российская академия наук институт европы маастрихтский
advertisement
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ЕВРОПЫ МААСТРИХТСКИЙ ДОГОВОР: ТРУДНОСТИ РАТИФИКАЦИИ, ПОИСКИ РЕШЕНИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ 2 РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ЕВРОПЫ МААСТРИХТСКИЙ ДОГОВОР: ТРУДНОСТИ РАТИФИКАЦИИ, ПОИСКИ РЕШЕНИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ Д О К Л А Д Ы Института Европы N 1 Москва – 1993 3 ВВЕДЕНИЕ* 7 февраля 1992 г. в нидерландском городе Маастрихт министры иностранных дел и финансов 12 государств-членов Европейского Сообщества1 подписали Договор о Европейском союзе, предусматривающий трансформациию ЕС в экономический, валютный и политический союз. Подготовка Договора заняла более трех лет, если отсчитывать время от сессии Европейского Совета ЕС в Ганновере (27-28 июня 1988 г.), поручившей Президенту Комиссии ЕС (далее - КЕС) Жаку Делору "изучить и подготовить предложения относительно конкретных этапов, ведущих к экономическому и валютному союзу". Доклад был представлен прессе 17 апреля 1989 г. и дважды рассматривался на сессиях Европейского Совета – в Мадриде (июнь) и Риме (декабрь). Решающей фазой подготовки Договора были две межправительственные конференции. На одной из них прорабатывался текст разделов, посвященных экономическому и валютному союзу, на другой – о политическом союзе. На сессии Европейского Совета (Маастрихт 9-10 декабря 1991 г.) окончательный текст был одобрен и после некоторых редакционных доработок – представлен к подписанию. Договор является одним из крупнейших политических и правовых актов в 40-летней истории европейской интеграции, равный по своему потенциальному значению основополагающим договорам – Парижскому и Римским (см. Приложение 3. Этапы развития европейской интеграции). Он открывает новый этап в развитии европейской интеграции. В случае его осуществления Европейский Союз превратится, по сути, в экономическую * Авторы доклада – сотрудники Института Европы РАН: д.э.н. Ю.А. Борко (руководитель группы), М.В. Баринов, к.э.н. И.М. Бусыгина, к.э.н. О.В. Буторина, В.В. Тяжлова. В подготовке доклада принимала участие K.Ю. Шарапова-Антонова, О.Г. Фодина. 1. Официальное наименование – Европейские сообщества – отражает тот факт, что Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) существуют на основе трех отдельных договоров. Фактически это одно сообщество – не только по своему составу, но и по структуре управления, которая была объединена ещё в 1967 г. Поэтому авторы доклада используют термин "Европейское Сообщество", широко распространенный в научной литературе и публицистике, а в последние годы и во многих изданиях ЕС. 4 "сверхдержаву", по крайней мере равную США и значительно превосходящую Японию, а политически – в большой мере реализует давнюю идею Соединенных Штатов Европы. После подписания Договора в органах Сообщества и в политических верхах государств-членов доминировал оптимистический взгляд на то, как будет проходить процесс ратификации Договора. К такой оценке располагали и результаты опроса общественного мнения, проведенного в марте-апреле 1992 г. В целом по ЕС 54% опрошенных считали, что эффект Договора для их собственной страны будет положительным и только 13% дали противоположный ответ (см. Приложение 2. Отношение населения к европейской интеграции и Маастрихтскому договору). Тем более шоковым оказался итог национального референдума в Дании, которая первой приступила к ратификации. 2 июня 1992 г. датские избиратели отвергли Маастрихтский договор. Дальнейшие события показали, что оппозиция Договору отнюдь не является специфически датским случаем. Такие же тенденции проявились и в ряде других стран – Франции, Великобритании, Германии и т.д. Правда, других осечек пока не было. К концу декабря 1992 г. Договор ратифицировали 10 государств-членов, однако его ратификация в двух оставшихся государствах – Великобритании и Дании (где предстоит второй референдум 18 мая 1993 г.) остается под вопросом. Крайний срок перенесен с 31 декабря 1992 г. на июнь 1993 г. Скорее всего благодаря усилиям КЕС и правительств государств-членов удастся довести дело до конца. Однако проблемы и противоречия, всплывшие на поверхность в процессе ратификации Договора, не исчезнут. Они, несомненно, будут сказываться в ходе строительства экономического, валютного и политического союза. Авторы данного доклада поставили перед собой две задачи: - охарактеризовать процесс ратификации Договора, уделив особое внимание тем государствам, в которых возникли наибольшие трудности, а также мерам, предпринятым высшими инстанциями ЕС и правительствами для достижения положительного результата; - систематизировать различные объяснения трудностей, возникших в ходе ратификации Договора, выяснить основные причины трудностей и оценить возможную степень их воздействия на ход реализации Маастрихтского договора, после того как он вступит в силу. 5 ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССА РАТИФИКАЦИИ В ГОСУДАРСТВАХ-ЧЛЕНАХ ЕС Датская "осечка" Референдум по вопросу об участии Дании в валютноэкономическом и политическом союзе состоялся 2 июня 1992 г. В референдуме приняли участие 82,9% датчан, имеющих право на голосование. "За" проголосовало 49,3% участников, "против" - 50,7%. Поскольку результаты носят обязательный характер для правительства и парламента, Маастрихтский договор был отвергнут, хотя и незначительным большинством в 48 тыс. голосов. Негативный итог референдума был воспринят как неожиданность и в Дании, и за ее пределами. Согласно опросам общественного мнения, накануне референдума 53% опрошенных высказались "за" и 47% "против" участия страны в Европейском союзе. Руководство большинства парламентских партий – правящей партии Венстре, Социал-демократической партии Дании (СДПД), Христианской народной - рекомендовало избирателям голосовать за ратификацию Договора. Деловые круги и пресса в основном выступали с тех же позиций. Вместе с тем против Маастрихта выступали достаточно влиятельные политические силы: Социалистическая народная партия (левая), партия "Прогресс" (крайне правая), Народное движение за выход Дании из ЕС, "Дания-92". Главные мотивы оппозиции состояли