ПОЛИТИКА И ПРАВО ЯСТРЕБОВ А.Е. Основные направления совершенствования экологического законодательства РФ УДК 349.6 ] _ в статье р а с с м а т р и в а ю т с я актуальные п р о б л е м ы развития э к о л о г и ч е с к о г о з а к о н е - _ _ дательства Р Ф . Автор анализирует законодательное регулирование основных право­ вых и н с т р у м е н т о в охраны о к р у ж а ю щ е й с р е д ы . С о д е р ж а т с я п р е д л о ж е н и я по совер­ ш е н с т в о в а н и ю отдельных а с п е к т о в п р и р о д о о х р а н н о г о з а к о н о д а т е л ь с т в а в целях повышения эффективности государственной э к о л о г и ч е с к о й политики. Ключевые слова: экологическое законодательство, охрана о к р у ж а ю щ е й с р е д ы , экс— логическое нормирование, государственный экологический надзор, экологический контроль, экологическая э к с п е р т и з а . О д н о й из н а и б о л е е актуальных п р о ­ блем р а з в и т и я Р о с с и и является н е ­ благополучная э к о л о г и ч е с к а я о б с т а н о в ­ ка. С о в р е м е н н о е состояние о к р у ж а ю щ е й среды характеризуется крупномасштаб­ ным з а г р я з н е н и е м а т м о с ф е р н о г о возду­ ха, поверхностных и подземных вод, почв. Проблема загрязнения окружающей с р е ­ д ы становится одной из первостепенных, создавая у г р о з у национальной б е з о п а с ­ ности с т р а н ы . В этих условиях р е ш е н и е з а д а ч по о х р а н е о к р у ж а ю щ е й с р е д ы и обеспечению экологической б е з о п а с н о с ­ ти д о л ж н о стать о д н и м из приоритетных направлений государственной политики. Система экологического законода­ тельства начала ф о р м и р о в а т ь с я в Рос­ с и й с к о й Ф е д е р а ц и и с начала 1990-х гг В 2002 г был принят и вступил в силу Ф е д е ­ ральный закон " О б охране о к р у ж а ю щ е й среды» - базовый акт экологического за­ конодательства, р е г у л и р у ю щ и й основные направления государственной политики з д а н н о й с ф е р е . На с е г о д н я ш н и й д е н ь в Российской Ф е д е р а ц и и действуют десят­ ки законодательных актов, регулирующих различные аспекты отношений в области 142 № 1 2013 г. охраны окружающей среды и природо­ пользования. Однако приходится конста­ тировать, что существующий правовой ме­ х а н и з м регулирования п р и р о д о о х р а н н ы х о т н о ш е н и й не о б е с п е ч и в а е т р е а л и з а ц и ю п р а в а на б л а г о п р и я т н у ю о к р у ж а ю щ у ю среду, з а щ и т у э к о л о г и ч е с к и х прав и з а ­ конных интересов населения. В этой с в я з и представляется н е о б х о д и м ы м рас­ с м о т р е т ь в о п р о с об о с н о в н ы х п р о б л е м а х в развитии э к о л о г и ч е с к о г о законодатель­ ства, н е о б х о д и м ы х путях е г о с о в е р ш е н ­ ствования. Конституция Р Ф в числе основных прав и с в о б о д закрепила э к о л о г и ч е с к и е права - право на б л а г о п р и я т н у ю о к р у ж а ю щ у ю среду, на д о с т о в е р н у ю и н ф о р м а ц и ю о ее с о с т о я н и и и на в о з м е щ е н и е у щ е р б а з д о ­ ровью и имуществу г р а ж д а н , п р и ч и н е н н о ­ го э к о л о г и ч е с к и м п р а в о н а р у ш е н и е м . Не­ с м о т р я на у с т а н о в л е н н о е К о н с т и т у ц и е й Р Ф право с у д е б н о й з а щ и т ы нарушенных прав, граждане редко з а щ и щ а ю т свои э к о ­ л о г и ч е с к и е права. В первую очередь это относится к праву на в о з м е щ е н и е вреда з д о р о в ь ю человека, п р и ч и н е н н о г о з а г р я з - 1 пением окружающей среды. ! ПОЛИТИКА И ПРАВО / Сложность правоприменительной прак­ тики по делам о возмещении экологичес. кого вреда заключается в том, что гражда-не, обратившиеся с подобными и с к а м и в ' суД| должны представить доказательства ^ причинения вреда здоровью и наличия п р и ^ чинной связи между причинённым вредом ; и деятельностью предприятий, о р г а н и з а , ций. з а г р я з н я ю щ и х о к р у ж а ю щ у ю среду. установление причинной связи и соответ- ственно возможность возмещения ущерба 1 пострадавшим от экологических правона. рушений осложняются м н о г и м и фактораМИ- Например, •влияние вредных веществ на организм человека, воздействие на него .. неблагоприятной экологической ситуации .