Глава 5. Л. Алан Уинтерс ТОРГОВАЯ ПОЛИТИКА
реклама
Глава 5. Л. Алан Уинтерс ТОРГОВАЯ ПОЛИТИКА ДЛЯ СНИЖЕНИЯ БЕДНОСТИ Как бы ни определялось понятие бедности, она не является прямым следствием международной торговли. Скорее бедность отражает низкую покупательную способность, владение незначительным имуществом, плохой доступ к общественным ресурсам, плохое медицинское обслуживание и образование, беспомощность и уязвимость. Не имеет значения то, каковы причины, которые порождают такие черты, поскольку они эти черты реально существуют, а также и то, что их устраняет, если они вообще могут быть устранены. В этой связи торговая политика имеет значение, если только (а) она затрагивает прямые причины бедности, и (б) по отношению к целому ряду других возможных мер, она предлагает эффективные политические рычаги для снижения бедности (больший удар по бедности в расчете на один доллар от воздержания его потратить). Либерализация торговли может иметь отрицательные последствия для определенных слоев общества, включая определенные слои бедного населения. Эти отрицательные последствия либерализации следует избегать или смягчать в максимально возможной степени. Однако, я глубоко убежден, что либерализация торговли способствует экономическому росту, который, в свою очередь, способствует снижению бедности. Я также считаю, что широкомасштабные реформы могут содержать достаточно позитивных элементов, так что в целом лишь небольшая часть населения окажется в чистом проигрыше от реформ. Таким образом, в общем случае не следует злоупотреблять манипуляциями с торговой политикой, опасаясь ее прямых последствий для бедности. Скорее, торговая политика должна базироваться на общем прочном фундаменте, учитывая при этом, что определенные изменения в торговой политике могут оказаться неизбежными по политическим и другим причинам. Основное направление по решению проблемы бедности заключается в осуществлении общих мер по преодолению бедности. Торговая реформа и бедность Специалисты в области международной торговли давно поняли, что для малых стран вмешательство во внешнюю торговлю в общем случае неэффективно и приводит к экономическим потерям, причем неэффективность такого вмешательства особенно ярко количественно проявляется в ее перераспределительных последствиях. То есть, в целом чистые потери от вмешательства государства могут складываться из больших выигрышей для определенных кругов населения и домохозяйств, за вычетом еще более крупных проигрышей для остальных групп населения. И, соответственно, хотя устранение вмешательства государства в общем случае в целом может привести к росту общественной выгоды, это также порождает как тех, кто останется в выигрыше от такой политики, и тех, кто останется в проигрыше1. Например, либерализация импорта обычно перераспределяет реальный доход от производителей к потребителям при снижении цен, а также между различными факторами производства таким образом, что кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает больше, чем в среднем по стране. Реальная жизнь ставит важные и четкие вопросы: может ли либерализация торговли порождать бедность и если да, то при каких конкретно условиях? В работе Winters (2000a) я разработал подробную систематику, связывающую торговые шоки для домохозяйств с индивидуальной бедностью, и вывел 11 ключевых вопросов, помогающих ответить на главный поставленный вопрос (см. Вставку 5.1). Поиск случаев, в которых торговая реформа порождает бедность, не может опровергать интеллектуально привлекательных гипотезы, но это ставит вопрос для реальной политики: следует ли автоматически осуждать любую реформу торговли только потому, что она означает, что один бедняк окажется в проигрыше или кто-то окажется бедняком? Я убежден, что мы не должны подходить к вопросу таким образом. Скорее, выявление трудностей, возникающих в результате проведения в целом желательной реформы, должно стимулировать поиск компенсирующих и дополняющих реформу мер по минимизации негативных последствий от проведения реформы. Отвержение любой реформы, которая имеет какие-либо негативные последствия для бедных, - это путь к долгосрочной стагнации и, в конечном счете, к еще большему увеличению бедности. Даже требование того, чтобы уровень жизни ни одного домохозяйства даже временно не понизился бы до уровня бедности, вероятно, является чрезмерным для бедных стран. Более приемлема и практична точка зрения, состоящая в том, что количество бедных домохозяйств (или человек) не должно увеличиваться. Хотя даже и в этом случае, требуется оговорить степень бедности. Все оценки в конечном счете должны выражаться количественно, а не только качественно. В практических условиях легче определить тех, кто окажется в проигрыше от торговой политики, чем тех, кто потенциально выиграет от нее. Проигравших легко выявить, они конкретны и персонифицированы (см. Krueger 1990), тогда как выгоды от либерализации рассеяны и проявляются в долее длительном промежутке времени. По этим и другим причинам проигравшие от реформ обычно лучше способны выразить свои интересы, чем выигравшие от реформ. Поэтому количество мнений людей не является достаточным показателем относительной силы плюсов и минусов от изменений проводимой политики. Это особенно справедливо, если учесть, что бедные слои населения в целом намного меньше способны выражать, пропагандировать и защищать свои интересы, чем более обеспеченные группы населения. В дальнейшем я излагаю три группы мероприятий при возможной ситуации, когда реформа торговли может порождать бедность: манипуляции с самой торговой политикой, компенсации проигравшим или бедным, и проведение дополняющих мероприятий, направленных на то, чтобы как можно меньше людей оказалось в чистом проигрыше. Вставка 5.1. КЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВОЗДЕЙСТВИЯ РЕФОРМЫ ТОРГОВЛИ НА БЕДНОСТЬ Будет ли передан на остальную экономику импульсы от изменившихся цен на импортную продукцию? Торговая политика и шоки осуществляются в основном через цены. Если изменения цен не передаются дальше – например, из-за того, что правительство продолжает фиксировать внутренние цены на товары при свободных ценах на мировом рынке, - в этом случае наиболее прямого воздействия (позитивного или негативного) на бедность не произойдет. Предоставит ли реформа бедным потребителям возможность доступа к новым товарам? Вероятно, наиболее прямое воздействие реформы торговли на бедность происходит через цены на товары и услуги, по которым бедные домохозяйства являются чистыми покупателями (то есть покупают больше, чем продают). Наибольший ценовой шок происходит тогда, когда начальная или конечная цена ограничена, а остальные цены являются бесконечно большими (то есть, когда рынка не существует). Шок, который полностью подрывает какой-либо важный рынок – скажем, для какой-либо экспортной сельскохозяйственной продукции или какой-либо формы рабочей силы, скорее всего, окажет серьезное воздействие на бедность. Подобным же образом, создание новых возможностей, товаров или услуг, доступных для бедных, может значительно повысить благосостояние общества. Окажет ли реформа торговли различное