в том, что Договор ущемляет национальный суверенитет страны, значительно сужает возможности проведения самостоятельной внутренней и внешней политики, что в конечном счете создает угрозу более высокому уровню благосостояния и социальной защиты датчан. Результаты референдума означали, что эти аргументы нашли отклик у значительной части населения, в том числе среди электората партий, выступавших в поддержку Договора. Немаловажным мотивом для многих избирателей было также широко распространенное представление о недемократичности и бюрократизме органов Сообщества. Политические и деловые круги страны, выступающие за ее участие в Европейском союзе, критически оценили референдум 6 и заявили, что они и впредь будут добиваться достижения этой цели, ибо в противном случае Дания рискует остаться в изоляции и столкнется с серьезными экономическими проблемами. В свою очередь, Комиссия ЕС и руководители ряда государств-членов, прежде всего Германии и Франции, заявили, что не может быть и речи о пересмотре Договора. В этой ситуации датское правительство встало перед необходимостью выработать компромиссный вариант участия Дании в Европейском союзе, который был бы приемлем для партнеров и в то же время получил бы поддержку большинства населения на новом референдуме. В октябре 1992 г. была опубликована и распространена в качестве официального документа правительственная "Белая книга". В качестве наиболее приемлемого решения предлагалась ратификация Данией Маастрихтского договора с одновременным подписанием дополнительного протокола, предусматривающего возможность ее неучастия в реализации некоторых положений Договора. 27 октября ведущие партии проправительственного большинства и оппозиции в парламенте подписали документ о "национальном компромиссе", определивший четыре главных условия, на которых Дания будет готова принять участие в Европейском союзе. Было решено, что страна не примет участия в обшей оборонительной политике; не введет общую валюту и сохранит национальную компетенцию в вопросах финансовой и валютной политики; не будет связана обязательствами относительно европейского гражданства; воздержится от передачи органам ЕС своего суверенитета в вопросах суда и полиции. Кроме того, парламент подтвердил намерение сохранить за страной право самостоятельно решать все вопросы, связанным с регулированием социальных норм и стандартов и положением на рынке труда. Достигнутый "национальный компромисс" позволил правительству официально объявить о проведении повторного референдума, который должен состояться 18 мая 1993 г. Вероятность того, что новый референдум принесет правительству желанный результат, по-видимому, выше, чем в июне 1992 г. Сторонники Маастрихта развернули мощную разъяснительную кампанию, которая приносит свои плоды. Если в начале сентября 1992 г. 57% датчан продолжали отвергать участие страны в Европейском союзе, то уже в середине октября большинство – 55% – высказалось в его пользу, а доля противников уменьшилась до 20%. Декабрьский "саммит" ЕС в Эдинбурге, на котором Дания добилась от своих партнеров практически всех уступок, еще выше 7 поднимает шансы на позитивный исход референдума. Тем не менее успех правительству отнюдь не гарантирован. Страны "исторического ядра" ЕС Как уже отмечалось во Введении, других осечек в ходе ратификации Договора не было. В ряде стран она прошла гладко и даже с триумфом, в некоторых - с трудностями и задержками. Причины, вызвавшие осложнения, носят отчасти специфически национальный, отчасти более общий характер. Практически никаких трудностей не возникло в четырех государствах, входящих в историческое ядро европейской интеграции, - Бельгии, Люксембурге, Нидерландах и Италии. В национальных парламентах Договор был одобрен подавляющим большинством голосов - от 81% в Бельгии до 91% в Нидерландах. Против голосовали депутаты, представлявшие радикальные течения националистического, ортодокоммунистического и неофашистского толка, а также некоторые группировки "зеленых". Такие результаты выглядят закономерными. Все четыре страны выиграли от участия в экономической интеграции (Италия, в частности, была главным получателем помощи через структурные фонды ЕС, финансировавшие развитие ее южных областей и профессиональное обучение итальянских безработных). Степень вовлеченности их экономики в интеграционные процессы очень высока, и стагнация ЕС была бы для них весьма болезненной. Позитивно оцениваются в этих странах и политические итоги интеграции. Демократические принципы ЕС гарантируют малым государствам, не говоря уже об Италии, самостоятельный голос в принятии решений; в то же время принадлежность к Сообществу укрепила их международное положение. Уровень общественной поддержки европейской интеграции во всех четырех странах традиционно высок, а в Италии он является наивысшим среди всех 12 государств-членов. Менее развитые государства-члены Ни в одном из "периферийных" государств ЕС - Ирландии, Испании, Португалии и Греции - ратификация Договора также не вызвала каких-либо заметных трудностей. На референдуме в Ирландии его поддержали 70% избирателей. Обсуждение в парламентах Греции, Испании и Португалии принесло просто триумфальные результаты: за ратификацию проголосовало 87-97% депутатов. 8 И это не случайно. Во-первых, во всех четырех странах вступление в ЕС "подтолкнуло" структурную перестройку экономики и технологический прогресс, расширило степень участия в международном разделении труда, стимулировало приток иностранных инвестиций. Вдобавок к этому, названные страны получают солидные финансовые инъекции из бюджета ЕС, как по линии структурных фондов (Регионального, Социального, Аграрного), так и через Европейский инвестиционный банк. Вовторых, за годы членства в Сообществе Греция, Испания и Португалия, лишь в 70-е годы освободившиеся от репрессивных режимов, смогли укрепить демократические основы общества, заметно возрос их авторитет на международной арене. Наконец, втретьих, поддержка Маастрихта обусловлена тем, что Договор предусматривает дальнейшее увеличение финансовой помощи этим странам, в том числе через вновь создаваемый Фонд сплочения. В то же время очевидно, что участие этих стран в Европейском союзе не обойдется