Стратегия и механизмы гармонизации законодательства
реклама
Russian-European Centre for Economic Policy (RECEP) Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП) Стратегия и механизмы гармонизации законодательства России и Европейского Союза, как ключевые компоненты их эффективного взаиморазвития в XXI веке С. Кашкин 2005 Moscow | Москва 2005 RECEP This project is funded by the EU Этот проект финансируется ЕС Tel (7-095) 926-0411 Fax (7-095) 926-0299 E-mail [email protected] Web www.recep.ru Russia 107996 Moscow, K-31, GSP-6 Kuznetsky most str., 21/5, entr.1 This project is implemented by the Bureau of economic management and legal studies Этот проект реализует Бюро экономического менеджмента и правовых исследований СТРАТЕГИЯ И МЕХАНИЗМЫ ГАРМОНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА, КАК КЛЮЧЕВЫЕ КОМПОНЕНТЫ ИХ ЭФФЕКТИВНОГО ВЗАИМОРАЗВИТИЯ В XXI ВЕКЕ Представленный доклад эксперта, заведующего кафедрой права Европейского Союза Московской государственной юридической академии, д.ю.н., профессора Кашкина С.Ю. подготовлен с использованием документов, материалов, переводов, наработок и концепций, являющихся результатом коллективной деятельности кафедры права Европейского союза МГЮА. Автор выражает свою искреннюю признательность коллегам по кафедре, особенно к.ю.н. Калиниченко П.А., без плодотворного сотрудничества с которыми создать этот документ было бы невозможно. 1 СОДЕРЖАНИЕ Введение: Россия в контексте Большой Европы ..............................................................................................3 1. Объективная необходимость углубления сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией в законодательной сфере...............................................................................................................6 2. СПС – основной документ о взаимоотношениях между Российской Федерацией и Европейским Союзом .................................................................................................................................................................7 3. Гармонизация законодательства в аспекте СПС ..........................................................................................8 4. Определение гармонизации............................................................................................................................9 5. Гармонизация законодательства в аспекте Общего европейского экономического пространства .......10 II. CORPUS JURIS для Единой Европы: ..................................................................................................................10 1. Социальная обусловленность включения России в процесс общеевропейской интеграции .................11 2. Общее экономическое пространство как элемент общеевропейского пространства..............................12 3. Восприятие правовых стандартов Европейского Союза как необходимое условие участия России в интеграционных процессах ..............................................................................................................................14 4. Сценарии развития правовой интеграции России и Европейского Союза ..............................................16 III. Общее европейское правовое пространство .................................................................................................17 1. Гармонизация российского права в контексте правовой реформы ..........................................................17 2. Гармонизация законодательства в аспекте разграничения предметов ведения ......................................19 3. Сравнительный анализ положений ст. 55 СПС с Россией, ст. 51 СПС с Украиной и ст. 50 СПС с Молдовой ...........................................................................................................................................................21 4. Соглашение о применении ст. 55 СПС и создание Общего европейского правового пространства.....22 IV. Создание организационно-правового механизма гармонизации законодательства .................................23 1. Основные механизмы гармонизации законодательства в Европе ............................................................23 2. Механизмы гармонизации законодательства в государствах-членах Европейского Союза ..................24 3. Механизмы гармонизации законодательства в государствах-кандидатах...............................................25 4. Механизм гармонизации законодательства в Швейцарии ........................................................................25 5. Механизм гармонизации законодательства в рамках Европейского экономического пространства....27 6. Сравнительный анализ институциональных механизмов ЕЭП и СПС ....................................................29 7. Феномен «двойного обязательства» и роль других региональных союзов в процессе гармонизации законодательства ...............................................................................................................................................30 8. Механизм гармонизации законодательства в других европейских государствах-партнерах по СПС ..32 Выводы и предложения ........................................................................................................................................36 2 Введение: Россия в контексте Большой Европы Аппроксимация российского правового пространства к европейскому слишком многообразна и сложна и не может быть во всех деталях изложена в позиционном документе небольшого объема. Поэтому излагаемые в первом приближении базовые позиции с неизбежностью содержат в себе ряд недоговоренностей и достаточно штриховых наработок, которые могут вызвать дискуссию, но должны помочь выработать в конце-концов долгосрочную стратегию основных подходов к решению этого жизненно важного и перспективного вопроса. Отношения России и Европейского Союза необходимо рассматривать, прежде всего, через призму концепции Большой Европы (Wider Europe), которая все более становится реальной как в экономическом, так в политическом и правовом смыслах. Эта концепция Большой Европы еще находится в стадии становления и не сформирована окончательно. Одни видят ее как германо-французский локомотив, к которому «прицеплены» менее активные, особенно новые, государства-члены Союза. Другие, как, например, руководитель Центра Европейских политических исследований М. Эммерсон, в недавно изданной книге, специально посвященной этому вопросу, представляет себе Wider Europe в единстве с «большим Средним Востоком», включая в нее Северную Африку и богатый нефтью Ближний Восток1. Ряд ученых выступают за Большую Европу «с изменяемой геометрией границ», которая зависела бы от расклада интересов и диалога геополитических сил. Комиссия ЕС исходит из более взвешенной позиции и, отталкиваясь от географических и цивилизационных критериев, считает наиболее реальными участниками Большой Европы нынешние государства-члены Совета Европы. Однако при любом подходе к Большой Европе невозможно представить ее без России, самого большого государства Европы занимающего добрую треть ее территории. Нельзя оторвать от Европы громадные ресурсные возможности, научный, интеллектуальный, культурный и человеческий потенциал России. Без России не может быть полноценной Большой Европы. Анализируя проблему гармонизации законодательства России и ЕС, мы исходим из ряда базовых положений: – этот процесс должен рассматриваться через призму и одновременно со сложным и продолжительным процессом формирования Большой Европы, который является закономерным и неизбежным; – он призван к устранению разделительных линий в Европе и содействию стабильности и устойчивому развитию на континенте в целом. Отсюда неучастие в процессах формирования большой Европы России 1 M.Emerson. The Wider Europe Matrix, Brussels, 2004. P. 76-77. 3 может только способствовать ее изоляции и создать условия невозможности оказывать свое влияние на их развитие; – Wider Europe не предполагает немедленного полноценного членства всех ее участников в Европейском Союзе. Это скорее система создания продвинутых добрососедских отношений Союза со странами, не являющимися его членами. Отсюда критериями интеграционного строительства Большой Европы должны быть не строгие положения о членстве в ЕС, вытекающие из ст. 49 Договора о ЕС, а, прежде всего, базовый минимум, включающий в себя экономическое благополучие, политическую стабильность и эффективное, вполне демократичное, управление внутренними делами. Большое значение здесь имеет достаточно эффективное взаимодействие государственных органов, функционирование правовой системы и независимой судебной власти, способной защитить права собственности2; – на этом минимально достаточном фундаменте участники Большой Европы могут начать строительство своих «отношений тесного взаимодействия, мира и сотрудничества». Для стимулирования этого процесса Союз, в том числе на основании Конституции для Европы, сможет предоставлять сопредельным странам разнообразные льготы и преимущества для операций на различных «единых пространствах», позволяющих группировать и в определенной мере систематизировать общность различных групп интересов государств-членов Европейского Союза и сопредельных стран. – соответственно, сотрудничество в рамках Большой Европы не должно строиться для всех государств-кандидатов и сопредельных стран по какойлибо единой мерке. Это может быть только уже проверенный на практике «разноскоростной» процесс, дифференцируемый в зависимости от приспособленности экономик и воль правительств разных стран; – этот процесс должен развиваться в соответствии со взаимосогласованными параметрами, вехами и этапами, достижение которых должно постоянно контролироваться. При этом очень важно соблюдать последовательность и своевременность перехода от одних форм отношений и этапов к другим. Так, прежде всего, необходимо в полной мере реализовать положения уже существующих соглашений о партнерстве и сотрудничестве с Россией и государствами СНГ; – по мере дальнейшего движения вперед, соглашение о партнерстве и развитии (с учетом его определившихся в ходе практической работы недостатков), видимо, будет целесообразно перевести на новый, более высокий правовой уровень (соглашения о добрососедстве и единых пространствах), с синхронизированным развитием его вширь, вглубь и усилением строгости контроля принятых на себя взаимных обязательств. При этом значение всестороннего мониторинга этих процессов должно неуклонно возрастать, а степень взаимозависимости – усиливаться; 2 EC. Doc, COM (2003) 104. final. P. 9. 4 – развитие правовой базы вширь может предусматривать распространение в зоне Большой Европы четырех свобод (движение товаров, капиталов, рабочей силы и услуг) и более четкую и строгую регламентацию четырех общих европейских пространств. Развитие вглубь должно происходить секторально, посредством углубления сотрудничества в конкретных сферах экономики и социального развития (экология, энергетика, транспорт, правопорядок, здравоохранение и т.д.). В документе Комиссии ЕС эти основные сферы перечислены достаточно подробно: преференциальный режим торговли, взаимное открытие рынков, регулируемая миграция, сотрудничество в противодействии общим вызовам безопасности, управление кризисными ситуациями, права человека, культурное и образовательное сотрудничество, наука и техника, транспорт, энергетика, телекоммуникации, мобилизация новых источников финансирования, содействие инновациям и охране прав интеллектуальной собственности3; – особое значение могут иметь дифференцируемо применяемые на индивидуальной основе различного рода временные исключения, защитные оговорки или переходные периоды, позволяющие создать оптимальные условия для сотрудничества ЕС с каждой конкретной страной, и, особенно, с Россией, имеющей много специфических черт; – при этом отношения с Россией необходимо строить не только и не столько на приспособлении российского законодательства к европейским канонам, но и на основе взаимного поиска оптимальных приемлемых обеим сторонам стандартов. Такой подход был бы на пользу не только России, но и Европейскому Союзу. Представляется, что позиция Европейского Союза по проблеме Большой Европы, должна быть переведена из разряда экспертной во вполне официальную, то есть Европейский Союз должен принять соответствующую «зеленую» или «белую» книгу, более конкретно определяющую стратегию действий в направлении создания Большой Европы. Необходимо продуманное финансирование процесса строительства Большой Европы и, по возможности, перевод его с бюджетной на коммерческую основу. Этим могли бы заняться, в частности, Европейский Инвестиционный Банк и Европейский Инвестиционный Фонд ЕС. Важно создать институционный орган управления процессом формирования Большой Европы. Может быть, есть основания создать для этих целей специальный орган по типу Европейского Конвента с демократическим привлечением всех заинтересованных сторон. Отдельные консультационно-экспертные функции могли бы быть предоставлены Экономической комиссии ООН для Европы, Совету Европы и некоторым европейским неправительственным международным организациям и общественным объединениям, способным содействовать становлению в 3 EC. Doc, COM (2003) 104. final. P. 12. 