воздействие на различных членов домохозяйств? Внутри домохозяйства требования, предъявляемые отдельным членом домохозяйства к определенным товарам или имуществу (труду) обычно распределены неравномерно. Возможно, что последствия реформ для бедности могут сконцентрироваться на определенных членах домохозяйства – обычно на женщинах или детях, которые могут оказаться в персональном проигрыше даже тогда, когда домохозяйство в целом оказывается в совокупном выигрыше от реформ. Будут ли эффекты перелива от реформ концентрироваться в тех сферах деятельности, которые относятся к бедному населению? Сектора в экономике взаимосвязаны, и если способность товаров к взаимному замещению высока, то шок от торговой реформы будет с легкостью передаваться из одного сектора в другой. Распространение воздействия реформ может быть настолько широким, что оно окажется практически не различимым между районами или секторами страны. Но иногда передача воздействия суживается, но идет вглубь – например, когда торговля услугами сконцентрирована в определенном регионе страны. Затем следует задать вопрос о том, какое воздействие оказывают на бедность последствия второй волны. Стимулы для сельского хозяйства могут принести большие позитивные выгоды местным домохозяйствам через благоприятные эффекты перелива. Какие факторы производства интенсивно используются в затронутых реформой секторах? Изменения цен товаров влияет на зарплаты в соответствии со степенью использования рабочей силы. Прогнозирование ценовых эффектов или степени использования факторов производства в затронутых реформой секторах может представлять собой сложную задачу, как это было продемонстрировано реформами в Латинской Америке в 80-х и 90-х годах. Кроме того, если предложение производственных факторов в определенной степени эластично, что часть внешнеторгового шока проявится скорее в виде изменения уровня занятости, чем в виде изменения уровня цен на факторы производства. В предельном случае, какой-либо фактор производства с совершенно эластичным предложением испытает только воздействие на уровень своего использования (занятости) в производстве. Это особенно относится к рынкам рабочей силы. Если доминирующая зарплата определяется прожиточным минимумом, то переход людей из одной сферы занятости в другую не окажет заметного воздействия на уровень бедности. Однако, если в секторах, затронутых внешнеторговой реформой, зарплата более высокая (потому что, скажем, в этих секторах законом предусмотрен минимальная ставка зарплаты), то увеличение производства в таких секторах будет способствовать снижению бедности, а спад производства – росту бедности. В этом аспекте важным является разделение экономики на формальный и теневой сектора. Во всем этом важно помнить о различии между функциональным и персональным распределением дохода. Снижение зарплаты для неквалифицированной рабочей силы порождает бедность только в том случае, когда бедная часть населения чрезмерно зависит от этих зарплат. Окажет ли реформа сильное воздействие на доходы госбюджета? На первый взгляд может показаться, что снижение импортных тарифов снизит доходы госбюджета. Хотя в предельном случае это очевидно (т.е. когда тарифы равны нулю, доходы от них также равны нулю), многие внешнеторговые реформы фактически оказывали лишь небольшое отрицательное или даже положительное воздействие на доходы госбюджета, особенно при трансформации нетарифных барьеров в тарифы, при устранении льгот и при снижении тарифов до уровня, при котором они снижают склонность к контрабанде. Даже при снижении доходов госбюджета не является неизбежным то, что расходы на поддержку бедных также должны снизиться. Это, в конечном счете, является политическим решением. Приведет ли реформа к дискретному переключению с одних сфер деятельности на другие? И если это произойдет, то окажутся ли новые сферы деятельности более подверженными риску, по сравнению со старыми? Если либерализация торговли позволяет людям сочетать «национальные» и «международные» сферы деятельности, то это скорее всего снизит риск: зарубежные рынки вероятно менее изменчивы, чем национальный рынок, и даже если это не так, то распределение риска по многим рынкам способствует снижению совокупного риска в экономике. Однако, если (см продолжение вставки) Вставка 5.1. (продолжение) реформа торговли приводит к более или менее завершенным изменениям сфер деятельности в данной стране, то риск может возрасти, если новая сфера деятельности более подвержена рискам, чем прежняя. Оказывает ли реформа воздействие на способности бедного населения брать на себя риск, или зависит ли результат реформы от таких способностей? Очень бедные слои населения не в состоянии свободно брать на себя риск. Поскольку последствия даже небольших негативных шоков настолько серьезны для бедных, что они могут не пожелать использовать возможности повышения своего среднего дохода при одновременном росте шансов на его снижение. Такое положение может оставить бедных только с отрицательными последствиями от реформ. Подобным же образом, если реформа порождает дополнительные сложности для бедных слоев при реализации их традиционных стратегий по адаптации к риску, то реформа может повысить их уязвимость к бедности, даже если при этом она увеличивает средние доходы. Если реформа всеобъемлющая и системная, то будет ли вызванный ею экономический рост способствовать усилению неравенства в доходах? Экономический рост является ключевым элементом для устойчивого снижения бедности. Только когда экономический рост сильно способствует усилению неравенства в доходах, это может увеличить абсолютную бедность. Получат ли сильные шоки конкретные регионы страны в результате проведения торговой реформы? Большие шоки могут вызвать качественно различные отклики в небольших районах; например, отдельные рынки могут застопориться или полностью исчезнуть. Таким образом, если реформы подразумевают наличие особенно больших шоков для отдельных регионов, то следует предусматривать специальные меры по смягчению через поэтапность или, лучше всего, через компенсационные меры. Однако, здесь существует выбор между альтернативными вариантами, поскольку обычно более крупные шоки отражают и более крупные диспропорции между текущим состоянием и потенциально возможным при условии проведения правильной политики, и следовательно, такие шоки способствуют получению более крупных выигрышей от реформы. Будет ли переходная безработица концентрироваться на бедных слоях населения? Более состоятельные слои населения обычно имеют определенные активы, которые позволяют им пережить переходные периоды в ходе реформ. Ситуация может сложиться неблагоприятно для таких слоев населения, но это не является бедностью в строгом смысле этого понятия. Бедные не обладают почти никакими активами, так что даже относительно короткие переходные периоды могут привести их к падению в глубокую нищету. Если переходный период бьет по бедным, то необходимо использовать часть долгосрочных преимуществ от проведения реформы для облегчения издержек этого периода. Можно ли осуществить реформу торговли так, чтобы снизить бедность? Одним из естественных