без издержек. Ведь им придется "подтянуть" показатели своего экономического и социального развития до уровня других партнеров, что потребует осуществления непопулярных мер жесткой экономии. Свободное передвижение товаров и капиталов в рамках ЕС резко обострит конкуренцию на их национальных рынках. Франция и Германия Именно эти две страны и их союз сыграли решающую роль в европейской интеграции, в становлении и развитии ЕС. Поэтому к процессу ратификации Договора в обеих странах было приковано всеобщее внимание. Он протекал по-разному, но в целом более напряженно, чем в рассмотренных выше двух группах государств. Во Франции связанная с ратификацией политическая борьба растянулась на четыре месяца - с середины мая до 20 сентября, когда состоялся общенациональный референдум. Ситуация в стране не благоприятствовала формированию климата всеобщей поддержки Договора и самой илеи Европейского союза. С одной стороны, экономический спал, высокий уровень безработицы, резкое снижение авторитета Социалистической партии, сформированного ею правительства и Президента Ф.Миттерана. С другой стороны, в ЕС вместо устойчивого баланса сил, на котором базировался франко-западногерманскнй альянс, обозначилась перспектива экономического и политического 9 доминирования воссоединившейся Германии. Тем не менее правительство, деловые круги и большинство представленных в парламенте политических партий были настроены решительно в пользу Маастрихта. Помимо правящей Социалистической партии, Договор поддержали две оппозиционные партии - Союз за французскую демократию и Союз центра, а также большинство "зеленых" и ряд других групп. В лагере противников оказались праворадикальный "Национальный фронт", Коммунистическая партия, небольшая часть "зеленых", а также немногочисленная группа социалистов во главе с бывшим министром обороны Ж.-П.Шевенманом. Что касается главной оппозиционной партии - Объединения в поддержку Республики, то оно раскололось пополам: примерно 52% ее сторонников собирались голосовать за Договор, а 48% - против. В палатах парламента - Национальном собрании и Сенате сторонники Маастрихта имели значительный перевес. На состоявшемся 23 июня совместном заседании палат за принятие поправок к Конституции, открывающих путь к ратификации Договора, проголосовали почти 80% парламентариев. В борьбе против Договора оппозиция использовала два основных мотива национальный и социальный, предрекая французам, если они одобрят Договор, полную утрату национального суверенитета, разорение крестьян и мелких предпринимателей, дальнейшей рост безработицы и т.д. О воздействии этой пропаганды говорит тот факт, что за месяц до референдума соотношение французов, собиравшиеся проголосовать "за" и "против", сравнялось. В конечном счете сторонники Маастрихта победили. Из 27 млн. граждан, принявших участие в референдуме (70% лиц, имевших право голоса), 51,05% одобрили Договор, 48,95% отвергли его. Большинство составило всего 400 тыс.голосов. Французский референдум, несомненно, был критической точкой в процесе ратификации Маастрихтского договора. Его итоги обеспечили продолжение этого процесса. Вместе с тем они стали еще одним свидетельством слабой проработанности многих аспектов стратегии строительства Европейского союза. Не случайно в ряде комментариев прозвучала знаменитая фраза о "пирровой победе*. В отличие от Франции, ратификация Договора в Германии прошла внешне спокойно, и с точки зрения внутреннего расклада политических сил ее исход не вызывал сомнений. Первое же обсуждение Договора в Бундестаге, которое состоялось 8 октября, подтвердило, что три ведущих партии - христианские демократы, социал-демократы и свободные демократы - твердо поддерживают его. Серьезная критика прозвучала только со стороны Партии 10 демократического социализма, предложившей вынести Договор на референдум. Тем не менее и здесь процессу ратификации было присуще свое внутреннее напряжение, обусловленное двумя обстоятельствами. Одно из них - перемены в настроениях немалой части населения. С осени 1991 г. обозначилась тенденция к снижению уровня поддержки европейской интеграции: за год, как раз к началу конституционных процедур, он упал с 80% до 69% больше, чем в любой другой стране, входящей в ЕС. Истоки этой тенденции требуют специального анализа, но, по-видимому, после объединения страны у значительного числа немцев ослабло ощущение зависимости Германии от положения дел в ЕС и, напротив, окрепло убеждение в том, что участие в интеграции становится для нее все более обременительным. Тревожный аспект этой эволюции заключался в том, что одновременно в стране выявилась тенденция к росту правого радикализма и агрессивного национализма. Подлинный шок в Европе вызвали неонацистские дебоши в ряде германских городов. Другим обстоятельством, подспудно влиявшим на процесс ратификации, был рост экономических трудностей как в самой Германии, так и во всей группе наиболее развитых стран современного мира. Особенность ситуации заключалась в том, что на сей раз эти трудности затронули Германию в большей мере, чем ее партнеров по ЕС. В деловых кругах и в парламенте усились голоса тех, кто настаивал на более жесткой позиции Германии в отношении условий и сроков перехода к валютному союзу, а также темпов роста бюджета ЕС в целях расширения помощи менее развитым государствам-членам. Очевидно, выработка общей платформы ведущих партий протекала не гладко, в связи с чем трижды устанавливалась дата окончательной ратификации Договора. В итоге второе чтение Договора в Бундестаге состоялось 2 декабря, и он был одобрен 543 голосами; "против" проголосовали 17 депутатов. Было также принято постановление по поводу участия Германии в третьем этапе создания валютноэкономического союза; Бундестаг оставил за собой право еще раз вернуться к вопросу о том, насколько предусмотренные Маастрихтом критерии обеспечивают стабильность будущей единой валюты. Последним актом в процессе ратификации было заседание Бундесрата, которое состоялось 18 декабря и также одобрило Договор о Европейском союзе. 