Роль приграничного сотрудничества между Европейским

Роль приграничного сотрудничества между
Европейским Союзом и Российской Федерацией в
двусторонних и региональных программах
экономического развития
Подготовлено Шарунасом Радвилавичюсом и Николаем Межевичем в рамках проекта «Приграничное сотрудничество в контексте регионального диалога ЕС‐Россия» (119860/C/CV/multi LOT N°7) 2010 Проект финансирован Европейским Союзом Проект выполнен European Consultants Organisation 1
Содержание публикации является предметом ответственности ECO и не отражает точку зрения Европейского Союза 2
СОДЕРЖАНИЕ
Перечень сокращений .................................................................................................................... 4
Введение ............................................................................................................................................ 5
1. Общий контекст развития приграничного сотрудничества............................................... 7
2. Законодательная основа приграничного сотрудничества в Европейском Союзе и
Российской Федерации ................................................................................................................. 10
2.1. Законодательство Европейского Союза .........................................................................10
2.2. Законодательство Российской Федерации.....................................................................14
2.3. Законодательство Совета Европы...................................................................................22
3. Соглашения и программы сотрудничества между Российской Федерацией и
Европейским Союзом. .................................................................................................................. 26
3.1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейским Союзом и
Российской Федерацией, и общие пространства ЕС-РФ (дорожные карты).....................26
3.2. Макро-региональные структуры сотрудничества .........................................................29
3.3. Программы соседства и Европейский инструмент соседства и партнерства.............34
4. Двустороннее сотрудничество между Российской Федерацией и сопредельными
странами Европейского Союза ................................................................................................... 43
4.1. Соглашения между национальными правительствами, межгосударственные
комиссии...................................................................................................................................43
4.2. Сотрудничество региональных и местных органов власти..........................................49
4.3. Единые приграничные структуры / Еврорегионы.........................................................52
5. Роль приграничного сотрудничества в региональном развитии .................................... 60
5.1. Приграничное сотрудничество в системе регионального и муниципального
планирования Российской Федерации. .................................................................................60
5.2. Роль бизнеса в приграничном сотрудничестве..............................................................69
5.3. Влияние приграничного сотрудничества на социально-экономическое развитие
приграничных регионов..........................................................................................................75
6. Выводы ........................................................................................................................................ 80
7. Рекомендации и действия ........................................................................................................ 85
7.1. Рекомендации участников пятой ежегодной международной конференции
«Приграничное сотрудничество: Российская Федерация, Европейский Союз и
Норвегия» .................................................................................................................................85
7.2. Рекомендации и действия, предложенные экспертами проекта ..................................93
Список полезных ссылок ........................................................................................................... 124
3
Перечень сокращений
ГЕС
ЕГТС
ЕИСП
ЕС
МСБ
РФ
СИ
СЗФО
ТЗ
DECR
ECG
EGTC
ENPI
EU
ND
NWFD
RF
SME
ToR
Группы еврорегионального сотрудничества
Европейская группа по территориальному сотрудничеству
Европейский инструмент соседства и партнерства
Европейский Союз
Малый и средний бизнес
Российская Федерация
Северное измерение
Северо-Западный федеральный округ
Техническое задание
Delegation of European Commission to Russia
European Cooperation Grouping
European Grouping of Territorial Cooperation
European Neighbourhood and Partnership Instrument
European Union
Northern Dimension
North-West federal district
Russian Federation
Small and medium enterprises
Terms of Reference
4
Введение
Приграничное сотрудничество является составной частью стратегического партнерства
между Европейским Союзом и Российской Федерацией. Оно включено в «дорожную
карту» по первому общему пространству (общее экономическое пространство) как один
из приоритетов сотрудничества. Приграничное сотрудничество также является
необходимым элементом реализации политики «Северного измерения» Европейского
Союза.
Региональный политический диалог вносит вклад в расширение попыток,
предпринимаемых Европейской Комиссией и Российской Федерацией с целью реализации
«дорожной карты» по общему экономическому пространству, принятой во время саммита
ЕС и России в Москве в мае 2005 года. В частности, «дорожная карта» предлагает
повысить значимость регионального развития и приграничного сотрудничества через
активную поддержку инициатив и программ приграничного сотрудничества.
Меморандум о сотрудничестве по региональной политике между Европейской Комиссией
и Министерством регионального развития Российской Федерации был подписан 23 мая
2007 года в Москве. Он устанавливает структурированный диалог как общую рамку,
создающую условия для обсуждения вопросов, относящихся к региональной политике и
приграничному сотрудничеству. Это стимулирует продвижение взаимопонимания,
расширение спектра возможного сотрудничества, обмен информацией и опытом, и
обеспечивает открытую дискуссию между региональными участниками и
стейкхолдерами.
Приграничное сотрудничество является моделью успешного и позитивного
сотрудничества между ЕС и Россией по тематике общих интересов. Предполагается, что с
2007 года приграничное сотрудничество будет финансироваться со стороны Европейской
Комиссии и Российской Федерации, что создает новый этап сотрудничества между двумя
сторонами, основанный на равноправном партнерстве.
Начиная с 2005 года, на территории Северо-Западного федерального округа прошла серия
ежегодных конференций по приграничному сотрудничеству между Российской
Федерацией, Европейским Союзом и Норвегией. Это мероприятие создало площадку для
встречи участников приграничного сотрудничества, обмена опытом по наиболее
актуальным вопросам и разработки рекомендаций для последующего развития.
Основными организаторами конференций являются аппарат полномочного представителя
Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, и СевероЗападное агентство развития и привлечения инвестиций. Конференции проводились при
поддержке Министерства регионального развития Российской Федерации, Правительства
Ленинградской области, Министерства иностранных дел Российской Федерации,
Представительства Европейской Комиссии в России, Совета министров северных стран и
Фонда имени Фридриха Эберта.
С течением времени формат конференции изменился от круглого стола в 2005 году с 80
участниками до крупномасштабной международной конференции в 2009 году с
количеством участников более 200 человек. Ежегодно в мероприятии принимают участие
представители федеральных, региональных и муниципальных органов власти, эксперты
международных научных, бизнес организаций и НГО из регионов Балтийского и
Баренцева моря.
5
Северо-Западный регион России представлен на конференции приграничными
субъектами федерации: Республика Карелия, Архангельская, Калининградская,
Ленинградская, Мурманская и Псковская области, город Санкт-Петербург, а также
муниципалитетами. Традиционно на высоком уровне представлены делегации
сопредельных государств РФ и Европейской Комиссии.
На конференции обсуждаются общие тенденции приграничного сотрудничества (такие
как законодательная база и финансирование программ ЕИСП 2007-2013), а также такие
конкретные вопросы как развитие транспорта, бизнеса, окружающая среда приграничных
территорий, маркетинг приграничных регионов.
С 2005 года конференции последовательно проводились в приграничных субъектах
Северо-Западного федерального округа: Санкт-Петербурге, Республике Карелия (г.
Петрозаводск), Калининградской области (г. Калининград), Псковской области (г. Псков).
28-29 сентября 2009 года Санкт-Петербург как административный центр Ленинградской
области принял V ежегодную международную конференцию «Приграничное
сотрудничество: Российская Федерация, Европейский Союз и Норвегия».
Основываясь на имеющемся опыте, особенно важным представляется оценить
приграничное сотрудничество между Европейским Союзом и Российской Федерацией для
изучения примеров наилучшей практики, а также полученных уроков и выработки
рекомендаций для будущего сотрудничества. Данный проект был инициирован с целью
внести вклад в этот процесс.
Общая цель проекта – усилить развитие приграничного сотрудничества между
Российской Федерацией и Европейским Союзом на базе изучения и демонстрации лучших
практик приграничного сотрудничества, обмена опытом и разработки рекомендаций и
планов действий по решению текущих проблем в развитии приграничного
сотрудничества.
Конкретные цели проекта:
1. Построение сети для распространения лучшей практики;
2. Проведение исследования (включая конкретный пример Ленинградской области) о роли
приграничного сотрудничества в двусторонних программах и программах регионального
экономического развития.
Данный отчет представляет мероприятия и результаты проекта, который длился с
26.08.2009 по 26.04.2010. Проект выполняли два эксперта: Шарунас Радвилавичюс
(Литва) и Николай Межевич (Россия). Отчет включает в себя методологию, описание
мероприятий проекта и исследование о роли приграничного сотрудничества в
двусторонних программах и программах регионального экономического развития.
6
1. Общий контекст развития приграничного
сотрудничества
Приграничное сотрудничество составляет практический уровень отношений между
Европейским Союзом и Российской Федерацией. Несмотря на тот факт, что основные
политические решения принимаются в Брюсселе и Москве, само сотрудничество
осуществляется именно здесь, в приграничных регионах России и сопредельных стран ЕС.
Здесь происходят повседневные контакты между жителями, бизнес структурами и
органами власти, и здесь путем общей работы были выстроены взаимопонимание и
доверие между населением регионов. Также как приграничные регионы между странами
ЕС являются испытательной площадкой для европейской интеграции, приграничные
регионы между ЕС и Россией являются площадкой для построения долгосрочных
добрососедских отношений между ЕС и Россией.
Отвечая на вопрос об оценке состояния развития приграничного сотрудничества между
ЕС и Россией, большинство респондентов дали оценку между 5 и 6 баллами по шкале от 1
до 10 баллов. С одной стороны, это лучше, чем негативная «картинка» отношений между
странами, которую часто можно наблюдать в средствах массовой информации. С другой
стороны, в этой оценке не так уж много энтузиазма. И это возможно знак, что несмотря на
многие позитивные изменения, прогресс решения основных проблем приграничного
сотрудничества слишком слабый.
Отвечая на вопрос, какие наиболее важные факторы влияют на приграничное
сотрудничество, большинство участников выделили личные контакты, реализацию
программ сотрудничества и политическую волю к развитию приграничного
сотрудничества.
Нет сомнений, что политические рамки для сотрудничества, состояние двусторонних
отношений между Россией и Европейским Союзом (и его отдельными странами), история
отношений между странами – все это влияет и оказывает воздействие на состояние
приграничного сотрудничества. Почти 99% респондентов (включая представителей и РФ,
и ЕС) считают, что роль политических отношений в приграничном сотрудничестве
значительна.
Приграничное сотрудничество в Европе традиционно воспринимается как компетенция
региональных и местных властей. При этом в своей деятельности «через границу» эти
органы власти - действуют в рамках «международных отношений», хотя и в мягком
понимании этого слова, поэтому данные органы власти автоматически затрагивают
вопросы, относящиеся к компетенции центральных \ федеральных органов власти, и не
могут быть охарактеризованы как полностью независимые в своих решениях и
проводимой политике. Отметим, что это не такая серьезная проблема для довольно
децентрализованных Европейских стран, для Российской Федерации, где политическая
система достаточно централизована, это напряжение более очевидно.
