государственная политика и управление как инновационное

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ КАК
ИННОВАЦИОННОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЯ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
С.В. Решетников, Н.А. Антанович, Т.С. Решетникова
БГУ, г. Минск
В статье выявляются доминирующие теоретические модели государственной политики,
проанализированы источники формирования и средства государственного управления,
определены структуры государственной политики и динамика взаимодействия этих структур;
охарактеризованы пути развития политической науки, сформулированы в механизмы внедрения
инновационных разработок в практику преподавания политологии в вузах.
В современном обществе информация является системообразующим ресурсом во всех
сферах деятельности. В последние годы в различных странах предпринимаются меры по
совершенствованию технической составляющей управления в рамках программ, связанных с
формированием «электронных правительств». Использования ИКТ в управленческом процессе
требует не только совершенствования технической базы государственно-управленческих
институтов, но и разработки приемов и методов оценки развития технологической
составляющей государственного управления.
Можно выделить два направления оценки эффективности деятельности институтов
государственного управления: оценка программ и оценка по различным параметрам состояния
общества как объекта управления с помощью системы сводных индикаторов. Оценка программ
применяется для конкретных программ и связана с анализом качества выполнения мероприятий,
запланированных в той или иной программе на основе системы критериев, которые, как
правило, так же закладываются при создании программы.
Анализ политического процесса связан с вопросом, какие качества придают
проблеме
политический
характер,
что
отличает
частную
проблему
от
политической? Определение сути политической проблемы как таковой зависит от
не только от объективных обстоятельств, но, что не менее важно, в какой мере
проблема отражается в общественном сознании. Это ведет нас к следующему
фрагменту рассуждений: почему одни проблемы выдвигаются на передний план и
требуют действий и реакции со стороны властей, а другие нет? Данная
1
проблематика является одной из ключевых для политического анализа. Поэтому
целесообразно рассмотреть проблему «авансцены» политической науки в
Республике Беларусь. Белорусский Республиканский Фонд Фундаментальных
исследований оказывает существенную поддержку в развитии белорусской
политологии
В статье 51 Конституции Республики Беларусь закреплено: «Государство
содействует развитию культуры, научных и технических исследований на благо
общих
интересов»
[1].
Одной
из
важнейших
функций
Белорусского
Республиканского Фонда Фундаментальных исследований (БРФФИ) является
поддержка проектов, имеющих приоритетное значение и ярко выраженный
инновационный характер для развития соответствующих отраслей науки. В
течение последних семи лет БРФФИ профинансировал два научных проекта и
открыл финансирование третьего по счету проекта, которые формируют в нашей
стране новое фундаментальное направление в развитии политической науки –
«Государственная политика и управление».
Коллектив сотрудников, разрабатывающих данное направление сложился на
базе БГУ и Академии управления при Президенте Республики Беларусь. В группу
ученых, участников профинансированных БРФФИ проектов вошли: профессор
С.В. Решетников, автор монографии «Политология в Республике Беларусь:
теоретико-методологические и прикладные аспекты». Мн., 1999; «Теория
принятия политических решений» Мн., 2003; профессор Я.С. Яскевич автор ряда
научных изданий, в том числе монографии «Аргументация в науке» (Мн., 1992),
статей «политический процесс в современной Беларуси: субъекты, особенности,
тенденции» (Вестник БГУ, 1996), «Политический риск и культура властных
отношений в условиях социальной нестабильности» (Гуманитарно-экономический
вестник, 1996); доцент Н.А. Антанович, автор работы «Методология политической
науки», «Системный подход в политической науке», «Методология и методы
политического анализа». Доцент Е.А. Достанко,
автор диссертации на тему
2
«Европейское сообщество государств как международная система: процессы
реструктуризации на рубеже XX-XXI веков», в которой разработаны проблемы
методологии анализа процессов принятия политических решений в рамках
Европейского сообщества государств; доцент М.В. Ильин, автор ряда научных
статей по проблемам государственного управления, а также соавтор монографии
«Управление: государство, политика, безопасность»; доцент Н.В. ЛяховичПетракова защитила диссертацию на тему «Трансформация политической элиты в
трансформирующихся обществах».
Инновационность проектов БРФФИ состоит в выделении системы методов
политического анализа публичной политики, выявлении принципиального
алгоритма технологий построения публичной политики в различных сферах
государственного управления. Коллективом авторов были выявлены стадии в
процессе формирования и реализации публичной политики, проведен конкретный
анализ ряда государственных программ Республики Беларусь, показаны основные
критерии эффективности публичной политики. Одним из аспектов исследования
был
вопрос
кадровой
политики
в
государственном
управлении
трансформирующихся обществ.