11 Великобритания Если не считать Дании, Соединенное Королевство единственная страна, не только не завершившая процесс ратификации Маастрихтского договора, но, по сути, лишь приступившая к необходимым процедурам. На всеобщих парламентских выборах, состоявшихся в апреле 1992 г., все три ведущие партии - консерваторы, лейбористы и либералы - недвусмысленно поддержали идею активного участия страны в "европейском строительстве". Однако далеко не все предстает в столь же безоблачной перспективе, когда речь заходит непосредственно о Маастрихтском договоре. Если в политических и деловых "верхах" ситуация складывается в целом благоприятно, то у значительной части населения он пока не находит поддержки. Правда, среди лейбористов существует антиМаастрихтское течение, возглавляемое видным деятелем партии Б.Гоулдом, а внутри консервативной парламентской фракции группа "евроскептиков" - тэтчеристов. Аргументы противников Договора сходны с теми, что выдвигались в других странах: нежелание поступаться государственным суверенитетом, ссылки на угрозу утраты национальной самобытности, стремление сохранить национальную валюту, под сомнение ставится целесообразность распространения единой политики на социальную и правовую сферы, внешнюю политику и оборону. И все же маловероятно, чтобы опасность для Маастрихтских договоренностей исходила из стен Вестминстера, поскольку парламент неоднократно подтверждал приверженность программе Европейского союза. Однако правительству приходится считаться не только с расстановкой сил в Палате общин, но с и настроениями общественности. В оценке результатов членства страны в ЕС население в течение многих лет разделено на две большие группы: 45-47% граждан полагают, что Великобритания от этого выигрывает; 36-38% считают, что она не получает никакой выгоды. В свете этих данных понятен разброд в общественном мнении касательно Маастрихта. Если в ходе весеннего «опроса 1992 г. 55% британцев ответили, что участие в Европейском союзе принесет стране пользу, и лишь 13% высказали противоположное мнение, то в конце сентября за участие высказались 38% опрошенных, против - 62%. Правительство не рискнуло полность пренебречь доводами оппозиции и результатами опросов общественного 12 мнения, 4 ноября 1992 г. в Палате общин прошли предварительные слушания по проблеме ратификации, в результате которых незначительным большинством голосов (319 против 316) была принята резолюция о продолжении дебатов и обсуждении текста Договора в парламентских комииссиях. Правда, лейбористы голосовали против резолюции, рассчитывая не на срыв ратификации, а на вотум недоверия правительству консерваторов, что автоматически повлекло бы за собой новые парламентские выборы. Тем не менее Дж.Мейдясор решил решил застраховаться, объявив вскоре, что постатейная ратификация Договора откладывается как минимум на полгода и будет проведена после повторного референдума в Дании. Более того, премьер-министр не исключает и того, что срок будет отодвинут к концу 1993 г. Правительство надеется на то, что возможное улучшение экономической конъюнктуры и тщательная политическая подготовка позволят провести необходимые парламентские процедуры более безболезненно. Шансы на то, что правительство преуспеет в своих усилиях, достаточно велики; тем не менее гарантий на ратификацию Маастрихтского договора нет. 13 ТРУДНОСТИ РАТИФИКАЦИИ И ДЕЙСТВИЯ ЕС К концу 1992 г. Договор был ратифицирован 10 государствами-членами из 12. Таким образом, первый очевидный итог пройденного этапа ратификации состоит в том, что дата вступления Договора в силу отодвинута с 1 января 1993 г. минимум на полгода, и не исключено, что она будет перенесена на 1 января 1994 г. Факторы, помешавшие завершить этот процесс к намеченному сроку, носят двоякий характер. С одной стороны, этот разрыв между позицией политических "верхов", подготовивших Договор, и значительной части населения, встретившей его враждебно или по крайней мере настороженно. С другой стороны, в процессе ратификации вновь всплыли межгосударственные разногласия и противоречия, казалось бы, урегулированные или отложенные в сторону в Маастрихте. Одно из объяснений, особенно популярное в Комиссии ЕС, состоит в том, что рядовое население плохо осведомлено о содержании Договора. В большой мере так оно и есть. В частности, это подтверждают результаты опросов общественного мнения. Весной 1992 г. в целом по ЕС лишь 44% респондентов слышали о сессии Европейского Совета в Маастрихте, а 49% ничего не знали о ней. Однако более показателен другой аспект отношения населения к Маастрихту: 66% опрошенных граждан полагали, что Договор окажет позитивное воздействие на Сообщество; и почти столько же (63%) – что он никак не повлияет непосредственно на их жизнь или что они не знают этого. Такая разница в ответах отражает тот факт, что воздействие интеграции на повседневную жизнь граждан по-прежнему уступает по силе другим факторам экономической конъюнктуре в данной стране, политике национального правительства и т.д. Нельзя, не обратить внимания на еще один показатель. Если осенью 1990 - весной 1991 г. в целом по ЕС процесс объединения Европы поддерживали 81% респондентов, то осенью 1991 г. - их было уже 79%, а весной 1992 г. еще меньше - 76%. Конечно, снижение уровня поддержки может носить конъюнктурный характер, как уже не раз бывало. В то же время нельзя не принять во внимание ряд объективных процессов, питающих эту тенденцию. 14 1. В принципе общественность западноевропейских стран еще в 50-е годы признала необходимость частичного делегирования полномочий национальных государств органам ЕС. Однако на практике каждый новый шаг по этому пути вызывал в обществе ответную реакцию противодействия. Не стал исключением и Договор о Европейском союзе, предусматривающий существенное ограничение государственного суверенитета в таких чувствительных для национального самосознания областях, как валюта, налоги, бюджет, социальное регулирование, внешняя политика и оборона. Отсюда стремление сохранить ключевые инструменты защиты интересов населения и государства. 2. Негативное отношение к курсу на дальнейшее расширение полномочий органов ЕС связано также с усилившейся критикой брюссельской бюрократии, которая осуществляет свои функции. При явно недостаточном и неэффективном демократическом контроле. Как показало обсуждение Договора, многие граждане и общественные организации опасаются, что дальнейшая концентрация власти в Брюсселе угрожает их законным правам, и в новых условиях они могут быть начисто отрезаны от участия в решении судеб своих народов. 