5 Большой Европе основ гражданского общества, способного сбалансировать нарастающие наднациональные этатистские тенденции. I. Гармонизация законодательства – ключевой вопрос развития взаимоотношений между Россией и ЕС 1. Объективная необходимость углубления сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией в законодательной сфере Вот уже несколько веков наша Родина является самым большим государством в Европе. Народы России и народы Европы объединяют общая история, общие традиции, общие духовные и культурные ценности. Россия является неотъемлемой частью европейской цивилизации, занимая в ней своё специфическое, оригинальное положение многонациональной страны расположенной на двух континентах и воплощающей в себе десятки различных культур. Перестройка и окончание «холодной войны» привели Россию к обновлению в начале 90-х годов ХХ века, утверждению в ней демократического политического режима с устойчивой ориентацией на рыночную экономику. Становление «новой», демократической России совпало по времени с появлением Европейского Союза. Российская Федерация не является членом Европейского Союза, однако, это нисколько не умаляет того значения развития отношений между Европейским Союзом и Россией, которое оно имеет как для них самих, так и для всего региона и мира в целом. Для России Европейский Союз – главный торговый партнёр, почти 55 % внешнеторгового оборота России приходится на государства-члены Союза. В свою очередь во внешнеторговом обороте Союза Россия занимает 5 место (22%), при этом, в такой важной области, как энергоснабжение – первое и безальтернативное. Кроме существующих экономических предпосылок, установление самых тесных взаимоотношений необходимо и в виду того, что после присоединения Финляндии к Европейскому Союзу в 1994 году Россия и Европейский Союз стали «соседями» с общей границей протяжённостью 1313 км. После состоявшегося расширения Европейского Союза в 2004 г. общая граница между нами выросла до 2200 км. Общая граница всегда означает общие трансграничные проблемы, решить которые возможно только совместными усилиями. Но самое важное, что обуславливает развитие и расширение связей между РФ и Союзом, это зависимость от существа и характера таких отношений стабильности и безопасности в Европе, в «новой» Европе, 6 свободной от разграничительных линий, от идеологического противостояния, но всё ещё не свободной от вооружённой агрессии, актов международного терроризма, нарушений прав человека, экономической нестабильности, разгула преступности и других проблем. Очевидно, что данные условия диктуют жизненную необходимость развития взаимоотношений между Россией и Союзом по самому широкому кругу вопросов. 2. СПС – основной документ о взаимоотношениях между Российской Федерацией и Европейским Союзом Современную юридическую базу для упомянутых выше отношений закладывает Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве, учреждающее партнёрство между Российской Федерацией с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключённое 24 июня 1994 года на о. Корфу (Греция)4. Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало договор в ноябре 1996 года5. Соглашение вступило в силу с 1 декабря 1997 года после прохождения им ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государствчленов Союза и Сообществ (последней соглашение ратифицировала Германия). Данное соглашение относится к категории международных договоров Союза, заключённых совместно Сообществами и государствами-членами. Оно было заключено сроком на 10 лет с последующей ежегодной автоматической пролонгацией Соглашения, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации. Соглашение содержит преамбулу, 112 статей, десять приложений, два протокола, несколько совместных и односторонних заявлений и переписку. Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве были также заключены Европейским Союзом с 10 бывшими республиками Советского Союза (со всеми странами СНГ, кроме Таджикистана). Содержание и сам текст таких соглашений практически полностью совпадает, поэтому Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве можно назвать своего рода «типовым соглашением». Однако этот факт не преуменьшает того значения, которое имеет Соглашение между Россией и Союзом для развития двусторонних отношений и для обеспечения стабильности в Европейском регионе в целом, и создания благоприятных условий для процесса экономической интеграции России с народами Европы. СПС – это рамочное соглашение. Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве между Россией и Европейским Союзом 1994 г. заложило прочный фундамент для развития диалога сторон по политическим, экономическим, культурным вопросам в начале XXI столетия. Соглашение 4 5 Дипломатический вестник. 1994. № 15/16. С. 29–59. Федеральный закон от 25 ноября 1996 г. 7 1994 г. носит базовый характер, оно содержит общие положения о сотрудничестве между Европейским Союзом и Россией. СПС имеет рамочный характер, т.к. многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам. Некоторые статьи СПС закрепляют не просто возможность, а даже необходимость заключения таких соглашений (например, статьи 21–22). Важной чертой СПС является его нацеленность на перспективу. Соглашение уже изначально было приспособлено к функционированию в условиях, когда в России сложится рыночная экономика, а сама Россия вступит в ВТО. Еще одним важным фактором, указывающим на перспективность СПС, является его окончательная нацеленность на создание зоны свободной торговли между Союзом и Россией (ст. 1 СПС). 3. Гармонизация законодательства в аспекте СПС Последовательная реализация положений Соглашения приведет к углублению интеграции между сторонами. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве в своих положениях предусматривает целый комплекс средств, направленных на углубление такой интеграции. Одним из наиболее важных и эффективных таких средств является гармонизация (т.е. сближение) законодательства России с законодательством Европейского Союза. Статья 55 СПС, закрепила положения о сближении законодательства Сторон в качестве важного условия для развития и укрепления экономических связей между Россией и Сообществом. Как указано в упомянутой статье, Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Процесс гармонизации права обозначен Сторонами в различных отраслях права. В частности, Соглашение предусматривает сближение законодательства по вопросам регулирования предпринимательской деятельности и правового режима предприятий, банковской деятельности, бухгалтерского учёта и налогообложения компаний, охраны труда, предоставления финансовых услуг, условий конкуренции, государственных закупок, охраны здоровья и жизни людей, животных, растений, охраны окружающей среды, защиты прав потребителей, косвенного налогообложения, таможенного дела, транспорта, ядерной энергетики, установления технических норм и стандартов. Важным и эффективным этот инструмент является поскольку: во-первых, данный инструмент предусматривает рецепцию Россией, где рыночная экономика только-только воссоздается, уже готовых и апробированных механизмов правового регулирования рыночных и тесно связанных с ними отношений; 8 во-вторых, стандарты ЕС во многом повторяют стандарты ВТО, восприятие права ЕС способствует вступлению нашей страны во Всемирную Торговую Организацию; в-третьих, гармонизация законодательства способна создать прочную юридическую основу для углубления партнерства и перерастания его в стабильное добрососедство, опирающееся на общий рынок между Россией и ЕС. Несомненно, что приоритет в сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом на долгосрочную перспективу отдаётся построению тесных экономических отношений. Однако, среди целей СПС, перечисленных в ст. 1 мы находим обеспечение соответствующих рамок для политического диалога Сторон, поощрение устойчивого развития, укрепление политических и экономических свобод, поддержку усилий России по укреплению её демократии, обеспечение основы для социального и культурного сотрудничества, а также поощрение деятельности, представляющей взаимный интерес. Следовательно, Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве является документом комплексного характера, направлено на развитие взаимоотношений Сторон в различных областях жизнедеятельности. 4. Определение гармонизации Гармонизация – наряду с унификацией один из методов правовой интеграции, суть которой заключается в преобразовании правовых норм путем приведения их к единому знаменателю. Гармонизация – более мягкий метод правовой интеграции, она протекает на основе сближения внутригосударственного права с некой законодательной моделью. Гармонизация не подразумевает единообразия, а основывается на сближении законодательства различных государств. Вместе с тем, чрезвычайно сложно дать общее определение гармонизации, как процесса протекающего в рамках правовой интеграции в Европе. Даже в рамках кафедры права Европейского Союза МГЮА мы не смогли прийти к общему мнению. Так, к.ю.н., доц. Четвериков А.О, полагает, что метод гармонизации означает издание Союзом основ законодательства, в соответствие с которыми государства-члены приводят свои внутренние законы и подзаконные акты. Посредством гармонизации Союз «сближает» правовые системы государств-членов друг с другом, но не вводит полное единообразие. В свою очередь, к.ю.н. Калиниченко П.А. дает собственное определение гармонизации, согласно которому гармонизация – метод правопреобразования на основе модельных правил поведения, формулируемых в целях сближения национальных правовых систем, без достижения полного 9 единообразия в восприятии и оформлении государствами таких модельных правил. Наконец, д.ю.н., проф. Кашкин С.Ю. полагает, что гармонизация или сближение национального права – это введение общих начал правового регулирования в конкретных областях общественной жизни при сохранении за государствами большего или меньшего простора для собственного правового регулирования. 5. Гармонизация законодательства в аспекте Общего европейского экономического пространства Развитие партнерства и сотрудничества между Россией и ЕС на современном этапе привело вплотную к потребности в формировании более тесного соседства, обладающего чертами ассоциации. Эта идея отражается сегодня в концепции создания четырех общих пространств между Россией и Союзом: общего европейского экономического пространства, общего пространства внешней безопасности, общего пространства свободы, безопасности и правосудия, а также общего пространства науки, образования и культуры. Данные четыре пространства должны появится на базе СПС и на основе инструментов и механизмов, предусмотренных СПС. По-нашему мнению, инструмент сближения законодательства, предусмотренный ст. 55 СПС также должен стать опорной точкой их формирования. Представляется, что центральным звеном в этой системе общих пространств станет общее европейское экономическое пространство (ОЕЭП). Его концепция в основных чертах уже разработана (См. Доклад Группы высокого уровня от 8 ноября 2003 г.). Однако не вызывает сомнения тот факт, что ключевым элементом обеспечения как общего европейского экономического пространства, так и всех четырех пространств вместе взятых, должна стать гармонизация законодательства. В частности, в упомянутом выше докладе подчеркивается, что «ОЕЭП должен представлять собой открытый и интегрированный рынок между Россией и Европейским Союзом, основанный на общих или совместимых правилах и системах регулирования…». Отношения России и ЕС носят исключительно многогранный характер, они охватывают фактически все области взаимодействия, но самое главное – это то, что эти отношения имеют и будут иметь прямое воздействие на жизнь обычных людей. II. CORPUS JURIS для Единой Европы: 10 формирование общего экономического пространства и восприятие правовых стандартов Европейского Союза в России 1. Социальная обусловленность включения России в процесс общеевропейской интеграции Общее экономическое пространство Россия – ЕС в случае успеха этого проекта послужит крупнейшим вкладом в процесс общеевропейской интеграции, в строительство Большой Европы. Это событие одновременно станет закономерным продолжением