подходов к ситуации, когда либерализация торговли усиливает бедность в определенных секторах, состоит в том, чтобы «управлять» процессом либерализации так, чтобы предотвратить или хотя бы уменьшить возникающие проблемы. В концептуальном плане это просто позиция здравого смысла: снижение бедности является нашей высшей целью, тогда как торговая политика является лишь средством для достижения этой цели. Поэтому имеет смысл подготовить все имеющиеся инструменты политики для достижения нашей высшей цели, и, разумеется, было бы некорректно поступать по-другому. Однако, на практике вопрос заключается в том, как использовать традиционную торговую политику для снижения бедности. Во-первых, имеется вероятность того, что у нас действительно есть и другие цели помимо цели снижения бедности – например, по средним доходам, по безопасности, по внешней политике, или по устойчивости окружающей природной среды – и эти цели требуется встроить в программу достижения высшей цели. Во-вторых, даже если оставить в стороне дополнительные цели, нам нужно принять решение о том, на какой показатель бедности направлены наши усилия: ведь существуют альтернативы даже по мерам, основанным на показателях доходов или потребления, не говоря уже о различных концепциях и аспектах, характеризующих последние представления о проблеме бедности. В-третьих, могут возникать вопросы о противопоставлении бедности в одном регионе бедности в другом регионе. Вчетвертых, определенно может быть поставлен вопрос о выборе между бедностью сегодня и бедностью завтра. В-пятых, какие еще существуют аспекты к программе мер политики, которые следует рассмотреть при выборе перечня мер? Будут ли зафиксированы другие инструменты политики на существующем уровне, так чтобы остался только один вопрос в чистом виде о том, как реформа торговли прямо влияет на реальные доходы бедных? Или можем ли мы допустить некий оптимальный компромисс в мерах политики, чтобы, скажем, было приемлемо увеличение доходов в самом верхнем дециле богатой части населения при росте цен на товары для бедной части населения, поскольку это позволит перераспределить часть доходов через бюджетноналоговую систему, которая может успешно компенсировать начальный рост дифференциации в доходах между богатыми и бедными? Эти вопросы показывают, что просто сказать «управляйте торговой политикой» - не решает проблему до тех пор, пока кто-то не определит, как именно надо управлять торговой политикой. Не делайте либерализацию совсем Одним из возможных ответов на опасения, что либерализация торговли породит рост бедности, состоит в том, чтобы просто «не делать этого». Однако, даже если прямым результатом реформы было бы увеличение бедности в целом, то и тогда вариант «не делать реформу» не являлся бы удовлетворительным. По опыту известно, что на практике трудно выделить последствия либерализации торговли на экономический рост, однако, преобладает мнение, что такое выделение играет важную роль. Известные в широких кругах публикации на базе межстрановых сопоставлений и исследований, в которых поддерживается такое мнение (например, Dollar 1992; Sachs и Warner 1995; Edwards 1998) недавно подверглись жесткой критикой со стороны Rodriguez и Rodrik (2001). Последние авторы приводят определенные обоснованные доводы о том, что в вышеназванных исследованиях многие показатели открытости торговли некорректны – в особенности потому, что эти показатели или эндогенные (по крайней мере из-за того, что экономический рост рассматривается в качестве причины экономического роста) или включают в себя значительно больше, чем просто торговая политика. Кроме того, утверждается, что статистические характеристики закономерностей, исследованных в вышеназванных исследованиях, довольно слабы. Однако, Rodriguez и Rodrik не делают вывода о том, что либерализация торговли вредна для экономического роста, они также не приводят никаких свидетельств в пользу обратной связи этих двух категорий, а также не демонстрируют краха закрытой экономики и результаты исследований на примере конкретных стран (см., например, Srinivasan и Bhagwati 1999). Таким образом, в то время, как выводы Rodriguez и Rodrik определенно должны способствовать большей осторожности и умеренности в рекомендациях для экономической политики и побудить к возобновлению исследовательских усилий в этом направлении, они, тем не менее, (пока) не опровергли само основание того, что открытость, скорее всего, способствует долгосрочному экономическому росту. Сложность в установлении эмпирической зависимости между либеральным торговым режимом и экономическим ростом проистекает, по крайней мере частично, из следующих двух препятствий, оба из которых следует учесть при выработке нашей позиции. Первое препятствие состоит в измерении торговых показателей при исследовании закрытых экономик: требуется агрегировать тарифы, оценить количественные ограничения и затем агрегировать их, измерить уровни доверительности, уязвимости к лоббированию и оценить способности правительств исполнять принимаемые решения (см. Winters 2000b). Это говорит о том, что следует неизменно рекомендовать открытость, но при этом следует проявлять осторожность в вопросе объявления торговых режимов конкретных стран закрытыми или открытыми. Например, какая из двух стран была более открытой в 1997 году – Бразилия или Чили? Обе страны имели средние тарифы наибольшего благоприятствования в торговле на уровне около 11-12 процентов, но в Чили, как представляется, было меньше вмешательства правительства в экономику и меньше чувствительность к промышленному лобби, тогда как в Бразилии политическое давление наблюдалось почти каждый день. Второе препятствие состоит в том, что хотя либеральная торговая политика, вероятно, приносит выгоды при любых обстоятельствах (поскольку такая политика расширяет набор возможностей), квази-постоянный эффект на экономический рост также почти безусловно требует сочетания либеральной торговой политики с другими видами благоприятных политик. Последнее примечание регулярно делается МВФ и Всемирным Банком в их рекомендациях по проведению экономической политики.2 Krueger (1990) утверждала, что открытость экономики коррелирует с лучшей политикой по ряду направлений и подтверждающие свидетельства для такого утверждения можно найти в работах Ades и Di Tella (1997, 1999) по коррупции и в работе Romer (1993) по инфляции. Таким образом, открытость дает преимущества не только сама по себе, но также и в комплексе мер, направленных на обеспечение эффективности и конкурентности рынков, а также транспарентности и предсказуемости в принятии решений. Еще один аспект связи между открытостью экономики и бедностью касается отношения между экономическим ростом и бедностью. Экономический рост должен быть организован таким образом, чтобы оказывать сильное влияние на снижение бедности, а не усугублять ее. (Воздействие на неравенство – это отдельный вопрос, который, на мой взгляд, только отвлекает внимание). Однако, существуют примеры отрицательного воздействия экономического роста на бедных (см., например, White и Anderson 2000), хотя они компенсируются другими примерами, где экономический