализации. Разработчики названных программных документов предус матривают создание механизмов экономического стимулирования со кращения сброса загрязняющих ве ществ в составе сточных вод, в том числе путем предоставления воз можности зачета (возврата) части платежей за негативное воздействие на водные объекты при осуществле нии водопользователем инвестиций в строительство, реконструкцию, тех ническое перевооружение комплек сов очистных сооружений на основе технологий, обеспечивающих норма тивную очистку сточных вод. Многие видные гидрологи и спе циалисты в области водного хозяй ства сетуют на недостижимость многих завышенных требований по очистке сбрасываемых вод. Эта пози ция приведена в Открытом письме Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, руководящим орга нам партии «Единая Россия», обще ственным организациям, подписан ном известными учеными: В. И. Дани ловымДанильяном, Н. С. Касимовым, М. П. Кирпичниковым, В. И. Осипо вым, В. А. Румянцевым и др.11 По их 11 убеждению, норматив на сброс пред писывает сбрасывать более чистую воду, чем водный ресурс, изъятый при заборе. Поскольку «фоновые» для водного объекта концентрации включаются в нормативы, от хо зяйствующего субъекта требуют оплачивать те загрязнения водной среды, которые он сам не допускал. В этих условиях водопользователю не хватает стимулов и средств для внедрения перспективных природо охранных технологий. Чтобы решительно изменить нега тивное положение с водными ресур сами, авторами Открытого письма предложено определять величины негативного воздействия на водный объект, исключая фоновые концент рации веществ в источнике воды. Соответственно, платежи за такое воздействие также должны быть увязаны с пересмотренными величи нами. Положительный пример име ется в государствах ЕС и США, где нормирование воздействия на вод ную среду, включая сброс сточных вод, увязывается с реальными воз можностями предприятийводо пользователей. Гибкая система пла тежей за сбросы не обязывает водо пользователей платить за фоновые характеристики водного объекта. В то же время система нормирова ния в США и в ЕС продумана под постепенное, но реально исполни мое ужесточение нормативов. Мысль авторов Открытого письма в известной мере совпадает с наме рением российского руководства реформировать нормирование в об ласти использования водных ресур сов. В частности, в Водной стратегии и в плане по ее реализации предус мотрена разработка нормативов до пустимого воздействия на водные объекты, учитывающих региональ ные особенности и индивидуальные характеристики водных объектов. Как представляется, фоновые кон центрации тех или иных веществ могут составлять региональную или индивидуальную специфику соот ветствующих водоемов и водотоков, См.: РГ. 2008. 15 июля. 9 Журнал российского права № 2— 2010 водоносных горизонтов. Данная ра бота возложена на Росводресурсы, Роснедра, Росрыболовство (иные федеральные органы) и должна быть выполнена в 2009—2014 гг. В ВК РФ 2006 г. по сравнению с ВК РФ 1995 г. смягчен режим водоох ранных зон и прибрежных защит ных полос, сокращен их максималь ный размер, допущено строитель ство в прибрежных защитных поло сах. Законодатель пошел навстречу частным интересам и во многом за крепил реальную ситуацию на бере гах водоемов и водотоков, которые уже давно застраиваются. В ВК РФ 2006 г. запрещены наиболее вопию щие действия на берегах (например, захоронение отходов производства и потребления). Очевидно, замысел законодателя заключается в уста новлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствую щими субъектами требований. Именно такой «смягченный» ре жим водоохранных зон берется за основу при планировании органами государственной власти субъектов РФ восстановления и благоустрой ства столичных водоемов и водото ков, а также пойменных земель. В связи с этим у воды планируются и возводятся культурнодосуговые и спортивноразвлекательные ком плексы, небольшие торговые цент ры, кафе и рестораны. Однако дея тельность последних должна быть строго нормирована и подконтроль на экологическим органам12. Назван ные изменения в режиме водоох ранных зон, их различных полос нельзя считать окончательными. Так, в плане мероприятий по реали зации Водной стратегии в рамках разд. I «Совершенствование норма тивного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования тер риторий водоохранных зон (вклю чая их прибрежные защитные поло сы), усиление ответственности за нарушения требований в целях пре 12 См.: Экологическая газета. 2005. № (148). дотвращения загрязнения, засоре ния и истощения водных объектов. Трудности с пониманием и со блюдением правового режима под земных водных объектов начинают ся с неопределенности их границ как предметов права собственности. Как отмечалось в юридической литера туре, было и остается неясным, до каких пределов горные породы, вме щающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом пра ва собственности на водные объ екты13. Согласно ст. 5 ВК РФ, грани цы подземных водных объектов оп ределяются в соответствии с зако нодательством о недрах. Однако в законодательстве о недрах пока нет ответа на этот вопрос. Данный вопрос может показать ся пока неактуальным, так как не дра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному «хозяину» — государству. Поэтому подземные водные объекты «теря ются» в общем массиве государ ственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отно шений в области природопользова ния подземные водные объекты мо гут стать предметом договора добы чи подземных вод, предусмотренно го проектируемым горным законо дательством. Кроме того, в научных кругах обсуждается вопрос о допу щении частной собственности на участки недр. В любом случае необ ходимо обеспечить экономное поль зование подземными водными ре сурсами. Не определенное юридически внутреннее строение и границы под земных водных объектов мало похо жи на строение и границы поверхно стных водотоков и водоемов. Как известно из гидрогеологии, под зем лей водная масса содержится в са мом пласте породы (в так называе мом водоносном слое), а не образует водную толщу, как в реках и озерах. 