Отношения между Россией и ЕС имеют несомненную значимость для обеих сторон. В
дополнение к двусторонним контактам между Россией и ЕС (в лице таких структур ЕС
как Европейская Комиссия и Европейский Парламент) эти отношения в большой степени
зависят и от отношений России с отдельными сопредельными странами членами ЕС. Как
результат, в случае значительного изменения в политическом климате в отношениях
между странами, это оказывает воздействие на приграничное сотрудничество. И даже за
последние годы мы все еще имеем примеры, когда из-за внезапно ухудшившихся
7
политических отношений, деятельности в сфере приграничного сотрудничества наносится
серьезный ущерб. В этом контексте ежегодная конференция по вопросам приграничного
сотрудничества, которая вот уже 5 лет организуется в России, играет позитивную роль,
обеспечивая платформу для поддержания диалога и обмена лучшими практиками.
В то же время приграничное сотрудничество, в силу ежедневных контактов между
жителями и органами власти, реализации совместных программ и проектов, имеет
позитивный потенциал для поддержки хороших отношений между странами даже перед
лицом политических изменений на национальном уровне, и европейская история
последних 60 лет имеет этому множество хороших примеров.
Практический фокус данного исследования направлен на регион Ленинградская область, и
пример этого региона дает прекрасную возможность для анализа приграничного
сотрудничества. Ленинградской области, как субъекту Российской Федерации и
активному участнику приграничного сотрудничества с ЕС, знакомы большинство
проблем и вызовов сотрудничества, упомянутых выше. В то же время этот регион России
имеет некоторые особые черты, обнаруживающиеся при сравнении его с другими
регионами, сотрудничающими с ЕС. Одна из важных черт это то, что Ленинградская
область имеет границу с двумя странами членами ЕС – Финляндией и Эстонией, где
первая является «старой» границей, а другая относительно «новой». Даже на первый
взгляд значительный дисбаланс в сотрудничестве с этими двумя странами очевиден.
Сотрудничество между Российской Федерацией и Финляндией на этой территории часто
приводится как пример лучшей практики: существует множество контактов между
жителями, огромные потоки туристов, пересекающих границу, процветающая
приграничная торговля, активные бизнес контакты, простые процедуры оформления виз,
многоуровневые контакты между органами власти, хорошо развитая система договоров и
соглашений, необходимых для сотрудничества, и достаточно стабильные политические
отношения.
Ситуация на границе с Эстонией выглядит более удручающей: длинные очереди на
границе, недостаток пропускных пунктов, уязвимые политические отношения, не такое
интенсивное бизнес сотрудничество и т.д. Существует ряд объективных и субъективных
причин для этого различия, и нет надобности приводить их здесь. Тем не менее, вопросы о
том, как этот дисбаланс может быть преодолен и как успешные примеры сотрудничества
между Россией и Финляндией могут быть применены для сотрудничества с Эстонией,
должны быть поставлены и проанализированы.
Причина другого дисбаланса происходит из особенностей административного устройства
Российской Федерации – два субъекта Российской Федерации, Санкт-Петербург и
Ленинградская область, располагаются в непосредственной близости. Санкт-Петербург,
хотя в строгом понимании и не является приграничной территорией, но это самый
большой город на побережье всего региона Балтийского моря (это четвертый по величине
город Европы), и он отчетливо доминирует в Северо-Западном регионе России. Поэтому
для многих европейских партнеров, также как и для жителей Ленинградской области,
Санкт-Петербург естественный центр притяжения – он имеет огромный рынок для
туризма и бизнеса, здесь сосредоточен инновационный и исследовательский потенциал, а
также именно здесь располагаются наиболее влиятельные органы управления. Как
результат, более сельские территории Ленинградской области привлекают меньше
интереса, также как и меньше инвестиций. Похоже, что это является как внутренней
проблемой регионального развития в России, так и вызовом для приграничного
сотрудничества в данном регионе.
8
Другая специфическая черта Ленинградской области, что уровень приграничного
сотрудничества здесь очень высок, при этом в регионе нет действующих Еврорегионов.
Похоже, что здесь были выбраны другие методы для сотрудничества, и они оказались
довольно эффективными. Сотрудничество в Ленинградской области характеризуется
прямыми контактами между муниципалитетами и регионами, практикой сотрудничества
двойных городов, совместными проектами в рамках европейских программ
приграничного сотрудничества и других двусторонних программ, постоянными, но не
формализованными контактами между различными органами власти и организациями по
обе стороны границы. Существующая ситуация подтверждает тот факт, что приграничное
сотрудничество может быть развито и без использования такой формы как Еврорегион, но
в то же время это может послужить поводом к дискуссии - может ли создание
Еврорегиона или другой совместной приграничной структуры в Ленинградской области
еще больше интенсифицировать сотрудничество.
Все упомянутые характеристики Ленинградской области и ее богатого опыта в
приграничном сотрудничестве делают этот регион интересным примером, который может
быть использован для обмена опытом с другими регионами Российской Федерации и для
сотрудничества ЕС с другими сопредельными странами.
9
2. Законодательная основа приграничного
сотрудничества в Европейском Союзе и Российской
Федерации
2.1. Законодательство Европейского Союза
Все законодательные акты Европейского Союза, относящиеся к приграничному
сотрудничеству, могут быть разделены на две группы:
- документы, регулирующие приграничное сотрудничество внутри ЕС, т.е. между
странами членами ЕС;
- документы, регулирующие финансовые инструменты ЕС для приграничного
сотрудничества между ЕС и сопредельными странами.
Это разделение отражает определенную двойственность подхода ЕС к приграничному
сотрудничеству с третьими странами. С одной стороны приграничное сотрудничество –
это инструмент преодоления регионального неравенства, стимулирование стабильного
социально-экономического развития в ЕС, а также за его границами, и, следовательно, в
большей степени рассматривается как вопрос региональной политики. С другой стороны,
сотрудничество с соседствующими странами является частью внешней политики ЕС и,
таким образом, оно должно рассматриваться с точки зрения стратегических задач
сотрудничества стран ЕС с третьими странами.
Приграничное сотрудничество ЕС не регулируется каким-то одним определенным
законодательством, и большинство стран ЕС не имеют конкретного национального закона
по данному вопросу. Объяснением этому может послужить тот факт, что в юридической
практике Европейского Союза приграничное сотрудничество рассматривается как
деятельность, главным образом входящая в компетенцию региональных и местных
властей, и активное вмешательство или контроль институтов ЕС или национальных
властей не обязательно.
В то же время приграничное сотрудничество в ЕС понимается как важный инструмент
территориального сплочения, и в данном аспекте оно упоминается в некоторых
законодательных актах ЕС, относящихся к политике сплочения и региональной политике.
На финансовую перспективу ЕС 2007 – 2013 гг. эти вопросы регулируются нормами
документа «Политика сплочения и региональная политика» (Cohesion and Regional
Policy) 1, в котором наиболее важной частью в данном контексте является «Положение о
Европейском фонде регионального развития» (Regulation on the European Regional
Development Fund 2 , включающее отдельно выделенную цель «Европейское
территориальное сотрудничество» (бывшая инициатива ИНТЕРРЕГ). Эта цель с
бюджетом в 7,75 млрд евро (2,52% -от общего бюджета Политики сплочения) охватывает
три типа программ:
- программы приграничного сотрудничества (74% от общего финансирования);
- программы межгосударственного сотрудничества (21%);
- программы межрегионального сотрудничества (5%).
Несмотря на то, что вышеупомянутое законодательство в основном касается стран членов
ЕС, а не их сотрудничества с третьими странами, оно важно в контексте двух причин. Вопервых, участие стран членов ЕС в программах ЕИСП софинансируется Европейским
1
Все тексты законов и норм могут быть найдены по ссылке: http://eurlex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2006:210:SOM:EN:HTML
2
Regulation (EC) No 1080/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the European
Regional Development Fund and repealing Regulation (EC) No 1783/1999
10
фондом регионального развития и, следовательно, регулируется этой нормативной базой.
Во-вторых, принципы политики сплочения и региональной политики могут быть
интересны российским федеральным властям при развитии национальной и
межнациональной региональной политики. Российская Федерация борется со многими
проблемами регионального развития, с которыми сталкивается и Европейский Союз,
например, существенные региональные диспропорции, разрывы в уровне благосостояния
между городскими и сельскими территориями, проблемы отдаленных и малозаселенных
территорий, и т.д. ЕС и Россия разделяют также похожие проблемы разработки общей
региональной политики для такой обширной территории с таким большим количеством
границ. В течение всего времени со дня его основания Европейский Союз накопил
значительный опыт в области региональной политики, разработал различные
инструменты для того, чтобы 27 стран и их регионов были ближе друг к другу, и может
поделиться лучшими практическими примерами этой политики с партнерами в России.
Такие инициативы, как регулярные отчеты по экономическому и социальному сплочению,
«Зеленая книга территориального сплочения» (“Green book of Territorial Cohesion”),
программа ESPON ("Европейская сеть пространственного планирования"), управление и
финансирование программ территориального сотрудничества и т.д., могли бы быть
темами для дальнейшего сотрудничества в рамках диалога о региональной политике
между Министерством регионального развития РФ и Европейской Комиссией. Это может
принести определенный вклад также и в дальнейшие обсуждения в РФ необходимой
юридической базы для приграничного сотрудничества (см. Главу 1.2.2).
Еще один важный законодательный акт ЕС – положение «О европейской группе
территориального сотрудничества (ЕГТС)» (European Grouping of Territorial Cooperation
(EGTC)) 3 . Многолетний опыт углубленного сотрудничества между региональными и
местными властями в Европе
показали, что ранее существовавших правовых
инструментов, облегчающих приграничное, межнациональное и межрегиональное
сотрудничество, не достаточно или они не в полной мере эффективны. Выявлена четкая
потребность в правовом инструменте ЕС, который создал бы правовой базис в рамках
общественного права для программ и проектов территориального сотрудничества 4 . В
результате, в 2006 г. было принято положение о ЕГТС, создающее общую юридическую
основу, которая может быть применена непосредственно во всех странах членах ЕС для
меж-европейского сотрудничества на региональном и местном уровнях.
Положение описывает природу ЕГТС, например, структуру, организацию, получение
юридического лица, задачи, органы, бюджет, обязанности и т.д. Что касается членства, в
положении указано, что ЕГТС должна состоять из членов, расположенных на территории
как минимум двух стран членов ЕС (статья 3, параграф 16). В принципе, субъекты из
других стран, не членов ЕС, могут участвовать в ЕГТС «[...] когда это предусматривается
законодательством третьей страны или соглашением между странами членами ЕС и
третьими странами» (статья 3, параграф 16). В практике этот правовой инструмент едва ли
будет полезным для сотрудничества на внешних границах ЕС в краткосрочный период,
особенно в случае РФ, из-за проблем совместимости законодательств. Как бы то ни было,
опыт ЕГТС следует тщательно изучить в рамках сотрудничества ЕС-Россия, и необходимо
обсудить возможности участия субъектов РФ в ЕГТС на длительный период, т.к.