современного расширения Европейского Союза за счет стран Восточной Европы и Средиземноморья. Последнее, вполне очевидно, не должно привести к возникновению в Европе нового «Железного занавеса», созданию некоего «санитарного кордона» на западных границах России в виде жесткого пограничного режима, квот, антидемпинговых пошлин и иных барьеров. Подобный сценарий, вероятность которого нельзя сбрасывать со счетов, будет противоречить не только основополагающим интересам нашей страны, но и целям самого Европейского Союза! В этой связи стоит напомнить некоторые положения учредительных документов данной организации. Еще в 1957 г. в преамбуле Договора о Европейском сообществе была выражена решимость «заложить основы для как можно более тесного союза европейских народов» и устранить путем общих действий «барьеры, которые разделяют Европу». В 1992 г. в Договоре о Европейском Союзе еще раз подчеркнута «историческая важность прекращения разделения Европейского континента», а сам Договор назван «новым шагом в процессе создания … союза народов Европы» (ст. 1). Членом Союза вправе стать «любое европейское государство» при условии, что оно является демократическим, правовым, уважает права человека и основные свободы личности. В целом это же повторяет и новая Конституция для Европы 2004 г., которой еще предстоит пройти ратификацию и вступить в силу. Историю и географию нельзя изменить политическими решениями, Россия – это часть европейской цивилизации, она появилась таковой, была, есть и будет ею. Пока России нет среди объединяющихся европейских народов, такое объединение Европы неполноценно! Из сказанного можно сделать вывод о том, что Союз не следует рассматривать как некоторый закрытый клуб, доступ в который для России воспрещен или невозможен. Скорее наоборот: Россия, исторически входящая в семью европейских государств (что еще раз подвержено принятием РФ в Совет Европы в 1997 г.), может претендовать на установление особо тесной ассоциации с Европейским Союзом, а со временем, нельзя этого исключить, даже и на вхождение в состав ЕС в качестве полноправного государства-члена. 11 Тем более, что ст. 79 Конституции РФ 1993 г. позволяет это сделать. Конституция РФ опирается на концепцию наднациональности и признает возможность участия России в наднациональных организациях или им подобных объединениях государств. Обратимся к содержанию ее ст. 79: « Статья 79 Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.». Другой вывод состоит в необходимости активных шагов со стороны Президента и Правительства Российской Федерации в целях начать реальный процесс взаимной интеграции как в экономической, так и в иных сферах жизни. Необходимо признать, что сегодня взаимодействие России и Европейского Союза как на уровне структур внешнеполитических, так и представительно-легитимных развивается медленно и весьма забюрократизировано. Россия может и должна создать наднациональные узы с Европейским Союзом! Такой шаг стал бы великолепной иллюстрацией реализации цели строительства Большой Европы. Смысл такого механизма должен заключаться в том, чтобы предотвратить появление новых разделительных полос на континенте, облегчить возможности сотрудничества России, как с самим ЕС, так и со странами, входящими в него. Достигнуть примерно того же положения, что и у стран ЕС, в отношении полноправной реализации общих четырех свобод возможно даже без включения в процесс принятия решений, но при участии в их разработке и, естественно, в решении об их имплементации в России. В чем-то схожая схема уже использовалась при построении современных отношений между Россией и НАТО на основе Римской декларации 2002 г. Фактически Россия получила квазичленство в этой организации, не подписывая союзнических обязательств. Ситуация с ЕС сложнее хотя бы потому, что ЕС имеет собственную правовую систему, не укладывающуюся в русло международного права. 2. Общее экономическое общеевропейского пространства пространство как элемент Процесс взаимного сближения России и ЕС способен развиваться по нескольким направлениям, в том числе, параллельно друг с другом. Их единая цель – создание на обширной территории от Порто до Владивостока общеевропейского пространства, охватывающего самые разные виды общественных отношений. 12 А. Первый интеграционный проект, подготовка которого уже началась – Общее экономическое пространство – даст возможность включить Россию в европейский рынок товаров, услуг, лиц и капиталов. Принципиальным и самым острым вопросом в этой связи является свободное движение лиц. В отличие от других трех экономических свобод – передвижения товаров, услуг и капиталов– СПС никак не гарантирует даже элементарные возможности ее реализации. Это, несомненно, пробел СПС, требующий безотлагательного восполнения. Восполнить его можно путем заключения специального Протокола к СПС, посвященного свободному передвижению лиц. По нашему мнению, полноценное экономическое пространство немыслимо без свободного передвижения лиц. И первый шаг в этом направлении должен быть сделан в отношении утверждения безвизового передвижения граждан России по территории ЕС и, соответственно, граждан Союза по территории России. Нельзя исключать, что для этого может потребоваться присоединение России к Шенгенским соглашениям. Б. В настоящее время огромный практический интерес и для России, и для Европейского Союза представляет борьба с международным терроризмом и другими формами преступности, развитие сотрудничества между нашими судами, а также правоохранительными органами. В этой связи жизненно важным является создание наряду с экономическим также Общеевропейского пространства свободы, безопасности и правосудия. Основой в данном случае может послужить опыт, уже наработанный в ЕС по созданию аналогичного пространства в пределах его территории. Такое пространство должно включать в себя не только участие России в деятельности правоохранительных органов Союза, например, Европола, Евроюста или Шенгенской информационной системы, но и реальные механизмы гармонизации уголовно-правового комплекса. В том числе, на Россию должны быть распространены положения относительно Европейского ордера на арест. В. В сегодняшнем мире меняются подходы к проблеме суверенитета. Природа современного общества, современных угроз, и глубина, самое главное, их взаимозависимость такова, что она не оставляет ни одной стране, ни США, ни России, ни Индии возможности в одиночку продолжать плавание в этом бушующем глобализирующемся мире. Подобные условия диктуют необходимость создания Общего пространства внешней безопасности, которое могло бы включать трехсторонний диалог Россия–ЕС–НАТО. В любом случае создание такого пространства могло бы стать прочной основой для новой системы коллективной безопасности в Европе, полноценно создать которую так и не удается после окончания холодной войны. Тесная координация мероприятий вооруженных сил способна привести к формированию оборонного союза, в том числе, посредством участия 13 вооруженных сил России в совместных операциях с Силами быстрого реагирования ЕС, создание которых ведется. Г. Как уже было показано выше, европейская идентичность – объективный исторический фактор развития России. Однако европейская идентичность сама по себе не гарантирует европейского сознания, она лишь подталкивает к его развитию. Несомненно, европейское сознание – современный, иной и более высокий уровень самоидентификации, чем сознание национальное. В российском обществе, как, к сожалению, и в некоторых других европейских странах, по-прежнему доминирует национальное сознание. Нация в России сложилась уже к концу ХVIII века и относится к так называемому «третьему» типу наций, к типу наиболее древних наций. Следовательно, в России присутствуют давние национальные традиции и сильно развитое национальное чувство. Нация в России складывалась в период империи, отсюда национальные представления в нашем обществе содержат элементы национал-шовинизма, одного из самых опасных и саморазрушающих типов националистических идей. «Официальный» интернационализм советских времен не изменил, а только укрепил национальное сознание в России. Европейское сознание ни в коем случае не отрицает сознание национальное, но развивает, дополняет и обогащает его. Это новый уровень развития национальных традиций, представлений и чувств. Развитию европейского сознания в российском обществе должно помочь создание Общего пространства научных исследований, образования и культуры. Такое пространство должно предусматривать проведение совместных научно-исследовательских проектов, развитие европейского образования в России и сопоставимость российских образовательных стандартов с европейскими, программы изучения и развития российской культуры и культур и языков других народов без отрыва друг от друга. Появление подобного пространства будет способствовать становлению нового российского менталитета, свободного от идеологических предрассудков и «образа врага», все еще бытующих в нашем обществе. Несомненно, что при создании такого пространства будет необходимо принятие соответствующих российских нормативно-правовых актов, обеспечивающих участие нашей страны в соответствующих инициативах и программах Европейского Союза. Д. Кроме вышеперечисленных пространств возможно создание также общеевропейского экологического и гуманитарного (в сфере охраны прав человека) пространств. 3. Восприятие правовых стандартов Европейского Союза как необходимое условие участия России в интеграционных процессах Вместе с несомненными экономическими успехами (создание общего рынка, единой валюты, высокие социальные стандарты и др.) к числу 14 главных заслуг европейской интеграции относится формирование в рамках ЕС новой правовой системы, которая является наднациональной по своей сути и призвана играть роль «общего права» для всех народов Европы. Мы привыкли к тому, что термин европейское право понимается и используется в двух смыслах. В современном понимании – это синоним термина «право Европейского Союза». В своем устаревшем понимании (или в широком смысле) «европейское право» обозначает конгломерат норм, существующий на территории европейского континента, включая общие принципы права, нормы национальных правовых систем европейских стран (в т.ч. и России), а также нормы европейского международного права. Однако в последние годы, проистекающая из интеграционной сущности права Европейского Союза гармонизация законодательства, как средство и метод правопреобразования нормативной базы государств-членов, и ее распространение за пределы Союза привели к интересному результату. Сегодня гармонизируют и унифицируют свое законодательство в соответствии с законодательством Союза полностью 25 государств-членов, еще 3 государства-кандидата добиваются теми же методами совместимости своей правовой системы, поскольку это один из критериев вступления. Частично гармонизация национального законодательства с правом ЕС протекает в странах ЕАСТ. В рамках Европейского экономического пространства и Шенгенских достижений гармонизацию законодательства осуществляют Исландия. Норвегия и Лихтенштейн, специальные двусторонние соглашения, предусматривающие мероприятия по гармонизации законодательства заключила с Европейским Союзом Швейцария. На основе соглашений о партнерстве и сотрудничестве гармонизировать свое законодательство в соответствии с правом ЕС обязались Россия, Украина, Молдова и даже Беларусь. Итого, не считая т.н. государств-предкандидатов (Сербия и Черногория) получается, что 36 стран из 42 государств Европы вовлечены в процесс гармонизации своей внутригосударственной нормативной базы с законодательством ЕС. Следовательно, процесс гармонизации законодательства в Европе на основе норм Европейского Союза все более приближает современную трактовку европейского права, как синонима права Европейского Союза к его прежней трактовке, охватывавшей всю территорию Европы или даже выходя за ее географические пределы. Право Европейского Союза становится, таким образом, подлинно европейским правом. В этом отношении правовая система Европейского Союза вполне сопоставима с Римским правом и его знаменитым Сводом Юстиниана (Corpus Juris), воспринятым во многих странах Европы и оказавшим влияние, в том числе, и на правовую систему России. Именно на основе правовых достижений ЕС развивается процесс европейской интеграции в настоящее время. Любой интеграционный проект Европейского Союза в первую очередь получает юридическое оформление, и лишь затем реализуется на практике. 