Регулирование деятельности частных охранных компаний в
advertisement
Аналитический обзор по Центральной Азии Выпуск 1 май 2012 Регулирование деятельности частных охранных компаний в странах Центральной Азии Эрика Марат Основные моменты: Эрика Марат, адъюнктпрофессор Американского университета и НьюЙоркского Университета. Она является экспертом по вопросам безопасности в Центральной Азии со специализацией на военных вопросах, национальной и региональной обороне, а также отношениях государства и преступности в Евразии. Г-жа Марат имеет большое количество публикаций в рецензируемых журналах и аналитических форумах. Мнение, выраженное в данной статье, является точкой зрения автора и не представляет позицию Программы изучения Центральной Азии. Внедрение рыночной экономики в странах бывшего Советского Союза способствовало становлению сектора частных охранных предприятий (ЧОП). Количество зарегистрированных и незарегистрированных частных охранных предприятий растет почти в каждой из постсоветских стран, и государства Центральной Азии не являются исключением. Сегодня, в дополнение к официальным, государственным силам армии и полиции, во всех странах Центральной Азии, за исключением Туркменистана, действуют некоторые формы сектора частных охранных компаний, которые или юридически зарегистрированы в государственных органах, или функционируют неофициально. В основном, эти предприятия защищают интересы компаний, пред- Страны ЦА уступают государственную монополию на право применение силы, в пользу разделения ответственности с негосударственными акторами Казахстан является единственной страной в регионе, которая имеет хотя бы минимальный объем законодательной базы для регулирования деятельности ЧОП, действующих на его территории Странам ЦА необходимо оценить, как можно повысить профессиональный уровень существующих частных охранных предприятий, тем чтобы они могли стать возможным поставщиком охранных услуг как государству, так и частному сектору, для противостояния национальным и региональным вызовам АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПО ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Выпуск 1, май 2012 принимателей и политиков. Как и в других странах мира, государства Центральной Азии, позволяя частным военным и охранным компаниям выполнять функции, которые некогда принадлежали государству, тем самым отказываются от государственной монополии на право применение силы, в пользу разделения ответственности с негосударственными акторами1. Например, известно, что оппозиция Кыргызстана, а также некоторые местные чиновники полагаются на физическую мощь спортсменов восточных единоборств. В 1990‐ ые годы, таджикская партия Объединенная оппозиция Таджикистана создала собственную вооруженную охрану с помощью Ирана и Афганистана. Для того чтобы лучше регулировать свои рынки частных охранных услуг, государствам Центральной Азии необходимо принять законы, которые приведут ответственность ЧОП-ов в соответствие с международными стандартами. Это включает в себя совершенствование законодательства, чтобы создать стимулы для незарегистрированных охранных предприятий для приобретения необходимых лицензии, тем самым сокращая теневой рынок. В хорошо регулируемых рынках охранных услуг конкуренция за контракты между государственными военными и охранными услугами с частными охранными предприятиям может повысить эффективность, предоставить государству гибкость в оборонной сфере, и сократить расходы. Сектор частных охранных предприятий растет так быстро, что правительства стран Центральной Азии не имели ни времени, ни возможности для развития соответствующей нормативной базы. Казахстан является единственной страной в регионе, которая имеет хотя бы минимальный объем законодательной базы для регулирования деятельности ЧОПов, действующих на его территории. В Кыргызстане большинство законодательных актов просто копируются с аналогов в России и часто оказываются неэффективными в другом контексте. Некоторые ЧОПы действуют открыто в Узбекистане, но государство не раскрывает законы о ЧОПах более широкой публике. В Таджикистане ЧОПы существуют, но они открыто не рекламируют свои услуги, и государство не раскрывает, как оно регулирует рынок частных охранных компаний. Среди всех государств Центральной Азии, Казахстан имеет наиболее активный и быстро развивающийся рынок частных охранных услуг. На сегодняшний день в Казахстане официально