юридический статус структур приграничного сотрудничества, существующих на
приграничных территориях ЕС и России, остается нерешенным вопросом. Кроме того,
необходимо обсудить возможность улучшения норм ЕГТС для того, чтобы разрешить
организацию ЕГТС между одной страной членом ЕС и третьей страной, потому что это
3
Regulation (EC) No 1082/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on a European
grouping of territorial cooperation (EGTC)
4
Cooperation between European Border Regions (AEBR), Nomos, 2008, p.80.
11
позволит ЕГТС более эффективно использоваться там, где двустороннее сотрудничество
для ЕС на внешних границах более естественно.
Законодательство ЕС, которое напрямую затрагивает вопросы приграничного
сотрудничества с Россией, относится к Европейской политике Добрососедства, которая
началась в 2003 г. с инициативы «Новое соседство в расширенной Европе» (“Wider Europe
– New neighbourhood“), позже развилась в программу «На пути к новым инструментам
политики добрососедства» (“Paving the way for a New Neighbourhood Instrument”) и в итоге
привела к принятию в 2007 году Европейского инструмента соседства и партнерства
(ЕИСП) (European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI)) 5. ЕИСП нацелен на
укрепление сотрудничества между странами членами ЕС и партнерскими странами вдоль
внешней границы Европейского Союза и охватывает 7-летний период (2007 – 2013).
Важно то, что ЕИСП включает компонент, четко нацеленный на приграничное
сотрудничество. Этот компонент описан в специальном стратегическом документе,
охватывающем весь период и описывающем разные приграничные программы 6 . В
стратегии приграничного сотрудничества выделены 4 ключевых задачи:
- Продвигать социально-экономическое развитие в приграничных территориях;
- Решать общие проблемы;
- Обеспечить эффективные и надежно охраняемые границы;
- Поощрять сотрудничество «человек-человек».
Реализация программ ЕИСП, включающих Российскую Федерацию, будет более детально
проанализирована в главе 1.3.3.
Одной из основных целей ЕИСП является предотвращение новых разделительных линий в
Европе и содействие стабильности и процветанию на внешних границах ЕС. В то же
время для достижения этой цели чрезвычайно важно устранить препятствия на пути к
эффективному приграничному сотрудничеству. Роли приграничного сотрудничества
придается особое значение, т.к. оно способствует стабильному региональному развитию и
гармоничной территориальной интеграции как внутри ЕС, так и на внешних границах. 7
Поэтому можно сказать, что ЕИСП сочетает цели внешней политики с целями социальноэкономического сплочения.
Что более важно, ЕИСП содержит ориентированные на будущее и важные для
приграничного сотрудничества элементы, которые направлены на преодоление
трудностей, которые существовали при попытках сочетать предыдущие программы
сотрудничества,
такие
как
INTERREG/PHARE-CBC/TACIS-CBC/CARDS/MEDA.
Предыдущий опыт сотрудничества на внешних границах часто критиковался за
недостаточное взаимодействие между внутренними и внешними финансовыми
инструментами ЕС, где существовали различные правила, процедуры и отдельные
управленческие структуры для различных программ. По этой причине новый инструмент
предлагает более простое действие программ, право полной собственности для
заинтересованных сторон, включая всех партнеров на европейском, национальном,
региональном и местном уровне. Это реализовано путем совместного управления
5
Полный текст положения о ЕИСП может быть найден по ссылке:
http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-crossborder/documents/enpi_regulation_en.pdf
6
Сводная информация по стратегическому документу ЕИПД ПГС может быть найдена по ссылке:
http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-cross-border/index_en.htm
7
Regulation (EC) 1638/2006 of the European Parliament and of the Council of 24 October of 2006 laying down
general provisions establishing European Neighbourhood and Partnership Instrument, Введение, пункт 15.
12
программ и единого пакета правил и процедур по приграничному сотрудничеству по обе
стороны внешних границ.
ЕИСП следует принципам взаимодополняемости, партнерства и софинансирования.
Взаимодополняемость означает, что поддержка ЕС в приграничных территориях
способствует взаимоувязке национальных, региональных и местных стратегий и
мероприятий. Партнерство включает национальные, региональные и местные власти,
социально-экономических партнеров, гражданское общество и другие соответствующие
органы по обе стороны границы. Софинансирование обычно исполняется через
государственные фонды, взносы бенефициаров и из других источников. Принципы
сближения также указаны, подразумевая, что программы и проекты соответствуют
соглашениям, заключенным ЕС со странами-партнерами. Все эти принципы
подчеркивают призыв к равному диалогу между ЕС и третьими странами в разработке
нового инструмента.
ЕИСП предусматривает различные типы программ, по которым должна быть реализована
поддержка (многолетние индикативные программы и совместные программы
приграничного сотрудничества). Кроме этого, межстрановые программы могут включать
деятельность по межрегиональному сотрудничеству (статья 6 (2)).
Необходимо подчеркнуть, что ЕИСП содержит отдельный раздел по приграничному
сотрудничеству (раздел III). Эта глава представляет положения о территориальных
единицах и развитии, управлении и реализации программ. Относительно развития и
утверждения программ, в документе существуют несколько новых существенных
элементов:
- Приграничное сотрудничество выполняется в рамках долгосрочных программ,
охватывающих сотрудничество на границе или группе границ.
- Для сухопутных границ и для важных морских границ будут созданы совместные
программы для каждой границы.
- Совместные программы для морских бассейнов должны быть многосторонние;
они включают территории морских бассейнов нескольких стран (как минимум
одной страны члена ЕС и страны-партнера).
- Совместные программы могут быть созданы страной членом ЕС и странамипартнерами на соответствующем территориальном уровне. Они обычно
охватывают 7-летний период (2007-2013);
- Совместные программы могут быть пересмотрены по инициативе вовлеченных
стран, приграничных регионов или Комиссии.
- Вследствие принятия совместной программы Комиссия заключает финансовое
соглашение с участвующими странами.
- Участвующие страны должны совместно выбрать действия с учетом приоритетов и
мероприятий программ.
Что касается управления совместными программами, наиболее важное новое положение –
это то, что программы будут реализованы Совместным органом управления (СОУ),
размещенном в стране члене ЕС. СОУ может организовать совместный технический
секретариат (СТС).
Изменения в законодательной базе ЕИСП в сравнении с предыдущими правилами TACIS
направлены на новое понимание программ приграничного сотрудничества.
Прослеживается движение от программ помощи, практически полностью финансируемых
ЕС, к настоящим программам сотрудничества, в которых обе стороны работают вместе на
всех стадиях процесса – разработка, управление, внедрение и оценка. Новые принципы
13
софинансирования программ, с достаточно существенной долей с российской стороны,
отражают возросшее право собственности программ среди заинтересованных сторон, где
поддерживаются принципы партнерства и взаимных интересов. Это первый раз, когда
внутренние финансовые инструменты ЕС сливаются с международными (внешними)
программами сотрудничества ЕС и формируют новое поколение равноправных
партнерских программ. Программы приграничного сотрудничества используют подход,
как правило, созданный на принципах структурных фондов, таких как долгосрочное
планирование, партнерство и софинансирование, используемых с учетом особенностей
нормативов и правил международных отношений ЕС. Одно из главных нововведений
ЕИСП в том, что программы, включающие регионы по обе стороны границы ЕС,
разделяют единый бюджет, общие управленческие структуры, общие правовые нормы и
правила реализации, внося в программы полностью сбалансированные партнерские
отношения между участвующими сторонами.
Еще предстоит долгий путь до решения практических и бюрократических проблем между
сторонами и до разработки новых решений для совместного управления программами,
которые удовлетворят все внутренние правила и нормативы по обе стороны границы, но
это - определенно шаг в верном направлении.
2.2. Законодательство Российской Федерации
Вопросы приграничного сотрудничества рассмотрены в ряде федеральных документов,
принятых в период между 1991 и 2008 гг., которые, однако, как правило, не относились к
приграничному сотрудничеству в его современном понимании.
Стратегия Российской Федерации в области приграничного сотрудничества для каждой
конкретной территории складывается из целого комплекса законодательных норм
федерального, регионального и муниципального уровней. Базовые положения российской
внешней политики закреплены в основополагающих документах Российской Федерации
по вопросам внешней и внутренней политики, к которым помимо федеральных законов
относятся: «Концепция внешней политики Российской Федерации», «Концепция
национальной безопасности Российской Федерации», « Военная доктрина Российской
Федерации», «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» «
Концепция государственной политики Российской Федерации в области международного
научно-технического сотрудничества», «Концепция приграничного сотрудничества в
Российской Федерации». В 1996 году был принят документ «Основы пограничной
политики Российской Федерации», отмечено, что документ является составной частью
Концепции национальной безопасности Российской Федерации и представляет собой
систему официально принятых взглядов на цели, вызовы, принципы, основные
направления и механизмы реализации пограничной политики Российской Федерации. 8 В
европейской практике вопросы приграничного сотрудничества и безопасности не связаны,
а в России это связь четко прослеживается.
Конституция Российской Федерации закрепила распределение пределов компетенций
между федерацией и субъектами федерации, а также закрепила за рядом вопросов статус
предметов совместного ведения. Статьей 72 Конституции Российской Федерации
определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации находятся: установление общих принципов организации системы органов
8
Основы пограничной политики Российской Федерации (утверждены Президентом Российской Федерации
5 октября 1996 г.) http://www.scrf.gov.ru/documents/decree/1996_x.shtml
14
государственной власти и местного самоуправления; координация международных и
внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение
международных договоров Российской Федерации. Помимо этого Конституцией
Российской Федерации закреплен примат международного права над национальным
(статья 15).
Система разделения пределов компетенции федерации и субъектов федерации,
предусмотренная Конституцией, предполагала дальнейшую конкретизацию в
федеральных законах. Тем не менее, до 1995 года в Российской Федерации не был
определен статус соглашений субъектов федерации, а до 1999 года не была определена
система координации внешних связей субъектов Российской Федерации. Что касается
системы организации местного самоуправления, то федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления» принятый в 1995 году оставлял
субъектам федерации столь широкие полномочия в этом вопросе, что на территории
России одновременно действовало до 8 различных форматов организации местного
самоуправления.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» 1995 года
определял, что, независимо от названия, любые соглашения субъектов Российской
Федерации не являются международными договорами (статья 4).
До 1999 года оставались неурегулированными все вопросы, связанные с координацией
внешних связей регионов. В настоящее время по согласованию с Министерством
иностранных дел Российской Федерации, субъекты федерации имеют право открывать
представительства за рубежом. Эти представительства не обладают дипломатическими
иммунитетами и привилегиями и должны возглавляться гражданами Российской
Федерации (статья 10). Этой же статьей закрепляется возможность открытия иностранных
суб-государственных образований в регионах Российской Федерации.