обычно растянуто во времени, длится го1 дами и даже десятилетиями. Таким о б р а а-зом, юридически значимый момент п р и ч и -"нения вреда размывается и не может быть ^определённо увязан с фактом конкретно­ го экологического правонарушения. К р о ­ ме того, негативное воздействие о к р у ж а ^ ю щ е й среды обычно не порождает новые *-виды болезней, а усугубляютуже существу;пощие: аллергию, рак, сердечно-сосудис­ тые, лёгочные заболевания и д р . Все это приводит к тому, что на пракг'- тике доказать причинение э к о л о г и ч е с к о ­ го вреда здоровью практически невозмож­ но. В этой с в я з и имеет с м ы с л о б с у д и т ь возможность внесения и з м е н е н и й в г р а ж ­ данско-процессуальное законодатель1^ ство с целью о б л е г ч е н и я у с т а н о в л е н и я причинной с в я з и в делах о п р и ч и н е н и и экологического вреда з д о р о в ь ю населе­ ния. Для э т о г о стоит использовать и м е ­ ющийся з а р у б е ж н ы й опыт р е г у л и р о в а н и я г таких о т н о ш е н и й . Так. в г е р м а н с к о м п р а ­ ве д е й с т в у е т п р е з у м п ц и я п р и ч и н н о с т и , то есть если в условиях к о н к р е т н о г о слу­ чая вред мог быть нанесен д а н н ы м объек­ т о м , то с ч и т а е т с я , что в р е д н а н е с е н именно э т и м о б ъ е к т о м , а все с о м н е н и я толкуются в пользу п о т е р п е в ш е г о . В с у • дебной практике японских судов был п р и ­ менен а н а л о г и ч н ы й п р и н ц и п , с о г л а с н о которому при причинении вреда п р е д п р и ^ ятием, деятельность которого п р е д с т а в ляет б о л ь ш у ю о п а с н о с т ь для з д о р о в ь я , достаточно установить лишь м а к с и м а л ь ­ ную вероятность наступления в р е д а ' . 1 В а ж н ы м направлением с о в е р ш е н с т в о ­ вания законодательства в области о х р а ­ ны о к р у ж а ю щ е й с р е д ы д о л ж е н стать п е ­ р е х о д на новую с и с т е м у э к о л о г и ч е с к о г о н о р м и р о в а н и я и связанного с ней э к о н о ­ мического стимулирования природоох­ ранной деятельности, активно применя­ емых в зарубежных странах и д о к а з а в ш и х там с в о ю эффективность. Установившаяся в Российской Феде­ р а ц и и система э к о л о г и ч е с к о г о н о р м и р о ­ вания базируется на м е т о д и ч е с к о й о с н о ­ ве, с ф о р м и р о в а н н о й в 1980-х г г . которая остается практически н е и з м е н н о й до на­ с т о я щ е г о в р е м е н и . К р о м е того, с и с т е м а экологического нормирования не подкреп­ лена эффективными э к о н о м и ч е с к и м и ме­ т о д а м и стимулирования субъектов хозяй­ с т в е н н о й и и н о й д е я т е л ь н о с т и в целях с н и ж е н и я негативного воздействия такой деятельности на о к р у ж а ю щ у ю среду. В качестве б а з о в о г о п р и н ц и п а р е ф о р ­ мирования системы экологического нор­ м и р о в а н и я и с в я з а н н о й с ней платы за не­ г а т и в н о е в о з д е й с т в и е на о к р у ж а ю щ у ю с р е д у предлагается п е р е х о д на с и с т е м у наилучших существующих (допустимых) технологий, д е й с т в у ю щ у ю в государствах Евросоюза и других развитых странах. Надо сказать, что Ф е д е р а л ь н ы й закон «Об охране о к р у ж а ю щ е й с р е д ы " еще в 2 0 0 2 г з а к р е п и л а н а л о г и ч н о е п о н я т и е ;<наилучшая существующая технология» и п р о в о з ­ гласил п р и н ц и п п р е д о с т а в л е н и я налого­ вых и иных льгот при внедрении наилучших с у щ е с т в у ю щ и х технологий. Однако за годы, прошедшие со времени принятия з а к о н а , н и к а к и х п р а к т и ч е с к и х ш а г о