рост дает больше выгод именно бедной части населения. Таким образом, вывод Dollar и Kray (2001) о том, что в среднем экономический рост благоприятно отражается на бедной части населения, по-видимому, является верным и здравым (как это было в более ранних работах Gallup, Radelet и Warner 1998). Также верен их вывод о том, что такое же благоприятное воздействие на бедных оказывает экономический рост, вызванный либерализацией торговли. Последнее утверждение было оспорено в ранней работе Lundberg и Squire (2000), но в дальнейших своих исследованиях они также сделали вывод о том, что либерализация торговли благоприятно воздействует на бедных, хотя и в меньшей степени, по сравнению с таким воздействием на более состоятельные домохозяйства. В заключение я бы сделал следующий вывод. Хотя остается еще ряд нерешенных научных вопросов в данной области, все же либеральный внешнеторговый режим почти безусловно способствует снижению бедности в долгосрочном периоде. Таким образом, либерализация должна занять свое место среди инструментов политики правительства, которое ответственно относится к проблеме бедности. Этот вывод не содержит призыва к немедленному устранению всех ограничений в торговле и не означает, что все, что нужно сделать - это открыть границы. Однако, я считаю, что этот вывод призывает к серьезной и искренней приверженности политике открытости в обозримом будущем. Не делайте либерализацию во всех секторах Вторым из возможных ответов на опасения, что либерализация торговли породит рост бедности, состоит в том, чтобы «не делать этого во всех секторах: хотя в целом мы все за либерализацию, но некоторые сектора или товары должны быть исключением». В действительности, у всех стран есть такие исключения (например, сельское хозяйство в Европе и производство одежды в США), но это необязательно означает, что эти страны поступают правильно с экономической точки зрения. При рассмотрении экономики в целом, несомненно, можно отыскать случаи, когда выборочное вмешательство государства в торговлю может принести выгоду для текущего экономического благосостояния, - там, где внешние эффекты, асимметрия информации или просто случайные шоки могут быть преодолены с помощью грамотного вмешательства государства в экономику. Однако, при этом следует учитывать сложность выявления таких случаев, сложность предотвращения возможности воспользоваться таким вмешательством государства в своих интересах разными группами людей, а также важность избежать ситуации, когда такое вмешательство государства может подать нежелательный сигнал о том, что лоббирование в пользу государственного вмешательства в экономику приносит свои выгоды отдельным заинтересованным группам. При учете всех этих аспектов возникают сомнения в действительной выгодности такого вмешательства для экономики в целом и в необходимости его осуществления. Таким образом, хотя для получения выгод от политики либерализма не требуется сразу перейти к режиму свободной торговли, все же не является столь уж безупречной общая политика планирования целого ряда исключений из процесса либерализации. Требуются очень убедительные доказательства эффективности такого вмешательства государства в экономику, а такие свидетельства в целом отсутствуют. Простая апелляция к опыту стран Восточной Азии неубедительна; не является бесспорным, что вмешательства государства во внешнюю торговлю в этих странах сыграли большую роль или оказали положительный эффект (Lee 1996 свидетельствует об обратном для Южной Кореи). Кроме того, далеко не ясно то, обладают ли другие страны необходимыми институтами и инструментами для эффективного копирования подходов стран Восточной Азии. В дополнение к аспектам эффективности, мы должны признать и тот факт, что либерализация торговли является политическим актом, и что для проведения реформы правительства должны обеспечить себе значительную политическую поддержку. Даже самые грамотные реформы нуждаются в определенном смягчении по политическим причинам; см., например, публикацию Edwards и Lederman (1998) по Чили, где по определенным сельскохозяйственным продуктам крестьянам была предоставлена защита в форме связывания цен. Однако, признавать потребность в таких компромиссных мерах и рекомендовать их для практического использования – это две разные вещи, и важно помнить, что бедные слои населения еще более слабы на политических рынка, чем на экономических. Политика по защите бедных редко совпадает с политикой по получению значительной политической поддержки в пользу проведения реформ. Правительствам дается много рекомендаций, чтобы они делали все возможное, чтобы избежать использование инструментов торговой политики для политических целей. Одним из наиболее мощных инструментов для избежания политического давления является унифицированность тарифов, т.е. открыто одинаковое отношение ко всем импортируемым товарам. Такой подход был четко выражен в Чили в начале глубокой реформы в середине 70-х годов (Edwards и Lederman 1998). Возможно, существуют более убедительные обстоятельства в пользу политики исключения из процесса либерализации какого-то сектора экономики ради прямого снижения бедности. Такие обстоятельства следует учитывать, если результат такой политики можно объективно измерить и действительно можно рассматривать отдельно от общих мер по государственному вмешательству в экономику. Таким образом, если можно четко выделить отдельные продукты – товары потребления или производства как имеющие отношение только к бедной части населения, то можно оправдать откладывание их либерализации на более позднее время. Однако, следует учитывать важные предостережения при осуществлении таких рекомендаций. Во-первых, нужно проявить жесткость и ясность при определении категории «бедных», чьи интересы предполагается защитить. (Ravallion и van de Walle 1991 показывают, как в Индонезии бедные и крайне бедные слои населения имели противоположные интересы по вопросу о либерализации торговли рисом). Во-вторых, требуется, чтобы исключаемые из процесса либерализации товары или услуги были очень тесно связаны с бедными для того, чтобы распределительные выгоды от мер защиты таких товаров или услуг не были бы компенсированы потерями в эффективности в других сферах экономики. Рассматриваемые товары и услуги должны представлять огромную важность для бедных – почти всегда это продовольствие со стороны потребления и обычно сельскохозяйственные продукты со стороны производства, - и не представлять значительного интереса для других слоев населения. В аспекте последнего положения, например, в 70-х годах говорилось о том, что в добавок к благоприятному воздействию на бедных, которое могли бы оказать субсидии на хлеб в Египте, эти субсидии также оказались выгодными для свиноводческих ферм, которые стали кормить свиней свежим дешевым хлебом. В-третьих, требуется тщательный мониторинг для выявления того, действительно ли происходит ожидаемый эффект от проводимых мероприятий. Также следует иметь в виду важную установку, чтобы бедные слои населения по-прежнему имели бы доступ к выгодам от проводимой политики, чтобы они не оказались вытесненными более мощными