Рассмотренный выше закон не был избавлен от целого ряда концептуальных недостатков,
которые в конечном итоге привели к пересмотру российского законодательства по
местному самоуправлению и принятию нового закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 г. 9
Законом 2003 года к местным полномочиям отнесено международное сотрудничество
(ст.17. П.8) и межмуниципальное сотрудничество, на котором следует остановиться
отдельно. Закон предусматривает обязательное создание совета муниципальных
образований в каждом субъекте федерации, единственной, исходя из буквы закона,
задачей которого является «организация взаимодействия органов местного
самоуправления». 10
Статья 82 федерального закона определяет, что особенности осуществления местного
самоуправления на приграничных территориях определяются федеральным законом,
регулирующим режим приграничной территории. В настоящее время в Российской
Федерации нет ни одного федерального закона, определяющего режим приграничной
территории.
9
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г.
10
Там же, ст. 8 п. 1.
15
Еще один документ, в той или иной степени затрагивающий вопросы приграничного
сотрудничества - Концепция внешней политики Российской Федерации. 11 В документе
отмечено: «Субъекты Российской Федерации развивают свои международные связи в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 4 января
1999г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации« и другими законодательными актами». 12
Концепция приграничного сотрудничества, утвержденная распоряжением Правительства
Российской Федерации от 9 февраля 2001 г., является базовым документом Российской
Федерации, непосредственно затрагивающим приграничное сотрудничество 13 . Согласно
концепции, под приграничным сотрудничеством понимаются согласованные действия
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
федерации и органов местного самоуправления, направленные на укрепление
взаимодействия с сопредельными государствами в решении вопросов развития
приграничных территорий. Под приграничными территориями в данной Концепции
понимаются приграничная зона, пункты пропуска через государственную границу, а
также территории административных районов, городов и других территорий,
прилегающих к государственной границе. Таким образом, положения Концепции
вступают в противоречие с европейским пониманием приграничного сотрудничества как
сотрудничества местных самоуправлений, которые необязательно примыкают к
государственной границе. Участниками приграничного сотрудничества, согласно той же
Концепции, могут быть в пределах своей компетенции федеральные органы
исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов, органы местного
самоуправления, юридические и физические лица.
Основными задачами приграничного сотрудничества являются сотрудничество в
социальной, культурной, экономической, экологической, коммуникационной сфере на
приграничной территории. Полномочия и функции федеральных, региональных и
муниципальных органов власти по вопросам приграничного сотрудничества
распределены следующим образом:
• федерация заключает международные соглашения, устанавливает общий курс и
определяет процедуры приграничного сотрудничества, определяет порядок
применения таможенных тарифов;
• федерация и субъекты федерации совместно координируют деятельность
субъектов федерации в вопросах приграничного сотрудничества;
• субъекты федерации (в рамках определенных разграничений) ведут переговоры
и заключают соглашения по приграничному сотрудничеству;
• органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право
осуществлять в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность и
заключать в установленном законодательством порядке с иностранными
партнерами гражданско-правовые соглашения о приграничном сотрудничестве.
Таким образом, положения Концепции, хотя и косвенно, вступали в противоречие со ст.
10, пп.2,3 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года, которыми
установлено, что органы местного самоуправления имеют право вступать в
международную ассоциацию, и могут сотрудничать с органами местного самоуправления
11
Концепция внешней политики Российской Федерации Утверждена Президентом РФ 12 июля 2008 года,
Пр-1440 http://www.kremlin.ru/text/docs/2008/07/204108.shtml
12
Концепция внешней политики Российской Федерации Утверждена Президентом РФ 12 июля 2008 года,
Пр-1440 http://www.kremlin.ru/text/docs/2008/07/204108.shtml
13
Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации // Собрание законодательства
Российской Федерации, N 8, 19.02.2001
16
других государств на условиях, устанавливаемых законом. Существуют и определенные
проблемы согласованности с Протоколами № 1, 2, 3 к Европейской рамочной конвенции о
приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающихся
межтерриториального сотрудничества. Вместе с тем, поскольку Конвенция не является
законом, а третий протокол Россией не ратифицирован, данное противоречие может быть
проигнорировано.
В Концепции также закреплены виды приграничного сотрудничества, из которых к
органам местного самоуправления имеют непосредственное отношение только два:
«заключение органами местного самоуправления, российскими юридическими лицами с
зарубежными партнерами (муниципальными образованиями, административно –
территориальными
образованиями,
юридическими
лицами
соответствующих
иностранных
государств)
гражданско-правовых
договоров
о
приграничном
сотрудничестве» и «другие виды приграничного сотрудничества, не противоречащие
законодательству Российской Федерации и отвечающие целям развития страны и ее
приграничной территории».
Органы местного самоуправления могут иметь ограниченный выбор форматов
приграничного сотрудничества, но они могут воспользоваться гораздо более широкими
возможностями в отношении содержания или темы приграничного сотрудничества.
Президент Российской Федерации еще в 2005 году в Послании Федеральному Собранию
Российской Федерации поставил задачу по развитию приграничных территорий и
превращению их в опорные регионы сотрудничества России с сопредельными
государствами. Основополагающим условием для реализации этой цели является создание
соответствующей правовой основы, которая обеспечивала бы решение самых насущных
проблем российского приграничья и способствовала бы развитию полноценного
многогранного взаимодействия российских приграничных регионов с приграничными
регионами сопредельных государств.
Необходимость развития законодательства, связанного с вопросами приграничного
сотрудничества стала особенно актуальной с вступлением в силу федерального закона №
199-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения
муниципальных образований. Этот закон относит реализацию «международного
сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе
приграничного сотрудничества» к полномочиям государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Придание направлению «приграничное сотрудничество» статуса общегосударственного
приоритетного проекта Российской Федерации может стать дополнительным импульсом и
дополнительным ресурсом развития этого направления международного сотрудничества.
Для этого необходимо начать систематизацию работы в области развития приграничного
сотрудничества, усилить координацию деятельности органов власти для повышения
эффективности использования, имеющихся ограниченных ресурсов и предотвращения
дублирования функций. Общие изменения внешней политики не обязательно должны
усложнять ситуацию в приграничных регионах. Если приграничные программы были
«запущены», то они должны быть реализованы строго на региональном уровне без
вмешательства со стороны национального уровня. Это обязанность государств и
правительств – содействовать и продвигать это сотрудничество, а не препятствовать ему.
17
Потенциал приграничного сотрудничества должен быть в максимальной степени
использован для сохранения устойчивых политических отношений между
соседствующими странами. Центральное правительство должно поддерживать
приграничное сотрудничество путем предоставления местным и региональным органам
власти необходимых полномочий и ресурсов, без опасения потери суверенитета. При этом
местные органы власти играют ключевую роль в предоставлении услуг для населения, и
должны быть полностью вовлечены в реализацию инициатив в области приграничного
сотрудничества.
Принятие Федерального закона о приграничном сотрудничестве должно содействовать
реализации полномочий регионального и муниципального уровней по развитию
приграничного сотрудничества и координации работы на разных уровнях. Закон
нуждается в проработанных механизмах реализации и координации, также необходимо
определить, кто конкретно может участвовать в этой деятельности.
Цель проекта Федерального закона - урегулировать правоотношения в сфере
приграничного сотрудничества. Учитывая огромное разнообразие приграничных
регионов, условий направлений и форм приграничного сотрудничества, принципиально
важным является положение законопроекта о том, что наиболее характерные и
специфические особенности приграничных связей будут учитываться в международных
договорах Российской Федерации и соглашениях, заключаемых органами
государственной власти приграничных субъектов Федерации, органами местного
самоуправления приграничных муниципальных образований. В законопроекте даются
определения таких основополагающих понятий, как «приграничное сотрудничество»,
«участники приграничного сотрудничества», «приграничный субъект Российской
Федерации» и «приграничное муниципальное образование», «территория приграничного
сотрудничества» (статья 1). Кроме того, определяются все направления деятельности,
которые могут быть отнесены к приграничному сотрудничеству (статья 6). Это и
приграничная торговля, и совместные инвестиционные проекты, совместные
предприятия, сотрудничество в сфере транспорта, связи, медицинского обслуживания,
ликвидации чрезвычайных ситуаций и многие другие.
Важное место отводится вопросам разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти
приграничных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления
приграничных муниципальных образований в процессе осуществления ими
приграничного сотрудничества (статьи 7, 8, 9).
Законопроект впервые относит осуществление приграничного сотрудничества в части
решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления
приграничных муниципальных образований (статья 9), которые на практике решают
большинство возникающих вопросов, особенно оперативного характера. Кроме того,
устанавливается порядок осуществления приграничных связей органами местного
самоуправления, в том числе порядок подготовки и согласования соглашений с органами
местной власти сопредельных государств о приграничном сотрудничестве (статья 10).
Данные положения законопроекта позволят принципиально расширить круг участников
приграничного сотрудничества и значительно интенсифицировать этот процесс. В
законопроекте устанавливаются принципы, задачи, формы и направления приграничного
взаимодействия (статьи 4, 5, 6).
18
В частности, к формам приграничного сотрудничества (статья 5) относятся подкомиссии,
рабочие группы и иные органы по развитию приграничного сотрудничества в рамках
межгосударственных (межправительственных, межведомственных) органов по торговоэкономическому и научно-техническому сотрудничеству, совместные координирующие
органы по приграничному сотрудничеству и рабочие группы при них, созданные
органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований, а также
заключенные в установленном порядке международные договоры Российской Федерации,
соглашения регионов и другие формы.
Фактически многие положения законопроекта закрепляют уже существующую в регионах
практику и накопленный опыт. Так, все больше российских регионов активно участвуют в
деятельности так называемых «Еврорегионов». Наиболее активными участниками
Еврорегионов являются Республика Карелия, Краснодарский край, Белгородская,
Брянская, Воронежская, Калининградская, Курская, Псковская и Ростовская области, а
также десятки муниципальных образований. Сегодня на основе деятельности
Еврорегионов осуществляется приграничное сотрудничество России с Финляндией,
Польшей, Латвией, Литвой, Украиной, укрепляются союзнические отношения с
Белоруссией. В то же время понятие «Еврорегион» либо его сущность, заключающаяся в
наличии и деятельности совместных координационных органов, федеральным
законодательством не раскрывается. В законопроекте данному вопросу посвящена статья
12, которая регламентирует деятельность совместных органов. 14
Планируемые юридические последствия принятия данного Закона состоят в возможности
восполнения существенного пробела в федеральном законодательстве, затрагивающего
интересы приграничных субъектов Российской Федерации и приграничных
муниципальных образований. Его вступление в силу позволит установить правовые рамки
осуществления приграничного сотрудничества, регламентировать деятельность его
участников, а также унифицировать региональное законодательство и предоставить
регионам равные права и возможности в реализации приграничных контактов. Кроме
того, Закон создаст правовую основу для выполнения обязательств, взятых Российской
Федерацией при подписании целого ряда международных договоров в сфере
приграничного сотрудничества и, в первую очередь, Европейской рамочной конвенции о
приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (1981г.), в
соответствии с которой главным звеном этой деятельности являются местные власти. Для
успешного принятия закона необходимо смягчение позиций, рассматривающих данный
закон как создающий своеобразное «окно на границе».
