The quality of policy-making impacts on the quality of public services
реклама
______________________________________________________________ БРИТАНСКИЙ СОВЕТ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЙ ДОКУМЕНТ Кристин Форрестер, консультант по стратегическим вопросам О СИСТЕМЕ И ПРОЦЕССЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ И ВОВЛЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ Данный вспомогательный документ призван послужить основой для начальных обсуждений материалов и учебных ресурсов украинской командой. В работе Программы есть два основных компонента: оказание помощи областным органам власти в создании эффективного процесса принятия политических решений, который предполагает участие граждан и обучение местных НГО, а также разработка Стратегии вовлечения общественности, обеспечивающей участие граждан в процессе. Основным справочным документом служат Рекомендации Совета Европы «Кодекс добросовестной практики участия гражданского общества в процессе принятия решений». Наша цель – разработка системы принятия политических решений, которая отвечает проверенным Европейским нормам эффективной политики и позволит внедрять Кодекс Совета Европы. В этой связи, в данном документе освещается ряд вопросов, требующих нашего обсуждения. 1. ПРОЦЕСС ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ В данном разделе рассматриваются некоторые ключевые направления в разработке политики, для которых нам необходимо подготовить инструменты и материалы. 1.1 ОПРЕДЕЛЕНИЯ «ПОЛИТИКА» ‐ это план действий, призванный оказать влияние и определить цели, решения, действия и т.д. «СТРАТЕГИЯ» ‐ это план действий для достижения поставленной цели. Когда мы рассматриваем систему и процесс принятия политических решений для областей Украины, нас волнуют следующие вопросы: каким образом принимаются политические решения и какие процессы 1 ______________________________________________________________ используются для обеспечения эффективной политики и вовлечения граждан в процесс принятия политических решений. В системе принятия политических решений выделяют три ключевых сферы: РАЗРАБОТКА ПОЛИТИКИ Выработка практических действий для решения ряда проблем и вопросов с учетом факторов, которые обеспечат успешность направлений политики. РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ Процесс апробирования разных направлений политики и реализация выбранного направления. ПОДДЕРЖАНИЕ ПОЛИТИКИ Постоянное управление и анализ политических процессов в целях обеспечения их соответствия ситуации и эффективного достижения запланированных результатов. 1.2. РЕЗУЛЬТАТЫ НЕКАЧЕСТВЕННОГО ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ Представляется полезным рассмотреть последствия неэффективного процесса принятия политических решений. Качество процесса принятия политических решений отражается на качестве государственных услуг. В СЛУЧАЕ НЕКАЧЕСТВЕННОЙ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ ПОСЛЕДСТВИЯ МОГУТ БЫТЬ СЕРЬЕЗНЫМИ, А РЕЗУЛЬТАТЫ НЕ ОПРАВДЫВАТЬ ВЛОЖЕННЫХ СРЕДСТВ. Результаты некачественного процесса принятия политических решений можно суммировать в виде следующей схемы: 2 ______________________________________________________________ Неоправданные Users’ expectations надежды not met потребителей Little or no Незначительны benefit е или delivered, or отсутствие not благоприятных sustainabl e in перемен, или the longer же их низкая term устойчивость в Слои of Sections населения, society уровень excluded from жизни benefits которых не улучшился FFECTS OF POOR EПОСЛЕДСТВ TY POLICY QUALIИЯ DES IGN AND НЕКАЧЕСТ‐ LEMENTATION IMPВЕННОЙ РАЗРАБОТКИ Низкое Poor качество quality государст‐ public services венных услуг Негативные социальные или Adverse social экологические or последствия environmental consequences Негативное Adverse effects onвлияние на economic competitiveness конкуренто‐ способность экономики НЕКОТОРЫЕ КЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ, КОТОРЫЕ МОГУТ ОБУСЛОВИТЬ НИЗКОЕ КАЧЕСТВО РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ: РАЗРАБОТКА: ¾ Если информационная база, используемая для экономического обоснования проекта, целью которого является разработка политики, не отвечает действительности, затраты на реализацию такой политики могут оказаться выше ожидаемых. ¾ Если не проводится анализ осуществимости выбранных направлений политики, возможны трудности в их реализации, невыполнимость, задержки или бóльшие затраты, чем ожидалось. ¾ Если не оценивать эффективность работы и не руководить лицами, ответственными за реализацию политики, затраты могут 3 ______________________________________________________________ быть выше ожидаемых, а запланированные результаты могут быть недостигнутыми. ¾ Если не учитывать возможные изменения в потребностях потребителя со временем, изменяющаяся ситуация может снизить полезность выбранной политики или привести к ее быстрой неактуальности. ¾ Если не анализировать план реализации политики и не учитывать все ресурсы, необходимые для ее успешного осуществления, маловероятно, что каждая возникающая потребность будет удовлетворена в нужное время, кроме того, эффективное решение может быть отсрочено или отклонено по причине отсутствия необходимых ресурсов в надлежащее время. РЕАЛИЗАЦИЯ: ¾ Реализация политики подвергается риску, если отсутствует четкое распределение обязанностей руководителей по координации процесса реализации, включая отдельные этапы. ¾ При недостаточном информировании или маркетинге политики возможно отсутствие поддержки со стороны ключевых заинтересованных сторон и достижение запланированных результатов в неполном объеме, поскольку бенефициары не знают о политике или оказывают противодействие. ПОДДЕРЖАНИЕ: ¾ Если отсутствуют надлежащие планы поддержки в предоставлении услуг в критических ситуациях, возможна неудовлетворенность потребителей услугами или отсутствие необходимых услуг. ¾ Если не изучать и не распространять передовой опыт, ресурсы в приоритетные сферы будут выделяться неэффективно и не будут достигаться основные результаты. ¾ Если в процесс реализации не включить анализ информации и критерии оценки и измерения результативности, успешность или неэффективность осуществления политики могут быть неясными. ¾ Если не принимать меры по результатам анализа, оценки и мониторинга, возможны трудности в реализации текущей политики и извлечении урока из собственных ошибок, что помешает или поставит под угрозу повышение качества государственных услуг 1.3. РАЗРАБОТКА ЭФФЕКТИВНОЙ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ 4 ______________________________________________________________ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ Разработка эффективной современной системы принятия политических решений начинается с 9 основных характеристик, которые предполагают, что политика должна: ¾ Быть дальновидной ¾ Быть космополитической ¾ Быть инновационной и творческой ¾ Использовать реальные данные ¾ Быть всесторонней ¾ Быть последовательной ¾ Оценивать ¾ Анализировать ¾ Извлекать уроки Для достижения указанных 9 характеристик политики должны выполнить следующие 4 шага: 1 Понимание проблемы – формулирование результатов, снижение напряженности, выявление основных заинтересованных сторон и определение их роли 2 Разработка решений – сбор данных, оценка вариантов, консультации, работа с другими лицами, управление рисками 3 Внедрение решений – информационная политика, поддержка исполнителей, апробирование разных вариантов 4 Проверка успешности и закрепление положительного опыта – оценка успеха и корректирующее действия Для достижения успешных политических результатов в рамках указанных шагов необходимо, прежде всего, следующее: ¾ Прогрессивное мышление ¾ Надежная и достоверная информация, использование имеющихся знаний и опыта ¾ Рассмотрение ряда вариантов развития событий ¾ Оценка связей между потребностями политики, которые иногда являются конкурентными ¾ Оценка характера быстрого реагирования на непредвиденные потребности 5 ______________________________________________________________ ¾ Консультации с заинтересованными лицами, включая достижение понимания потребностей групп клиентов Каждый из приведенных выше шагов предполагает необходимость разработки ряда инструментов и методов: ¾ Выявление заинтересованных лиц ¾ Методы сбора информации, включая статистические и качественные данные, анализ и составление отчетов ¾ Оценка вариантов ¾ Методы консультирования – кого и с помощью каких подходов ¾ Оценка рисков и менеджмент ¾ Инициация пилотных проектов, мониторинг и оценка пилотов ¾ Связи с общественностью и система коммуникаций ¾ Обучение и поддержка персонала ¾ Системы мониторинга и