Понятие и правовой статус национальных парков

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
Ильенко Елена Николаевна
главный специалист юридического отдела
департамента муниципальной собственности и городских земель
администрации муниципального образования город Краснодар
(e-mail: Ilienko@bk.ru)
Понятие и правовой статус
национальных парков
В статье рассматриваются основные этапы законодательного регулирования правового положения национальных парков. Раскрывается понятие национального парка как субъекта и объекта
права в совокупности общих и специальных правовых норм. Излагается система действующего
законодательства, регулирующего правовое положение национальных парков.
Ключевые слова: правовое регулирование, национальный парк, природный парк, особо
охраняемая природная территория, объекты гражданских прав, субъекты гражданского права,
юридическое лицо.
E.N. Ilienko, Chief Specialist of the Legal Group of Department of Municipal Property and Urban Land
of Administration of the Municipal Entity Krasnodar City; e-mail: Ilienko@bk.ru
The concept and the legal status of national parks
This paper examines the main stages of the legislative regulation of the legal status of national parks.
The notion of a national park as the subject and object of law in general and specific set of legal rules is
opened. The system of the current legislation governing the legal status of national parks is described.
Key words: legal regulation, national park, natural park, specially protected natural territory, civil rights
objects, subjects of civil law, legal entity.
С
овременное понятие национального
парка прошло долгую историю становления и формировалось по мере
осознания необходимости законодательного
закрепления статуса особого субъекта, наделенного управленческими полномочиями в
целях сохранения естественных экологических
систем, имеющих экологическую, историческую
и эстетическую ценность.
Положения Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г.
№ 2060-1 «Об охране окружающей природной
среды» уже содержали элементы современного
понятия национального парка, раскрываемого
в ст. 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г.
№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях» (далее – Закон) [1], согласно которой национальные парки определяются как
природоохранные, эколого-просветительские и
научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую
экологическую, историческую и эстетическую
ценность, и предназначены для использования в
природоохранных, просветительских, научных и
культурных целях и для регулируемого туризма.
Данное понятие указывает на то, что национальный парк является учреждением, т.е.
субъектом права. Дополняет данное положение
ст. 16 Закона, указывающая, что национальные
парки являются юридическими лицами, которые
не имеют в качестве цели своей деятельности
извлечение прибыли, т.е. являются некоммерческими организациями и создаются в форме
финансируемого за счет средств федерального
бюджета природоохранного учреждения.
Из п. 1 ст. 1 Закона следует, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на
соответствующих положениях Конституции РФ
и состоит из настоящего Федерального закона,
принимаемых в соответствии с ним других законов
и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, а также законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ
и п. 1 ст. 7 ГК РФ общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Основные задачи и функции национальных
парков, а также основы механизма правовой
охраны объектов, расположенных на территории
национальных парков, закреплены в таких международных правовых актах, как Конвенция об
71
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г., ратифицированная
Указом Президиума Верховного Совета СССР
от 9 августа 1988 г. № 8595-XI; Конвенция о водноболотных угодьях, имеющих международное
значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля
1971 г. [2, с. 191], ратифицированная в СССР в
1976; Конвенция о биологическом разнообразии
от 5 июня 1992 г. [3, с. 3], ратифицированная
Федеральным законом от 17 февраля 1995 г.
№ 16-ФЗ.
В Конституции РФ [4] можно выделить
следующие нормы, затрагивающие правовой
статус национальных парков: земля и другие
природные ресурсы используются и охраняются
в Российской Федерации как основа жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться
в частной, государственной, муниципальной и
иных формах собственности (ст. 9); каждый обязан
сохранять природу и окружающую среду, бережно
относиться к природным богатствам (ст. 58); особо
охраняемые природные территории находятся в
совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
Анализ вышеуказанных конституционных
норм позволяет сделать вывод, что они в основном направлены на закрепление положения
национальных парков как объектов права, при
этом их установление во многом определяет деятельность и охранные функции национального
парка как учреждения.
Общее понятие учреждения установлено
п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ и п. 1 ст. 9
Федерального закона от 12 января 1996 г.
№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [5],
согласно которым учреждением признается не
имеющая членства организация, созданная
и финансируемая собственником в качестве
субъекта ограниченного вещного права под его
дополнительную ответственность для осуществления управленческих, социально-культурных
и иных некоммерческих функций.
Порядок создания национальных парков регулируется общими нормами Гражданского кодекса
РФ о юридических лицах, а также положениями
Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях».
Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией национальных парков
при их создании, реорганизации и ликвидации,
при внесении изменений в их учредительные
документы, а также в связи с ведением Единого
государственного реестра юридических лиц,
регулируются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной ре-
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2014 ● № 3 (49)
гистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей», с учетом положений гл. 3
Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях».
Кроме того, правовой статус каждого национального парка закреплен Положением, представляющим специальный акт, содержащий
особенности статуса учреждения, управление и
контроль за деятельностью национальных парков, функциональное зонирование территории
парка, режимные ограничения в границах парка
и его охранной зоны.