Комментируя проект закона мы должны помнить, что «Принятие и внедрение
федерального закона по приграничному сотрудничеству не потребует дополнительных
расходов из ресурсов федерального бюджета 15 , также как и не потребует изменений и
дополнений к нормативным актам федерального законодательства. 16
В текущем законодательстве РФ по данному вопросу существует две противоположных
тенденции: с одной стороны принятие такого важного закона отложено, с другой стороны
14
Пояснительная записка к проекту федерального закона «О приграничном сотрудничестве» версия август
2008 г. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=61628;fld=134;dst=4294967295;div=PRJ
15
Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона «О приграничном сотрудничестве»
// Материалы СФ ФС РФ
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=61628;fld=134;dst=4294967295;div=PRJ
16
Перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению и дополнению в связи с
принятием федерального закона "О приграничном сотрудничестве" // Материалы СФ ФС РФ
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=61628;fld=134;dst=4294967295;div=PRJ
19
процесс сближения европейского и российского законодательства уже идет, особенно в
силу документов Мадридской конвенции.
Вероятно, существование концепции о приграничном сотрудничестве и закона
одновременно нецелесообразно. Следует выбрать наиболее реальный путь
совершенствования законодательной базы. Или обновление содержания концепции
приграничного сотрудничества в Российской Федерации, или принятие Федерального
закона.
1-й вариант. Признать целесообразность разработки новой концепции приграничного
сотрудничества Российской Федерации, включающей как критерии, так и механизмы
поддержки реализации международных и национальных проектов. Эта задача связана с
общими проблемами реформирования правовой базы российской государственности.
Новая правовая база должна обеспечивать взаимосвязь проектов, осуществляемых в
рамках приграничного сотрудничества, с Концепцией долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации, федеральными целевыми программами,
региональными программами и иными мероприятиями, реализуемыми на различных
уровнях власти. При этом правовая база должна давать возможность на различных
уровнях власти (федеральный, региональный, муниципальный) настраивать этот
инструмент с учетом специфики каждого региона. Концепция при этом требует
переосмысления и насыщения механизмами и инструментами для ее реализации.
2-й вариант. Продолжить работу над федеральным законом.
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2002 году была
образована рабочая группа по подготовке законопроекта, регулирующего приграничное
сотрудничество. В 2003 году данный законопроект был включен в перечень мероприятий
по реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации
(Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 2003 года № 907-р) с
поручением ряду федеральных министерств и ведомств принять участие в его разработке
совместно с рабочей группой Совета Федерации. Проект Федерального закона «О
приграничном сотрудничестве в Российской Федерации» был разработан и внесен
Государственную Думу постановлением Совета Федерации от 15 июля 2004 года
(регистрационный номер 75537-4), однако Правительство Российской Федерации данный
законопроект не поддержало.
В 2007 году к работе над законопроектом подключилось Министерство регионального
развития Российской Федерации, которое в апреле 2006 года было наделено
полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере приграничного сотрудничества.
Проект закона от 24.06.08 был направлен Советом Государственной Думы Президенту
РФ, в комитеты, комиссию Государственной. Думы, фракции в Государственной Думе,
Совет Федерации, Правительство РФ, законодательные (представительные) и
исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки отзывов,
замечаний и предложений, а также на заключение в Правовое управление Аппарата
Государственной Думы. Было принято решение включить указанный проект
федерального закона в предварительную программу законопроектной работы
Государственной Думы в период осенней сессии 2008 года (ноябрь). Закон был включен в
Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. Советом Государственной
20
думы 23.12.08 рассмотрение перенесено на более поздний срок. 17 В декабре 2009 году
были проведены парламентские слушания законопроекта, которые стали логичным
завершением работы по подготовке актуального документа, с учетом предложений всех
заинтересованных сторон. Отметим, что в преддверии слушаний во Владивостоке,
Калининграде и Курске прошли круглые столы на тему "Закон "О приграничном
сотрудничестве": новые перспективы развития регионов".
На парламентских слушаниях по данному законопроекту было принято согласованное
решение о необходимости подготовки нового законопроекта о приграничном
сотрудничестве, т.к. доработка существующего законопроекта не представляется
возможной. Помимо этого парламентские слушания показали, что в вопросах
законодательного оформления
приграничного сотрудничества в виде одного
федерального закона интересы заинтересованных сторон вступают в прямое
противоречие. В настоящее время существует несколько групп, лоббирующих свои
интересы:
• субъекты федерации, претендующие на некий уникальный статус;
• субъекты федерации, заинтересованные в предоставлении льгот при торговле
определенными видами товаров;
• разделенные народы, проживающие по разные стороны от государственной
границы;
• «силовые министерства», рассчитывающие на получение дополнительного
финансирования или дополнительных полномочий в сфере охраны
государственной границы;
• полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных
округах;
• министерство иностранных дел;
• министерство регионального развития.
Вероятнее всего, не следует ожидать принятия закона о приграничном сотрудничестве в
ближайшее время. Альтернативой принятию нового закона может стать реформирование
действующего законодательства с целью повышения привлекательности приграничных
территорий.
Следует также признать, что деятельность Межведомственной комиссии, по развитию
приграничного сотрудничества утвержденную Постановлением Правительства РФ от 7
марта 2000г. за №197, оказалась не слишком полезной. В 2001 году был подготовлен
весьма интересный и актуальный план мероприятий по развитию приграничного
сотрудничества в Российской Федерации. Лишь наличие административных проблем
связанных с ликвидацией Минфедерации России привело к прекращению деятельности
Межведомственной комиссии и работе над указанным Планом мероприятий.
(Постановление правительства РФ от 26.07.2004 №380).
Стоит отметить роль структуры, специально созданной для вопросов приграничного
сотрудничества на Северо-Западе России. Координационный Совет по приграничному
сотрудничеству при полномочном представителе Президента в СЗФО был основан в
соответствии с указом полномочного представителя Президента в СЗФО в 2000 году
(№107, 27.12.2000). 10 июня 2009 года решением полномочного представителя
Президента в СЗФО Совет был трансформирован в Координационный совет по
17
Приграничное сотрудничество в Российской Федерации: проблемы законодательного обеспечения //
Сборник документов и материалов Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых
Государств выпуск II М. 2006 с.24
21
приграничному и межрегиональному сотрудничеству. Совет является коллегиальным
консультационным органом при полномочном представителе, который нацелен на
координацию
деятельности
территориальных
органов
федеральных
органов
исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
в СЗФО в сфере реализации государственной политики и федерального законодательства,
касающихся приграничного сотрудничества и межрегионального сотрудничества в РФ.
В соответствии с указом Совет включает в себя 29 постоянных членов – представителей
федеральных органов исполнительной власти с компетенциями в области приграничного
и межрегионального сотрудничества и представителей исполнительной власти
приграничных субъектов РФ. Совет возглавляется полномочным представителем
Президента РФ в СЗФО – г-ном И. Клебановым.
Деятельность Координационного центра достаточно широкая, она включает в себя анализ
типичных проблем приграничного и межрегионального сотрудничества и разработка
предложений и рекомендаций; мониторинг текущего состояния приграничного
сотрудничества; развитие мер по координации запланированных действий; подготовка
годовых планов по развитию приграничного и межрегионального сотрудничества;
развитие информационных инструментов; развитие мер экологической безопасности в
СЗФО и др. С целью получения релевантной экспертизы, Совет может создать группу
экспертов, и сейчас одна из таких групп (Экспертная группа по информационной и
аналитической поддержке приграничного сотрудничества и Программы Северное
Измерение) уже существует. Одно важное изменение, которое появилось в функциях
Совета в 2009 году – то, что к функциям Совета была добавлена координация
межрегионального сотрудничества. Это может быть воспринято, как желание достичь
добавочной ценности через координацию приграничного и межрегионального
сотрудничества. Однако, негативным моментом может быть то, что приграничное
сотрудничество станет рассматриваться как общий вопрос международного
сотрудничества, таким образом, теряя свои уникальные позиции и в особенности
возможности в сфере регионального развития.
2.3. Законодательство Совета Европы
В задачах данного исследования не стоит описать деятельность Совета Европы, но обзор
нормативной базы для приграничного сотрудничества между ЕС и Российской
Федерацией будет не полным без краткого обзора законодательства, созданного этой
международной организацией. Необходимо помнить две вещи: во-первых, все страны
члены ЕС, а также Российская Федерация – члены Совета Европы, а во-вторых, Совет
Европы – это единственный институт в Европе, который попытался создать правовые
инструменты, специально нацеленные на приграничное сотрудничество, которые были бы
общими для большинства стран Европы, включая членов и не членов ЕС.
Основной правовой акт для развития приграничного сотрудничества в Европе –
«Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между
территориальными общинами или властями» (European Outline Convention on Transfrontier
Co-operation between Territorial Communities or Authorities) 18, принятая Советом Европы в
Мадриде 21 мая 1980 г. (далее – Мадридская Конвенция) и ее три протокола.
18
«Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными
общинами или властями» (European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial
Communities or Authorities) (ETS no.106), Мадрид, 21 мая 1980 г.
22
Совет Европы с принятием Мадридской Конвенции поставил себе целью содействие,
развитие и продвижение трансграничного (имеется в виду приграничного) сотрудничества
между территориальными общинами или властями в Европе, и таким образом содействие социально-экономическому прогрессу приграничных регионов. Конвенция
стремится заполнить пробелы в правовом обеспечении, предлагая формы приграничного
сотрудничества, в частности, соответствующие нуждам территориальных общин.
Конвенция описывает два основных инструмента, целью которых является
способствовать продолжению развития приграничного сотрудничества:
- межгосударственные соглашения между соседствующими странам по приграничному
сотрудничеству,
- рамочные соглашения, положения и контракты между местными или региональными
властями.
Модели таких соглашений или контрактов приложены к Конвенции и могут
использоваться государствами или территориальными общинами.
