Высший совет: синица уже в руках

Шевердяев С.Н. Высший совет: синица уже в руках? // Законодательство и
практика средств массовой информации. 1999. № 3. С. 9-11.
Рассуждая сегодня о плюсах и минусах думской инициативы принятия Федерального
закона «О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания
и
радиовещания в Российской Федерации», вполне допустимо утверждать, что приведение в
законный порядок практики российского вещания – мера давно уже назревшая, и вряд ли
можно не разделять эмоциональный настрой депутатов, стремящихся сделать
телерадиопрограммы более нравственными, добрыми, патриотичными. Вместе с тем, от
выражения политической воли в виде позитивной идеи до принятия полноценного закона,
который бы оптимально вписался в правовую систему страны, нужно пройти чрезвычайно
сложную процедуру конструирования конкретных юридических норм.
Даже беглый взгляд на текст закона дает основания полагать, что это не столько
нормативный акт о защите нравственности, сколько акт о государственном органе, который
имеет к этому отношение. Но вряд ли можно для решения вопроса исходить не из существа
проблемы нравственности, а из назначения ответственного за ее судьбу субъекта. Для
Центральной избирательной комиссии, с которой любят сравнивать Высший совет, нет
самостоятельного закона: нормы о нем предусмотрены в ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав граждан…», который исходит не из проблемы органа, а из проблемы
выборов. К этой мысли можно также добавить и то, что проект закона о Высшем совете
наверняка вызвал бы гораздо меньше возражений, если бы был назван не так высокопарно.
В целом об этом законе можно судить как об очень характерно выражающем
современные российские проблемы документе. Он точно формулирует эмоциональные
настроения населения, что отображается в политической воле депутатов, но качество
решения проблемы юридическими методами далеко не идеально. Наверное, нельзя говорить
о законе, что он скороспелый или сырой, как минимум в течение года велась его подготовка,
в процессе которой были учтены многие критические замечания, возможно, будут учтены и
другие критические замечания, если закон вернется в Парламент с наложенным вето.
Однако закон не ведет к коренному решению проблемы. Новый орган создает способ
разрешения вопроса о нравственности, который может быть оказаться эффективным, но
исправить ситуацию в целом он не сможет. Иначе говоря, депутаты этим законом
предпочитают иметь «синицу в руках». Но насколько велика возможность изловить хотя
даже эту «синицу»? Проблемам качества сегодняшнего варианта закона и последствиям его
вступления в силу и посвящены дальнейшие рассуждения, в которых рассматриваются
некоторые аргументы, не нашедшие должного выражения в полемике последнего времени.
Бессилие ФСТР?
Необходимость в новом органе объясняется не столько особенностью применения
правовых норм в сфере общественной морали и нравственности, сколько тем, что парламент
не может напрямую повлиять на деятельность ФСТР, которая является президентской
структурой. Если ФСТР бессильна решать проблемы вещания – ее нужно реформировать.
Но в планах Президента не было пункта об изменении существующей вещательной
политики, и старое положение о лицензировании телерадиовещания
осталось
неприкосновенным. Поэтому Парламентом создается еще один орган, отнимающий по
существу компетенцию у ФСТР. Сегодня Федеральная служба не только осуществляет
лицензирование, но и проводит лицензионный контроль (как и всякий подобный орган), т.е.
обеспечивает соблюдение программных требований, корректирует политику вещания. Цели
Высшего совета также направляются в эту область, но правовых средств к этому нет, Совет
лишь карает за единичные нарушения. В то же время, почему последнее не может делать
ФСТР? Никаких правовых ограничений к тому, чтобы предусмотреть эти возможности в
1
Положении о лицензировании деятельности в области телерадиовещания не существует. И
если такие изменения полномочий ФСТР будут проведены в жизнь, необходимость в
Высшем совете улетучится. Федеральная служба в последнее время довольно плотно
занимается соблюдением вещателями лицензионных условий, а если еще обеспечить
организационно-правовой, финансовый и нормативный базис ее деятельности в тех сферах,
неурегулированность которых вскрыл закон о Высшем совете, поставленные задачи будут
решаться гораздо эффективнее. Таким образом, закон о Высшем совете проистекает
главным образом из неразвитости правового обоснования деятельности ФСТР. Если и далее
будет развиваться линия на создание новых органов, то мы получим тяжеловесную и
неповоротливую структуру регулирования вещания в России. Впрочем, она уже станет
таковой в случае, если начнет действовать обсуждаемый Совет. Наиболее логичный выход
из сложившейся ситуации можно искать в достижении политического согласия по
построению органа на функциональной базе ФСТР и организационной базе Высшего совета.