3. Противоречивое влияние на общественное мнение оказывает воссоединение Германии. Существовавший внутри ЕС баланс сил был нарушен, и возникла реальная перспектива экономического и политического доминирования единой Германии в будущем Европейском союзе, наделяемом, к тому же, очень широкими полномочиями. Опасения такого рода повлекли за собой волну скептицизма и негативных оценок Договора. Напротив, сторонники Маастрихта считают, что участие Германии в ЕС накладывает на нее строгие обязательства, вынуждает подчиняться общей коммунитарной дисциплине. По их мнению, окажись Германия вне таких рамок, она смогла бы проводить политику, оказывающую гораздо более деструктивное воздействие на экономику ее нынешних партнеров. 4. Общим источником всех перечисленных тревог и опасений в странах ЕС является возросшая угроза размывания национальной самобытности. Дело в том, что новый этап централизации власти в Сообществе начинается на фоне далеко продвинувшейся унификации образа жизни, нравов и культуры. Это вызывает у многих граждан страх перед перспективой утраты своих этнических, нравственных, культурных и государственных корней. Стремление сохранить самобытность и, попросту говоря, остаться хозяином в собственном доме проявляется в различных 15 формах – отчасти цивилизованных и согласующихся с демократическими принципами, но отчасти и экстремистских. На опасность последних указывает новая волна национализма и правого радикализма в ряде стран ЕС – Германии, Франции, Великобритании, Бельгии и т.д. При всей необходимости самого решительного отпора проявлениям агрессивного национализма и политического экстремизма очевидно, что устранение причин, порождающих эти тенденции, и сама судьба Европейского союза в большой степени зависят от разумного распределения функций управления между тремя уровнями, – наднациональным, национальногосударственным и локальным. В ходе ратификации выяснилось, что эта проблема является сверхприоритетной. Как уже было сказано, другим фактором, осложнившим процесс ратификации, являются межгосударственные разногласия и противоречия, как экономического, так и политического характера. Под влиянием начавшегося в 1991 г. экономического спада в странах Запада вновь дало знать о себе размежевание между "богатыми" и "бедными" участниками ЕС. Заколебалась одна из опор будущего Европейского союза – создание Фонда сплочения (Fund of Cohesion), специально предназначаемого для финансирования развития регионов, в которых душевое производство ВВП не достигает 90% среднего показателя по ЕС. В эту категорию попали четыре государства – Греция, Португалия, Ирландия и Испания. Не отказываясь от самой идеи Фонда, ряд государств, включая Германию, высказались за пересмотр достигнутых договоренностей о размерах средств, которые будут перераспределяться через этот и другие фонды ЕС в пользу менее развитых или переживающих упадок районов. Существенную роль в обострении противоречий сыграл кризис Европейской валютной системы (ЕВС), стабильно функционировавшей в течение последних шести лет. В октябре и ноябре 1992 г. были девальвированы сначала британский фунт стерлингов и итальянская лира, а потом испанская песета и португальское эскудо, причем первые две валюты – сразу на 7% (при установленном пределе в 6%), что автоматически привело к выходу Великобритании и Италии из ЕВС. Одновременно возник еще один острый конфликт - между Францией и Германией. На проводимых в рамках Уругвай-раунда ГАТТ переговорах с Вашингтоном (по поводу цен на сельскохозяйственную продукцию, экспортируемую из стран ЕС) Германия выразила готовность пойти на значительные уступки США, что вызвало 16 бурные протесты со стороны французов, чьи интересы оказались пол угрозой. Еще один аспект усилившихся межгосударственных разногласий – различия в понимании характера будущего Европейского союза, его функций и взаимоотношений с национальными правительствами. Истоки этих разногласий уходят в первое послевоенное десятилетие, в давний спор между представителями трех течений - европейского федерализма, "Европы отечеств" и политически аморфного "европейского единства" без каких бы то ни было наднациональных структур. С тех пор позиции государств заметно сблизились, в том числе и в ходе подготовки данного Договора. Наиболее "мягкий" вариант Европейского союза отстаивали Великобритания и Дания. Под их давлением из текста Договора было изъято все, что могло бы намекать на федерализацию ЕС, а в специальных протоколах оговаривалось право обоих государств не участвовать в заключительной фазе валютной интеграции, предусматривающей создание единой валюты и переход к наднациональной валютной политике. Однако достигнутый компромисс оказался непрочным. Негативный исход национального референдума вынудил правительство Дании пересмотреть условия ее участия в Европейском союзе. Изменения произошли и в позиции британского правительства. В ответ на трудности, возникшие в холе ратификации Договора как на национальном, так и на межгосударственном уровнях, руководство ЕС и правительства стран-членов предприняли во втором полугодии 1992 г. ряд активных мер. Они были направлены, во-первых, на успешное завершение процесса ратификации и, во-вторых, на создание благоприятных условий для того, чтобы после вступления Договора в силу начать практическую реализацию его положений. Первые шаги были предприняты после датского референдума. Комиссия ЕС и лидеры большинства государствчленов, в первую очередь Франции, Германии, Италии определили свое отношение к нему практически без промедления. Их позиция сводилась к следующему: во-первых, о пересмотре Договора не может быть и речи, он должен быть ратифицирован и введен в действие в его нынешнем виде; во-вторых, необходимо повсеместно разъяснять населению цели и преимущества Договора, а в долгосрочном плане – сделать процесс принятия решений в ЕС более демократичным; в-третьих, следует найти взаимоприемлемый компромисс, 17 позволяющий сохранить Данию в качестве участника Договора. После очередной