ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ РОль ГОсУдаРсТВеННО

Приоритеты России
ПРИОРИТЕТЫ
РОССИИ
12 (153) – 2012
УДК 330.341.2
Роль государственно-частного
партнерства в стратегическом развитии
национальной космической
деятельности России*
Д. Б. Пайсон,
доктор экономических наук,
кандидат технических наук,
директор по развитию
E-mail: dpayson@sk. ru
Кластер «Космические технологии
и телекоммуникации» фонда «Сколково»
И. А. Косенков,
аспирант кафедры международного права
E-mail: ikosenkov@gmail. com
Московский государственный институт
международных отношений МИД России
В статье анализируются основные направления
и особенности государственно-частного партнерства при осуществлении Российской Федерацией
многовекторной и широкомасштабной космической
деятельности. Определена и обоснована возможная последовательность привлечения негосударственного бизнеса к оказанию космических услуг
народнохозяйственного назначения. Рассмотрены
особенности партнерства при решении задач фундаментальных космических исследований и освоения
космического пространства.
Ключевые слова: космическая деятельность,
стратегия, институциональное проектирование,
государственно-частное партнерство.
Космическая деятельность относится к тем
сферам экономики и науки, где Российская Федерация традиционно является одним из мировых
технологических лидеров. В силу значимости и
* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 11-02-00230а).
масштабности этой деятельности по целому ряду
критериев, в том числе общественной и оборонной
необходимости, стоимостных и временных, она
нуждается в обоснованном выборе долговременных ориентиров и путей своего развития не только
программного, но и концептуально-стратегического
характера.
Перед Роскосмосом в 2011 г. поставлена задача
разработки долговременной стратегии развития ракетно-космической отрасли России – научно-экспериментальной и промышленной базы национальной
космической деятельности – на период до 2030 г. и
на дальнейшую перспективу [10]. С учетом динамичного, переходного и нестационарного характера
современной отечественной экономики, помимо
научно-технических проблем и их решений, существенный интерес представляют, по мнению авторов,
институциональные аспекты этой стратегии.
Среди них одним из ключевых является вопрос
о характере взаимодействия различных секторов
экономики при решении актуальных задач косми-
Приоритеты России
12 (153) – 2012
ческой деятельности (КД). Учитывая тот факт, что
национальная космическая деятельность пока находится преимущественно в государственном домене
и финансируется главным образом за счет средств
федерального бюджета, эволюция межсекторного
взаимодействия должна рассматриваться как развитие отношений между государством и бизнесом
в соответствующих сферах, т. е. как развитие государственно-частного партнерства (ГЧП).
Исследованию ГЧП в сфере КД посвящен в
отечественной литературе ряд работ, из которых
можно отметить основанные на опыте практической деятельности монографию [7] и статью [5].
Специфика и формы взаимодействия государства
и бизнеса рассмотрены в работах (см., например,
[2, 3, 8] и др.). По мнению исполнительного секретаря Европейской экономической комиссии ООН
Марека Белька [8], ГЧП сочетает в себе лучшее из
«двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью
и защитой общественных интересов.
В целом под ГЧП понимаются различные
формы институционального и контрактного взаимодействия между организациями государственного (публичного) и частного секторов экономики,
направленные на перераспределение работ, финансовых потоков и рисков при решении задач, до
настоящего момента находящихся в домене государственных инфраструктурных услуг.
Государственно-частное партнерство в рамках
стратегии развития национальной космической
деятельности, на взгляд авторов, в кратко- и среднесрочной перспективе должно реализовываться,
прежде всего, в виде поэтапной передачи основных
прикладных направлений КД в сферу ответственности бизнеса, как правило, частного. При этом
государство в лице Роскосмоса должно сохранить
за собой следующие функции:
1) мониторинг и реализацию общей технологической политики;
2) проведение общесистемных и поисковых научно-исследовательских работ;
3) интеграцию усилий предприятий частного
сектора при решении технологических проблем
общеотраслевого уровня;
4) решение неприкладных задач космической
деятельности, включая пилотируемые программы и фундаментальные космические
исследования.