Аналогичным образом вопрос решен во Франции в отношении Высшего аудиовизуального
совета, опыт которого был не очень удачно учтен при подготовке рассматриваемого
российского закона.
Нарушения: юридический состав или нравственная заповедь?
Перечисленные в ст.3 и ст.8 закона виды нарушений, больше воспринимаются не как
юридические составы, а как тезисы, по которым «ведет работу» Совет. Несмотря на то, что
закон защищает нравственность, он не должен содержать ни одной нравственной нормы,
тем более, если говорить о нарушениях, поскольку за аморальный проступок, не
выраженный юридическим способом в законе, не может следовать юридическая
ответственность. Если такие составы, как призыв к совершению уголовно наказуемых
деяний, пропаганда или разжигание розни и вражды, в меньшей степени, - пропаганда
войны, жестокости и насилия, достаточно ясны, поскольку эти составы присутствуют в УК
(ст. ст. 280, 282, 239 соответственно), и есть практика их применения, то в отношении
других нарушений этого сказать нельзя. Норм российского законодательства, где бы было
сказано об этих составах чуть больше, либо были раскрыты их признаки, просто не
существует. Мало того, что с юридической точки зрения такие формулировки составов
представляются совершенно неоправданными, на практике такая ситуация приведет к
резкому падению качества работы вещателя, которые не знают, в чем конкретно может
выразиться, например, нарушение "общепринятых норм русского языка" или "норм
гуманности". Ссылаться на то, что критерии будут выработаны практикой, несуразно и
цинично. К тому же о выработке практикой можно говорить не применительно к
пониманию нормы, которое всегда должно быть однозначным, а в отношении
применимости нормы к каким-то малораспространенным, прямо не учтенным в законе,
ситуациям. Кроме того, практика может вырабатываться судами, т.к. это органы
многочисленные, решения которых в части обоснования могут конкурировать между собой
в качестве юридической техники. А здесь же мы имеем только один орган с неизменным в
течение многих лет составом. Таким образом, решительно нельзя согласиться с нынешними
формулировками составов правонарушений.
В контексте этого вопроса хотелось бы отметить еще одно обстоятельство.
Применение нравственных, а не юридических критериев может откликнуться куда большей
бедой, чем все нынешние. Трудно себе представить, чем грозит разделение общественного
мнения на вопросы нравственности на два лагеря: тех, кто поддерживает решения Совета, и
тех, кто их не поддерживает. По существу из-за этого в российском обществе может
сложиться две противоположные этические системы, что чрезвычайно опасно для цельности
культуры всякой нации. Единственная возможность этого избежать – сформулировать
конкретные, предельно ясные и обязательные для всех юридические составы
правонарушений.
2
Построение организационной структуры
Совершенно очевидно, что проблема защиты общественной нравственности носит
комплексный характер, т.е. проявляется не только на телевидении, но и во многих других
отраслях человеческой деятельности. Но почему законом защищается нравственность
только в теле- или радиовещании? Для разностороннего решения проблемы нравственности
этого явно недостаточно. Можно привести простой пример. Закон призван защищать в
большой части и нравственность детей. Но современная ситуация такова, что многие дети и
подростки, которые в будущем составят активную часть российского населения, телевизору
предпочитают зарубежные развлекательные компьютерные программы и Интернет. То, что
вопрос о нравственности решается только в отношении вещания, существу означает и
индульгенцию на безнравственность в кино, книгах, журналах и т.д. Если же исходить из
необходимости решения комплексной проблемы, а не из особенностей и трудностей
достижения политического консенсуса применительно к вещанию в России, внутренняя
структура органа наверное должна строится на основании более развитых и разносторонних
критериев: профессионального, отраслевого, функционального.
Профессиональный
критерий означает наличие ценза для членов Совета на объем и качество их знаний;
отраслевой - оптимизацию деятельности по специализированным направлениям или хотя бы
с их учетом (телевидение, радиовещание, распространение компьютерной информации,
периодические печатные издания, литература, кино и т.п.); функциональный критерий обозначает учет различных способов достижения генеральной цели органа (например, при
помощи юридического отдела, службы психологов, группы мониторинга и т.д.).
Франция (Высший аудиовизуальный совет), может себе позволить подобный орган,
поскольку в этой стране - старейшая демократическая культура доверия Правительству. И
России вполне можно было бы поучиться у французов, но перенимать лишь самые
поверхностные признаки этого органа вряд ли достойно российских депутатов. Если же
гражданам заявить, что проблемы нравственности в России предполагается решить всего
десятью статьями рассматриваемого закона, это вызовет или восхищение депутатами или
сомнение в законе. Наиболее вероятно последнее…
3