15 Право Европейского Союза играет роль единого стандарта, который определяет правила игры всех участников общего рынка, включая как государства-члены, так и граждан и юридических лиц Союза. Чтобы быть принятым в Союз, любое государство-кандидат должно сначала воспринять его правовые достижения, вместе обозначаемые французским словом Acquis (Acquis communautaire – “достижения Сообщества” или Acquis de l’Union – “достижения Союза”). Аналогичным образом Российская Федерация в процессе создания общеевропейского пространства должна будет постепенно воспринять правовые достижения Европейского Союза, произвести их полную или частичную рецепцию (заимствование). Даже в случае задержки или неудачи вышеуказанных инициатив включение тщательно продуманных норм ЕС в отечественное законодательство даст возможность усовершенствовать российское право, что в конечном счете пойдет на пользу и государству, и рядовым гражданам. Формирование общеевропейского пространства в экономической и иных сферах невозможно без становления единого правового пространства; последнее же, напротив, способно развиваться независимо от интеграционных процессов в других сферах. 4. Сценарии развития правовой интеграции России и Европейского Союза Правовая интеграция России и Европейского Союза может носить односторонний и/или двусторонний (взаимный) характер. В первом случае речь идет о восприятии нашей страной правовых достижений ЕС на уровне: а) образования: включение права Европейского Союза в обязательный стандарт высшего юридического образования. Целесообразно создание специализированных кафедр права ЕС как в московских, так и в провинциальных вузах, расширение и углубление объема преподаваемого в учебных заведениях права ЕС. Необходимо издавать больше учебной литературы, хрестоматий, переводов и комментариев законодательства и судебной практики ЕС. В учебном процессе жизненно необходима все большая ориентация на конкретные сферы и отрасли права Европейского Союза и усиление связи с практикой. Сюда же относится популяризация указанной дисциплины путем издания кратких пособий и брошюр (например, «Европейский парламент», «Общая внешняя политика и политика безопасности Европейского Союза», «Шенгенская виза», «Европол»); б) законотворческой деятельности: экспертиза действующего законодательства Российской Федерации на предмет его соответствия стандартам Европейского Союза, выявление и устранение имеющихся противоречий путем внесения изменений и дополнений в действующие 16 законы и подзаконные акты. Все новое законодательство РФ должно строиться с учетом законодательства Европейского Союза; в) международных договоров и соглашений с государствами бывшего Союза ССР: в данном случае речь идет об использовании правового инструментария Европейского Союза в целях интеграции со странами СНГ, в том числе, в рамках Евразийского экономического сообщества. Двусторонняя правовая интеграция России и ЕС – более высокий уровень взаимодействия, который должен реализовываться на базе взаимных соглашений: а) Соглашение «О сотрудничестве в правовой сфере». Подобное соглашение может быть подписано на базе действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 г., которое предусматривает необходимость гармонизации правовых систем России и ЕС. В нем могут быть зафиксированы, в частности, положения об обязательной экспертизе нового законодательства России представителями Союза - с одной стороны, и о необходимости предварительных консультаций с Российской Федерацией при разработке новых правовых актов ЕС по вопросам, представляющим взаимный интерес (внешняя торговля, визовый режим, борьба с преступностью, экологические стандарты и т.п.) – с другой; б) Соглашение «Об общем экономическом пространстве» и иные соглашения, предусматривающие частичное распространение на Россию режима общего рынка ЕС при одновременном введении в действие на российской территории соответствующих законодательных актов Союза (регламенты и директивы ЕС, регулирующие и гарантирующие свободу передвижения работников», свободы учреждения и предоставления услуг и др.); в) Конституция Европейского Союза в ст. I–57 предусматривает возможность развития с «соседними ему странами привилегированных отношений», что могло бы содействовать интеграции России и ЕС. г) Подача Россией заявки о вступлении в состав Европейского Союза и признание за нашей страной Советом Европейского Союза официального статуса государства-кандидата. В этом случае Российская Федерация должна будет приступить к полной инкорпорации (включению) всех правовых норм ЕС в собственное законодательство. III. Общее европейское правовое пространство 1. Гармонизация российского права в контексте правовой реформы Крупнейшим недостатком правовой реформы, проводимой в современной России, является отрыв ее от определившейся тенденции в 17 законодательстве цивилизованных государств по сближению, гармонизации норм и стандартов. Такое сближение в первую очередь продиктовано глобализацией интересов в торговле и передвижении лиц, бурном развитии законодательства в трансграничных сферах (транспорт, коммуникации). Как было показано выше, Конституция России 1993 г. – ключевой элемент современной правовой реформы, в своей ст. 79 дает «зеленый» свет участию России в интеграционных процессах. Ничто не мешает таким процессам продвигаться в сфере законодательства. Гармонизация российского права с законодательством ЕС полностью соответствует нормам и духу Конституции РФ. В европейских странах сегодня такая гармонизация проводится в рамках Европейского Союза, государства-члены Союза обязаны унифицировать и гармонизировать собственное законодательство в соответствии с предписаниями Союза, государства-члены ЕАСТ это делают в соответствии с Соглашением о ЕЭП, государства-кандидаты в соответствии с Европейскими соглашениями об ассоциации, государства-партнеры в рамках соглашений о партнерстве и сотрудничестве. Процесс гармонизации охватывает сегодня почти все страны Европы. Совершенно логично для России проводить меры по сближению законодательства вместе с другими странами Европы (а не, например, со странами Северной Америки). Правовая система России сегодня в целом более похожа на правовые системы романо-германской правовой семьи, несмотря на все еще остающийся ее переходный характер и сохранение в некоторых сферах правового регулирования норм социалистического права. Как отмечал Р. Давид «семьдесят лет социализма, несомненно, скажутся на том праве, к которому придут бывшие социалистические страны»6. Однако опыт стран бывшего социалистического блока, а в особенности бывших прибалтийских республик СССР доказывает практическую возможность создания в рамках «переходных» правовых систем нового законодательства совместимого с правилами Европейского Союза. Тем более в соответствии со ст. 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между РФ и Европейским Союзом 1994 г. (ратифицировано Россией в ноябре 1996 г., вступило в силу в декабре 1997 г.), которое сегодня закладывает правовую основу взаимоотношений между РФ и Союзом, такое сближение законодательства предусмотрено. Статья 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве формулируется следующим образом: «Статья 55. Сотрудничество в области законодательства 1. Стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение 6 Р. Давид, К. Жоффре-Спинози. Основные правовые системы современности. М. Международные отношения. 1997. С. 21. 18 законодательств. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. 2. Процесс сближения законодательств распространяется, в частности, на следующие отрасли права: предприятия и предпринимательская деятельность; банковская деятельность; бухгалтерский учет и налогообложение компаний; охрана труда; финансовые услуги; правила конкуренции; государственные закупки; охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; защита окружающей среды; защита прав потребителей; косвенное налогообложение; таможенное законодательство; технические нормы и стандарты; законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; транспорт.» Анализируя указанные выше положения можно сказать, что статья 55 СПС называет три ключевых положения: 1. Стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательств. 2. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. 3. Процесс сближения законодательств распространяется, в частности, на следующие отрасли права: – предприятия и предпринимательская деятельность; – банковская деятельность; – бухгалтерский учет и налогообложение компаний; – охрана труда; – финансовые услуги; – правила конкуренции; – государственные закупки; – охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; – защита окружающей среды; – защита прав потребителей; – косвенное налогообложение; – таможенное законодательство; – технические нормы и стандарты; – законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; – транспорт. Всего 15 сфер сближения законодательства. При том, что это не основные отрасли права. 2. Гармонизация предметов ведения законодательства в аспекте разграничения Само перечисление сфер сближения законодательства сразу заставляет вспомнить и «держать в уме» при формулировании моделей гармонизации 19 законодательного пространства тот факт, что Российская Федерация является федеративным государством. И, как для любого федеративного государства, для нее характерно разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов, закрепляемое Конституцией РФ 1993 г. Обратимся к статьям 71–73 Конституции РФ и заострим внимание на тех положениях Kонституции, содержание которых затрагивается в статье 55 СПС: «Статья 71 В ведении Российской Федерации находятся: <...> е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; <...> о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; <...> р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; <..>. Статья 72 1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: <...> д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; <...> ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; 20 <...> и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; <...>. Статья 73 Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.» Не нужно проводить какого-либо специального исследования, чтобы сделать вывод о том, что положения ст. 55 СПС затрагивают все три уровня законодательной компетенции федеральных органов и органов субъектов РФ. Возможно, механизм гармонизации российского законодательства должен предусматривать участие органов власти субъектов Федерации в этом процессе, или, что уж наверняка, возможность доступа их к этому процессу. Хочется напомнить в этой связи положения этих же статей Конституции, которые мы сознательно пропустили. В соответствии с п.п. (к) и (л) ст. 71 Конституции международные договоры РФ и внешнеэкономические отношения РФ находятся в ведении Федерации, а в соответствии с п. (о) ч. 1 ст. 72 выполнение международных договоров – в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Соответственно, выполнение СПС – дело не только федеральных органов государственной власти, но и задача органов субъектов РФ. 3. Сравнительный анализ положений ст. 55 СПС с Россией, ст. 51 СПС с Украиной и ст. 50 СПС с Молдовой Далее, хочется обратить внимание на положения Соглашений о партнерстве и сотрудничестве, заключенных Европейским Союзом с другими европейскими странами СНГ. В частности, с Украиной и Молдовой. СПС, как уже отмечалось, является «типовым» соглашением (причем прототипом явилось именно СПС с Россией), поэтому ничего удивительного в том, что аналогичные положения о гармонизации законодательства содержатся в ст. 51 СПС с Украиной и ст. 50 СПС с Молдовой. Первые две части, указанных статей дословно воспроизводят положения статьи 55 СПС с Россией. Однако, статьи украинского и молдавского СПС 21 содержат также еще и третью часть, которая отсутствует в российском СПС. Ч. 3 ст. 51 СПС с Украиной и ч. 3 ст. 50 СПС с Молдовой идентичны: «Сообщество обеспечивает Украину (Молдову) соответствующей технической помощью в целях имплементации этих мер, которая, в частности, может включать: – обмен экспертами; – положения о специальном информировании относительно соответствующего законодательства заранее; – организация семинаров; – обучение специалистов; – помощь в переводе законодательства Сообщества в соответствующих секторах». Остается гадать, почему подобных положений не содержит СПС с Россией. В данном пункте Соглашений с Украиной и Молдовой как раз и содержится своего рода «эскиз» правового механизма реализации положений СПС. Именно на этих началах и с использованием этих инструментов должно протекать сближение законодательства и все мероприятия, которые сопутствуют этому процессу. Не исключено, что подобный пункт содержался в первоначальных текстах проекта СПС с Россией, но не вошел в окончательный текст документа, что, в конце концов, не сыграло на руку российскому государству и нашему народу в целом. К чести