Эффективность подобного перехода определяется следующими факторами:
• необходимость и возможность перераспределения расходов бюджета на удовлетворение
государственных потребностей при реализации
аутсорсинговой схемы взаимодействия (равномерный график финансирования, плата за
услуги вместо затрат на создание собственных
космических средств);
• возможность привлечения коммерческого
кредита для реализации крупномасштабных
инвестиционных проектов в сфере КД;
• формирование потенциально конкурентоспособных на мировом рынке компаний – операторов космических услуг;
• участие негосударственного сектора экономики
в развитии функциональных и производственных космических технологий, наземной космической инфраструктуры, командно-измерительного комплекса, системы средств выведения
полезных нагрузок в космос.
Таким образом, стратегия развития космонавтики на ближайшие десятилетия должна стать
стратегией партнерства государства и бизнеса. При
этом ключевой посылкой, определяющей дальнейшее проектирование будущего, является тезис о
том, что Роскосмос как федеральный орган исполнительной власти по космической деятельности
не может и не должен подменять собой самостоятельных предприятий и организаций, действующих
на рынке космических средств, продуктов и услуг.
Цели космической деятельности достигаются в
рамках межотраслевого и государственно-частного партнерства при неукоснительном соблюдении
интересов государства.
Применение модели ГЧП в сфере КД позволяет:
1) использовать государственный потенциал и
инфраструктуру для оказания услуг коммерческим пользователям (двойное применение);
2) использовать возможности и преимущества
частного сектора для развития данной космической системы (в том числе, возможно,
и для оказания услуг части государственных
пользователей на общей технологической и
биллинговой платформе);
Имеется в виду автоматизированная система учета объема
и тарификации оказанных высокотехнологичных услуг. В
данном случае – это технологическое подтверждение того,
что государственные заказчики становятся полноценными
потребителями этих услуг на общих основаниях.
Приоритеты России
3) обеспечить перераспределение маржинальной
прибыли между различными переделами «цепочки ценностей» при создании и коммерческой эксплуатации прикладной космической системы.
Государственно-частное партнерство позволяет
осуществлять длительное взаимодействие государственного сектора с частным, чья роль важна
в силу софинансирования им части космического
проекта и, следовательно, разделения ответственности за часть рисков по проекту. Ответственность,
затраты и риски проекта, однако, могут перераспределяться в соответствии с условиями контракта,
в зависимости от большей заинтересованности
государственного либо частного партнера. Исходя
из этого, может быть создано достаточно большое
количество различных форм ГЧП.
В качестве примеров к ним можно отнести:
• сотрудничество американского Агентства
геопространственной информации с частными
поставщиками информации дистанционного
зондирования Земли;
• реализацию Европейским космическим агентством долгосрочной программы развития конкурентоспособности европейской спутникостроительной промышленности Alphabus/Alphasat;
• совместные проекты космического агентства
Германии DLR и компании EADS Astrium
по созданию и совместному использованию
космических аппаратов радиолокационного
наблюдения TerraSAR и т. д. [6].
Безусловно, модель ГЧП имеет как преимущества, так и недостатки. К числу преимуществ
следует отнести сокращение расходов государства
на проект, снижение технических и коммерческих
рисков, вовлечение в КД новых сил – субъектов
хозяйствования и инноваций.
Долгосрочный характер и взаимовыгодность
проектов, выполняемых в рамках ГЧП, положительно сказываются на укреплении деловых связей
между партнерами и увеличивают вероятность
реализации последующих, возможно, еще более
крупных, проектов. Именно механизм ГЧП позволяет привлечь финансирование на апробацию новых
технологий и в конечном счете их коммерциализировать, а также обеспечить оперативность и, следовательно, эффективность распространения космических продуктов и услуг, их тиражирования за счет
использования административного ресурса.