сессии Европейского совета, состоявшейся 26-27 июня и Лиссабоне, эта позиция стала уже официальной. Во всех 12 странах была развернута широкомасштабная пропагандистская кампания в пользу Маастрихта. Эта линия была продолжена на экстренной сессии Европейского совета, созванной в Бирмингеме (Великобритания) 16 октября 1992г. В принятой Декларации на первый план были выдвинуты дна принципиальных положения: деятельность институтов Сообщества должна быть более открытой и демократичной; единства следует добиваться "без чрезмерной централизации" и уважая "историю, культуру и традиции каждой нации". Были намечены некоторые конкретные меры, направленные на демократизацию процесса принятия решений в ЕС, в том числе систематическая информация о деятельности его органов, расширение консультаций в процессе подготовки решений, увеличение роли Европейского парламента, расширение сотрудничества с национальными законодательными органами и т.д. Для того чтобы более органично совместить дальнейшую интеграцию с самостоятельностью и самобытностью наций, с правами человека, было решено широко внедрить в законодательство ЕС принцип субсидиарности. Его суть состоит в том, что уровень власти и управления, на котором принимаются решения, зависит от характера решаемых проблем: все, что можно решить, решается "внизу", а то, что невозможно, – передается на "верхние этажи". Заслушав специальный доклад Ж.Делора о применении принципа субсидиарности в ЕС, главы государств поручили Комиссии ЕС разработать практические рекомендации и представить их на следующую сессию Европейского совета в Эдинбурге. В отношении датской проблемы Бирмингемский "саммит" успехов не принес, принятие важнейших решений было отложено. Прогресс в переговорах стал возможным только после того, как датский парламент выработал программу "национального компромисса", которая легла в основу правительственного меморандума "Дания перед лицом Маастрихтского договора", представленного органам ЕС в качестве официального документа. Эдинбургская сессия Европейского совета состоялась 11-12 декабря и завершилась принятием целого пакета важных решений. Среди них – общее коммюнике, касающееся ратификации и реализации Договора, функционирования единого внутреннего рынка, дальнейшего расширения Сообщества, переговоров в 18 рамках ГАТТ; два документа по самым спорным проблемам – "Дания и Договор о Европейском союзе" и "Будущее финансирование Сообщества: пакет Делор-2", а также Декларация о стимулировании экономического подъема в Европе. Что касается Дании, то Европейский совет пошел на уступки почти по всем вопросам: согласился с ее неучастием в третьей фазе валютной интеграции и в общей оборонной политике, с сохранением национального суверенитета в социальной политике, а также в регулировании вопросов гражданства, разъяснив при этом, что европейское гражданство не рассматривается как замена национального. Вместе с тем в документе подчеркивается, что достигнутые договоренности касаются исключительно Дании, и Договор должен быть ратифицирован как можно быстрее и в его нынешнем виде. Дания выразила готовность в полном объеме сотрудничать в сферах юстиции и внутренней безопасности, в то же время сохраняя за собой право принимать собственные решения. Дания также согласилась на статус наблюдателя в Европейском оборонительном союзе. В отношении бюджетной проблемы также был избран путь компромисса. Предложение ряда государств – Германия, Великобритании, Нидерландов и т.д. – заморозить на несколько лет предельный уровень бюджета ЕС (максимум 1,22% суммарного ВВП Сообщества), вызвало бурные протесты со стороны четверки отстающих стран, чьи интересы активно отстаивал председатель правительства Испании Ф.Гонсалес. В результате участники "саммита" согласились на постепенное повышение "потолка" расходов Сообщества, но лишь с 1995 г. и более медленными темпами, чем предлагал первоначально Ж.Делор. Греция, Ирландия, Испания и Португалия, рассчитывавшие на большее, были разочарованы, но, оказавшись перед перспективой полного замораживания бюджета ЕС, предпочли пойти на мировую. Из остальных решений следует отметить одобрение рекомендаций, направленных на осуществление принципа субсидиарности и большую "открытость" процесса принятия решений в Сообществе, а также официально объявленную готовность приступить в начале 1993 г. к переговорам с Австрией, Швецией, Финляндией, а несколько позже и с Норвегией, об их вступлении в ЕС. В Декларации о стимулировании экономического подъема в Европе были определены главные направления политики и некоторые конкретные меры, в том числе предусмотрено создание Европейского фонда инвестиций. 19 Эдинбургская сессия Европейского совета лишний раз показала способность политических "верхов" во всех 12 государствах находить выход в весьма сложных ситуациях. Принятые решения открыли путь к завершению процесса ратификации. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Анализ хода ратификации Маастрихтского договора позволяет сделать несколько выводов. 1. Представляется достаточно обоснованным вывод, что в течение 1993 г. Договор будет ратифицирован всеми 12 государствами-членами и вступит в силу. Внутри ЕС не существует причин, способных вызвать внезапную и резкую дестабилизацию социально-экономической или политической остановки, что могли бы перечеркнуть план создания Европейского союза. Что касается международных факторов, то усиление нестабильности в прилегающих регионах и возникновение внешней угрозы лишь стимулировало бы процесс консолидации ЕС. Таким образом, в прогнозе на ближайший год следует исходить из перспективы перехода ЕС в новый этап развития – строительства экономического, валютного и политического союза. 