европейских партнеров определенную техническую поддержку в этом вопросе они все же оказывали и продолжают оказывать России в рамках программы ТАСИС. Однако в том, что касается гармонизации законодательства необходимо привлечение более широкого круга специалистов различного уровня для детальной проработки этого вопроса. Несомненно, что при создании механизма гармонизации мы должны учитывать положения этих статей, как модель и как практическую готовность партнера в обеспечении такого механизма. Эти положения должны быть воссозданы при расширении СПС – подписании соответствующих протоколов к нему, либо при заключении на его основе специального Соглашения о правовой помощи или Соглашения о применении ст. 55 СПС. 4. Соглашение о применении ст. 55 СПС и создание Общего европейского правового пространства Соглашение о партнерстве и сотрудничестве является рамочным соглашением, на его основе необходимо заключать специальные соглашения в конкретных сферах сотрудничества. Вполне возможно заключить на его 22 основе специальное Соглашение о применении ст. 55 СПС, которое предусматривало бы механизм сближения законодательства России и Союза. Такое соглашение могло бы стать одним из звеньев Общего европейского правового пространства – ОЕПП (Common European Law Space – CELS) между Россией и Союзом, которое логически вытекает из мер по сближению законодательства и органично вписывается в концепцию Общего европейского экономического пространства, разрабатываемую сегодня в рамках инициативы «Путина–Проди». Общее европейское правовое пространство должно включать четыре уровня: 1. Восприятие acquis de l’Union российским законодательством в сферах, предусмотренных ст. 55 СПС. Этот процесс должен включать создание перечней актов Союза в соответствующих 15 сферах, нормы которых необходимо скопировать в законодательство России. Эти перечни могли бы стать протоколами к Соглашению о применении ст. 55 СПС. Необходимо также выявить соответствующее российское законодательство, которое подлежит изменению в целях гармонизации. 2. Создание механизма принятия новых решений Европейского Союза в этих сферах при учете интересов России. Гармонизация должна идти не только со стороны России. Это двусторонний процесс, если он основывается на партнерских отношениях. 3. Достижение гомогенности – однородности применения и толкования гармонизированных актов российскими судами в соответствии с существующей практикой Суда Сообществ. Это можно сделать, предусмотрев специальный механизм, схожий с тем, который существует в ЕЭП. Это стало бы «европейским компонентом» широко обсуждаемой в России судебной реформы. 4. Будущее расширение рамок гармонизации за пределы ст. 55 СПС. Однако этот процесс требует обстоятельной подготовки, включая изучение права Европейского Союза и распространение знаний о нем, подготовку соответствующего российского законодательства, проектов Соглашения или соглашений, которые предусматривали бы соответствующие механизмы реализации уровней ОЕПП, подготовки квалифицированных кадров, повышение квалификации судей и чиновников. IV. Создание организационно-правового механизма гармонизации законодательства 1. Основные механизмы гармонизации законодательства в Европе Немного отставая в процессе гармонизации внутреннего законодательства от других европейских держав, Россия получает уникальное преимущество, выражающееся в возможности обобщения и 23 использования уже накопленного другими странами опыта такой гармонизации. Создание организационно-правового механизма гармонизации законодательства фактически является главной проблемой. Осуществление указанного процесса будет зависеть именно от него. В то же время, нельзя говорить, что сложилась какая-то единая, универсальная схема гармонизации национального права государств Европы. Сами механизмы варьируются от страны к стране, функционируют с учетом политической и правовой системы, специфики каждого народа и статуса соответствующего государства. В целом можно разделить все существующие в Европе механизмы гармонизации национального законодательства на 5 основных групп: 1. Механизмы гармонизации внутри Европейского Союза, в государствах-членах ЕС. 2. Механизмы гармонизации в государствах-кандидатах. 3. Механизм гармонизации швейцарского национального права. 4. Механизм гармонизации в рамках Европейского экономического пространства. 5. Механизм гармонизации в других европейских странах-партнерах. 2. Механизмы гармонизации законодательства в государствахчленах Европейского Союза Опыт, накопленный в рамках первой группы механизмов, пока, к сожалению, практически совсем не приемлем для России. Государства-члены непосредственно принимают участие в создании актов гармонизации ЕС. Хотя их воля существенно ограничена процедурой квалифицированного большинства в Совете, гармонизируется законодательство все равно исключительно из их потребностей и интересов. Процесс принятия решений – это одно из наиболее уязвимых звеньев самого Европейского Союза. Он перегружен деталями и по существу отражает весь комплекс борьбы межгосударственных интересов в самом Союзе. Пожалуй, для России из всего этого был бы наиболее полезен опыт новых государств-членов по созданию механизмов гармонизации законодательства, которые появились еще до их вступления в Европейский Союз. Здесь можно найти большое разнообразие к походам по созданию таких механизмов. От относительно простого взаимодействия между министерством юстиции и парламентом в Чехии в этом вопросе, до создания целого «европейского портала» в Словении. Последний включает взаимодействие национального правительства, словенского парламента и органов ЕС, межведомственную кооперацию, деятельность специальных рабочих групп экспертов. 24 Необходимо принимать во внимание и тот факт, что новым государствам-членам, как и государствам-кандидатам, приходится гармонизировать и унифицировать все национальное законодательство. Для России дела пока обстоят проще – мероприятия по гармонизации ограничиваются 15 сферами, перечисленными в ст. 55 СПС. 3. Механизмы гармонизации законодательства в государствахкандидатах Вторая группа механизмов сближения также разнообразна. Самым интересным примером является организационно-правовой механизм гармонизации законодательства в Хорватии, где существует специальное министерство по европейским делам, курирующее данный процесс. К сожалению, на сегодняшний день появление такой структуры в России маловероятно. Ситуация с гармонизацией в Румынии, Болгарии и Турции, чем-то напоминает современную российскую – как такового организационноправового механизма в этих странах нет. Сам процесс гармонизации, опирающийся на положения соглашений об ассоциации, проводится исключительно по политической воле руководства страны, выражающей стремление к вхождению в ЕС. В основе гармонизации лежат политикоидеологические меры. Особенно ярко это выражается в Турции. Представляется, что подобное не приемлемо для России, т.к. Россия согласно Стратегии развития отношений с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (до 2010 г.) не собирается присоединяться к Европейскому Союзу или создавать ассоциацию с Европейскими сообществами. А значит такого политико-идеологического стимула, как в той же Болгарии, для гармонизации законодательства в России нет. Более того, подобная стимуляция переменчива, а механизм, основанный на ней – шаток. 4. Механизм гармонизации законодательства в Швейцарии Третья группа. Механизм гармонизации двусторонних отношений между ЕС и Швейцарией также в основном настроен на политическую волю. Однако в отличие от России, здесь все возложено не на волю руководства страны или, если говорить открыто и прямо – на волю одного руководителя, в швейцарском механизме гармонизации основную роль играет воля большинства – используется инструмент референдума. Швейцария входит в Европейскую ассоциацию свободной торговли, но не входит в Европейского экономическое пространство, оформляющее общий рынок между ЕАСТ и ЕС. Швейцария не участвует в механизмах ЕЭП, на нее не распространяется юрисдикция Суда ЕАСТ. 25 Отношения между ЕС и Швейцарией строятся на 7 базовых двусторонних соглашениях, подписанных в 1999 г. и вступивших в силу в 2001 г. Последнее – восьмое соглашение, оформляющее присоединение Швейцарии к Schengen acquis было подписано в 2004 г. и еще не вступило в силу. Указанные 7 соглашений посвящены специальным вопросам сотрудничества и предусматривают общие модельные правила на основе стандартов и норм Европейского Союза. Таким образом, ратификация данных соглашений на референдуме и является основным звеном в процессе гармонизации швейцарского законодательства с правом ЕС. Обозначенные 7 двусторонних соглашений позволяют автоматически распространять некоторые категории актов Союза на Швейцарию. Примером такого нормативного акта ЕС, который распространяется на Швейцарию, является Директива Европейского парламента и Совета 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей на свободное проживание и выбор места жительства на территории государств-членов, изменении Регламента (ЕЭС) № 1612/68 и отмене директив 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС и 93/96/ЕЭС7. Такого рода отношения представляют собой, по словам голландского профессора А. Келлерманна «продвинутый билатерализм». Несомненно, что отношения между Россией и ЕС также стоятся на двусторонней основе, однако сегодня сложно представить полную экстраполяцию отношений ЕС– Швейцария на отношения ЕС–Россия в аспекте гармонизации законодательства по одной простой причине. Соглашения между ЕС и Швейцарией охватывают более узкие сферы и ориентированы на более специальные вопросы в их рамках. Они посвящены: – свободе движения лиц; – воздушному транспорту; – автодорожным и железнодорожным перевозкам пассажиров; – сельскохозяйственным вопросам; – взаимному признанию оценки соответствия; – науке и технологическому развитию; – государственным закупкам. При сравнении этих сфер с 15 сферами гармонизации законодательства в соответствии со ст. 55 СПС, совпадает только последняя сфера – государственные закупки, еще 3 так или иначе к ним можно подогнать в качестве частных проблем. Гармонизация законодательства Швейцарии носит конкретно-практический, прикладной характер. Такая гармонизация не направлена на обеспечение создания какого-либо экономического союза или хотя бы зоны свободной торговли в трактовке этого понятия по ГАТТ. Единственное, что возможно в ближайшем будущем – ввести в отношениях России и Европейского Союза основываясь на опыте отношений 7 OJ 2004 L 158/77 26 ЕС со Швейцарией – это реализация свободного движения лиц, путем заключения аналогичного двустороннего соглашения или отдельного протокола к СПС. 5. Механизм гармонизации законодательства Европейского экономического пространства в рамках Четвертую группу составляет механизм гармонизации, созданный в рамках Европейского экономического пространства (ЕЭП). Правовой основой для учреждения и функционирования ЕЭП выступает Соглашение о Европейском экономическом пространстве 1992 г., действующее с 1994 г.8 Участниками Соглашения являются, с одной стороны, Европейские сообщества и все их государства-члены, вместе взятые, с другой – страны Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ)9. К последним в настоящее время относятся Исландия, Норвегия, Лихтенштейн и Швейцария10 (первоначально со стороны ЕАСТ в Соглашении участвовали также Австрия, Финляндия и Швеция – страны, позднее ставшие полноправными государствами-членами Европейского Союза). В общей сложности Европейское экономическое пространство охватило 28 стран с населением более 500 млн. человек. Соглашение о ЕЭП позволило распространить на европейские государства, формально не являющиеся членами Европейских сообществ и Союза, режим общего рынка, в том числе законодательства ЕС по вопросам свободного перемещения товаров, лиц, услуг и капиталов, а равно в смежных с ними сферах11. Россия согласно Стратегии развития отношений с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (до 2010 г.) не собирается присоединяться к Европейскому Союзу или создавать ассоциацию с Европейскими сообществами. Однако положения Соглашения о ЕЭП могли бы быть полезны при разработке правового механизма для обеспечения Общего европейского экономического пространства, а также механизма применения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 г., в частности его ст. 55, и таким образом повлиять на разработку концептуальных основ Общего европейского правового пространства. 8 Соглашение о ЕЭП на русском языке в переводе Калиниченко П.А. см: Россия и Европейский Союз: документы и материалы / Отв. ред. Кашкин С.Ю. М. 2003. стр. 446. 