В результате работы над проектом «Методология и методы анализа
публичной политики в Республике Беларусь» 1 марта 1999 – 28 февраля 2001. Г. –
98/140
были
выделены
методологии
и
методы
политического
анализа,
позволяющие моделировать социальные технологии формирования и реализации
публичной политики в Республике Беларусь.
В
процессе
исследования
дана
общая
характеристика
методов
политического анализа, проведен анализ основных подходов к оценке публичной
политики. Были выявлены доминирующие методы анализа публичной политики,
связанные с содержанием методов исследования фаз политического процесса, а
также аналитические методики, применяемые для решения конкретных задач
политического анализа. Разработаны социальные и политические технологии
3
формирования программ в важнейших сферах государственной политики в
Республике Беларусь.
Одним из признаков современной цивилизации является нацеленность на
современные технологии, в основе которых лежат принципы гуманизма и
эффективности. Управление – это стратегический ресурс общества, от разумного
пользования которым зависит облик будущего. «Нам сегодня необходима не
вчерашняя,
а
достижениях
современная
всех
наук
управленческая
(экономических,
парадигма,
базирующаяся
социологических,
на
политических,
психологических и др.) в их интегральном качестве – современной теории и
методологии социального управления, применение которой позволит сохранить
целостность общества, обеспечить его устойчивое развитие, а не стагнацию» [2].
С организационно-технологической точки зрения процесс управления – это
управленческий
цикл,
строгая
последовательность
действий
управленца,
совокупность этапов в решении конкретной управленческой проблемы [3]. Таким
образом, содержание управления раскрывается через его конкретные этапы:
диагностика
и
анализ
сложившейся
ситуации;
планирование;
принятие
управленческого решения; обеспечение реализации принятых решений. Задача
науки об управлении - анализ этих этапов и информационное обеспечение
процесса управления и выработки эффективных технологий управленческой
деятельности.
В
современном
политическом
процессе
Республики
Беларусь
государственное управление проводится в жизнь, инструментируется посредством
сложной системы административных служб. Эти службы выполняют наибольшую
часть работы правительства и, таким образом, влияют на граждан более прямо и
непосредственно, чем иные правительственные институты.
Особенностью литературы по общественно-государственному управлению
является положение, что политика и администрирование – это отдельные,
различающиеся
между
собой
сферы
деятельности.
Политика
связана
с
4
формулированием воли государства и проводится в жизнь «политическими
отраслями» государства, такими, как органы законодательной и исполнительной
власти. Администрирование, с другой стороны, связано с инструментированием,
выполнением воли государства и с достижением эффекта более или менее
автоматического выполнения решений политических центров. Особенностью
методологии анализа административных служб в Республике Беларусь является
то, что они не рассматриваются как звенья политического процесса.
В Республике Беларусь возрастает осознание насущной потребности в
концептуальном обеспечении деятельности высших органов государственной
власти и управления, растет понимание необходимости обеспечения процесса
преобразований на базе научно-обоснованной программы реформ. Необходима
доктрина общегосударственного развития Республики Беларусь в начале ХХ1
века. Важнейшими частями этой доктрины могут стать: 1. Модель формирования
и
реализации
государственной
политики
и
управления,
основанная
на
национально-государственных ценностях и интересах, целях и задачах реформ; 2.
Модели социальных технологий в области государственной политики и
управления в Республике Беларусь. Основой для подобного рода разработок
служит методология и методы анализа, позволяющие моделировать социальные
технологии формирования и реализации публичной политики.
Исследование сферы государственного управления и публичной политики
предполагает макроанализ политико-экономической системы, который возможен
на основе принципов системной методологии, а также моделей экономического и
политико-административного менеджмента и маркетинга, принципов теории
организации. Следует отметить, что все вышеперечисленные теории имеют
междисциплинарный характер, могут использоваться как в экономике, так и в
сфере государственного управления и публичной политики в широком смысле
слова.
Новизна
проектов
БРФФИ
состоит
в
выявлении
механизмов
взаимодействия экономических и организационных форм государственно5
административного управления и управления в сфере экономики и бизнеса.
Авторы проектов обосновывают подход с точки зрения оценки государственной
политики и управления, не ограниченный чисто экономическим анализом,
рассматривают реформу системы госуправления в единстве с реформами в других
подсистемах социума.
Методологической предпосылкой проведенного исследования является
признание следующих фактов.
1. Проведение рациональной публичной политики происходит в условиях
ограниченности ресурсов.