Дополнительный Протокол, принятый 9 ноября 1995 года 19 (далее – Дополнительный
Протокол) особенно важен для принятия шагов к дополнению Конвенции, и обеспечивает
юридический статус соглашениям по приграничному сотрудничеству, подготовленным
местными властями. Опыт показал, что «...главное препятствие для эффективного
применения конвенции – это то, что акты, принятые таким способом местными и
региональными властями, не имеет юридического значения внутри соответствующих
государств» 20 . Наиболее важным вкладом Протокола является предоставление двух
разных концепций работы органа сотрудничества, получившего юридический статус
(статьи 4 и5).
Протокол № 2, принятый 5 мая 1998 года 21 (далее – Протокол № 2), направлен на
расширение сотрудничества между несмежными территориями. Это обусловлено
условиями межтерриториального сотрудничества, предоставляющими возможности для
сотрудничества между властями, у которых нету общей границы, но имеющими общие
интересы. Используя протокол, статьи Мадридской рамочной Конвенции и
Дополнительного протокола могут быть применены не только к трансграничному, но и к
межтерриториальному сотрудничеству.
Опыт Европейских стран показывает, что Мадридская Конвенция с двумя
дополнительными протоколами еще не удовлетворяет все потребности в едином правовом
инструменте для приграничного сотрудничества в Европе. За последние годы в Европе
были основаны многие Еврорегионы и подобные структуры приграничного
сотрудничества, особенно в Центральной и Восточной Европе, и это говорит о
необходимости четкой и эффективной правовой базы для институционального
сотрудничества между приграничными территориями или властями. Юридический статус
таких структур сильно варьируется в разных государствах, и нет четких правил того, как
их существование и деятельность может быть признана на европейском уровне. Поэтому в
рамках Совета Европы в течение нескольких лет продолжались обсуждения относительно
19
Дополнительный Протокол к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве
между территориальными общинами или властями» (ETS no. 159), Страсбург 9.11.1995.
20
Резолюция 227 Постоянной Конференции местных и региональных властей Европы (Standing Conference
of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE)), Страсбург, март 1991.
21
Протокол № 2 к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между
территориальными общинами или властями» относительно межтерриториального сотрудничества (ETS no.
169), Страсбург, 5.5.1998.
23
новой конвенции или нового протокола. 24-25 февраля 2005 года в Будапеште состоялась
встреча Европейских министров, отвечающих за местное и региональное правительство,
которые осознали необходимость «четкой и эффективной правовой базы для
институционального сотрудничества между территориальными общинами или
властями (еврорегионами)» 22. На работу над новым юридическим инструментом влияет
также принятие норм ЕК по ЕГТС (см. Главу 1.2.1), во избежание повторов или
несоответствия между двумя документами. Наконец, Третий дополнительный протокол к
«Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между
территориальными общинами или властями» был сформирован в Совете Европы
Европейским Комитетом местной и региональной демократии (European Committee for
Local and Regional Democracy); документ был открыт для подписи Сторонами 16 ноября
2009 года. Семь стран членов Совета Европы уже подписали Третий дополнительный
протокол на встрече министров в Утрехте 17 ноября 2009 г.
Протокол оговаривает, что «Территориальные общины или власти и другие органы могут
основать орган трансграничного сотрудничества в форме «Группы еврорегионального
сотрудничества (ГЕС)» на территории стран-членов Совета Европы, участников
протокола». Целью ГЕС является «продвижение, поддержка и развитие
трансграничного и межтерриториального сотрудничества между участниками
сотрудничества на их общей территории во благо населения и в соответствии с
правомочием, установленным национальным законом заинтересованных государств» 23.
Решение, предложенное Дополнительным протоколом, состоит из возможности
организации органов по приграничному сотрудничеству с образованием или без
образования юридического лица, а во втором случае – привязка юридических лиц к
закону, применяемому в головном государстве (статья 4, параграф 1). Это положение
допускает варианты происхождения, структуры и размеров юридического лица в
зависимости от законодательства головного государства.
Третий протокол предлагает довольно твердые правила по организации, членству, работе
и ответственности группы; это дает возможность основания ГЕС, которые хотя, являясь
предметом законодательства головного государства, однако, имеют общую гармоничную
систему регулирующих правил.
Важно то, что третий дополнительный протокол предполагает полную совместимость с
нормами Европейского Совета по ЕГТС. Таким образом, взаимодействующие власти в
поисках местного решения могут выбрать тот из двух инструментов, который лучше всего
подходит под их ожидания.
Другим важным европейским правовым актом в данном контексте является Европейская
Хартия местного самоуправления (далее – Европейская Хартия), принятая Советом
Европы 15 октября 1985 года. Статья 10, часть 3 Хартии утверждает, что «Местные
власти в тех условиях, которые могут быть предусмотрены законом, должны иметь
полномочия сотрудничать со своими партнерами в других государствах». Эта статья
была особенно важна для создания новых демократических систем местного
самоуправления в Центральной и Восточной Европы. Местные власти в странах, где
22
Пояснительный доклад к Протоколу № 3 к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном
сотрудничестве между территориальными общинами или властями» относительно Групп
Еврорегионального сотрудничества (Euroregional Co-operation Groupings (ECGs).
23
Протокол № 3 к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между
территориальными общинами или властями» относительно Групп Еврорегионального сотрудничества,
Утрехт, 16.11.2009.
24
Хартия была принята, таким образом получили юридический инструмент, дающий им
веский аргумент в дискуссиях с центральными властями, касающихся прав и обязательств
органов местного самоуправления. 16 ноября 2009 года был принят Протокол к
Европейской Хартии местного самоуправления по правам участия в делах местных
властей, но этот протокол не имеет конкретного отношения к приграничному
сотрудничеству.
Таблица 1. Подпись Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между
территориальными общинами или властями, три ее Протокола и Европейская Хартия местного
самоуправления (a – подписаны, b – ратифицированы, c – вступили в силу) 24
Страна
Европейская
рамочная
Конвенция
Дополнительный
Протокол
Протокол
№2
Протокол
№3
Европейская
Хартия
местного
самоуправления
Эстония
-
-
-
-
Финляндия
11.9.90 - a
11.9.90 - b
12.12.90 - c
28.05.98 – a
01.12.98 – b
02.03.99 – c
07.06.96 - a
13.06.97 - b
14.09.97 - c
19.01.93 - a
19.03.93 - b
20.06.93 - c
03.11.99 - a
04.10.02 - b
05.01.03 - c
-
-
-
28/05/98 - a
01/12/98 - b
02/03/99 - c
30.03.01 - a
26.11.02 - b
27.02.03 - c
-
-
-
30.03.01 - a
26.11.02 - b
27.02.03 - c
-
16.11.2009
-a
04.10.06 - a
27.11.08 – b
28.02.09 - c
04.10.06 - a
27.11.08 –
b
28.02.09 - c
-
04.11.93 – a
16.12.94 – b
01.04.95 - c
14.06.90 – a
03.06.91 – b
01.10.91 - c
05/12/96 - a
05/12/96 - b
01/04/97 - c
26.11.96 - a
22.06.99 - b
01.10.99 - c
19/02/93 - a
22/11/93 - b
01/03/94 - c
28/02/96 - a
05/05/98 - b
01/09/98 - c
Латвия
Литва
Польша
Российская
Федерация
-
Дополнительный
Протокол
к
Европейской
Хартии местного
самоуправления
16.11.2009 - a
16.11.2009 - a
16.11.2009 - a
-
Большинство стран членов Совета Европы подписали и ратифицировали Мадридскую
Конвенцию и ее протоколы (за исключением третьего протокола из-за его новизны) и
Хартию (см. Таблицу 1). Это также относится к Российской Федерации и ее соседям из
ЕС, однако видно, что только Литва подписала весь пакет документов, в то время как,
например, Эстония подписала только Хартию. Поэтому в настоящее время нет
возможности в полной мере применять юридические рамки, предоставляемые Советом
Европы на всех границах между Россией и соседствующими странами членами ЕС.
Все еще сложно оценить сможет ли новое законодательство, недавно введенное
Европейским Союзом и Советом Европы, дать новые возможности и инструменты для
сотрудничества между ЕС и соседствующими странами. В любом случае, то, что
формируется четкая политическая воля к обеспечению заинтересованных сторон
приграничного сотрудничества в необходимых юридических инструментах - хороший
знак. Сейчас инициатива перешла к национальным государствам и различным органам по
приграничному сотрудничеству, и от них зависит смогут ли они практически
использовать предоставленные возможности.
24
Информация взята из базы данных Совета Европы: http://conventions.coe.int/
25
3. Соглашения и программы сотрудничества между
Российской Федерацией и Европейским Союзом.
3.1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между
Европейским Союзом и Российской Федерацией, и общие
пространства ЕС-РФ (дорожные карты)
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 25 является основополагающим
инструментом, создающим правовую основу отношений между Европейским Союзом и
Российской Федерацией. Соглашение выражает стремление сторон развивать обоюдно
выгодное сотрудничество и взаимопонимание.
Первоначально Соглашение о партнерстве и сотрудничестве было подписано в июне 1994
года и вступило в силу с 1 декабря 1997 года после прохождения им ратификации в
Европейском Парламенте, во всех национальных парламентах стран членов ЕС, и
Федеральном Собрании Российской Федерации (которое ратифицировало Соглашение в
ноябре 1996 года).
Подобные соглашения о партнерстве и сотрудничестве были заключены Европейским
Союзом с бывшими республиками Советского Союза, содержание и текст соглашений
практически идентичны – таким образом, в первоначальном виде соглашение
представляло общий рамочный документ, так называемое «типовое соглашение».
Первоначально Соглашение имело срок действия до 2007 года, с условием постоянного
автоматического продления на год, если ни одна из сторон не примет решение выйти из
соглашения (статья 106). Однако, несмотря на возможность продления Соглашения,
предоставляемую 106 статьей, стороны пришли к пониманию необходимости разработки
нового соглашения.
Процесс разработки нового соглашения является определяющим для создания основы
дальнейшего развития отношений России и Европейского Союза и обеспечения условий
для интенсификации процессов экономической интеграции России и ЕС, что также
является значительным фактором в развитии приграничного сотрудничества.
Важным моментом в развитии отношений ЕС – Россия стало решение о создании и
развитии четырех «Общих пространств» в рамках Соглашения о партнерстве и
сотрудничестве. В 2005 году на 15-ом саммите ЕС-Россия состоялось подписание четырех
«Дорожных карт»:
- «дорожная карта» по общему экономическому пространству;
- «дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия;
- «дорожная карта» по общему пространству внешней безопасности;
- «дорожная карта» по общему пространству науки и образования, включая культурные
аспекты.
Каждое из «общих пространств»
приграничного сотрудничества.