зарегистрировано около 7000 ЧОПов, с 77500 человек персонала 2 . В двух крупнейших государственных компаний страны в сфере охраны работает 21 500 человек 3 . Национальная компаний «Казахстан Темир Жолы» работает с компанией «Военизированная железнодорожная охрана», которая предоставляет ей 14 000 работников, а национальная компания «КазМунайГаз» имеет собственное охранное предприятие «Семсер Секьюрити», где работает 7500 охранников 4 . У «КазМунайГаза» также имеется 1667 охранных постов вдоль нефте- и газопроводов, в дополнение к 214 мобильных единиц, патрулирующим трубопроводы. Так как государственные правоохранительные органы печально известны высоким уровнем коррупции и низким профессионализмом, политики, частные компании и крупные государственные предприятия, включая энергетические и промышленные объекты, а также университеты больше полагаются на услуги частных охранных компаний, чем на государственную защиту. Как только распался СССР, различные оппозиционные группы в Кыргызстане, Таджикистане и Узбекистане начали создавать военные и военизированные структуры, независимые от государства. Эти структуры или налаживали связи с подобными группировками в других странах, или мобилизовали собственные силы. В конце 2010 года Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев подписал закон, вводящий строгие правила и нормы для 2 АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПО ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Выпуск 1, май 2012 ЧОПов. Согласно данному закону, сотрудникам ЧОПов запрещается носить дальнобойное оружие, чтобы предотвратить случайное убийство невинных людей с дальнего расстояния. Кроме того, частные предприятия были лишены права проводить операции ведомственной охраны 5 . Закон позволяет охранникам носить гладкоствольное оружие, но не так называемое нарезное оружие, очень популярное среди ЧОПов. По данным казахстанской Ассоциации охранных компаний, до принятия вышеупомянутого закона 5000 из 7000 ЧОПов использовали нарезное оружие. Большинство казахстанских ЧОПов отказалось от использования данного вида оружия после вступления в силу закона. Обе национальные компании: «Казахстан Темир Жолы» и «Казмунайгаз» были против введения новых правил в частном охранном секторе. В Казахстане есть собственное подразделение “Альфа”, которое поддерживает тесные связи со своим аналогом в России. Как и в России, казахстанская «Альфа» является крупнейшим объединением многих бывших сотрудников групп специального назначения и включает бывших работников элитной «Группы А» КГБ. Она активно участвует в анализе контртеррористических операций, предпринимаемых на национальном и региональном уровнях, регулярно оценивая контртеррористические кампании российских спецслужб на Северном Кавказе. Так как Казахстан постоянно стремится диверсифицировать экспорт своих энергоресурсов и должен вкладывать средства в новую инфраструктуру, как в стране, так и за ее пределами, необходимость в услугах частных охранных служб будет продолжать расти. Страна также надеется играть более важную роль в международных миротворческих усилиях в следующем десятилетии. Казахстан был единственной страной Центральной Азии, которая предложила свои войска в поддержку международным силам содействия безопасности (ISAF), но эта инициатива вызвала сильное недовольство в стране. Учитывая развитый уровень военных сил Казахстана, по сравнению с его соседями, есть вероятность того, что Казахстан будет участвовать в миротворческих и восстановительных усилиях в Афганистане после 2014 года, но это потребует от государства дальнейшего развития законодательства о сотрудничестве государственных войск с ЧОПами во время миротворческих миссий за рубежом. В Казахстане есть собственное подразделение “Альфа”, которое поддерживает тесные связи со своим аналогом в России Казахстанские ЧОПы имеют свои общественные объединения. Ассоциация охранных организаций Республики Казахстан была основана в 2002 году по инициативе крупнейших охранных компаний страны. Ассоциации было поручено защищать интересы своих членов, лоббируя их в парламенте, а также совместно с министерством внутренних дел разработать новые нормы и положения. Она сотрудничает с парламентским комитетом по международным делам, обороне и безопасности, а также с прокуратурой. Ассоциация также помогает с развитием рынка частных охранных услуг в Кыргызстане и Узбекистане6 и сотрудничает с иностранными