9 Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ) была образована в 1960 г. на основе Стокгольмского соглашения о ней 1959 г. На протяжении 1960-х г.г. ЕАСТ выступала в качестве альтернативы интеграции в рамках общего рынка, но в последующие годы, ряд членов ЕАСТ (Великобритания и Дания в 1972 г., Португалия в 1985 г., Австрия, Финляндия и Швеция в 1994 г.) вышли из организации и стали членами Европейского сообщества. 10 Швейцария подписала Соглашение о ЕЭП, но не ратифицировала его. Сегодня экономическая интеграция между Сообществом и Швейцарией строится на 7 специальных соглашениях, вступивших в силу в 2002 г. 11 Подробнее об этом см.: Blanchet T., Piipponen R., Westman-Clément M. The Agreement on the European Economic Area (EEA). A Guide to the Free Movement of Goods and Competition Rules / Oxford, 1996; EEA Law: A Commentary on the EEA Agreement / Stockholm, 1993 27 В связи с разработкой концепции Общего европейского правового пространства наиболее важными и интересными являются положения Соглашения о ЕЭП, закладывающие правовую интеграцию, механизм принятия решений и механизм обеспечения однородности (гомогенности) применения Соглашения. Ст. 7 Соглашения о ЕЭП устанавливает принцип и правила правовой интеграции в рамках ЕЭП: 1. Акты, упомянутые или перечисленные в приложениях к настоящему Соглашению или в решениях Совместного комитета ЕЭП должны быть обязательны для Договаривающихся сторон и быть, или стать, частью их внутреннего правового порядка. 2. Акт, корреспондирующий регламенту ЕС должен быть составной частью внутреннего правового порядка Договаривающихся сторон. 3. Акт, корреспондирующий директиве ЕС должен отставлять Договаривающимся сторонам выбор формы и метода имплементации. Ст. 6 дополняет эти правила принципом однородности толкования и применения Сторонами положений Соглашения. Он означает, что при будущем развитии прецедентного права (case-law), положения Соглашения, в том, как они совпадают по содержанию с корреспондирующими нормами Договора о Европейском сообществе, принятого в его исполнение, должны быть при их имплементации и применении истолкованы сходно с соответствующими предписаниями Суда Европейских сообществ отдавая приоритет дате подписания Соглашения. Механизм принятия решений во исполнение Соглашения о ЕЭП учрежден на основе этих принципов и построен с целью обеспечить учет интересов всех заинтересованных сторон. Этому механизму посвящены ст.ст. 97–104 Соглашения о ЕЭП. Собственно, он представляет собой дополнение законодательных процедур Сообщества. При разработке проекта решений Европейской комиссией в конкретной сфере, охватываемой Соглашением о ЕЭП, Комиссия должна обеспечивать участие в этом процессе экспертов государств-членов ЕАСТ. Направляя законопроект Совету Европейского Союза, Европейская комиссия направляет официально его копии государствам-членам ЕАСТ. Каждая из сторон может инициировать обсуждение его в Совместном комитете ЕЭП. При обсуждении законодательного проекта в Совете Европейского Союза стороны могут инициировать его обсуждение также в Совместном комитете ЕЭП. После принятия решения Советом Европейского Союза его текст направляется в Совместный комитет ЕЭП, который изменяет соответствующие Протоколы к Соглашению, устанавливающие нормы или перечисляющие акты, которые должны быть имплементированы государствами-членами ЕАСТ в соответствии со ст. 7 Соглашения о ЕЭП (своеобразное утверждение акта Совета Союза). 28 Отдельная процедура существует, если решение Совета Союза может быть трансформировано в законодательство страны ЕАСТ только после выполнения определенных конституционных требований (ст. 103). Несомненный интерес представляют также процедуры обеспечения однородности положений Соглашения, надзора и обеспечения принудительной силой, разрешения споров. Схожие механизмы можно было бы учесть при разработке специального Соглашения о применении ст. 55 СПС, разработка и подписание которого может стать одной из ключевых задач Общего европейского правового пространства. Соглашением о ЕЭП учреждена специфическая организационная структура ЕЭП, которая включает Совет ЕЭП, Совместный комитет ЕЭП, Совместный парламентский комитет ЕЭП, Совместный консультативный комитет ЕЭП. Также на базе положений Соглашения о ЕЭП создан Суд ЕАСТ, специфическое судебное учреждение, наделенное наряду с Судом Сообществ полномочиями по рассмотрению споров, возникающих в рамках Европейского экономического пространства. Необходимо отметить, что за исключением наличия специфического судебного учреждения, структура ЕЭП чрезвычайно похожа на структуру совместных органов ЕС и России, учрежденных СПС. Для реализации своих положений Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве 1994 г. предусматривает создание специальных структур – Совета сотрудничества, Комитета сотрудничества, Комитета Парламентского сотрудничества. Кратко остановимся на сравнении этих органов. 6. Сравнительный анализ институциональных механизмов ЕЭП и СПС ЕЭП. Совет ЕЭП состоит из членов Совета Европейского Союза и Европейской комиссии, а также по одному члену от каждого государствачлена ЕАСТ. Он ответственен за придание политического импульса для имплементации Соглашения о ЕЭП и принимает решения, ведущие к изменению Соглашения. Совместный комитет ЕЭП состоит из представителей Договаривающихся сторон. Этот орган обеспечивает эффективную имплементацию Соглашения и консультации сторон в процессе функционирования ЕЭП. Совместный парламентский комитет ЕЭП, состоящий на паритетной основе из представителей Европейского парламента и парламентов государств ЕАСТ, заслушивает отчеты и доклады Совместного комитета ЕЭП и обсуждает актуальные вопросы функционирования ЕЭП в форме дебатов. Совместный консультативный комитет ЕЭП состоит из членов Экономического и социального комитета ЕС и Консультативного комитета 29 ЕАСТ. Этот орган обладает консультативными полномочиями при принятии решений в рамках ЕЭП СПС. Совет сотрудничества заседает на уровне министров, состоит из членов Правительства РФ, членов Совета Европейского Союза и членов Комиссии ЕС и заседает 1 раз в год, а также тогда, когда этого требуют обстоятельства. Совет сотрудничества осуществляет наблюдение за применением СПС, изучает основные проблемы, возникающие в рамках СПС и любые другие вопросы, представляющие взаимный интерес Сторон, делает соответствующие рекомендации, рассматривает споры между Сторонами, возникающие по вопросам применения и толкования СПС. Совет сотрудничества самостоятельно определяет свои правила процедуры. Председательство в Совете сотрудничества осуществляется попеременно представителями России и Европейского Союза. Совет сотрудничества может принять решение о создании любого другого специального органа для содействия своей деятельности. Комитет сотрудничества заседает на уровне министров и состоит из членов Правительства РФ, членов Совета Европейского Союза и членов Комиссии ЕС. Комитет сотрудничества оказывает содействие Совету сотрудничества в выполнении им своих обязанностей, в том числе и путём подготовки его заседаний. Комитет сотрудничества выполняет все обязанности возложенные на него СПС и правилами процедуры Совета сотрудничества. Совет сотрудничества может также делегировать любые свои полномочия Комитету сотрудничества. Комитет Парламентского сотрудничества состоит из членов Федерального Собрания РФ и членов Европейского парламента. Собственные правила процедуры и периодичность заседаний Комитет определяет самостоятельно. Комитет Парламентского сотрудничества может запрашивать необходимую информацию о применении СПС в Совете сотрудничества, информируется о рекомендациях Совета сотрудничества, может давать рекомендации Совету сотрудничества. Соответственно, при создании механизма гармонизации законодательства в рамках применения ст. 55 или формирования общего европейского экономического пространства, уместным было бы наделение органов СПС полномочиями, схожими с теми, что имеют органы ЕЭП. Функции Суда ЕАСТ, могли бы быть в смягченной форме предоставлены Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ. В конце концов, для Суда Европейских сообществ можно было бы предусмотреть дополнительную юрисдикцию по толкованию и разрешению споров, связанных с общим европейским экономическим пространством. В любом случае, в самом механизме гармонизации законодательства должно отводиться место участию высших судов Российской Федерации. 7. Феномен «двойного обязательства» и роль других региональных союзов в процессе гармонизации законодательства 30 Как уже отмечалось, в рамках Европейского экономического пространства свое законодательство с законодательством ЕС гармонизируют Норвегия, Исландия и Лихтенштейн. Хотелось бы особо подчеркнуть, что в отношении Норвегии и Исландии во многих случаях действует «двойное обязательство» по гармонизации своего законодательства. Дело в том, что эти страны уже с середины ХХ века гармонизируют собственное законодательство с другими скандинавскими странами в рамках т.н. Северного сотрудничества, Договор о котором был подписан в Хельсинки в 1962 г. Указанный договор содержит целый раздел, посвященный гармонизации законодательства скандинавских стран. Приведем его ниже. «Правовое сотрудничество» Статья 2 При разработке законов и подзаконных актов в любой из северных стран, граждане всех других северных стран получают равные права с гражданами этой страны. Настоящее применяется ко всем сферам юрисдикции Договора о сотрудничестве. Исключения из параграфа первого, однако, могут быть сделаны, если требования гражданства конституционно обусловлены, или если они необходимы исходя из других международных обязательств или других соответствующих соображений практического характера. Статья 3 Высокие договаривающиеся стороны стремятся к облегчению приобретения гражданами одной северной страны гражданства другой северной страны. Статья 4 Высокие договаривающиеся стороны продолжают свое сотрудничество в сфере законодательства с целью достижения наибольшего единообразия в сфере частного права. Статья 5 Высокие договаривающиеся стороны стремятся учредить единообразные правила относительно уголовных преступлений и наказаний за них. В отношении уголовных преступлений, совершенных в одной из северных стран, исходя из обстоятельств, предоставляется возможность проведения расследования преступления и уголовного преследования в другой северной стране. Статья 6 31 Высокие договаривающиеся стороны стремятся к достижению координации законодательства в тех областях, которые не были перечислены выше, при наличии соответствующего согласия.» Другие скандинавские страны – Дания, Швеция и Финляндия являются членами Европейского Союза. Соответственно, гармонизируя свое законодательство в рамках Северного сотрудничества, Норвегия и Исландия, опосредованно, в той или иной мере воспринимают модельные правила, разработанные ЕС. Этот процесс существует наряду с обязательствами по ЕЭП. Несмотря на то, что по мере поглощения Европейским Союзом новых европейских стран и «переваривания» их, число региональных союзов в Европе будет и должно сокращаться, обязательства, принятые в рамках таких «союзов», не вступают и не будут вступать в конфликт с системой Союза, а только укрепляют его фундаментальные начала и облегчают вступление этих новых стран в сам Союз. Пример Северного сотрудничества весьма показателен в этом отношении. Тоже самое касается и обязательств стран-партнеров по СНГ, ЕврАзЭС и Союзному государству. Интеграция в рамках данных восточноевропейских структур не противостоит, не вступает в противоречие, а только подталкивает, стимулирует страны-партнеры к интеграции с Европейским Союзом и во многом ускоряет такое взаимодействие. 8. Механизм гармонизации законодательства в других европейских государствах-партнерах по СПС Наконец, пятую группу механизмов составляют механизмы гармонизации существующие в европейских странах-партнерах – в Украине и Молдове. Наиболее интересен украинский механизм. Соответствующие разработки в Молдове поначалу бурно развивались, но где-то с конца 2001 г. были приостановлены. Опыт же Украины в плане подготовки механизма сближения законодательства был бы весьма полезен для России. Как уже отмечалось выше, ст. 51 СПС с Украиной содержит не только обязательство по гармонизации своего законодательства и перечень сфер, охватываемых этим обязательством, но и внешний аспект механизма гармонизации украинского права. В частности, Европейский союз обязуется обеспечить Украину в том, что касается технической помощи путем обмена экспертами, специальном информировании о введении соответствующего законодательства, организации семинаров, обучения специалистов, помощи в переводе законодательства Сообщества в соответствующих секторах. Внутренний аспект упомянутого механизма складывается из взаимодействия Верховной Рады и Министерства юстиции Украины. 