имеет
непосредственную
связь
с
тематикой
В разделе «Общие вопросы торгового и экономического сотрудничества» дорожной карты
по общему экономическому пространству выделен отдельный подраздел, посвященный
25
Полный текст: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:21997A1128(01):EN:HTML
26
межрегиональному и приграничному сотрудничеству, в нем говорится об углублении и
диверсификации межрегионального сотрудничества через вовлечение местных и
региональных ключевых участников, а также гражданское общество. В качестве действий
по дальнейшему углублению сотрудничества предусмотрены:
– повышение значения регионального развития и приграничного сотрудничества
посредством активной поддержки приграничных инициатив и программ;
– поощрение вовлечения основных местных и региональных участников, таких как
органы власти и гражданское общество, по всем аспектам приграничного сотрудничества;
– углубление сотрудничества и содействие инвестициям в области приграничной
инфраструктуры и других направлениях, имеющих отношение к границе;
– содействие установлению и укреплению экономических связей между регионами России
и ЕС, а также между населением этих регионов.
В контексте реализации идеи общего экономического пространства приграничные
регионы представляют собой форпосты интеграции и сближения экономических
пространств Российской Федерации и Европейского Союза. Реализация инициатив по
модернизации и развитию таможенной инфраструктуры, интеграции транспортных систем,
усилению взаимодействия транспортных систем, снижению негативных эффектов
трансграничного воздействия на окружающую среду – все эти направления в особой
степени актуальны для приграничных регионов.
Дорожная карта по общему пространству свободы, безопасности и правосудия в качестве
цели декларирует содействие человеческим контактам между Россией и ЕС, обеспечение
безпрепятственного пересечения границы на законных основаниях и пребывания на
законных основаниях, а также проведение совместной работы в целях противодействия
нелегальной миграции и нелегальной трансграничной деятельности.
Одним из моментов, являющийся предметом обсуждения, в том числе в рамках
разработки нового соглашения о партнерстве и сотрудничестве, является рассмотрение
условий для создания взаимного безвизового режима поездок в качестве долгосрочной
перспективы. Несмотря на то, что введение безвизового режима стало бы
дополнительным импульсом для развития приграничного сотрудничества, объективно в
настоящее время данная цель может рассматриваться только как долгосрочная цель в
диалоге ЕС-Россия.
В дорожной карте по общему пространству внешней безопасности заложен весьма
важный принцип, в реализации которого первоочередное значение имеют именно
приграничные регионы. Данный принцип заключается в том, что процессы регионального
сотрудничества и интеграции будут инструментарием для достижения укрепление
безопасности и стабильности в целях формирования большой Европы без разделительных
линий. В этом контексте развитие сотрудничества между приграничными территориями
является инструментом укрепления добрососедских отношений, что является базисом
безопасности и стабильности в приграничном пространстве.
Реализация дорожной карты по общему пространству науки и образования, включая
культурные аспекты, предполагает содействие развитию плодотворного сотрудничества в
области научных исследований, а также активизацию связей и обменов в сфере
образования и культуры, также среди молодежи.
В данном контексте реализация инициатив, предусмотренных этой дорожной картой,
особенно актуальна для приграничных территорий, в них наиболее благоприятные
условия для развития мобильности студентов и преподавателей. Иллюстрацией данного
27
утверждения может служить практика трансграничных университетов, а также рост
программ обучения по системе «двойных» дипломов. Также укрепление культурных
связей, сохранение и изучение культурного наследия способствует взаимопониманию и
развитию добрососедских отношений.
Как инструмент планирования, дорожные карты определили векторы развития четырех
общих пространств, в рамках каждого из которых включена тематика приграничного
сотрудничества.
В 2008 году был получен мандат от всех стран Европейского Союза на ведение
переговоров с Россией по новому базовому соглашению. Летом 2008 года состоялся
первый раунд переговоров по новому соглашению. В декабре 2009 года прошел седьмой
раунд переговоров. Переговоры проходили в поиске компромиссных, но в то же время
эффективных решений существующих противоречий. Учитывая сложность охватываемых
вопросов, прогресс, достигнутый в разработке текста нового соглашения за 18 месяцев,
может быть оценен как значительный.
Существуют несколько вызовов, связанных с дальнейшей разработкой текста нового
соглашения. В первую очередь это вступление в силу Лиссабонского договора и
формирования новой системы руководства Европейским Союзом. Следующий саммит
Россия – ЕС будет проходить уже несколько по-иному, тем не менее, важно сохранение
преемственности достигнутых договоренностей и логики принятия компромиссных
решений.
В российском законодательстве также существуют пробелы относительно регулирования
приграничного сотрудничества. Учитывая значимость приграничных территорий для
успешной реализации конкретных действий в рамках нового соглашения о
сотрудничестве,
актуальность
разработки
рамочного
законодательства,
регламентирующего вопросы приграничного сотрудничества, в частности юридически
закрепляющего основные понятия, значительно повышается. Предполагается
целесообразным учесть опыт подготовки нового соглашения при доработке проекта
федерального закона Российской Федерации о приграничном сотрудничестве. Закон
должен создать благоприятные условия для внедрения концепции общих пространств,
реализации мер, предусмотренных в дорожных картах. Более подробно о проекте
федерального закона Российской Федерации о приграничном сотрудничестве – в разделе
1.2.2.
Еще один момент, связанный с практической реализацией соглашения, это потребность в
обновлении и насколько это возможно четкой структуризации дорожных карт.
Значительный новый опыт сотрудничества, накопившийся за последние 5 лет, может
наполнить данные инструменты более актуальными мерами для реализации концепции
общих пространств.
Также при обсуждении текста нового соглашения целесообразно выработать концепцию
дальнейшей реализации механизма Европейского инструмента соседства и партнерства на
период после 2013 года.
28
3.2. Макро-региональные структуры сотрудничества
Северное Измерение (СИ) – инструмент диалога и сотрудничества, включающий
Европейский Союз, Россию, Норвегию и Исландию. Рамочный документ по политике
Северного Измерения 26 все больше и больше акцентируется на регионе Северо-Запад
России, и связанных с ним особых вызовах и возможностях для всего региона Северного
Измерения. В данном контексте СИ является региональным выражением общих
пространств России-ЕС с полноправным участием Исландии и Норвегии в вопросах,
относящихся к региону. Основные цели политики – это обеспечение общей рамки для
продвижения диалога и конкретного сотрудничества, усиление стабильности и
благополучия, укрепление экономического сотрудничества, содействие экономической
интеграции, конкурентоспособности и устойчивому развитию в Северной Европе.
Необходимо подчеркнуть, что СИ не имеет отдельного целевого финансирования со
стороны ЕС или России, и деятельность в рамках СИ выполняется разными участниками и
финансируется из различных источников, включая существующие и будущие финансовые
инструменты и программы ЕС, национальные бюджеты, международные региональные
организации, международные финансовые институты, региональные и местные
общественные организации и другие общественные органы.
Обновленная политика СИ была озвучена на Саммите в Хельсинки в ноябре 2006 года. На
политическом уровне новая Политическая декларация о политике СИ и Рамочный
документ по политике СИ были приняты, сменив Планы Действий 2000-2003 гг. и 20042006 гг. Для содействия реализации проектов в рамках политики СИ, были созданы
следующие партнерства: Природоохранное Партнерство Северного Измерения (NDEF) и
Партнерство в области здравоохранения и социального обеспечения (NDPHS). В октябре
2008 г. было принято решение об организации Партнерства Северного измерения по
транспорту и логистике. В настоящее время в стадии создания находится Партнерство
Северного Измерения в области культуры.
Приграничное сотрудничество четко обозначено в Рамочном документе по политике
Северного Измерения не в качестве приоритетной, а в качестве темы, проходящей
рефреном: «Приграничное сотрудничество будет темой, проходящей рефреном,
создающей дополнительную ценность на субрегиональном и транснациональном уровнях,
укрепляющей устойчивое региональное развитие, вовлеченность гражданского общества
и личных контактов, учитывая прогресс, достигнутый относительно определения
безвизового режима в качестве долгосрочной перспективы между ЕС и Россией, как это
было закреплено на Саммите в Санкт-Петербурге в мае 2003 г.». 27 Политика Северного
Измерения содействует сотрудничеству между муниципальными и региональными
органами власти по обе стороны границы, как на суше, так и на море, улучшению условий
пересечения границы, а также межрегиональному сотрудничеству.
Одна из интересных конкретных инициатив, созданных на основе Северного Измерения –
это создание Института Северного Измерения (NDI). Институт Северного Измерения –
это открытое сообщество университетов и исследовательских институтов, сочетающих
экспертизу в приоритетных секторах политики СИ, ставящее целью предоставление
высококачественных, востребованных исследований, направленных на обслуживание как
общественного, так и частного секторов.
26
27
Рамочный документ по политике Северного Измерения, 24 Ноября 2006
Рамочный документ по политике Северного Измерения, 2004, параграф 15.
29
Деятельность института включает предоставление исследований и образования в
следующих областях: энергия и окружающая среда, общественное здравоохранение,
транспорт и логистика, культура и высшее образование. Цели:
- создать новые исследовательские партнерства для приграничного сотрудничества и
регионального развития в регионе СИ;
- провести исследование релевантности политик, фокусируясь на приоритетных секторах
СИ и разработке инструментов реализации политики СИ;
- объединить существующие сети университетов и исследовательских институтов;
- усилить международные исследования и предложить форум для работы в
многонациональных исследовательских группах.
Планируется, что в течение первых лет работы Института Северного Измерения основной
фокус будет направлен на усиление исследований для основных направлений СИ среди
партнеров. Позже будет разработано и внедрено сотрудничество в области образования
(например, исследования на соискание кандидатской степени или степени магистра),
включая производство учебных материалов 28.
Институт Северного Измерения стал интересным примером сотрудничества между
институтами высшего образования в приграничных регионах, которое может привести к
повышению качества научной продукции, более интенсивной мобильности студентов и
преподавателей, а также может быть хорошим источником для потенциальных лидеров в
проектах, инициативах и структурах приграничного сотрудничества.
10 июня 2009 года Европейская Комиссия утвердила Стратегию ЕС для региона
Балтийского моря 29. Это было последствием запроса от стран участниц ЕС, основанного
на необходимости, в частности, срочно обратить внимание на экологические проблемы в
Балтийском море. Это первый раз, когда всеобъемлющая стратегия, охватывающая
несколько политик сообщества, нацелена на один «макро-регион». Восемьдесят
приоритетных проектов перечислены в сопроводительном Плане Действий, который
будет регулярно пересматриваться. Стратегия направлена на координацию действий
стран-членов ЕС, регионов, Европейского Союза, организаций Балтийского региона,
финансовых институтов и неправительственных организаций с целью содействия более
сбалансированному развитию Региона. Четыре краеугольных камня Стратегии призваны
сделать эту часть Европы более:
- экологически устойчивой (например, снизить уровень загрязнения в море);
- преуспевающей (например, содействуя внедрению инноваций на малых и средних
предприятиях);
- доступной и привлекательной (например, улучшив транспортное сообщение);
- надежной и безопасной (например, улучшив систему реагирования при авариях).