К числу недостатков можно отнести применение в процессе работы над проектами жестких и
12 (153) – 2012
комплексных процедур госзакупок, длительные и
громоздкие переговорные процессы, статистически более низкую прибыль, получаемую частным
партнером.
Следует отметить, что государственные органы зачастую неудовлетворительно подготовлены к
сотрудничеству с частным сектором. Кроме того,
некоторые риски невозможно предусмотреть в силу,
как правило, долгосрочного характера космического
проекта. Наконец, при всех условиях и возможностях потенциального снижения рисков неверно
выстроенное ГЧП может привести, напротив, к их
возрастанию при неясном распределении ответственности и полномочий (ответственность перед
третьими лицами, регулятивные вопросы, страхование). Риски просчетов как государственных, так и
частных партнеров в проектах ГЧП весьма велики.
Опыт реализации проектов ГЧП в сфере космической деятельности в Европе уже выявил тенденцию
к сильному удорожанию проектов по сравнению с
их первоначальной ценой.
Темпы роста стоимости проектов достигают
20 % в год. Причины не только в ошибках авторов
и проявлениях оппортунизма, но и во вполне объективных обстоятельствах – постоянном росте цен
на материалы и услуги, которые зачастую носят
слабопрогнозируемый характер.
Учитывая как положительные стороны, так и
риски расширения использования ГЧП-моделей,
их внедрение в практику российской космической
деятельности, на взгляд авторов, целесообразно
осуществлять поэтапно.
На первом этапе (3–5 лет) реализации стратегии развития космической отрасли необходимо
в рамках существующих и планируемых на краткосрочную перспективу программ космической
деятельности и развития спутниковой связи и
вещания (см., в частности, [4] и [9]) восстановить
базовые возможности национальных орбитальных
группировок прикладного назначения для обеспечения успешной целевой эксплуатации, в том
числе в рыночных условиях. Параллельно следует
усовершенствовать и дополнить законодательство
в целях облегчения создания и повышения эффективности функционирования ГЧП в следующих
направлениях:
• системное решение вопросов, связанных с
предоставлением налоговых преференций
предприятиям-разработчикам и стимулированием потребителей космических продуктов и
12 (153) – 2012
услуг (как это принято в развитых рыночных
экономиках при создании и первоначальном
тиражировании инноваций);
• принятие нормативно-правового акта, обеспечивающего регулирование вовлечения в
хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности, созданных за счет средств
федерального бюджета;
• нормативно-правовое регулирование применения результатов космической деятельности
на региональном уровне, соответствующее
потребностям и возможностям рынка;
• четкое законодательное определение прав и
обязанностей органов государственной власти
и органов местного самоуправления по использованию возможностей системы ГЛОНАСС,
спутников дистанционного зондирования Земли и других космических технологий.
На данном начальном этапе стратегии ГЧП реализуется по следующим основным направлениям:
1) предоставление частному сектору возможности
использования федеральной инфраструктуры
в рамках операторского бизнеса по доведению
космических услуг до конечного пользователя;
2) совместное финансирование пилотных проектов, которые впоследствии тиражируются и продвигаются на рынке за счет частного сектора;
3) привлечение создаваемых операторских компаний частного сектора к оказанию услуг
потребителям федеральных, региональных и
муниципальных органов власти;
4) участие федерального бюджета в финансировании НИОКР по созданию пользовательской
аппаратуры и программно-аппаратных комплексов, которые затем тиражируются и продвигаются на рынке за счет частного сектора;
5) софинансирование проектов путем образования
предприятий совместной формы собственности.
На втором этапе реализации стратегии на
протяжении 5–10 лет целесообразно отработать
формы и методы участия предприятий и организаций негосударственного сектора экономики в формировании и предоставлении космических услуг
на базе национальной орбитальной группировки, в
том числе с использованием аренды (лизинга) космических средств, находящихся в государственной
собственности, а также при инициативном заказе
предприятиями-операторами отдельных космических аппаратов и элементов наземной космической
инфраструктуры.