и четко выраженными интересами среднего класса. В целом, бедные слои населения получают очень слабые выгоды от государственных механизмов перераспределения доходов из-за того, что они изолированы политически, социально и экономически. Таким образом, например, введение ограничений на экспорт для удержания низких цен на местные продукты потребления, скорее всего, не обогатят бедных, если низкие цены приведут к дефициту предложения и продаже продуктов по карточкам. В-четвертых, необходимо разработать долгосрочный план по снижению зависимости бедных от вмешательства правительства в экономику. В противном случае, вмешательства правительства в экономику могут нарастать и в конце концов просто застопорить экономику, что оставляет мало перспектив для долгосрочного развития. Таким образом, не стоит рекомендовать политику «не делайте либерализацию во всех секторах». Политические отношения можно сделать проще, особенно в области защиты бедных слоев населения, если правительство способно открыто отвергать особые просьбы о защите каких-то отраслей на том простом основании, что отныне ко всем продуктам в стране правительство относится одинаково. На практике такая политика могла бы привести к некому спаду активности, но мне представляется нежелательным начинать процесс реформ, ожидая или рекомендуя спад активности. Я бы сделал только одно исключение в виде временного откладывания либерализации по тем товарам и услугам, которые могут быть четко и непосредственно отнесены к бедному населению. Тяжелое бремя доказательства, что те или иные товары и услуги относятся к сфере бедного населения, следует возложить на кандидатов для таких исключений с целью доказательства их эффективности. Не делайте либерализацию именно сейчас «Не делайте либерализацию именно сейчас» - такой ответ при определенных обстоятельствах может оказаться более разумным. Например, реформа внешней торговли в разгар фазы спада в экономике, скорее всего, приведет к еще большей и более длительной безработице в переходный период, чем та же реформа в фазе подъема экономики. Еще один пример таких обстоятельств - там, где для обеспечения производства товаров экспортного качества необходимы инвестиции, возможно предоставление определенного времени для того, чтобы это произошло. Однако, существует большая разница между приверженностью политике либерализации с длительным переходным периодом и откладыванием либерализации из-за того, что якобы «время еще не пришло». Ключевым фактором является доверие правительству в том, что оно действительно проведет либерализацию. Издержки переходного периода могут быть меньше, если проведение реформы может быть как-нибудь растянуто во времени. Но эти издержки скорее всего возрастут, если воздерживаться от проведения реформы в надежде на то, что угроза либерализации исчезнет. Проведение некоторых торговых реформ ускорялось с самого начала их осуществления; примеры таких случаев включают создание зоны свободной торговли в Европейском Экономическом Сообществе, снижение тарифов на Раунде Кеннеди по переговорам в ГАТТ, и планировавшееся снижение тарифов в соглашении о свободной торговле Ассоциации Стран Юго-Восточной Азии (ASEAN). Обычно ускорение реформ происходит по требованию частного сектора, по-видимому потому, что когда бизнесмены осознают неизбежность проведения реформы, они стремятся быстрее приспособиться к новым условиям. Таким образом, значительную либерализацию торговли, вероятно, можно осуществлять в несколько этапов, поскольку, например, Уругвайский раунд ГАТТ/ВТО также разрешает длительные переходные периоды. Однако, поэтапность не должна означать, что самые ответственные элементы реформы откладываются на самые поздние сроки. Поэтапность должна уделять внимание различным потребностям реформ на разных отрезках переходного периода в разных секторах экономики, а также соблюдению пропорциональности между различными группами мероприятий по реформированию экономики. Например, если либерализовать цены на производственные ресурсы и продукцию в определенном секторе экономики проводить разными темпами, то какой-либо сектор может испытать сильно отрицательные или чрезмерно положительные стимулы для производства продукции в течение переходного периода.3 Каким бы ни был переходный период, важна надежная и четкая приверженность конечной цели реформ. Без этого ни текущая, ни потенциальная деятельность в будущем не будут выглядеть желательными, и будет происходить отвлечение усилий на лоббирование интересов определенных групп. Компенсирующие меры для развивающихся стран Если либерализация торговли порождает бедность среди определенных слоев общества, следующий вопрос заключается в том, может ли общество прямо компенсировать такое последствие либерализации. Не смотря на теоретическую привлекательность для экономистов единовременно выплачиваемых бюджетных трансфертов, для правительств они обычно не привлекательны по следующим причинам: из-за их высоких издержек, из-за их прозрачности (в том числе и в случае злоупотреблений), и из-за видимости, что эти трансферты не излечивают «проблемы», с которыми сталкиваются отдельные индивиды. Если правительства вообще что-то предоставляют, то они охотнее предлагают помощь по переобучению, перемещению к местам работы в другие регионы, и временную поддержку доходов. На практике, хотя эти подходы, возможно и вносят определенный вклад в решение проблемы, но даже они сталкиваются с серьезными трудностями. Государственное переобучение имеет переменный успех при любых обстоятельствах, и, что хуже, довольно трудно отделить случаи, когда причиной переобучения является реформа торговли, от тех случаев, когда она таковой не является. За исключением того случая, когда правительство желает взять на себя ответственность за все последствия либерализации, довольно трудно выявить случаи, когда либерализация торговли является причиной необходимости переобучения тех или иных работников. Однако, правительства не привлекает идея взять на себя обязательство по проведению реформы до конца из-за потенциально огромных издержек, а также из-за того, что такой шаг переносит риск с частного сектора на правительство со всеми вытекающими отсюда проблемами морального риска. Правительство не может и не должно поглощать все негативные шоки в экономике, которые могут воздействовать на членов общества, так как такую задачу вообще невозможно выполнить. Тем не менее, трудно оправдать то, почему при торговых шоках предоставляется государственная поддержка, а по другим шокам такая поддержка не предоставляется.4 Другая возникающая трудность состоит в предоставлении компенсаций таким образом, чтобы они стимулировали реформу, а не противодействовали ей. Европейская сельскохозяйственная политика в значительной степени нацелена на защиту фермеров от последствий снижающегося сравнительного преимущества Европы во внешней торговле сельскохозяйственными товарами. Тем не менее, эта политика направлена на компенсацию настоящим, а не бывшим, фермерам. Компенсационные меры могут дестимулировать текущее производство, но не отвлекать людей из сельского хозяйства как сферы деятельности. В случаях, когда