в по в н е д р е н и ю этих т е х н о л о г и й с д е л а н о не было. То ж е с а м о е относится и к установ­ ленным в законе мерам экономического с т и м у л и р о в а н и я . Почти все они пока ос­ т а ю т с я н е в о с т р е б о в а н н ы м и по п р и ч и н е отсутствия в законодательстве н е о б х о д и ­ мых норм и пробелов в правовом регули­ ровании. В настоящее время Министерством природных ресурсов и э к о л о г и и Р Ф раз­ работан поэтапный план перехода на наи­ лучшие существующие технологии. Для каждой отрасли экономики планируется у с т а н о в и т ь п е р е ч е н ь таких т е х н о л о г и й и СРЕДНЕРУССКИЙ ВЕСТНИК ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК 143 ПОЛИТИКА И ПРАВО разработать на их основе т е х н о л о г и ч е с ­ кие нормативы воздействия на о к р у ж а ю ­ щую среду. Это большая и сложная рабо­ та, которая потребует не м е н е е четырех лет. Такое ж е в р е м я п о т р е б о в а л о с ь для организации данного процесса в Евросо­ юзе. Одновременно предполагается вве­ сти реальные меры э к о н о м и ч е с к о г о с т и ­ мулирования предприятий к переходу на наилучшие существующие технологии. Они заключаются в серьезном п о в ы ш е н и и платы за негативное в о з д е й с т в и е на ок­ р у ж а ю щ у ю с р е д у для п р е д п р и я т и й , не п р е д п р и н и м а ю щ и х мер по м о д е р н и з а ц и и с в о е г о производства, и с н и ж е н и и платы для предприятий, осуществляющих п е р е ­ ход на новые технологии-. Для проведения этой р е ф о р м ы п о т р е ­ буется переходный-период, на п р о т я ж е ­ нии к о т о р о г о д о л ж н а п р и м е н я т ь с я с м е ­ шанная с и с т е м а э к о л о г и ч е с к о г о н о р м и рппания. яключяютяя в себя систему нормирования на основании индивидуаль­ ных разрешений и систему н о р м и р о в а н и я , о с н о в а н н у ю на п р и м е н е н и и н а и л у ч ш и х существующих технологий. В целях п о в ы ш е н и я э ф ф е к т и в н о с т и р е ш е н и я э к о л о г и ч е с к и х задач н е о б х о д и ­ мо совершенствовать правовое регули­ рование о р г а н и з а ц и и и п р о в е д е н и я г о с у ­ дарственного экологического надзора (ранее - г о с у д а р с т в е н н ы й э к о л о г и ч е с к и й контроль). В 2008 г а Р о с с и й с к о й Ф е д е ­ рации приняты важные н о р м а т и в н ы е п р а ­ вовые акты, о п р е д е л и в ш и е п е р е ч е н ь лиц, осуществляющих государственный эко­ логический контроль, и единый феде­ ральный о р г а н и с п о л н и т е л ь н о й в л а с т и , осуществляющий федеральный экологи­ ческий контроль^ В 2009 г утверждены Правила осуществления государствен­ ного экологического к о н т р о л я , о п р е д е л е ­ ны объекты, п о д л е ж а щ и е ф е д е р а л ь н о м у э к о л о г и ч е с к о м у контролю''. Тем не м е н е е в д а н н о й сфере правового р е г у л и р о в а н и я имеется ряд п р о б л е м , з а т р у д н я ю щ и х э ф ­ фективное осуществление экологичес­ кого надзора, В настоящее время порядок о р г а н и з а ­ ции и проведений п р о в е р о к х о з я й с т в у ю ­ щ и х субъектов у п о л н о м о ч е н н ы м и на то органами государственного экологичес­ 144 № 1 2013 г. кого надзора регулируется Федеральным законом от 26 декабря 2008 г «О защите прав юридических л и ц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении г о с у д а р с т в е н н о г о к о н т р о л я (надзора) и муниципального контроля»'. Законом пре­ д у с м о т р е н о проведение плановых прове­ рок не ч а щ е чем один р а з в три года, а внеплановых - при наличии ограниченно­ го круга оснований. К р о м е того, для про­ ведения внеплановой п р о в е р к и субъектов малого или с р е д н е г о б и з н е с а о р г а н а м го­ сударственного э к о л о г и ч е с к о г о надзора необходимо заручиться с о г л а с и е м о р г а ­ нов прокуратуры. Установленные д е й с т в у ю щ и м законо­ дательством