Приоритеты России
В конечном итоге в указанный период должна
быть создана нормативно-правовая и институциональная среда, способствующая развитию частных
космических бизнесов и ГЧП при обязательном
условии четкого разделения функций государства
и участников рыночной деятельности, препятствующего их самопроизвольному слиянию и формированию тем самым госмонополистов. Еще одним
желаемым итогом такой государственной политики
должно стать развитие предприятий и организаций,
ориентированных на сферу операторских услуг
по основным видам прикладной космической деятельности, которые должны в перспективе взять
на себя решающую роль заказчиков необходимых
им космических средств у соответствующих предприятий-изготовителей.
В целом целесообразно обеспечить следующую
последовательность формирования компаний для
предоставления операторских услуг:
1) преимущественно удовлетворяются потребности федеральных органов исполнительной власти организацией-оператором, по своему статусу
входящей в состав одного из предприятий
(ФГУП), подведомственных Роскосмосу;
2) по ряду направлений операторы космических
средств развиваются в форме самостоятельных
хозяйствующих субъектов, взаимодействующих с операторами услуг в условиях рыночной
среды;
3) выделяются отдельные предприятия – операторы космических средств и услуг в качестве
полностью независимых от машиностроительных предприятий ракетно-космической
промышленности хозяйствующих субъектов
с правом самостоятельного заказа и эксплуатации космических средств при исключении
монополизма на рынке продуктов и услуг на
базе результатов космической деятельности для
конечного потребителя.
Таким образом, в данный период должно произойти постепенное и существенное расширение
привлечения к реализации неотъемлемых функций
государства в сфере космической деятельности на
возмездной основе новых частных компаний – основных структур рыночной экономики.
На третьем этапе реализации стратегии
должна завершиться передача основных прикладных направлений космической деятельности в зону
ответственности предприятий и организаций –
операторов космических услуг, как правило, час-
Приоритеты России
тных. При этом государственные потребности в
инфокоммуникационных и геоинформационных
услугах должны удовлетворяться либо путем эксплуатации специфических средств, остающихся в
распоряжении космического агентства или иных государственных операторов, либо, как правило, при
реализации аутсорсинговых закупочных схем.
На всех обозначенных рубежах предлагаемой
стратегии развитие национальной космической инфраструктуры, включая российские космодромы,
средства командно-измерительного комплекса и дальней космической связи, предполагается осуществлять
в составе государственного сектора экономики. В то
же время не исключается привлечение компаний различных форм собственности в качестве операторов
отдельных инфраструктурных объектов.
Частичный возврат государственных инвестиций в создание объектов наземной космической
инфраструктуры обеспечивается за счет контрактных и арендных платежей компаний – операторов
коммерческих пусковых и других услуг, реализуемых с использованием объектов государственной
инфраструктуры.
Важной составляющей ГЧП является поддержка
малого и среднего бизнеса в сфере производства и
потребления космической продукции, расширение
участия предприятий смежных отраслей промышленности в реализации космических программ и
отдельных проектов. Решение этих задач ГЧП должно быть направлено на преодоление исторически
сложившегося замкнутого (анклавного) характера
отечественной ракетно-космической промышленности (РКП), на создание организационно-экономических механизмов, стимулирующих привлечение
к космической деятельности предприятий и организаций смежных отраслей экономики, на создание
специализированных инновационных лабораторий и
малых предприятий с привлечением международных
партнеров на базе передовых университетов.
Одним из важных инструментов ГЧП должно
стать введение в практику программно-целевого
планирования и управления космической деятельностью отдельных («рамочных») НИОКР, которые
позволяют в рамках федеральных целевых программ на конкурсной основе финансировать инициативные проекты предприятий и организаций по
объявленной общей тематике.