Типовая форма Положения о национальных природных парках Российской Федерации
регламентируется постановлением Совета
Министров – Правительства РФ от 10 августа
1993 г. № 769 [6], утверждающего Положение
о национальных природных парках Российской
Федерации, в то время как Закон об особо охраняемых природных территориях разделяет понятия «национальный парк» и «природный парк»,
указав, что национальные парки являются
природоохранными, эколого-просветительскими
и научно-исследовательскими учреждениями,
территории (акватории) которых включают в
себя природные комплексы и объекты, имеющие
особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских,
научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Природные парки определены как
природоохранные рекреационные учреждения,
находящиеся в ведении субъектов Российской
Федерации, территории (акватории) которых
включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и
эстетическую ценность, и предназначены для
использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Такими образом, Закон указывает на два отдельных субъекта
права, с разным режимом имущества, разной
целевой направленностью и различным порядком создания и функционирования, в связи с
чем гражданско-правовой статус национальных
парков и природных парков имеет существенные
различия, что не допускает утверждения для них
единого положения.
На основании изложенного предполагается
необходимым внесение изменения в постановление Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769
«Об утверждении Положения о национальных
природных парках Российской Федерации» путем замены по всему тексту данного постановления слова «национальные природные парки»
на слова «национальные парки».
Понятие национального парка является производным от понятия «особо охраняемая при-
72
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
родная территория», одной из категорий особо
охраняемых природных территорий, указанных
в ст. 2 Закона, с особыми задачами и целями,
присущими национальным паркам, и способами
их достижения.
Кроме Федерального закона от 14 марта 1995 г.
№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», который регулирует порядок создания
и управления национальным парком, основные
задачи деятельности, особенности правового
положения, режим особой охраны территории
национальных парков и является основополагающим законом в закреплении правового статуса
национальных парков, их правовой статус определяется правовыми актами различной отраслевой
принадлежности, в том числе экологическим,
природо-ресурсным, земельным и гражданским
законодательством.
Следует отметить, что за последнее время
субъектами Российской Федерации было принято
значительное число нормативных правовых актов,
направленных на реализацию конституционных
положений о разграничении предметов ведения
между Федерацией и ее субъектами в отношении особо охраняемых природных территорий.
При этом такое законодательство в отношении
национальных парков сводится в основном к
правовому закреплению полномочий органов
власти субъектов Российской Федерации в части
согласования предложений по созданию национальных парков, установлению границ и режима
использования земель национальных парков.
Так, к примеру, в Краснодарском крае издан
Закон от 31 декабря 2003 г. № 656-КЗ «Об
особо охраняемых природных территориях
Краснодарского края» [7], согласно которому к
полномочиям высшего исполнительного органа
государственной власти Краснодарского края в
сфере организации, охраны и функционирования особо охраняемых природных территорий
относятся полномочия по подготовке и направлению в Правительство РФ представлений об
образовании на территории Краснодарского
края национальных парков, а также согласо-
ванию положения о режиме использования
земель, включенных в границы национальных
парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации, утверждаемого государственным органом, в
ведении которого находится конкретный национальный парк. Такие полномочия имеют весьма
важное практическое значение, поскольку по
сути являются первоначальным этапом создания национального парка.
Также существенное значение в правовом
регулировании положения национальных парков имеет судебная практика, на которую во
многом опираются при возникновении спорных
ситуаций при практическом применении законодательства об особо охраняемых природных
территориях.
Анализ судебной практики показывает, что
большинство споров связано с полномочиями
национальных парков по распоряжению земельными участками территории национальных
парков, порядком передачи земельных участков
во владение и (или) пользование третьих лиц, а
также правовым положением земельных участков,
включенных в границы национальных парков без
их изъятия из хозяйственной эксплуатации.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что в
целом законодательная база, регулирующая
правовое положение национальных парков в
Российской Федерации, сформирована. Однако
предполагается необходимым усовершенствование действующего законодательства путем
издания правовых норм, детально регламентирующих порядок создания национальных парков
как особых учреждений, разработки механизма
выполнения национальными парками возложенных на них задач, усовершенствования режима
особой охраны земельных участков, включенных
в границы национальных парков без изъятия из
хозяйственной эксплуатации, проработки порядка
передачи земельных участков, входящих в границы территории национальных парков, во владение
и пользование третьих лиц с учетом приоритета
сохранения экологических систем, а также уточнения субъектного состава таких сделок.
1. Собр. законодательства РФ. 1995. № 12.
Ст. 1024.
2. Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М.,
1991.
3. Бюл. международных договоров. 1996. № 9.
4. Рос. газ. 1993. 25 дек.
5. Собр. законодательства РФ. 1996. № 3.
Ст. 145.
6. Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 34. Ст. 3180.
7. Информ. бюл. Законодательного собрания
Краснодарского края. 2004. № 14(I).
1. Coll. of legislation of the Russian Federation.
1995. № 12. Art. 1024.
2. The set of regulations of UNESCO. Moscow,
1991.
3. Bull. of international treaties. 1996. № 9.
4. Rus. newsp. 1993. Dec. 25.
5. Coll. of legislation of the Russian Federation.
1996. № 3. Art. 145.
6. Coll. of acts of the President and the Government of the Russian Federation. 1993. № 34. Art. 3180.
7. Inform. bull. of Legislative Assembly of Krasnodar region. 2004. № 14(I).
73