ЧОПами, включая российские, Международную конфедерацию практической стрельбы (Канада), и IFS2I Консалтинг 7 . Члены ассоциации предложили поделиться опытом с другими ЧОПами, работающими в стране. Большинство ЧОПов задействуют отставных военных и полицейских сотрудников, но компаниям не хватает технического оснащения и финансовых средств, чтобы начать оказывать частные охранные услуги Кыргызстан имеет достаточно динамичный рынок частных охранных услуг, в том числе большой подпольный сектор с большим количеством огнестрельного оружия и 3 АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПО ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Выпуск 1, май 2012 вовлеченных работников. В стране зарегистрировано около 350 охранных компаний, но только около 50 принимают активное участие в обеспечении частной охранной деятельности8. Большинство ЧОПов задействуют отставных военных и полицейских сотрудников, но компаниям не хватает технического оснащения и финансовых средств, чтобы начать оказывать частные охранные услуги. Некоторые ЧОПы создаются для обслуживания конкретных компаний, таких как заправочные станции и сети супермаркетов. огнестрельное оружие, в то время как другие отбирали его у полиции. Дружины не были подотчетны ни одному государственному органу власти, а в некоторых случаях они были единственными блюстителями правопорядка в столице, Бишкеке и местах по всей стране. Их эффективная работа продемонстрировала, что если государство не в состоянии обеспечить безопасность в стране, то частные организованные группировки могут его заменить. Так как во время смены режима в апреле 2010 года полиция не смогла показать эффективную работу, Кыргызстан взялся за амбициозную реформу полиции, предусматривающую сокращение полицейских департаментов. Высвобождающиеся полицейские станут первыми кандидатами на работу в частных охранных компаниях. Правительство постоянно ищет способы установить контроль над этим рынком, и в последние годы оно продолжает развивать законодательство в сфере регулирования деятельности ЧОПов. Во многом страна последовала примеру России и Казахстана. В 1996 году в Кыргызстане был принят закон «О частных следственных и охранных услугах» 9 , который был впоследствии дополнен, в него внесли более строгие правила владения огнестрельным оружием, а также обязанности ЧОПов предоставлять страхование жизни и медицинское страхование для своих сотрудников. Таджикистан имеет самый большой подпольный рынок частных охранных услуг, главным образом, сформированный за счет остаточных формирований со времен гражданской войны 1992-97 годов. Длительный конфликт оставил после себя слушком крупную армию и большое количество безработных мужчин с боевым опытом. Две смены режима в Кыргызстане (в марте 2005 года и в апреле 2010), а также временный вакуум власти, который образовался после восстания 2010 года, заставил предпринимателей и сообщества граждан по всей стране организовывать добровольные отряды для защиты своих районов. Эти группы, известные как «дружины», были созданы, когда правоохранительные органы и органы безопасности отказались противодействовать широкомасштабным грабежам и поджогам, начавшимся после падения правительства Президента Курманбека Бакиева 10 . Их положение и ранги определялись на месте и в рамках сложившейся ситуации. В них входили люди из весьма разных сфер общества: от бизнесменов и их охранников до обеспокоенных граждан, пытавшихся защитить свои семьи. Некоторые из членов этих «дружин» использовали личное Рынок ЧОПов Таджикистана практически не регулируется на законодательном уровне. В 1998 году в стране был принят закон «О розыскной деятельности», в котором содержатся нормы, регулирующие деятельность государственных органов безопасности по снижению преступности, а также упоминается то, что создание ЧОПов для борьбы с преступной деятельностью является правомерным. В 2002 году в закон были внесены поправки, однако, судя по всему, в Таджикистане не существует отдельных нормативных актов, регулирующих деятельность ЧОПов. Говорят, что в 2011 году в Таджикистане было разработано такое законодательство, но эти нормы не находятся в свободном доступе11. С ожидаемым ростом проектов по экспорту гидроэлектроэнергии Таджикистану в будущем понадобятся частные охранные услуги, которые могли бы 4 АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПО ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Выпуск 