32 4 ноября 2000 года Верховная Рада Украины утвердила специальную Программу гармонизации украинского законодательства с законодательством ЕС. Данная программа содержит перечень основных нормативно-правовых актов Украины, подлежащих изменению в целях гармонизации. Верховной Радой была также образована Комиссия Верховной Рады по вопросам европейской интеграции, курирующая вопросы гармонизации. В свою очередь Министерство юстиции Украины под своей эгидой образовало специальный Центр европейского и сравнительного права (http://www.eclc.gov.ua). На данный центр возложены экспертные задачи по мониторингу украинского законодательства в аспекте его сопоставимости с правом ЕС, экспертные заключения на новые законодательные инициативы, перевод актов ЕС на украинский язык, разработка и ведение глоссария основных европейских терминов, создание европейской правовой базы данных на украинском языке. В начале 2004 г. Министерством юстиции был утвержден также Порядок осуществления переводов законодательных текстов ЕС на украинский язык, содержащий основные правила, алгоритм и методику таких переводов. Единственным официальным органом переводов на украинский язык данной документации был назначен Центр европейского и сравнительного права. Практическая работа Центра продвигается успешно, если не сказать, что идет «полным ходом». Центр занят также разработкой образовательных программ. В частности, именно Центром европейского и сравнительного права был подготовлен курс «Европейский выбор Украины» для школьников, успешно прошедший апробацию в ряде киевских школ. 9. Механизм гармонизации законодательства для России Представляется, что подобно большинству из перечисленных механизмов, механизм гармонизации для России должен включать две составляющие – внешнюю и внутреннюю. Внешняя составляющая должна состоять из четырех элементов – информационного, административного, организационного и финансового. Информационный элемент должен заключаться в своевременном предоставлении соответствующей информации в полном объеме органами Союза о законодательной работе в 15 сферах гармонизации. Административный элемент заключается в модернизации взаимодействия на уровне структур СПС, в частности, наделения их полномочиями, аналогичными тем, что имеют органы ЕЭП. В деятельности департаментов Комиссии и рабочих групп Совета необходимо также предусмотреть доступ и участие российских экспертов в процессе разработки нормативных актов, касающихся 15 сфер сближения. 33 Организационный элемент должен включать техническую поддержку образовательных и профессиональных программ по подготовке и повышению квалификации специалистов в рассматриваемых областях, а также механизмы привлечения для решения поставленных вопросов соответствующих научно-экспертных ресурсов. Финансовый элемент предполагает создание стабильной и достаточной базы финансирования данных механизмов. Такая финансовая структура должна быть учреждена и развиваться на двусторонней основе. Создание данного механизма может протекать в русле перехода России на расчеты в евро во внешнеэкономических операциях. Идея дедолларизации России и переходу к более стабильной резервной валюте сегодня наиболее привлекательна. Для оперативного сотрудничества по вопросам евро целесообразно (и, по-нашему мнению, уже давно пора это сделать независимо от планов введения евро во взаиморасчетах) открыть представительство ЦБ РФ при Европейском Центральном Банке. На этой основе можно было бы создать механизм софинансирования многих мероприятий, представляющих взаимный интерес. В вышеобозначенных процессах следует отметить конструктивную роль европейской программы ТАСИС, которая могла бы сыграть ключевую роль в формировании данного механизма и оказать уникальную информационноэкспертную и техническую поддержку этим начинаниям. Осуществление внешней составляющей механизма гармонизации можно в целом возложить на структуры МИД РФ. Но непосредственная практическая правовая часть этой работы должна проводиться структурами Министерства юстиции РФ в согласовании с МИД. Внутренняя составляющая представляется наиболее значимой, т.к. само сближение российского права должно проходить именно благодаря ей. Поэтому совершенно естественно, что органы, ориентированные на внутригосударственное правотворчество и непосредственно работающие с внутренним законодательством должны заниматься реализацией этого процесса, в том числе и осуществлять необходимое согласование его с соответствующими структурами МИД и Европейского Союза. Наряду с этим, появление специального министерства или ведомства по европейским делам в России чрезвычайно желательно, но неосуществимо на сегодняшний момент. Европейская программа ТАСИС могла бы сыграть важную роль в формировании данного механизма и оказать уникальную техническую поддержку этим начинаниям. Внутренняя составляющая механизма гармонизации должна выстраиваться во взаимодействии Министерства юстиции РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Для этих целей в структуре Минюста необходимо создать специальный отдел, который курировал бы вопросы гармонизации законодательства. Под эгидой такого отдела можно было бы создать постоянные экспертные группы по каждой из сфер гармонизации. 34 В случае заключения Соглашения о применении ст. 55 СПС в предлагаемом в настоящем докладе варианте, указанные экспертные группы вполне могли бы взаимодействовать как прямо, так и через МИД с соответствующими департаментами Комиссии и рабочими группами Совета Европейского Союза в процессе разработки законодательства ЕС. Можно было бы создать специальный комитет или иное подразделение Государственной Думы по вопросам гармонизации законодательства РФ. На отдел Минюста по гармонизации можно будет возложить выполнение еще 2 задач: во-первых, это перевод законодательства ЕС в 15 сферах гармонизации на русский язык и составление базы данных такого законодательства, во-вторых, это подготовка и повышение квалификации российских специалистов в области европейского права. С первой задачей проще. Эту работу Минюст может доверить «Международному центру сотрудничества и развития Рус-ЕС» (Россия– Европейский Союз), работающему с Центром и кафедрой права ЕС МГЮА, сотрудники которого имеют большой опыт подготовки переводов европейских юридических текстов. Ими был разработан собственный алгоритм, методика и даже словарь для такой деятельности. Необходимо отметить, что Институтом Европы РАН уже был разработан в 1990-е г.г. специальный глоссарий по европейской интеграции, который может оказать некоторую помощь в данной работе. Центр «Рус-ЕС» во взаимосвязи с кафедрой права ЕС МГЮА способен также совместно с правовой базой «Консультант+» создать специальную базу данных европейского законодательства для Минюста РФ, тем более что наработки такой базы данных в виде «Хрестоматии по праву ЕС», подготовленной кафедрой права ЕС МГЮА уже согласовывались. Вторая задача сложнее, сегодня по-существу подготовка специалистов в области европейского права осуществляется только в МГИМО (У) и МГЮА. При этом, все равно настоящих специалистов по праву ЕС не хватает. Для работы в экспертных комитетах нужны высококвалифицированные специалисты, полноценно разбирающиеся в сложнейших вопросах права ЕС. Решить эту задачу можно только совместными усилиями существующих образовательных учреждений, при всесторонней поддержке Минобрнауки, Минюста и других министерств и ведомств. Создание Европейского колледжа на базе МГИМО (У), о котором достигнута договоренность на высшем уровне является перспективным способом частичного решения это проблемы. Однако, чтобы эта идея действительно эффективно работала, необходимо не скопировать вслепую европейские подходы к обучению праву Европейского Союза, а изначально совместно с ведущими российскими школами европейского права разработать действенную и способную эффективно работать на российской почве программу и методики обучения. Первоначальным результатом деятельности обозначенного «европейского портала» – практических структур по гармонизации 35 законодательства РФ с законодательством ЕС должна стать разработка Программы гармонизации законодательства, которая может быть утверждена как ГД РФ, так и правительственными структурами, в частности, тем же Минюстом РФ. В такой Программе должен получить отражение перечень нормативноправовых актов, подлежащих изменению в связи с гармонизацией законодательства. Выводы и предложения 1. Россия и Европейский Союз – ключевые партнеры в европейском регионе. От укрепления и расширения их сотрудничества зависит устойчивое и гармоничное социально-экономическое развитие региона в целом. Такое укрепление и расширение отношений между ними является необходимым звеном в становлении системы коллективной безопасности в Европе в частности. Россия и Европейский Союз – экономически безальтернативные партнеры друг для друга, их экономики и политические интересы совместимы, взаимозависимы и комплиментарны. Подобная взаимозависимость предопределяет интенсификацию интеграционных процессов между Россией и Европейским Союзом, в том числе и распространение их на сферу законодательства. 2. Развитие европейской интеграции без участия в этом процессе России неполноценно, а строительство т.н. «Большой Европы» - невозможно. На этот момент нужно обратить особое внимание руководству России и других европейских стран. Россия может и должна создать наднациональные узы с Европейским Союзом. Конституция России 1993 г. допускает это. Вовсе необязательно, что такое сотрудничество должно подразумевать членство России в Европейском Союзе, хотя в долгосрочной перспективе такое развитие событий исключить невозможно. Существуют примеры и механизмы более «мягких» моделей интеграции. Действенной моделью для сегодняшних отношений с ЕС может стать участие России в деятельности НАТО, которое юридически представляет собой квазичленство России в упомянутой организации. Однако для оформления таких отношений с ЕС требуется более сложный механизм и четкая юридическая регламентация его функционирования. 3. Основным документом, регулирующим современные отношения России и ЕС является Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. Данное соглашение охватывает все стороны отношений между ЕС и Россией и является типовым по содержанию, рамочным по форме и перспективным по своей направленности. 4. В качестве способа правовой интеграции России и Европейского Союза Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между ними был избран метод гармонизации (сближения) законодательства. 36 В целом, гармонизация или сближение национального права – это введение общих начал правового регулирования в конкретных областях общественной жизни при сохранении за государствами большего или меньшего простора для собственного правового регулирования. Этому процессу специально посвящена ст. 55 СПС. Эта статья называет сферы сближения законодательства и обязывает Россию провести для этого необходимые мероприятия. Гармонизация законодательства является важным и эффективным инструментом партнерства между Россией и ЕС в перспективе направленным на расширение такого партнерства и перерастание его в стабильное добрососедство на основе зоны свободной торговли. Перспектива углубления партнерства в рамках СПС видится в контексте создании между Россией и ЕС четырех взаимопересекающихся пространств: общего европейского экономического пространства, общего пространства внешней безопасности, общего пространства свободы, безопасности и правосудия, а также общего пространства науки, образования и культуры. Наряду с другими механизмами партнерства, учрежденного СПС, инструмент сближения законодательства, предусмотренный ст. 55 СПС несомненно должен стать опорной точкой их формирования. 5. Для каждого из четырех проектируемых пространств необходимо налаживание специфического механизма взаимодействия, который определенно должен включать, в том числе, и восприятие российским правом стандартов ЕС. Вместе с тем нельзя исключать возможность создания и иных пространств в рамках интеграции между Россией и ЕС. Право Европейского Союза сегодня является той законодательной моделью, в соответствии с которой свое право гармонизируют почти все страны Европы. В этом отношении право ЕС становится подлинно европейским правом. Правовая система Европейского Союза вполне сопоставима с Римским правом и его знаменитым Сводом Юстиниана (Corpus Juris), воспринятым во многих странах Европы и оказавшим влияние, в том числе, и на правовую систему России. Право Европейского Союза играет роль единого стандарта, который определяет правила игры всех участников общего рынка, включая как государства-члены, так и граждан и юридических лиц Союза. С принятием Конституции для Европы этот стандарт становится все более легитимным, четким и обязательным. Формирование общеевропейского пространства в экономической и иных сферах невозможно без становления единого правового пространства. 