либерализация ведет к потере рабочих мест, правительство может настоять на выплате выходных пособий при увольнении, и, возможно, принять участие в финансировании таких пособий. Эти выплаты могут помочь некоторым людям избежать бедности, если они эффективно использует выплаченные им пособия, но это не гарантирует достижение такого эффекта. (См. Winters 2000a о «новых бедных» в Зимбабве).5 Кроме того, выходные пособия по увольнению обычно выплачиваются, исходя из прошлых заслуг, но не из текущей потребности в них, и таким образом они не направлены должным образом на цели снижения бедности. Общие компенсационные мероприятия, в том числе системы социального страхования, прямо направлены на снижение бедности по любой причине. Они переносят центр тяжести с определения источника бедности на задачу выявления бедных слоев населения. В идеале, все страны уже должны иметь на практике такие программы социальных гарантий. Разумеется, что основная часть эффекта от этих программ происходит уже от самого факта их существования, чем от их использования: они способствуют проведению реформы, уверяя бедных в том, что существует какой-то минимум (хотя и вряд ли приемлемый), ниже которого бедным не позволят упасть. Если такие схемы уже проводятся в странах, проводящих торговую реформу, то они дают следующие преимущества по сравнению со схемами, предназначенными для конкретных целей: в виде автоматичности предоставления социальных гарантий, быстроты их предоставления, возможности корректировки в ходе самих реформ, а также в том, что они обходят проблемы, которые присущи схемам, предназначенным для конкретных целей. Если такие меры грамотно сформированы, то они не потребуют огромных расходов. И если пороги установлены достаточно низко, то почти не существует возможности для возникновения морального риска; и поскольку смягчение бедности более или менее признается во всех странах как обязанность государства, то не требуется и доказательств для необходимости такого вмешательства государства в экономику. Целевое выделение средств является основной проблемой программ социальных гарантий не только с технической точки зрения, но и потому, что средний класс более способен получить к ним доступ, чем бедный класс. Еще одна сложность заключается в обеспечении устойчивости; значительный торговый шок может оказать сильное финансовое давление на какую-либо программу социальных гарантий как раз в то время, когда в ней больше всего нуждаются. Ravallion (1999) предлагает некоторые полезные размышления по подготовке мер социальных гарантий. Планы по стимулированию перехода бедных к трудовой деятельности являются неплохим началом при условии, что зарплата на предлагаемых работах достаточно низкая, и что нет или почти нет административного вмешательства государства в реализацию таких планов, и поставленные задачи соответствуют интересам общины. По существу, Ravallion предлагает, чтобы местные общины проводили отбор проектов для их реализации по плану перехода бедных к трудовой деятельности, и чтобы более состоятельные общины участвовали в финансировании этих отобранных проектов. Однако, планы по переходу бедных к трудовой деятельности следует дополнять схемами обеспечения продовольствием для определенных категорий людей, таких как престарелых, нетрудоспособных больных, а также для детей (посредством, например, схем предоставления продовольствие в обмен на участие в образовательных программах). Такие дополняющие схемы можно добавлять и убавлять по мере необходимости, но они должны иметь постоянную инфраструктуру, а также восприимчивые и быстрые механизмы приведения их в действие. Расходы на социальные гарантии почти по определению являются противо-циклическими, и от правительства требуется такая же твердая приверженность целям программы для обеспечения того, чтобы приток денег не иссяк в тот момент, когда в них возникнет наибольшая необходимость. Примеры рационального использования системы социальных гарантий можно найти в Бангладеш. По данным Общества по правам потребителей, Общепризнанно, что такие программы как Продовольствие в обмен на участие в образовательных программах (FFE), Развитие уязвимых групп населения (VGD), Испытательное пособие, и Продовольствие в обмен на участие в труде, - оказывают положительное воздействие на снижение бедности. Например, во время беспрецедентного наводнения 1998 г. в Бангладеш было роздано около 4.5 миллиона карточек VGD, которые обеспечили критическую помощь в нужное время. Программа FFE способствовала увеличению посещаемости школ детьми из бедных семей на 21 % (CUTS 1999:110) . И напротив, системы социальных гарантий Замбии и Зимбабве в настоящее время считаются самыми слабыми, плохо финансируемыми и не способными помочь пострадавшим от либерализации торговли. Системы социальных гарантий не являются единственными мерами по преодолению угрозы роста бедности в результате либерализации торговли, но они представляют собой важную часть таких мер. Эти системы лучше нацелены на решение задачи по сравнению с другими мерами, и они не очень сильно искажают рыночные силы. Если в каких-то странах до сих пор нет таких систем социальных гарантий, они должны быть созданы как часть программы по либерализации торговли для смягчения краткосрочной бедности при проведении реформы. Однако, системы социальных гарантий не должны ограничиваться только функциями смягчения последствий торговых шоков. Дополняющие меры для обеспечения лучшего функционирования рынков Важным вопросом, относящимся к воздействию либерализации торговли на проблему бедности, является функционирование рынков. При либерализации торговли необходимо проведение мониторинга с целью выявления того, происходят ли нарушения действия рыночных сил в каких-то секторах или на каких-то рынках, или нет. Меры, направленные на обеспечение функционирования рыночных сил или, где это необходимо, на их развитие, принесут высокую отдачу для совокупных доходов населения и для снижения бедности. Ниже рассматриваются некоторые важные условия для этого. Поддержка инфраструктуры Потенциальные возможности для бедных производителей получить выигрыш от более открытого торгового режима могут быть утеряны из-за отсутствия или ухудшения важнейших элементов инфраструктуры. Как в Зимбабве, так и в Замбии возможности фермеров, удаленных от рынков сбыта, оказываются ограниченными из-за их неспособности довезти свою продукцию до основных центров торговли в стране. По тем же причинам многие выгоды от либерализации правил оптовой торговли и от появления новых и более дешевых товаров на рынке оказались доступными лишь в городах и пригородах. Рыночные институты Бедная часть населения, по-видимому, не способна самостоятельно набрать критическую экономическую массу, необходимую для организации рынков, которые смогли бы стать жизнеспособными. Поэтому необходимо предусмотреть меры по созданию самого рынка как института, а не только меры по последующему субсидированию рыночной активности. Одним из направлений оказания помощи бедным слоям населения по их участию на рынках является поиск способов, которые позволили бы бедным объединять очень маленькие партии