1, май 2012 защищать жизненно важные электрические линии, проходящие через нестабильный Афганистан. транспортных путей, железных дорог, газопроводов и финансовых институтов. Можно предположить, что узбекские ЧОПы функционируют в довольно конкурентной среде. Практически все они предлагают свои услуги для частных мероприятий, таких как свадьбы, концерты и корпоративы. Правительство разрешает им использовать средства наблюдения, но остается неясным, какие виды вооружения они используют. Таджикистан имеет самый большой подпольный рынок частных охранных услуг, главным образом, сформированный за счет остаточных образований со времен гражданской войны 1992-97 годов В Узбекистане функционирует несколько частных охранных компаний, но, опять же, в национальном законодательстве нет открытых норм, которые бы специально регулировали рынок услуг частных охранных компаний. Только отмечается, что ЧОПы находятся под контролем Министерства внутренних дел. Поэтому сложно определить точное число зарегистрированных и незарегистрированных ЧОПов, которые функционируют на территории Узбекистана сегодня. Большая часть информации об узбекском рынке частных охранных услуг известна не из государственных источников, а из реклам самих компаний. Многие ЧОПы открыто рекламируют свои услуги в интернете, в том числе услуги по охране собственности, телохранителей и частные расследования. Основываясь на доступной информации, можно предположить, что рынок частных охранных услуг Узбекистана в последние годы развивался, и местные ЧОПы активно сотрудничают с государственными институтами. Что должны государства предпринять для обеспечения лучшего регулирования рынка частных охранных услуг Необходимость улучшения регулирования рынка частных охранных услуг в Центральной Азии можно быть обоснована следующими факторами: Во-первых, по мере того, как государства Центральной Азии переходят к более компактной и капиталоемкой системе организации вооруженных сил и полиции, они должны будут высвободить или отправить на пенсию часть военнослужащих и сотрудников полиции. Многие из них нашли работу в частных охранных компаниях, как у себя в стране, так и за рубежом. В Казахстане и Кыргызстане сейчас происходит похожий процесс трансформации полицейских сил, предположительно, сопровождаемый сокращением численности сотрудников. Во-вторых, добывающим отраслям промышленности и рынкам энергоресурсов в регионе все чаще придется прибегать к услугам охранных компаний. Казахстан находится в постоянном поиске внешних рынков для экспорта своих энергоресурсов. Страна уже прибегала к использованию частных местных и зарубежных охранных компаний в этой сфере, но необходимы более подробные руководящие принципы. Государство выдает сотрудникам ЧОПов специальные лицензии и проверяет их деятельность на регулярной основе, в то время как сами ЧОПы должны регулярно тестировать профессиональные навыки и знания своих сотрудников. Некоторые из компаний имеют корпоративную структуру и организуют специальные тренинги для своего персонала. Отдельные ЧОПы предоставляют услуги государственным институтам, охраняя государственные университеты и промышленные объекты. Несколько ЧОПов работают с зарубежными компаниями и отвечают за охрану 5 АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПО ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Выпуск 1, май 2012 По мере того, как государства Центральной Азии переходят к более компактной и капиталоемкой системе организации вооруженных сил и полиции, они должны будут высвободить или отправить на пенсию часть военнослужащих и сотрудников полиции для противостояния национальным и региональным вызовам в будущем, а также могли защищать существующую и планируемую инфраструктуру в сфере энергоресурсов. Страны должны также определить пути, как государственные правоохранительные органы могут лучше контролировать деятельность частных охранных компаний, либо через лицензирование, полицейский или военный мониторинг, или независимые институты надзора. Правительства должны сделать национальные законы и нормы более прозрачными и доступными для широкой публики, публикуя информацию о последних поправках к закону о ЧОПах в местной прессе или в интернете. Остается крайне важным, чтобы государственные правоохранительные структуры снижали уровень коррупции и повышали профессионализм, что способствует расширению сотрудничества с частными охранными