оценки 1.4. ЦИКЛ РАЗРАБОТКИ ПОЛИТИКИ START Начало POLICY Иниции‐ INITIATION рование политики POLICY Планиро‐ PLANNING вание EVALUATION Оценка AND REVIEW и ENGAGE CLIE NTS, Вовлечение CITIZENS AND клиентов, STAKEHOLDERS граждан GATHER Сбор данных EVIDENCE DELIVERY Реализа‐ ция OPTIONS APPRAISAL Оценка вариан‐ тов DECISION AND Разработка PRESENTATION и презен‐ тация «Образцовый» цикл разработки политики (показанный выше) представляет собой структурный подход и общепринятую систему планирования и разработки политики. Разработка политики редко начинается с пустого листа, и потребность в переменах зачастую выявляется посредством оценки текущей политики 6 ______________________________________________________________ при возникновении новой возможности или появлении проблемы, или же в случае лоббирования заинтересованными лицами. Когда местным органам власти необходимо обеспечить соответствие разрабатываемого ими политического курса государственной политике, необходимо совершенствовать этот процесс с тем, чтобы максимально учесть влияние политических инициатив государственной власти на местные администрации. Правительство Шотландии предоставляет модель такого более интегрированного процесса разработки политики. Ниже описывается «образцовый» уточненный процесс разработки политики. При этом используется принцип совместной работы правительства Шотландии и местных органов власти посредством COSLA 1 , над политикой в тех сферах, которые представляют главный интерес для местных администраций. Политические инициативы рождаются в разных источниках, включая приоритеты министров и местного правительства. Основным моментом является обсуждение политики между правительством Шотландии и COSLA перед тем, как начнется процесс ее разработки. Направление политики определит необходимость проведения обсуждений на уровне чиновников или на политическом уровне. Приоритеты Приоритеты местных правительства Шотландии органов власти Правительство и COSLA обсуждают первоначальные предложения касательно политики в ходе ряда политических форумов Инициация политики Поддержка политики министрами и лидерами COSLA Планирование политики Подробные и регулярные обсуждения с COSLA. Совместное написание возможной структуры политики. Исследования и консультации с заинтересованными лицами Предоставление имеющейся информации Общие руководящие принципы: • Обеспечить возможности для любых коммуникаций • Информировать друг друга по мере разработки политики и появления новых вариантов; процесс непрерывного обратного контроля • Обеспечить достаточные Направление и структура политики одобряются Кабинетом. резервы времени и процесс через COSLA 1 COSLA – КонвенПараллельный ция местных органов вл асти Шотлан дии, орга н, в гибкость процесса (подробно о механизме COSLA см. ниже) планирования, чтобы состав которого входят все местные органы власти Шотландии Оценка вариантов Заявление о политическом курсе. Совместная публикация правительством Шотландии и COSLA. Дальнейшие исследования и консультации с другими заинтересованными сторонами (совместно?) добиться надлежащего продвижения по каналам принятия решений и 7 проверить реальность этих временных рамок ______________________________________________________________ Приведенная выше модель описывает процесс, по которому может разрабатываться совместными усилиями политика стратегического уровня. Большинство принципов совместной работы и разработки политики, безусловно, можно использовать для выписывания любой политики, в которой заинтересованы местные органы власти. Ключевым вопросом является то, каким образом можно разработать систему принятия политических решений для Украины, которая бы обеспечила более координированный подход вместе с органами государственной власти, а также позволила провести более масштабные общественные слушания в процессе разработки. ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ, КОТОРЫЕ НЕОБХОДИМО УЧИТЫВАТЬ В ПРОЦЕССЕ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ: ∙ Видение: понятно ли видение и пользуется ли оно широкой поддержкой? ∙ Задача: четко ли она обозначена? ∙ База знаний: знаем ли мы, что работает на практике? ∙ Жизнестойкость: в достаточной ли степени вовлечены практики в процесс разработки политики; достаточно ли проведено проверок в реальных условиях? ∙ Ответственность: понятно ли кто руководит и несет ответственность на каждом уровне? ∙ Выполнение: разрабатываются ли четкие показатели выполнения, носят ли они прозрачный характер для всех участников? ∙ Гибкость: будут ли руководители наделены достаточной свободой действий; будут ли они четко знать пределы подобной гибкости? ∙ Поддержка: будет ли предоставляться соответствующая помощь и обучение участникам процесса, отвечающим за разработку политики? Есть ли пробелы в знаниях и опыте, которые необходимо восполнить? ∙ Обучение: имеются ли системы, которые позволяют быстро определить то, что работает и не работает? ∙ Деньги: есть ли достаточные ресурсы или перенаправлены ли достаточные ресурсы с других существующих приоритетов? ∙ Согласование интересов: какие шаги были предприняты, чтобы согласовать интересы ключевых игроков, профессий, учреждений, основных участников в целях эффективной работы? ∙ Временные рамки и потенциал: не перегружена ли система? Проводилась ли надлежащая оценка работоспособности системы? ∙ Будут ли проводиться проверки в реальных условиях на местах в ходе 8 ______________________________________________________________ реализации? Как это будет организовано? ∙ Видение в более широком контексте: в достаточной ли мере учитывалась политика других департаментов, которая может оказать влияние на процесс или наоборот? Все эти вопросы окажут влияние на процесс разработки политики. Для того чтобы на них ответить, существует ряд инструментов, которыми можно воспользоваться, включая следующие: ¾ Оценка рисков ¾ Оценка вариантов ¾ Планирование вариантов развития событий 2. ВОВЛЕЧЕНИЕ ГРАЖДАН И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В цикл разработки политики и систему принятия политических решений необходимо включить один ключевой элемент. Это участие граждан и гражданского общества в процессе. В образце цикла разработки политики вовлечение клиентов, граждан и других заинтересованных сторон помещено прямо в центр. Граждане и организации гражданского общества должны привлекаться к работе посредством консультаций и механизмов активного участия на всех этапах процесса. Несмотря на то, что, в конечном счете, решения по вопросам политики принимают лица, наделенные соответствующими полномочиями благодаря мандату с помощью демократического процесса, или лица, назначенные на должность чиновников уполномоченной исполнительной власти, вовлечение граждан и гражданского общества обеспечивает ПОДОТЧЕТНОСТЬ, ПРОЗРАЧНОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. Кодекс Совета Европы излагает модель в отношении основных шагов, которые должны продумать лица, принимающие решения – наша задача состоит в том, чтобы продемонстрировать, каким образом это можно использовать на всех этапах процесса. Сюда входит ряд методов и способов, которыми могут воспользоваться органы местной власти для вовлечения граждан и НГО. Одна из главных задач – обеспечить, чтобы обе стороны знали, КАКИМ ОБРАЗОМ вовлечь граждан в процесс. Лица, принимающие решения, должны уяснить те преимущества, которые сулит процессу участие граждан и НГО – за счет экспертной оценки влияния, которое политика будет оказывать, за счет вовлечения граждан и НГО в оценку вариантов с 9 ______________________________________________________________ тем, чтобы обеспечить их понимание выбора определенного варианта, для достижения подотчетности и прозрачности. Политики могут иметь негативную точку зрения о роли НГО, начиная с враждебности (например, «НГО выбирают только себя и представляют только себя») и кончая непониманием их роли. Такие мнения нередко подкрепляются отношением самих НГО, которые могут полагать, что для того, чтобы тебя услышали, необходимо «кричать», или не знают, как эффективно предоставить информацию лицам, принимающим решения. В этой связи, нам необходимо рассмотреть и те навыки, которые необходимы НГО для внесения своей доли в формирование политики – от аналитических и исследовательских навыков до лоббирования и защиты интересов («Как выиграть дело»). 3. РАЗРАБОТКА РЕСУРСОВ Перед нами стоят следующие основные задачи: ¾ Разработать и провести семинары, которые совершенствуют навыки и повышают понимание этих процессов ¾ По результатам семинаров разработать пособия, которыми могут пользоваться другие органы местной власти Помимо семинаров, мы будем оказывать поддержку всем участникам процессов. 10