производственных ресурсов или готовой продукции в достаточно крупные партии и таким образом значительно снижать свои трансакционные издержки, чтобы клиентам было выгодным заключать сделки с бедными производителями. Приусадебное хозяйство в Зимбабве представляет собой пример такой успешной политики (Winters 2000a). Хотя приусадебное хозяйство сравнительно недостаточно развито в большинстве регионов страны с малыми приусадебными участками, в настоящее время растет число переселенных и общинных домохозяйств, вовлекаемых в производство основных сельскохозяйственных культур. Это произошло в основном в результате программ «перерастания» и заключения субподрядных контрактов со стороны крупных коммерческих сельскохозяйственных предприятий. По оценкам Совета по развитию приусадебных хозяйств (HPC), около 3000 малых приусадебных хозяйств в настоящее время занимаются выращиванием экспортных сельскохозяйственных культур по контрактам, что составляет примерно 10 процентов от общего экспорта Зимбабве.6 В январе 1999 г. HPC учредил Программу объединения малых приусадебных хозяйств, которая направлена на обеспечение общинных и переселенных фермеров специальными знаниями и навыками, необходимыми для производства экспортных сельскохозяйственных культур с высокой добавленной стоимостью вне сезона. Рынки кредита Экономика развития дает множество примеров того, как отсутствие рынков кредита служило препятствием для развития. Подобное явление также наблюдается и при либерализации торговли. Так, например, при увеличении партий закупаемых ресурсов или продукции малых фермеров до определенного минимума становится возможным использование в таких хозяйствах тракторов для вспашки или сезонных рабочих. Но все это не возможно без кредита. Учреждение неформальных предприятий в таких сферах, как торговля, также требует больше капитала, чем могут собрать бедняки. Результаты группового исследования Lopez, Nash и Stanton (1995) по сельскому хозяйству Мексики отражают как раз такие случаи, когда бедняки не способны откликаться на возникающие экономические стимулы в той же степени, в которой это могут сделать более состоятельные слои населения. Мобильность рабочей силы Секрет распространения выгоды от увеличения спроса на рабочую силу среди широких масс населения заключается в мобильности рабочей силы. Если рынки в стране сегментированы по культурным или географическим причинам, то выравнивающий эффект оказывает разрушение этих барьеров путем распространения информации и повышения возможностей для физического перемещения людей между регионами страны и между городом и деревней. Создание предприятий Если законодательство по созданию новых предприятий неуклюже и представляет собой барьер для бизнеса, если слабо развиты возможности приобретения предприятиями производственных ресурсов (особенно коммунальных услуг), или если законодательство по расширению бизнеса, по найму рабочей силы и по сделкам с предприятиями действует как ограничительная мера, то это может снизить желание предпринимателей создавать или расширять производство в данной стране. Примером успешного дерегулирования процесса организации и расширения бизнеса является развитие переработки маиса в Зимбабве. После такого дерегулирования в стране появилось 3500 новых бильных мельниц в основном в сельской местности, и доля продукции таких бильных мельниц в общей переработке маиса возросла почти до 80 процентов.7 Такие мельницы механически просты и крепки (базируются на раскачивающихся или вращающихся молотилках в молотильном помещении) и могут использоваться неквалифицированной рабочей силой. Они обеспечивают качественной маисовой продовольственной продукцией окрестных потребителей в бедных общинах и экономят им значительные транспортные издержки. В 1995 г. на бильных мельницах было занято 7512 постоянных работников (в том числе 751 в городской местности); а если учитывать временных работников и сельскую деятельность, то в данном секторе было занято около 13000 работников. Среди занятых на городских мельницах около 18 процентов составляли женщины, а среди занятых на сельских мельницах они составляли 8 процентов.8 Предварительные или сопутствующие меры? Во многих случаях фактическое обсуждение вопроса вертится вокруг вопроса о том, должны ли вышеуказанные мероприятия проводиться еще до момента либерализации внешней торговли или нет. Приводится следующий довод: «Все согласны, что либерализация торговли желательна в долгосрочном плане, но многие меры по поддержке должны быть уже реализованы до начала такой либерализации». В данном случае, даже в еще большей степени, чем в вышеприведенных описаниях, мы не можем прибегнуть к формальному анализу. Существует определенная литература по очередности и последовательности проведения реформы внутри сектора торговли, а также между торговым счетом платежного баланса и счетом капитала, но не существует пока основанных на опыте убедительных рассуждений об очередности при проведении либерализации и указанных выше мероприятий. Более того, вопрос является только частично экономическим; другая часть вопроса является политической и касается того, является ли отложенная реформа фактически прерванной реформой, или нет. Выше я уже приводил доводы о том, что могут существовать обстоятельства для поэтапного проведения реформы в течение длительного периода времени при условии, что конечная цель реформ ясна (и не будет потом оспариваться), и что переходный период хорошо спланирован и самые важные пункты реформы не будут откладываться на самый последний момент. Учитывая, что хорошо спланированная и хорошо проведенная реформа порождает потенциально бесконечный во времени поток выгод, и не так важно произойдет ли это через три года или, скажем, через девять лет. Такая же логика применима к задержкам, которые требуются для проведения дополняющих мероприятий (или, разумеется, для компенсационных мероприятий, если выбран такой путь проведения реформ). Поэтому, например, могут возникнуть причины для задержки осуществления либерализации, в то время, когда законодательство о создании предприятий и функционировании рынка труда уже введено в действие и когда уже приводятся в действие планы по защите рыночных институтов. Однако, такие обстоятельства сами по себе не дают права на откладывание процесса реформ, т.