требования к порядку прове­ дения государственного экологического надзора в части периодичности, оснований и с р о к о в его проведения являются столь существенными, что в первую очередь это приводит не кзащите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а к нарушению конституционного права каж­ дого на благоприятную о к р у ж а ю щ у ю с р е ­ ду: в предложенных законодателем усло­ виях органы государственного экологического надзора не способны осу­ ществлять его эффективно. Представляется о б о с н о в а н н ы м либо в о о б щ е исключить о т н о ш е н и я в области государственного э к о л о г и ч е с к о г о надзо­ ра из к р у г а о т н о ш е н и й , р е г у л и р у е м ы х Ф е д е р а л ь н ы м з а к о н о м «О з а щ и т е п р а в юридических л и ц и индивидуальных п р е д ­ принимателей при проведении государ­ с т в е н н о г о контроля (надзора) и м у н и ц и ­ п а л ь н о г о к о н т р о л я » , л и б о о т н е с т и их к о т н о ш е н и я м , для к о т о р ы х п р е д у с м о т р е ­ на в о з м о ж н о с т ь установления о с о б е н н о ­ стей о р г а н и з а ц и и и проведения п р о в е р о к другими федеральными законами. Федеральный закон «Об охране окружа­ ющей среды» 2002 г в числе других видов экологического контроля предусмотрел муниципальный э к о л о г и ч е с к и й контроль. Однако с 2006 г нормы о муниципальном контроле были и с к л ю ч е н ы из у к а з а н н о г о закона^. Ликвидация муниципального э к о ­ логического контроля объяснялась тем, что часть муниципальных образований не име­ ли достаточных кадровых и материальных ПОЛИТИКА И ПРАВО ресурсов для реализации данного полно­ мочия, поэтому муниципальный э к о л о г и ­ ческий контроль в них фактически не осу­ ществлялся. О д н а к о , на наш взгляд, это " решение оказалось ошибочным. Во-первых, т е р р и т о р и и , з а н и м а е м ы е муниципальными о б р а з о в а н и я м и , сильно различаются по ч и с л е н н о с т и населения, объему негативного воздействия на окру_. жающуго среду. Различаются также их ф и ­ нансовые в о з м о ж н о с т и , к о л и ч е с т в е н н ы й состав муниципальных служащих и струк­ тура администраций, В муниципалитетах многих городские округов д е й с т в у ю т от- дельные управления и отделы по охране окружающей среды, что позволяет им р е ­ шать вопросы местного значения в обла­ сти охраны о к р у ж а ю щ е й с р е д ы , е том чис­ ле о с у щ е с т в л я т ь муниципальный экологический контроль. Во-вторых, с у щ е с т в у е т м н о г о х о з я й _ственных объектов местного значения, не оказывающих серьезного воздействия на ^ о к р у ж а ю щ у ю среду и не требующих коитрроля со стороны субъектов Р Ф . Л и к в и д а ^ ц и я муниципального э к о л о г и ч е с к о г о к о н ^троля привела к чрезмерной нагрузке на :рганы исполнительной власти субъектов - Ф , в том числе финансовой. Необходимо восстановление институ­ та муниципального экологического контро­ ля, поскольку без участия органов м е с т ­ ного с а м о у п р а в л е н и я с л о ж н о б у д е т : создать эффективную с и с т е м у контроля за соблюдением хозяйствующими субъек­ тами требований природоохранного з а к о ­ нодательства. Одним из основных правовых инстру­ ментов в о б л а с т и о х р а н ы о к р у ж а ю щ е й среды в 1Э90-е г г стала государственная экологическая экспертиза, направленная на установление соответствия д о к у м е н ­ тации, обосновывающей намечаемую хо­ зяйственную и иную деятельность, э к о л о ­ гическим т р е б о в а н и я м , и п р о в о д и м а я в целях предотвращения негативного в о з ­ действия такой деятельности на о к р у ж а ­ ющую среду. С 2007 г в результате и з м е ­ нений, внесенных в Ф е д е р а л ь н ы й з а к о н "Об экологической экспертизе», был з н а ­ чительно сокращен круг объектов государ­ ственной э к о л о г и ч е с к о й э к с п е р т и з ы з а счет проектов нормативных правовых ак­ тов Р Ф и субъектов Р Ф , п р о е к т н о й д о к у ­ м е н т а ц и и по строительству, р е к о н с т р у к ­ ц и и , р а с ш и р е н и ю практически всех объек­ тов хозяйственной деятельности, градостроительной документации^. По сути дела из перечня объектов э к с п е р т и ­ зы исключены почти все объекты, с п о с о б ­ ные оказать неблагоприятное в о з д е й ­ ствие на о к р у ж а ю щ у ю среду. В с л о ж и в ш и х с я условиях это о з н а ч а е т что э к о л о г и ч е с к и е требования при п р и н я ­ тии р е ш е н и й о реализации м н о г и х видов х о з я й с т в е н н о й деятельности в обязатель­ ном порядке учитываться не будут, что н е ­ и з б е ж н о приведет к с н и ж е н и ю э ф ф е к т и в ­ ности государственного экологического контроля, д е с т а б и л и з а ц и и всей с и с т е м ы охраны о к р у ж а ю щ е й среды и к у х у д ш е н и ю э к о л о г и ч е с к о й обстановки во многих р е ­ гионах с т р а н ы . По нашему мнению, необходимо в бли­ ж а й ш е е время ликвидировать это законо­ дательное упущение и внести поправки в Федеральный закон «Об экологической эк­ спертизе», р а с ш и р я ю щ и е перечень объек­ тов государственной э к о л о г и ч е с к о й э к с ­ пертизы, включив в него все экологически опасные виды хозяйственной деятельнос­ ти. При этом целесообразно с ф о р м у л и р о ­ вать четкие критерии, позволяющие отне­ сти объекты к объектам государственной экологической экспертизы, сформировать перечень видов деятельности, которые не пол-пежат э к о л о г и ч е с к о й э к с п е р т и з е , что позволит не тратить средства и силы на проведение экспертизы по экологически не о п а с н ы м проектам. П р о в е д е н н ы й анализ показывает, что действующее экологическое законода­ т е л ь с т в о р е ш а е т не в с е п о с т а в л е н н ы е перед ним задачи. Совершенствование правового регулирования экологических отношений предполагает существенную м о д е р н и з а ц и ю как г о с у д а р с т в е н н о г о э к о л о г и ч е с к о г о у п р а в л е н и я , так и о с н о в ­ ных п р и р о д о о х р а н н ы х и н с т р у м е н т о в : экологического нормирования, экологи­ ческого надзора и контроля,экологичес­ кой э к с п е р т и з ы , платы за н е г а т и в н о е воздействие на о к р у ж а ю щ у ю среду и д р у ­ гих. Без этого н е в о з м о ж н ы к а ч е с т в е н н о е СРЕДНЕРУССКИЙ ВЕСТНИК ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК ПОЛИТИКА И ПРАВО оздоровление окружающей соеды и ус­ пешное развитие страны в будущем. ' См.: Петров В.В. Окружающая среда и здоровье человека (три формы возмещения вреда здоровью) Экологическое право, 2002, № 1, С.15; Васильева М И . Правовые проблемы возмещения вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздей­ ствием окружающей среды / / Государство и право. 2008. № 10. С. 34. - Трутнев Ю.П. Реформирование законода­ тельства в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации / / Использование и охрана природных ресурсов е России. 2010, № 3 . С. 55-56. ^ Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 "О Министерстве природ­ ных ресурсов и экологии Российской Феде­ рации» / / СЗ РФ. 2008. № 22, Ст 2531. № 1 2013 г. •' Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г № 53 Юб осуществлении государстБенного контроля в сфере охраны окру­ жающей среды (государственного экологичес­ кого контроля)" / / СЗ РФ. 2009. № 5. Ст 625. ^ Федеральный закон от 26 декабря 2008 г, № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индиЕияуальных предпринимателей припроведении государственного контроля (над-~ зора! и муниципального контроля» / / СЗ Рф__ 2008. № 52{ч.П, Ст 6249. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» / / С З РФ. 2006. ^4^ 1. Ст 10• Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градост-.. роительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» / / СЗ РФ. 2006. № 52 (ч,1). Ст 5498.