2. Со всей очевидностью выяснилось, что предшествующие достижения ЕС не создали никаких автоматических гарантий его дальнейшего развития. По-прежнему сохраняются старые и возникают новые проблемы, требующие нестандартных решений. Это особенно сказывается при переходе от одного этапа развития европейской интеграции х другому. Так произошло и на этот раз. 3. Как и в прошлом, ключевой проблемой переходного момента стало перераспределение функций и полномочий между национальными властями и органами ЕС. К тому же, на сей раз действует ряд дополнительных факторов, обостряющих проблему национального суверенитета, – далеко зашедшая централизация и бюрократизация процесса принятия решений в ЕС, экономический спад и массовая безработица, давление иммиграции и рост международной преступности, взрыв национализма в Восточной Европе и возрождение националистических настроений в некоторых западноевропейских странах. Весь комплекс проблем, связанных с сохранением самобытности, идентичности и 20 суверенитетом наций, носит долгосрочный характер. Необходимость адекватного решения этих проблем будет оставаться постоянной заботой ЕС, предпосылкой его дальнейшего развития. 4. Сообщество по-прежнему сильно дифференцировано в социально-экономическом отношении. Между "сильными" и "слабыми" национальными хозяйствами сохраняется более чем двойной разрыв в объеме производства ВВП на душу населения. Этот фактор также сказался в процессе ратификации Договора и будет оказывать постоянное влияние на ход строительства Европейского союза. Фактически условия компромисса, достигнутого в Эдинбурге, означают негласное признание принципа "двух скоростей" в развитии ЕС. Сложность поддержания внутренней солидарности и проведения согласованной политики еще более возрастет в случае нового расширения ЕС. Маастрихтская стратегия предусматривает одновременное развитие интеграции "вширь" и "вглубь". Несмотря на трудности, возникшие в процессе ратификации Договора, его авторы не отказываются от данного курса. Но представляется несомненным, что это будет один из наиболее трудных аспектов интеграционной политики. 5. Впервые за многие годы непосредственное влияние на действия высших институтов ЕС оказали настроения широких слоев населения. Обозначившийся резкий разрыв между политической элитой, подготовившей Договор, и рядовыми гражданами, встревоженными его возможными последствиями и плохо информированными, заставил "верхи" срочно скорректировать свой курс и разработать комплекс мероприятий, направленных на демократизацию процесса принятия решений в Сообществе, улучшение информации и укрепление связи с общественностью. Эта группа проблем, несомненно, будет находиться в поле зрения руководителей строительства Европейского союза. 6. В ходе ратификации Договора еще раз выявилась решающая роль, которую играют общая политическая культура и накопленный практический опыт решения возникающих проблем. В критический момент безотказно сработала испытанная схема достижения консенсуса: признание приоритета общих интересов над разногласиями – политическая воля и конструктивный подход к преодолению трудностей и противоречий на базе взаимоприемлемых компромиссов – запуск созданного за многие годы механизма переговоров, подготовки, принятия и реализации решений. Надо полагать, что фактор политической культуры и 21 созданные механизмы сотрудничества будут действовать достаточно эффективно и в последующие годы, когда ЕС начнет претворять в жизнь положения Договора о Европейском союзе. Вероятность его осуществления следует оценить как весьма высокую. Но это тема специального анализа. * * Данный доклад подготовлен на базе официальных документов и информационных материалов ЕС, а также западноевропейской прессы. 22 Приложение 1 ХОД РАТИФИКАЦИИ МААСТРИХТСКОГО ДОГОВОРА Дания 2 июня 1992 г. проведен национальный референдум: "за" высказалось 493%, "против" - 50,7% датчан, принявших участие в голосовании. В итоге Договор был отвергнут. Повторный референдум назначен на 18 мая 1993 г. Ирландия 18 июня 1992 г. проведен референдум, в результате которого Договор был одобрен: 69,05% голосов - "за", 30,95% "против". Люксембург Ратификация Договора проходила в два этапа. 25 мая 1992 г. он был одобрен Государственным советом, а затем, 2 июля, Палатой депутатов: 51 голос - "за", 6 голосов - "против". Греция 31 июля 1992 г. парламент ратифицировал Договор: "за" 286, "против" - 8, воздержались 6 депутатов. Франция В итоге национального референдума, проведенного 20 сентября 1992 г., Договор одобрен: "за" высказались 51,05%, "против" - 48,95% французов, принявших участие в голосовании. Италия Сенат ратифицировал Договор 17 сентября 1992 г.: 176 голосов - "за", 16 - "против". 30 октября Палата депутатов также одобрила Договор: "за" - 403 голоса, "против" - 46, воздержалось - 18. Бельгия 17 июля 1992 г. Договор был одобрен Палатой представителей: 146 депутатов высказались "за", 33 - "против", 3 депутата воздержались. 4 ноября Договор был ратифицирован Сенатом: 115 голосов - "за", 26 - "против", при одном воздержавшемся. 23 Испания 29 октября 1992 г. Договор был ратифицирован Конгрессом депутатов подавляющим большинством голосов: 314 парламентариев - "за", 3 – "против", 8 – воздержались. 27 ноября Сенат принял Договор 222 голосами при трех воздержавшихся. Португалия 10 декабря 1992 г. Собрание Республики одобрило Договор: "за" проголосовали 200 депутатов из 230. Процедура ратификации завершена 17 декабря - декретом президента Португалии. Нидерланды 13 ноября 1992 г. Первая палата одобрила Договор подавляющим большинством голосов: 137 - "за", 13 - "против". В декабре он был ратифицирован Верхней палатой. Германия В Бундестаге Договор ратифицирован 2 Декабря 1992 г.: "за" проголосовали 543 депутата, "против" - 17. 18 декабря Договор был принят Бундесратом. Великобритания 5 ноября 1992 г. Палата общин одобрила предложение правительства начать постатейное обсуждение Договора (319 - "за", 316 - "против"). Завершить процесс ратификации предполагается в июне, после нового референдума в Дании. В восьми странах ратификация Договора требовала внесения поправок в Конституцию, предоставляющих права участия в местных выборах гражданам всех государств-членов ЕС. Такие изменения уже внесены в Конституции Ирландии, Франции, Испании, Португалии, Германии. На 1993 - 1994 гг. намечено внесение поправок в Бельгии, Люксембурге и Италии. 