е. процесса планирования, уведомления общественности и закрепления реформы. Задержка реформы на любом этапе может привести к самым плачевным результатам – например, если объявить, что либерализация торговли необходима, но форма такой либерализации будет разработана после проведения других реформ. Это создаст неопределенность и стимулы для лоббирования правительства и, конечно же, для многих наблюдателей это будет выглядеть как фактическое нежелание либерализовать торговлю. В частности, при отсутствии ясного и практичного плана по отдельным частям инфраструктуры, общий призыв подождать до тех пор, пока дороги или порты будут «готовы», является лишь средством для бесконечного откладывания строительства. Наличие надежного плана по либерализации внешней торговли, хотя бы и со значительным переходным периодом, явится важным побудительным мотивом для реформирования других сфер деятельности таким образом, который обычно дает и другие преимущества. Следует также отметить, что поэтапный подход к реформе имеет не только преимущества, но и недостатки. Население в действительности может испытывать страдания от вяло текущих утомительных реформ и, возможно, было бы лучше и более комфортно для населения при наличии ясного, даже амбициозного, плана реформ вместо того, чтобы растягивать реформы в отдаленное будущее. Поэтапная реформа подразумевает более длительный срок, в течение которого страна не сможет достичь экономического равновесия. Кроме того, еще никто не доказал, что при поэтапном протекании реформ в течение длительного времени суммарные издержки меньше, чем издержки от тех же реформ, проводимых в более короткие сроки.9 Кроме того, задержка реформы откладывает на более поздний срок получение выгод от этой реформы. В конце концов, совокупные выгоды от реформы торговли существуют даже при отсутствии дополняющих мероприятий. Реформа торговли расширяет возможности для желательного обмена товарам и услугами, и такие возможности появляются даже при плохо развитой инфраструктуре, а при более развитой инфраструктуре таких возможностей становится еще больше. Это также относится и к бедным, и к другим слоям населения. Возможно, что при отсутствии дополняющих мероприятий бедные пострадают от либерализации (скажем, от повышения цен), а при проведении дополняющих мероприятий бедные получат выгоду в виде надбавок к их доходам для компенсации роста цен. Однако, не существует одинакового для всех подхода для достижения конечного результата, и решение должно приниматься, исходя из конкретных условий. Заключение Реформа торговли почти неизменно несет с собой два важных изменения, которые способствуют снижению бедности: она повышает эффективность использования и размещения ресурсов в экономике (любимые экономистами статические выгоды), и стимулирует долгосрочный экономический рост. Реформа также порождает временные издержки переходного периода, которые сразу же понижают доходы, хотя долгосрочные выгоды от проведения реформы почти всегда перевешивают эти издержки. Реформа также имеет свои прямые и косвенные воздействия на бедность, которая может или понизиться, или повыситься, в зависимости от типа потребления и производства и от характера реформы. Общее предположение состоит в том, что реформа помогает снизить бедность, но вышеупомянутые прямые и косвенные последствия реформы делают вероятным то, что определенная часть населения проиграет в результате либерализации – особенно та часть, которая узко привязана к какому-то одному сектору производства – и что часть бедного населения неизбежно пострадает. Однако, другая часть населения страны выиграет от реформы, и вполне возможно, что в эту часть населения войдет и часть бедных. Таким образом, необходимо рассматривать соотношение выгод и потерь. Если политики хотят предвидеть и предупреждать негативные последствия реформы в условиях трудности их прогнозирования, то не существует другого пути анализа, кроме рассмотрения конкретных случаев в конкретных условиях страны. Однако, следует учитывать и ту возможность, что политика «предвидеть и предупредить» может оказаться на службе у отдельных мощных групп общества, преследующих свои узкие интересы. Учитывая сильную заинтересованность таких групп в характере проводимой внешнеторговой политики и возможность подчинения государственной торговой политики интересам таких групп (поскольку национальные издержки такой политики обычно не очевидны, и все можно представить в виде якобы сопротивления доминированию иностранцев в стране), существует серьезная угроза сохранения прямого административного контроля правительства над торговой политикой для избежания отрицательного воздействия либерализации торговли на бедных. Только в самых очевидных случаях можно идти на поводу такой угрозы. Следовательно, моя общая рекомендация заключается в строгой приверженности либеральной торговой политике (даже если учитывать, что может случиться определенная задержка реформы по политическим причинам). Общие компенсационные меры должны использоваться как средство для смягчения крайней нужды, а дополняющие меры должны быть направлены на увеличение долгосрочных выгод от реформы. При планировании реформ очень важно проведение оценки их вероятных последствий. При планировании и реализации реформ правительствам стран может оказаться полезным перечень вопросов, указанный во Вставке 5.1. Примечания При подготовке данной главы была использована помощь Globkom – Парламентской комиссии по политике Швеции в области всемирного развития, которой я выражаю самую большую благодарность. Я также благодарен Costas Michalopoulos за его замечания и предложения по плану главы, а также Rosie Bellinger за техническую помощь. 1 Я говорю «в общем случае», так как учет принятия второсортных решений или случаев сбоев рыночного механизма может изменить исход дела. 2 Mosley (2000) считает, что попытки МВФ и Всемирного Банка обосновать это положение не были особенно успешными. (Однако, его попытки доказать обратное также потерпели неудачу). 3 Формально, эффективная ставка протекционизма (ERP) может оказаться очень искаженной. Oxfam и Институт Исследования Развития (IDS) определили в Замбии снижение ERP по маису при росте цен на удобрения (которые, как указывалось, составляли 76 процентов всех производственных издержек) более быстрыми темпами по сравнению с ростом цен на продукцию. Это явилось причиной спада производства в этой стране. 4 См. Decker и Corson (1995) о Программе США по содействию реформам торговли, которая удваивает период выплаты пособий по безработице с 26 до 52 недель для работников, которые потеряли работу в результате либерализации торговли. После серьезных злоупотреблений в первые годы ее проведения, когда она была обычным трансфертом (более 70 процентов работников, обратившихся за пособиями по такой безработице вернулись к своей работе на те же предприятия, откуда они были уволены), затем эта программа была дополнена элементами переобучения. Это привело к организации наблюдения за людьми, обратившимися за такими пособиями, которые не желали или не нуждались в переобучении, но, по-видимому, это не способствовало повышению способности зарабатывать более высокие доходы у обратившихся за помощью. 5 К «новым бедным» относятся вышедшие в отставку работники государственного сектора, которые не смогли достаточно эффективно распорядиться своими пособиями по увольнению для поддержания своего уровня жизни выше уровня бедности. 6 Эти малые по размеру предприятия «переростки» снабжают продукцией четыре основных сборных пункта в Зимбабве, которые являются крупными производителями, стремящимися к увеличению объема производства и диверсификации риска. 7 Национальное исследование 1995-1996 гг. о состоянии бильных молотилок в Зимбабве, профинансированное Агенством США по международному развитию (USAID). 8 Там же. 9 Это не отрицает саму такую возможность, - в случае, если, например, сильный шок порождает отставание в развитии рынков рабочей силы, - но нуждается в подтверждении.