2. Наряду с государственными административными решениями, которые
спускаются по властной иерархической лестнице «сверху вниз», в обществе
действуют рыночные механизмы (ценообразование, конкуренция). Одной из задач
современного государственного управления является определение тех областей,
которые должны находиться в безусловном ведении государства, и тех, которые
могут быть переданы в частную сферу.
3. Важнейшим фактором "повестки дня" процессов государственного
управления в стране является проблема оптимизации взаимодействия населения и
властных структур на основе анализа обратных связей между центрами принятия
решений и обществом, а также выявления динамики общественного мнения и
ценностных ориентации населения Республики Беларусь.
4. При составлении планов и программ государственного управления
необходим
учет
двух
типов
современных
управленческих
организаций:
бюрократических и постбюрократических, а также девиантных отклоняющихся
форм управленческой деятельности.
В проекте «Теоретические предпосылки использования высоких технологий
в сфере государственного управления. Г. – 03/088. 1 января 2003 – 31 декабря
2004» объектом исследования стали методологические аспекты государственного
управления
в
Республике
Беларусь.
Цель
работы:
проанализировать
6
государственно-управленческие процессы в Республике Беларусь, выявить
перспективы использования высоких технологий в государственном управлении в
Республике Беларусь. Метод исследования: структурно-функциональный анализ
управленческого процесса. В проекте разработаны модели управленческих
процессов в различных сферах, сформулирована базовая модель государственного
управления в Республике Беларусь, выявлены перспективы использования
высоких технологий в государственном управлении в Республике Беларусь.
В проекте показано, что использование современных информационнотелекоммуникационных технологий (ИКТ) предоставляет принципиально новые
возможности для совершенствования государственного управления, пересмотра
взаимоотношений
между
государством,
его
органами
управления
и
самоуправления и обществом, а создание «электронных правительств» выводит на
объективно новый вид взаимосвязей «гражданин – государство», основанный на
открытости принимаемых решений, исключении субъективных факторов из
управления как процесса принятия решения.
Развитие информатизации и электронных технических средств оказало
серьезное влияние на структуры и процессы государственного управления. Если
вначале это влияние выразилось в повышении эффективности сбора, обработки и
использования информации в процессе принятия решений, то в дальнейшем
начали
происходить
заметные
трансформации
в
институтах
и
методах
организации всей системы государственного управления. Особую интенсивность
информационные технологии в государственном управлении приобретают в
середине
1990-х годов,
что
выражается
в
появлении
нового
концепта
«электронное правительство» («e-government»). Формируются и связанные с ним
концептуальные
понятия
«электронная
демократия»
(«e-democracy»),
«электронное управление» («e-governance»).
Информатизация стала одним из важнейших направлений реформы
государственного управления (Концепция государственной политики в области
7
информатизации,
Концепция
Государственная
правовой
программа
информатизации
и
Беларусь»,
«Электронная
т.д.).
Переход
Беларуси
к
информационному обществу предполагает приоритетное развитие базовых
компонентов
информационной
среды
общества:
технико-технологического
фундамента движения к информационному обществу – т.е создание и
использование
технологий»;
«высоких
индустрии
информационных
и
коммуникационных услуг и ее инфраструктуры; политических, экономических,
социально-культурных, правовых, организационных решений, обеспечивающих
это движение. В Республике Беларусь разработана и принята Концепция
государственной политики в области информатизации (одобрена Указом
Президента Республики Беларусь 06.04.1999 №195 «О некоторых вопросах
информатизации в Республике Беларусь»).
В
проекте
выделены
направления
формирования
концепции
государственной информационной политики: технологическое и информационное
обеспечение деятельности органов государственного управления; обеспечение
информационного обслуживания населения и институциональных структур
гражданского общества на основе развития массового информационного обмена;
обеспечение механизмов обратной связи центров принятия политических решений
и общества.
Авторами проекта показано, что на современном этапе можно выделить два
направления
использования
высоких
технологий
в
социальной
сфере:
1. Совершенствование внутренних механизмов деятельности управленческих
структур посредством использования высоких технологий; 2. Информирование
граждан
о деятельности
органов государственного
управления,
создание
механизмов обратной связи.
Совершенствование внутренних механизмов деятельности управленческих
структур посредством использования ВТ может осуществляться в следующих
направлениях: создание систем организации документооборота, создание баз
8
данных характеризующих эффективность деятельности соответствующих органов
государственного управления, реестров учета нуждающихся.
Использование
высоких
технологий
для
формирования
механизмов
«обратной связи», направлено на а) информирование граждан о деятельности
соответствующих
и
органов
государственного
управления;
б)
оценку
эффективности их деятельности; в) упрощение процедуры предоставления услуг
граждан в ходе реализации основных направлений социальной политики. Главной
составляющей деятельности органов государственного управления в этом
направлении является предоставление гражданам информации о деятельности
органов государственной власти в социальной сфере. Значимым аспектом
является качество информации и наличие механизмов обратной связи с
адресатами.