Остановимся теперь на таком важном аспекте
ГЧП в сфере космической деятельности, как использование потенциала частного сектора экономики
12 (153) – 2012
при решении задач фундаментальных космических исследований и освоения космоса. Следует
отметить, что освоение космоса само по себе не
может рассматриваться в качестве объекта частного
инвестирования. Инвестиции возможны в развитие
предприятий РКП и смежных отраслей, выпускающих товары и предоставляющих услуги в рамках
реализации космических программ и проектов.
Такие инвестиции могут осуществляться
частным капиталом под четкие государственные
гарантии закупок необходимой ракетно-космической техники. В силу долгосрочного характера
выполнения космических программ и проектов и их
окупаемости проведение конкурсов на выполнение
работ по созданию космических средств в рамках
соответствующих программ и проектов наиболее
целесообразно по модели создания финансово-промышленного пула с привлечением подтвержденных
частных инвестиций и/или кредитов в программы
технического перевооружения предприятий РКП.
Можно выделить три возможных способа привлечения негосударственных инвестиций для
решения задач освоения космоса.
Во-первых, может быть использована модель
ГЧП, обеспечивающая частные инвестиции на
начальной стадии проекта, под залог будущих прямых и/или косвенных экономических эффектов в
промышленности. ГЧП в данном случае подразумевает участие частного сектора (промышленности) в
расходах на начальных этапах реализации проектов
освоения космоса, когда частный сектор участвует в
расходах по созданию космических средств (в предельном варианте – берет капитальные расходы на
себя), а на последующих стадиях реализации проектов получает от государства заранее оговоренные
контрактные платежи за его участие в эксплуатации
соответствующих средств.
Перспективным инструментом ГЧП представляются государственные гарантии возврата средств
инвесторов, вкладываемых в технологическое
переоснащение производства и создание перспективных космических средств, например в интересах
освоения Луны, Марса и дальнего космоса, при
последующей закупке соответствующих кораблей,
ракет-носителей и инфраструктурных элементов.
Во-вторых, возможна реализация модели
ГЧП, призванной обеспечить более выраженное
(помимо взимания налогов) участие государственного бюджета в косвенных эффектах, извлекаемых
участниками проектов освоения космоса со стороны
12 (153) – 2012
промышленности. Этого можно добиться введением
дополнительных форм лицензирования и оформления
своего рода роялти на доходы, получаемые частными
предприятиями при реализации различных спин-оффных схем. Следует, однако, заметить, что подобного
рода финансовое отягощение спин-оффа находится в
явном противоречии с работающими сегодня в мировой экономике моделями передачи технологий из космического сектора в национальную экономику, когда
такая деятельность считается социальной функцией
соответствующего космического агентства, по ряду
направлений финансируется из государственного
бюджета каждой отдельной страны и в любом случае
не направлена на собирание с предприятий промышленности и частного бизнеса вне космической сферы
каких-либо специфических платежей.
В-третьих, возможным вариантом институализации перераспределения расходов и финансовых
эффектов ГЧП может стать целенаправленное управление номенклатурой благополучателей по косвенным финансовым эффектам со стороны государства.
Этого можно достичь, в частности, посредством
широкой диверсификации предприятий РКП для
активизации их деятельности в коммерческом (прикладном) секторе космической деятельности или на
рынках некосмических продуктов и услуг. Таких, где
наиболее вероятно извлечение конкурентных преимуществ (новые продукты, новые производственные процессы и т. п.) за счет параллельного участия
в программах освоения космоса.
Если считать достижение будущих финансовых эффектов при подобной диверсификации
достаточно достоверным, в перспективе могут
быть реализованы модели контрактов, предусматривающие дополнительно к государственному
финансированию и частичное софинансирование
со стороны предприятий-исполнителей. Примером
может служить совместное инвестирование средств
государственного бюджета и собственных средств
промышленного предприятия в создание электроракетных двигателей нового поколения. Эти двигатели
могут быть использованы как в интересах марсианской экспедиции (некоммерческое направление),
так и при создании перспективных платформ для
геостационарных космических аппаратов связи
(коммерческое направление).