6. Правовая интеграция России и Европейского Союза может носить односторонний и/или двусторонний (взаимный) характер. В первом случае речь идет о восприятии нашей страной правовых достижений ЕС на уровне образования, законотворческой деятельности, международных обязательств в том числе в рамках СНГ. 37 Во втором случае компонентами восприятия acquis должны являться Соглашение о сотрудничестве в правовой сфере или о применении ст. 55 СПС, Соглашение(я) (или Протокол(ы) к СПС) об общем экономическом пространстве и иные соглашения, предусматривающие частичное распространение на Россию режима общего рынка ЕС, рассмотрения варианта получения Россией особого приоритетного статуса в ЕС, во многом приближенного к статусу государства-члена или государства-кандидата. 7. Крупнейшим недостатком правовой реформы, проводимой в современной России, является отрыв ее от определившейся тенденции в законодательстве цивилизованных государств по сближению, гармонизации норм и стандартов. Совершенно логично для России проводить меры по сближению законодательства вместе с другими странами Европы (а не, например, со странами Северной Америки). Гармонизация российского права с законодательством ЕС полностью соответствует нормам и духу Конституции РФ. Гармонизация российского права с законодательством ЕС является принятым на себя обязательством по построению партнерских отношений, что закрепляется в ст. 55 СПС. Наряду с этим очерчивается 15 сфер законодательного сближения, причем это не основные отрасли права. При моделировании механизма сближения законодательства и проведении на основе созданного механизма конкретных мероприятий в этой сфере необходимо учитывать, что Россия является федеративным государством и сферы гармонизации права, упомянутые в ст. 55 СПС затрагивают все три уровня законодательной компетенции Федерации и ее субъектов, определяемых ст.ст. 71–73 Конституции РФ. Выполнение такого рода международных обязательств также находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Значит, механизм гармонизации российского законодательства возможно должен был бы предусматривать участие органов власти субъектов Федерации в этом процессе, или должен непременно предусматривать возможность достаточно эффективного доступа их к этому процессу. 8. Сравнительный анализ положений российского СПС, СПС с Украиной и СПС с Молдовой демонстрирует, что статьи украинского и молдавского СПС, касающиеся гармонизации законодательства, содержат также еще и третью часть, которая отсутствует в российском СПС. Эта часть посвящена вопросам технической поддержки со стороны Союза процесса сближения законодательства. К чести европейских партнеров определенную техническую поддержку в этом вопросе они все же оказывали и продолжают оказывать России в рамках программы ТАСИС. Однако в том, что касается гармонизации законодательства необходимо привлечение больших финансовых ресурсов и более широкого круга специалистов различного уровня для детальной проработки этого вопроса. 38 Несомненно, что при создании механизма гармонизации мы должны учитывать положения этих статей, как модель и как практическую готовность партнера к обеспечению такого механизма. Эти положения о технической поддержке со стороны ЕС процесса сближения законодательства по примеру СПС с Украиной и Молдовой должны быть созданы при расширении СПС – подписании соответствующих протоколов к нему, либо при заключении на его основе специального Соглашения о правовой помощи или Соглашения о применении ст. 55 СПС. 9. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве является рамочным соглашением. На его основе необходимо заключать специальные соглашения в конкретных сферах сотрудничества. Вполне возможно заключить на его основе специальное Соглашение о применении ст. 55 СПС, которое предусматривало бы механизм сближения законодательства России и Союза. Создание такого механизма в конечном итоге могло бы привести к появлению Общего европейского правового пространства – ОЕПП (Common European Law Space – CELS) между Россией и Союзом, которое логически вытекает из мер по сближению законодательства и органично вписывается в концепцию Общего европейского экономического пространства, разрабатываемую сегодня в рамках инициативы «Путина–Проди». Общее европейское правовое пространство должно включать четыре уровня: А. Восприятие acquis de l’Union российским законодательством в сферах, предусмотренных ст. 55 СПС. Этот процесс должен включать создание перечней актов Союза в соответствующих 15 сферах, нормы которых необходимо скопировать в законодательство России. Эти перечни могли бы стать протоколами к Соглашению о применении ст. 55 СПС. Необходимо также выявить соответствующее российское законодательство, которое подлежит изменению в целях гармонизации. Б. Создание механизма принятия новых решений Европейского Союза в этих сферах при учете интересов России. Гармонизация должна идти не только со стороны России. Это двусторонний процесс, если он основывается на партнерских отношениях. В. Достижение гомогенности – однородности применения и толкования гармонизированных актов российскими судами в соответствии с существующей практикой Суда Сообществ. Это можно сделать, предусмотрев специальный механизм, схожий с тем, который существует в ЕЭП. Г. Будущее поэтапное расширение рамок гармонизации за пределы ст. 55 СПС. Однако, этот процесс требует обстоятельной подготовки, включая изучение права Европейского Союза и распространение знаний о нем, подготовку соответствующего российского законодательства, проектов Соглашения или соглашений, которые предусматривали бы соответствующие механизмы реализации уровней ОЕПП, подготовки квалифицированных кадров, повышение квалификации судей и чиновников. 39 10. Немного отставая в процессе гармонизации внутреннего законодательства от других европейских держав, Россия получает уникальное преимущество, выражающееся в возможности обобщения и творческого использования накопленного другими странами опыта такой гармонизации. В целом можно разделить все существующие в Европе механизмы гармонизации национального законодательства на 5 основных групп: 1. Механизмы гармонизации внутри Европейского Союза, в государствах-членах ЕС. 2. Механизмы гармонизации в государствах-кандидатах. 3. Механизм гармонизации швейцарского национального права. 4. Механизм гармонизации в рамках Европейского экономического пространства. 5. Механизм гармонизации в других европейских странах-партнерах. Сравнительный анализ указанных механизмов позволяет сделать вывод о том, что наиболее интересным и практически полезным для российской действительности является опыт создания системы корреспондирующего законодательства странами ЕАСТ (Норвегией, Исландией и Лихтенштейном) в рамках Европейского экономического пространства, а также опыт Украины в проведении подготовительной работы по созданию такого механизма гармонизации. 11. Механизм гармонизации законодательства для России подобно большинству из перечисленных механизмов должен включать две составляющие – внешнюю и внутреннюю. Внешняя составляющая должна состоять из четырех элементов – информационного, административного, организационного и финансового. Осуществление внешней составляющей механизма гармонизации можно в целом возложить на структуры МИД РФ. Но непосредственная практическая правовая часть этой работы должна проводиться структурами Министерства юстиции РФ в согласовании с МИД. Внутренняя составляющая представляется наиболее значимой, т.к. само сближение российского права должно проходить именно благодаря ей. Поэтому совершенно естественно, что органы, ориентированные на внутригосударственное правотворчество и непосредственно работающие с внутренним законодательством должны заниматься реализацией этого процесса, в том числе и осуществлять необходимое согласование его с соответствующими структурами МИД и Европейского Союза. Наряду с этим, появление специального министерства или ведомства по европейским делам в России чрезвычайно желательно, но неосуществимо на сегодняшний момент. Европейская программа ТАСИС могла бы сыграть важную роль в формировании данного механизма и оказать уникальную техническую поддержку этим начинаниям. 40 Внутренняя составляющая механизма должна выстраиваться во взаимодействии Министерства юстиции РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Для этих целей в структуре Минюста необходимо создать специальный отдел, который курировал бы вопросы гармонизации законодательства. Под эгидой такого отдела можно было бы создать постоянные экспертные группы по каждой из сфер гармонизации. В случае заключения Соглашения о применении ст. 55 СПС в предлагаемом в настоящем докладе варианте, указанные экспертные группы вполне могли бы взаимодействовать как прямо, так и через МИД с соответствующими департаментами Комиссии и рабочими группами Совета Европейского Союза в процессе разработки законодательства ЕС. Можно было бы создать специальный комитет или иное подразделение Государственной Думы по вопросам гармонизации законодательства РФ. На отдел Минюста по гармонизации можно будет возложить выполнение еще 2 задач: во-первых – перевод законодательства ЕС в 15 сферах гармонизации на русский язык и составление базы данных такого законодательства, во-вторых – содействие повышению квалификации российских специалистов в области европейского права. С первой задачей проще. Эту работу Минюст может доверить «Международному центру сотрудничества и развития Рус-ЕС» (Россия– Европейский Союз), работающему с Центром и кафедрой права ЕС МГЮА. Центр «Рус-ЕС» совместно с кафедрой права ЕС МГЮА способен также создать специальную базу данных европейского законодательства для Минюста РФ. Вторая задача сложнее, решить эту задачу можно только совместными усилиями существующих образовательных учреждений, при всесторонней поддержке Министерства образования и науки РФ и других министерств и ведомств. Создание Европейского колледжа на базе МГИМО(У), о котором достигнута договоренность на высшем уровне является перспективным способом частичного решения это проблемы. Однако, чтобы эта идея действительно эффективно работала, необходимо не скопировать вслепую европейские подходы к обучению праву Европейского Союза, а изначально совместно с ведущими российскими школами европейского права разработать действенную и способную эффективно функционировать на российской почве программу и методики обучения. Кроме этого, целесообразно включить право ЕС в обязательный стандарт высшего юридического образования и поддерживать создание в юридических вузах специальных кафедр. 12. Первоначальным результатом деятельности обозначенного выше «европейского портала» – т.е. практических структур по гармонизации законодательства РФ с законодательством ЕС, должна стать разработка Программы гармонизации законодательства в рамках ст. 55 СПС, 41 которая может быть утверждена как Государственной Думой РФ, так и правительственными структурами, в частности, тем же Минюстом РФ. Программа гармонизации законодательства Российской Федерации с законодательством ЕС может иметь 2 основных фазы: 1 фаза – программа гармонизации законодательства в рамках уже достигнутой договоренности в соответствии со ст. 55 СПС, как программа минимум. В такой Программе должен получить отражение перечень нормативноправовых актов, подлежащих изменению в связи с гармонизацией законодательства. К разработке этой программы целесообразно привлечь российских и европейских экспертов, а в ее финансировании могла бы быть заинтересована программа «ТАСИС» или иные европейские структуры; и 2 фаза – комплексная программа гармонизации законодательства Российской Федерации с законодательством ЕС в рамках 4 общих европейских пространств (программа-максимум). Структурно эта программа гармонизации законодательства, как важнейшая составная формирующегося Общего европейского правового пространства, могла бы быть разбита на 4 основных группы стратегических проблем: 1) Общее европейское экономическое пространство; 2) Общее европейское пространство внешней безопасности; 3) Общее европейское пространство свободы, безопасности и правосудия; 4) Общее европейское пространство научных исследований, образования и культуры. Далее, внутри каждой из этих групп можно структурно выделить конкретные отраслевые составляющие, рассмотрением которых занимались бы соответствующие группы экспертов и специалистов. 42 43