24 Приложение 2 ОТНОШЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ К ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ К МААСТРИХТСКОМУ ДОГОВОРУ (По данным опроса, проведенного "Евробарометром" в марте-апреле 1992 г.) Таблица 1. Осведомленность населения о Маастрихте (%, по странам) Вопрос: Слышали ли Вы что-нибудь о сессии Европейского совета ЕС в Маастрихте и подписании Договора о Европейском союзе? Страны Бельгия Дания Германия Греция Испания Франция Ирландия Италия Люксембург Нидерланды Португалия Великобритания ЕС Да 45 62 36 66 31 60 62 30 56 74 41 49 44 Нет 44 35 51 27 63 35 35 62 38 22 51 49 49 Не знаю 11 3 13 7 7 5 4 9 6 4 8 3 8 Всего 100 100 100 100 101 100 101 101 100 100 100 101 101 25 Таблица 2. Оценка последствий Маастрихтского договора (% от числа слышавших о нем, по странам) Вопрос: По Вашему мнению, будет ли иметь Маастрихтский договор положительный, отрицательный эффект или никакого эффекта для: а) Вашей страны? Страны Бельгия Дания Германия Греция Испания Франция Ирландия Италия Люксембург Нидерланды Португалия Великобритания ЕС Положительный 60 41 48 57 63 48 61 60 45 52 73 55 Отрицательный 14 27 22 12 7 13 6 6 14 8 5 13 54 13 Никакого эффекта 10 6 6 8 4 6 5 6 11 11 2 Не знаю Всего 12 16 26 23 23 27 33 27 28 30 29 20 20 100 100 99 100 101 100 99 100 100 100 100 100 7 26 100 б) Вас лично? Страны Бельгия Дания Германия Греция Испания Франция Ирландия Италия Люксембург Нидерланды Португалия Великобритания ЕС Положительный 32 25 25 37 38 26 36 30 27 22 51 30 29 Отрицательный 13 19 12 7 4 8 5 2 6 4 4 10 8 Никакого эффекта 36 29 34 30 26 33 33 36 39 42 19 Не знаю Всего 19 27 28 26 32 34 26 32 28 32 27 100 100 99 100 100 101 100 100 100 100 101 37 34 23 29 100 100 Таблица странам) 3. Отношение к европейской интеграция (%, Вопрос: Как Вы думаете, является ли членство в ЕС для Вашей страны…? Страны Хорошим Плохим Ни хорошим, Не Всего Знаю ни плохим Бельгия 69 7 22 3 101 Дания 57 21 19 3 100 Германия 63 11 21 5 100 Греция 74 6 15 6 101 Испания 66 12 14 9 101 Франция 59 12 25 4 100 Ирландия 75 6 14 5 100 Италия 76 5 13 5 99 Люксембург 78 5 15 1 99 Нидерланды 85 4 8 3 100 Португалия 72 3 19 6 100 Велико54 13 25 7 99 британия ЕС 65 10 19 6 100 по 28 Приложение 3 Приложение 3 ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ 1950, 9 мая 1951, 1957, 1960, 1958 1967, - Декларация министра иностранных дел Франции Робера Шумана, предложившего от имени своего правительства создать франко-германское объединение угля и стали в качестве первого шага к преодолению антагонизма между двумя нациями. Одновременно Р.Шуман призвал другие западноевропейские государства присоединиться к этому объединению и начать практическое строительство европейской федерации. 18 апреля - Шесть государств - Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, ФРГ и Франция – подписали в Париже Договор о создании Европейского сообщества угля и стали, обычно именуемого в нашей литературе Европейским объединением угля и стали (ЕОУС). 25 марта - Те же государства подписали в Риме два договора – о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). январь - Семь государств - Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швейцария и Швеция подписали в Стокгольме соглашение о создании Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). В марте его подписала также Финляндия. Таким образом, Западная Европа разделилась на две экономические группировки. - 1968 - Переходный период в развитии ЕЭС, главным результатом которого явилось создание таможенного союза "шестерки", т.е. полное устранение внутренних таможенных тарифов в ЕЭС и создание общего таможенного тарифа на его внешних границах. 1 июля - Объединение высших исполнительных органов ЕОУС, ЕЭС и Евратома в единый Совет (министров) и единую Комиссию ЕС. 29 Приложение 3 - Создание системы Европейского политического сотрудничества (ЕПС) первого механизма координации внешней политики государств-членов ЕС. 1969 - 1971, март - Разработка и принятие первого плана перехода ЕС к экономическому и валютному союзу, рассчитанного на период до 1980 г. 1972 - Подписание договоров о вступлении в ЕС Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии. В последней договор, был отвергнут на общенациональном референдуме: "против" высказались 53% участвовавших в голосовании норвежцев. С 1 января 1973 г. ЕС стало Сообществом "Девятки". 1974, 9-10 декабря - На встрече в Париже главы государств и (или) правительств "Девятки" приняли решение создать Европейский совет "на высшем уровне", регулярно собирающийся три раза в год для обсуждения ключевых европейских и международных проблем. На практике Европейский Совет стал высшим органом ЕС. 1978, декабрь - 1979, март - Сессии Европейского совета в Брюсселе и Париже приняли решения учредить и ввести в действие Европейскую валютную систему, сердцевиной которой является Европейская валютная единица - ЭКЮ. 1979, 28 мая - В Афинах подписан Договор о вступлении Греции в ЕС, вошедший в силу с 1 января 1980 г. "Девятка" стала "Десяткой". 1979, 7-10 июня - Первые выборы в Европейский парламент; ставшие важным шагом по пути демократизации институционной системы в ЕС. 1985, 12 июня - Подписание договоров о вступлении в ЕС Испании и Португалии. С 1 января 1986 г. "Десятка" стала "Дюжиной". 1986, 14 и 28 февраля - Государства-члены ЕС подписали Единый европейский акт, вступивший в силу с 1 июля 1987 г. Он предусматривал создание к 1 января 1993 г. единого внутреннего рынка ЕС, а также внес коррективы в текст основополагающих договоров (Парижского и Римских), дополнив их положениями, легитимизировавшими созданные ранее механизмы 1970, октябрь 30 Приложение 3 Европейский совет, Европейское политическое сотрудничество и Европейскую валютную систему. Конкретная программа строительства единого внутреннего рынка была разработана Комиссией ЕС и опубликована в виде "Белой книги" в июне 1985 г. (Эта программа широко известна также под названием "Европа-92"). 1986 – 1992 – Реализация программы строительства единого внутреннего рынка ЕС. 1992, 3 мая - Подписание соглашения между ЕС и ЕАСТ о создании Европейского экономического пространства с постепенным переходом к свободному движению товаров, услуг, капиталов и лиц. С вступлением этого соглашения в силу, по сути, восстанавливается единство интеграционного процесса в западноевропейском регионе, охватывающем 19 государств, в том числе 12 стран ЕС и 7 стран ЕАСТ (Австрия, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Финляндия, Швейцария, Швеция).