13 См.: Колбасов О. С. О новом Водном ко дексе Российской Федерации // Законода тельство и экономика. 1997. № 1/2. С. 14—21. 10 Российское законодательство: состояние и проблемы Исключение составляют довольно распространенные карстовые вод ные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водо токами и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст — растворение и выщелачива ние горных пород водой, влекущие за собой образование подземных ручь ев, рек и озер. Широко распростра ненные в странах СНГ, они являют ся обильными и нередко единствен ными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востре бованы и в Западной Европе14. В целях четкого определения объ ектов правовой охраны требуется уточнение в федеральном законода тельстве границ и структуры под земных водных объектов. Очевидно, что граница и структура подземно го водного объекта должны соотно ситься с границей горного (или гео логического) отвода. Кроме того, не обходимо преодолеть пробелы в горном и водном законодательстве относительно порядка использова ния подземных водных объектов, в том числе и карстовых. Ведь по подземным водным объектам специ ально не подписывается договор и не выдается лицензия. В соответствии со ст. 59 ВК РФ физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воз действие на состояние подземных водных объектов, обязаны прини мать меры по предотвращению заг рязнения, засорения подземных вод ных объектов и истощения вод, а так же соблюдать установленные норма тивы допустимого воздействия на подземные водные объекты. На водосборных площадях под земных водных объектов, которые используются или могут быть ис пользованы для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснаб жения, запрещено размещать объ екты, оказывающие негативное воз действие на состояние подземных вод. К их числу относятся места за хоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомо гильники. Согласно данным Водной страте гии, к проблемам охраны подземных вод относятся истощение месторож дений подземных вод вследствие нарушений режима их использова ния, а также бесконтрольная добы ча подземных вод на нераспреде ленном фонде недр. В целом подземные водные объек ты подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем по верхностные реки и озера. Однако в последние десятилетия в России (как и в странах СНГ) прослежива ется рост загрязнения, засорения и истощения подземных вод. Это каса ется не только таких промышлен ных центров, как Москва, Санкт Петербург, Курск и др. Депрессии уровня подземных вод касаются та ких подмосковных городов, как Лю берцы и Мытищи. Некоторые пред приятия закачивают загрязненные производственные сточные воды в глубокие подземные горизонты, со здавая тем самым угрозу даже для вод речного стока. Прокуратура и Ростехнадзор через суд стремятся остановить закачивание химически загрязненных стоков, содержащих отходы первого класса опасности (в том числе и ртуть)15. В ряде зарубежных государств подземные воды не остались без ох раны закона. В законодательстве Федеративной Республики Герма ния (Закон 1986 г.) специальные зо ны охраны вод должны оберегать подземные воды от уже существую щих или потенциальных опасностей. В целях увеличения и защиты запа сов грунтовых вод от загрязненных стоков запрещается и ограничива ется определенная хозяйственная деятельность, поэтому владельцы и пользователи земельных участков 14 См.: Гвоздецкий Н. А. Карст. М., 1981. С. 7—17. 15 См.: Плата за грязь // Экология и жизнь. 2007. № 10. С. 20—21. 11 Журнал российского права № 2— 2010 вынуждены претерпевать извест ные ограничения16. В Великобрита нии качество подземных вод доста точно высоко во многом благодаря действенным мерам в рамках право вого режима районов повышенной чувствительности к нитратам в гра ницах площадей залегания подзем ных вод. Эти меры резко ограничи ли сброс загрязняющих веществ. Они были основаны не только на на циональном законодательстве, но и на директивах ЕС17. Данные зарубежные подходы и конструкции не остались без внима ния при разработке Водной страте гии. В плане по ее реализации пре дусматривается разработка требо ваний к использованию земельных участков в границах площадей зале гания месторождений подземных вод, которые могут быть использо ваны для централизованного питье вого и хозяйственнобытового водо снабжения; усиление ответственно сти за соблюдение режимов эксплу атации и охраны подземных вод. Как известно, проблему питьево го и хозяйственнобытового водо 16 См.: Реферативные сборники ВНИИСЗ. 1988. № 1. С. 45. 17 См.: РЖ ВИНИТИ. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. 1990. № 9. С. 92. снабжения можно решить, обеспе чив чистоту самих источников водо снабжения — поверхностных и под земных водных объектов. Между тем в санации подземных и поверх ностных водных объектов — залог безопасности питьевой воды. Библиографический список Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Водное за конодательство в вопросах и ответах: Науч. практ. пособие. М., 2009. Гвоздецкий Н. А. Карст. М., 1981. Калиниченко Т. Г. Водохозяйственные си стемы: понятие и содержание // Аграрное и земельное право. 2009. № 7. Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. № 1/2. Комментарий к Водному кодексу Рос сийской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2007. Некотенева М. В. Использование между народных водотоков для производства гид роэлектроэнергии // Аграрное и земельное право. 2009. № 5. Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. Сиваков Д. О. Водное право: Учеб.практ. пособие. 2е изд. М., 2009. Тимофеев Л. А. Правовые проблемы обес печения населения России питьевой водой нормативного качества: Дис. ... дра юрид. наук. Саратов, 2004. 12