Следует сформулировать ряд важных, на взгляд
авторов, требований к развитию нормативного
обеспечения межсекторного сотрудничества в сфере
космической деятельности.
Приоритеты России
Для частного сектора важен непрерывный мониторинг нужд публичных потребителей и отслеживание их потребностей и требований с оценкой
потенциальных возможностей для взаимовыгодной
кооперации. Для партнерских проектов важна
прозрачность во всех общих планах, поэтому при
выполнении инициированного проекта частному
сектору рекомендуется передавать имеющуюся
информацию о реализуемости проекта, обо всех
коммерческих препятствиях и ограничениях; наладить обмен ноу-хау и опытом проведения подобных
операций, а также выстроить четкий и понятный
регулятивный механизм.
Для государственного сектора актуальна тщательная подготовка каждого такого проекта, т. е.
максимально четкое определение требований, вовлечение ключевых заинтересованных лиц на ранних
стадиях проекта, исследование и распределение
рисков. Необходимо подготовить организационноэкономические, финансовые механизмы для финансирования таких долгосрочных проектов, какими
являются ГЧП в сфере космической деятельности;
создать привлекательные условия для частного
сектора путем смягчения требований и повышения
прозрачности законодательно установленной процедуры государственных закупок.
В сфере космической деятельности наиболее
ярко отражается специфическая особенность переходного этапа развития отечественной экономики в целом: невозможность редукции сложной
системы мотиваций ее участников к простейшим
экономическим стимулам. Рассмотренные модели
ГЧП призваны сбалансировать достижение экономического эффекта в частном секторе, а также
общественного, социального – в публичном, при
совместном решении сложных, мультипликативных
задач инновационного развития и модернизации
всей российской экономики. Полагаем, что развитие
партнерства должно стать одним из действенных
ключевых механизмов реализации долговременной стратегии в области космоса, национальной
космической деятельности и передовой ракетнокосмической промышленности России.
Список литературы
1. Бендиков М. А., Пайсон Д. Б. Институциональная система инноваций и основы методологии ее проектирования (на примере космической
деятельности) // Экономический анализ: теория и
практика. 2012. № 4. С. 13–21.
Приоритеты России
2. Государственно-частное партнерство в инновационных системах / под общ. ред. С. Н. Сильверстова. М.: Издательство ЛКИ, 2008.
3. Делмон Д. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: практическое руководство для органов государственной власти. The World
Bank, PPIAF. 2010.
4. Основные положения Федеральной космической программы на 2006–2015 гг. Федеральное
космическое агентство: официальный сайт. URL:
http://www. federalspace. ru/download/fkp_2015_for_
site. doc.
5. Пайсон Д. Б. Государственно-частное партнерство как институт развития в области космической деятельности // Вопросы государственного и
муниципального управления. 2009. № 3. С. 17–34.
6. Пайсон Д. Б. Космическая деятельность:
Эволюция, организация, институты. М.: ЛИБРОКОМ, 2010.
12 (153) – 2012
7. Панкратов А. А. Государственно-частное
партнерство в современной практике: основные теоретические и практические проблемы: монография.
М.: Анкил, 2008.
8. Практическое руководство по вопросам
эффективного управления в сфере государственночастного партнерства // Европейская экономическая
комиссия Организации Объединенных Наций. NY,
Geneva, United Nations, 2008.
9. Программа «Глобальная навигационная
система» // Министерство экономического развития
Российской Федерации. Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений /
Федеральные целевые программы России: официальный веб-сайт. URL: http://fcp. vpk. ru/cgi-bin/cis/
fcp. cgi/Fcp/ViewFcp/View/2007/117.
10.Рогозин взялся за космос. ИА Интерфакс:
официальный сайт. 29.12.2011. URL: http://www.
interfax. ru/politics/txt. asp?id=224358.