компаниями. Другие страны обязательно последуют примеру Астаны, по мере того как они будут развивать свои собственные добывающие и энергетические отрасли и транспортные маршруты. Например, Таджикистан и Кыргызстан нуждаются в ЧОПах для экспорта гидроэлектроэнергии в Пакистан через территорию Афганистана. Узбекистан, в свою очередь, может прибегнуть к услугам частных охранников при строительстве железнодорожного сообщения с Китаем12. Наконец, страны Центральной Азии находятся под угрозой проникновения исламистских военных группировок из Афганистана. Военные силы стран могут не справиться с этими угрозами, что потребует заключения новых видов механизмов обеспечения безопасности, как на национальном, так и на региональном уровне. Учитывая эту вероятность, государства должны перейти к надлежащему регулированию деятельности частных групп в случае, если эти услуги будут использоваться в большем объеме. Региональные организации, в которых Россия играет лидирующую роль, такие как Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), предложили принять руководящие принципы для деятельности иностранных наёмников и ЧОПов, работающих на территории государств‐членов. Эти руководящие принципы сейчас находятся у них на рассмотрении. Остается крайне важным, чтобы государственные правоохранительные структуры снижали уровень коррупции и повышали профессионализм, что способствует расширению сотрудничества с частными охранными компаниями Важно отметить, что отсутствие прозрачности и контроля над частными охранными и военными компаниями (ЧВОП) является глобальной проблемой. На самом деле, такие регуляторные механизмы, как Документ Монтре и Межправительственная рабочая группа Организации Объединенных Наций по ЧВОПам были инициированы в основном в ответ на бездумную практику западных компаний, с которыми заключали контракты в последнее десятилетие для обеспечения военной помощи и безопасности в Ираке и Афганистане. В долгосрочной перспективе государствам Центральной Азии необходимо оценить, как можно повысить профессиональный уровень существующих ЧОПов, чтобы они могли стать возможным вариантом поставщика охранных услуг как государству, так и частному сектору, Государства Центральной Азии должны работать с другими членами международного сообщества в обсуждении этих вопросов, в том числе по вопросу принятия Документа Монтре, тем самым публично подтверждая актуальность норм международного 6 АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПО ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Выпуск 1, май 2012 гуманитарного права для ЧВОПов, а также участвовать в недавно созданной Рабочей группе ООН по частным военным и охранным компаниям, для выработки передовых практических методов и региональных стандартов. http://www.cablegatesearch.net/cable.php?id=10KAB UL388. 1 Автор выражает благодарность Женевскому центру по демократическому контролю над вооруженными силами за предоставленную возможность провести большое исследование по частной охранной деятельности в Центральной Азии. 2 Хал Фостер, «Новый закон Казахстана регулирует частный охранный сектор и вопрос вооружения». Central Asia Newswire, 19 января, 2011; “О лицензировании деятельности частных охранных предприятий,” департамент Министерства внутренних дел в г. Атырау, http://dvdatyrau.kz/content-view-12.html. 3 Предварительные записи исследования Мишеля Гесса, ДКВС, лето 2011; также Хал Фостер, «Новый закон Казахстана регулирует частный охранный сектор и вопрос вооружения». 4 См.http://www.vjdo.kz/en/ и http://www.semser.kz/page.php?page_id=111&lang= 3. 5 Ibid, а также: Хал Фостер, «Новый закон Казахстана регулирует частный охранный сектор и вопрос вооружения». 6 См. сайт Ассоциации охранных компаний Республики Казахстан: http://stcaso.kz/ru/news/43. 7 Ibid, http://stc-aso.kz/ru/news/43. 8 Интервью с Аскаром Насипкуловым, начальником департамента по частной охране министерства внутренних дел Кыргызской Республики, Бишкек, сентябрь 2011 г. 9 Закон доступен по ссылке: http://pravo.tazar.kg/index.php?newsid=169. 10 Дополнительную информацию по дружинам см. http://www.ocamagazine.com/seminar-aijansharshenova-druzhina-in-kyrgyzstan-src-auca-mar23. 11 Доклад Асадулло Хакимова, начальника департамента Министерства юстиции Республики Таджикистан, рабочий семинар по документу Монтре в Улан-Баторе, 13 октября 2011 г. 12 Из утечки информационных депеш из посольства США в Ташкенте, 7