Было показано, что сдерживающим фактором, снижающим эффективность
внедрения высоких технологий является относительно невысокая компьютерная
грамотность подавляющего большинства населения, отсутствие доступа к
электронным средствам коммуникации.
Итак, в рамках работы над проектами Фонда были получены следующие
результаты:
1. Проведен анализ отечественного и зарубежного опыта государственного
управления на основе изучения существующей по проблеме литературы,
выявлены основные методы и принципы политического анализа системы
государственного управления.
2. Выделены
управленческого
и
цикла,
проанализированы
такие
как
основные
диагностика
компоненты
и
анализ
и
фазы
ситуации,
планирование, принятие управленческого решения, реализация принятых решений
и оценка их результатов и последствий; дана типология социальных проблем, на
основе которой предложены модели управленческих действий и реакций.
9
Изучены организационные механизмы формирования и реализации
3.
государственной политики и управления, проанализированы базовые модели
бюрократических и постбюрократических организаций.
4. Разработаны методологические подходы по формированию программноцелевых государственно-управленческих решений на основании учета специфики
административно-территориального
устройства,
управленческой
культуры,
системы норм и ценностей населения Республики Беларусь.
5. Разработана модель социально-политических технологий в области
формирования и реализации государственной политики и управления в
Республике Беларусь.
Практическая значимость проектов БРФФИ воплотилась в следующих
результатах. Методология разработанная в рамках проектов фонда внедрена при
разработке руководящего документа Республики Беларусь РД РБ 02100.5.
«Образовательный стандарт. Высшее образование. Цикл социально-гуманитарных
дисциплин. Министерство образования Республики Беларусь». Методология
заключается в том, что учебный курс «Политология» разбит на ключевые блоки:
теоретико-методологический или фундаментальный (раздел «Политология как
наука
и
учебная
дисциплина»);
процессуальный
(раздел
«Политический
процесс»); институциональный (раздел «Политическая система и институты
власти»); инструментальный (раздел «Политическая культура и идеология»).
Методология проектов Фонда была реализована в рамках открытия новых
специальностей для студентов вузов. В их числе специальность 1–26 01 02
Государственное управление и право; 1–26 01 03 Государственное управление и
экономика; 1–26 03 01 Управление информационными ресурсами, открытые в
Академии управления при Президенте Республики Беларусь. В учебных планах по
всем трем специальностям введены сквозные курсы, разработанные в рамках
исследований по заданиям Фонда:
1) теория и методология государственного управления;
10
2) управленческие процессы;
3) управленческие институты;
4) управленческие технологии.
Методологические разработки в рамках проектов фонда были заложены в
структуру учебной программы спецкурса для высших учебных заведений
«Основы идеологии белорусского государства» утвержденного Министерством
образования Республики Беларусь. Например, структура программы включает в
себя четыре блока:
1) теория и методология идеологических процессов;
2) динамика идеологических процессов;
3) государственные институты и идеологические процессы;
4) государственная политика в идеологической сфере.
Таким
образом,
Республиканского
благодаря
Фонда
финансовой
Фундаментальных
поддержке
исследований
Белорусского
в
Республике
сформировалась новое научное направление в рамках политической науки
«Теория и методология государственной политики и управления». Методология,
методы и технологии анализа, разработанные в рамках проектов БРФФИ
позволяют конструировать доктрины и концепции по различным направлениям
развития страны, позволяют обеспечивать рациональное научное сопровождение в
области реализации основных направлений внутренней и внешней политики
государства.
1. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и
дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996г. и
17 октября 2004 г.). Минск: «Амалфея», 2005.
2. Теория
управления.
Социально-технологический
подход.
Энциклопедический словарь. – Минск: Муниципальный мир, – 2004. – С. 9.
11
3.
Соловьев А.И.
Коммуникативные
механизмы
в
государственном
управлении и власти. / А.И.Соловьев / Государственное управление в ХХI веке:
концепции, методы и технологии. Материалы международной конференции,
Факультет Государственного управления МГУ (26-29 мая 2003 г.). – М., 2003. – С.
356–361.
«Public Policy and Public Administration as innovation stream of the Political Science in the Republic
of Belarus». The article defines the dominant theoretical models of decision-making: the sources and
means of the political problem formation and formulation; the structures of the decision making and the
dynamics of their interaction; the ways of the decision-making realization by the administrative bodies;
the criteria of policy evaluation.
12