Стратегия ЕС для региона Балтийского моря направлена не конкретно на приграничное
сотрудничество. Это выражение упомянуто однажды (в статье 5.4, относительно борьбы с
преступностью), но здесь использовано в общем значении (как международное
сотрудничество). В связи с тем, что этот документ в первую очередь касается Балтийского
моря, он в основном сосредоточен на морском сотрудничестве. Однако многие из
запланированных приоритетных проектов в определенной степени относятся к вопросам,
важным для приграничных регионов (например, в таких областях, как транспорт, энергия,
окружающая среда и т.д.).
28
29
http://www.ctc.ee/pub/CBC2009/Jauhiainen.pdf
http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/index_en.htm
30
Стратегия ЕС для региона Балтийского моря – это документ Европейского Союза, и
Российская Федерация напрямую не вовлечена в его реализацию. В то же время сложно
представить, каким образом многие из запланированных мероприятий возможно
воплотить без участия России. Следовательно, необходимо, чтобы сотрудничество между
российскими и европейскими партнерами сохранялось, по крайней мере, в рамках
реализации наиболее важных флагманских проектов. Корреляция и координация с
мероприятиями в Северном Измерении, общей платформе для ЕС и России, может помочь
достичь этого.
Аналогично Северному Измерению Стратегия Балтийского моря не будет поддерживаться
отдельными финансовыми ресурсами из Европейского Союза. Идея в том, чтобы
усовершенствовать использование существующих институтов, финансирования и
законодательства.
Европейский Совет одобрил Стратегию ЕС для региона Балтийского моря в октябре 2009
года во время председательства Швеции в Европейском Союзе. В течение 2010 года
Стратегия будет реализована, включая форум стейкхолдеров, запланированный на 13-15
октября 2010 году в Таллинне, Эстония.
Целью Баренцева сотрудничества является поддержка и продвижение сотрудничества и
развития в регионе Баренцева моря. Совет Баренцева/Евроарктического региона
(представляющий межправительственный уровень) и Баренцев Региональный Совет
(представляющий межрегиональный уровень) были учреждены в 1993 году; их общей
задачей было устойчивое развитие. Баренцев Региональный Совет состоит из 13 регионовучастников и представительства коренных народов из самых северных частей Финляндии,
Норвегии и Швеции, а также северо-западного региона России. Организация отдельного
форума по межрегиональному Баренцеву сотрудничеству является признанием
значимости местного опыта, способности определения наиболее важных приоритетов и
возможности реализации инициатив в регионе. Несмотря на то, что Баренцев
Региональный Совет в большей степени относится к межрегиональному сотрудничеству,
многие из участвующих регионов являются приграничными.
В ходе реализации проекта «Баренц 2010» Баренцев Региональный Совет разработал
многостороннюю стратегию и план действий в Баренцевом Регионе на период 2005-2010
гг. Основной фокус был направлен на отраслевые программы, которые преимущественно
ориентированы на потенциал природных ресурсов в регионе и связаны с релевантными
отраслями промышленности. В результате многоуровневого и многостороннего диалога
было запущено пять отраслевых программ. Они сфокусированы на использовании
природных ресурсов и соответствующих транспортных проблемах. Четыре из них
направлены на следующие промышленные сектора: лесное хозяйство, разработка
месторождений полезных ископаемых, нефть и газ, и туризм. Пятая отраслевая программа
направлена на транспортное сообщение по направлению восток-запад.
Арктический Совет – межправительственный форум, затрагивающий многие из общих
интересов и вызовов, с которыми столкнулись такие арктические государства как Канада,
Дания (включая Гренландию и Фарерские острова), Финляндия, Исландия, Норвегия,
Российская Федерация, Швеция и Соединенные Штаты. Совет – это уникальный форум
для сотрудничества между национальными правительствами и коренными народами.
Шесть международных организаций, представляющих коренные арктические сообщества,
имеют статус постоянных участников Арктического Совета.
31
Мониторинг и оценка состояния окружающей среды являются ключевыми элементами
программы Арктического Совета. Подход Совета поощряет продолжительный диалог
среди ученых, разработчиков политик, резидентов арктических стран и лиц,
принимающих решения на политическом уровне. Мониторинг и оценка состояния
окружающей среды и влияния изменения климата на жизнь людей в этом регионе
основывается на научных работах, проводимых под эгидой Совета, которые также
учитывают традиционные знания и опыт коренного населения. Для усиления
Арктического Совета в Тромсо (Норвегия) был учрежден международный секретариат.
Он будет функционировать по крайней мере до 2013 года (в течение председательства в
Совете Норвегии, Дании и Швеции).
Одна из организаций, в рамках которой Российская Федерация работает совместно со
странами ЕС – это Совет государств Балтийского моря (СГБМ) 30 . СГБМ – общий
политический форум для регионального межправительственного сотрудничества в
регионе Балтийского моря. Члены Совета – одиннадцать государств региона Балтийского
моря (Дания, Эстония, Финляндия, Германия, Исландия, Латвия, Литва, Норвегия,
Польша, Россия, Швеция), а также Европейская Комиссия.
Основные сферы сотрудничества СГБМ: защита окружающей среды; экономическое
развитие; энергия; образование и культура; гражданская безопасность и гуманитарный
аспект. Приграничное сотрудничество не выделено как одна из приоритетных областей, и
это не удивительно, т.к. это межправительственная организация. Тем не менее, СГБМ
недавно также обратил внимание на этот аспект. Совет государств Балтийского моря
совместно с Советом Министров Северных стран стали инициаторами создания
Балтийской Сети Еврорегионов (BEN), и текущее председательство Литвы в СГБМ видит
приграничное сотрудничество одним из своих приоритетных направлений. Приграничное
сотрудничество описано как «…фундамент для улучшения межправительственных,
межгосударственных и межрегиональных отношений, включающих широкий спектр
социальных групп в разностороннее сотрудничество; содействие взаимопониманию;
облегчение передвижения людей через границу; распространение лучшего опыта и
сохранение общего культурного наследия» 31 . Это определение показывает, что
приграничное сотрудничество понимается здесь в широком и общем смысле слова,
включая транснациональное и межрегиональное сотрудничество.
В СГБМ не предусмотрен собственный бюджет (за исключением ресурсов для поддержки
международного секретариата в Стокгольме) или проектный бюджет. Страны-участницы
отвечают за финансирование общих мероприятий и/или за поиск и координацию
финансирования из других источников. Поэтому эта организация не должна
рассматриваться как дополнительный финансовый инструмент приграничного
сотрудничества; она скорее может играть роль политической поддержки инициатив,
выдвинутых другими органами власти или организациями в регионе Балтийского моря.
Совет Министров Северных стран – еще одна межправительственная организация в
регионе Балтийского моря 32. Члены СМСС – это пять северных стран и три автономных
области (Гренландия, Аландские и Фарерские острова), однако Северо-Западный регион
России, также как и Балтийские страны, определены как наиболее важные сопредельные
регионы для северных стран, поэтому филиалы СМСС появились в Риге, Вильнюсе,
Таллинне, Санкт-Петербурге и Калининграде. Санкт-Петербургский информационный
офис также имеет информационные пункты в Петрозаводске, Мурманске и Архангельске.
30
http://www.cbss.org
http://www.cbss.org/CBSS-The-Council/council-presidency
32
http://www.norden.org
31
32
Совет Министров Северных Стран разработал «Основные направления Совета
Министров Северных стран по сотрудничеству с Северо-Западным регионом России
2009-2013 гг.», в которых особенно подчеркнута важность приграничного сотрудничества:
«Опыт показывает, что развитая и разноплановая система приграничных контактов на
всех уровнях – ключевой момент для обеспечения взаимопонимания между
соседствующими странами, которое в свою очередь служит фундаментом стабильности и
развития в региональной и глобальной перспективе» 33 . Приграничное региональное
сотрудничество является одним из инструментов сотрудничества между СМСС и СевероЗападом
России:
«…приграничное
региональное
сотрудничество,
включая
сотрудничество с ЕС и использование инструментов ЕС. Сюда входит сотрудничество
России и Северных стран, а также трехстороннее сотрудничество Северных стран,
Северо-Западного региона России и государств Балтийского моря» 34.
СМСС выделяет около 15-20% своего бюджета на сотрудничество с Северо-Западным
регионом России, финансирует различные программы и проекты, включающие
российских партнеров. Два последних проекта, которые были посвящены проблемам
приграничного сотрудничества – это Балтийская Сеть Еврорегионов (BEN) и
дополнительный проект BEN-EAST. В ходе этих проектов, софинансируемых программой
региона Балтийского моря INTERREG IIIB, была создана сеть Еврорегионов или
приграничных структур, было проведено более 30 мероприятий, направленных на
увеличение институционального потенциала 35 . Большинство Еврорегионов, существующих на границе между ЕС и Россией, участвовали в проекте и имели возможность
поделиться опытом с коллегами со всего региона Балтийского моря. Проект BEN
послужил хорошим примером сотрудничества разных региональных организаций в
регионе Балтийского моря (СМСС и СГБМ), органов власти различных уровней
(международные, национальные, региональные, местные) и НГО, и сочетания различных
финансовых инструментов (финансирование ЕС, фонды СМСС, национальное
софинансирование и т.д.).
Все вышеописанные структуры и организации в макрорегионах Балтийского моря,
Баренцева региона и Арктики доказывают, что отношения между ЕС и Россией находятся
в сложной сети различных политических инициатив, и в большинстве из них упоминается
приграничное сотрудничество. Позитивным результатом является то, что приграничное
сотрудничество получает значительное внимание и поднимает свои позиции в
политической повестке дня. Негативным результатом является то, что существует
определенное дублирование усилий, недостаток сотрудничества между этими
организациям, а иногда даже некоторые признаки конкуренции, когда все они пытаются
направить усилия на наиболее актуальные проблемы сотрудничества между ЕС и Россией.
Другая проблема в том, что, несмотря на множество организаций и инициатив, они редко
предоставляют дополнительное финансирование для приграничного сотрудничества, и в
результате они редко способствуют новым действиям, которые могли бы помочь решить
существующие проблемы. В итоге, практически единственный финансовый источник –
тот самый ЕИСП, а практическая работа по созданию сотрудничества – это задача все тех
же местных и региональных властей и НГО.
33
Основные направления Совета Министров Северных стран по сотрудничеству с Северо-Западным
регионом России 2009-2013 гг. http://www.norden.ru/Article.aspx?id=95&lang=ru
34
Там же
35
Информация о проекте может быть найдена на сайтах http://www.benproject.org и http://www.ben_east
33
3.3. Программы соседства и Европейский инструмент
соседства и партнерства
Приграничное сотрудничество между Европейским Союзом и Российской Федерацией в
последние годы преимущественно реализовывалось через программы приграничного
сотрудничества, финансируемые Европейским Союзом. Говоря это, важно отметить, что
следует провести четкое различие между приграничным сотрудничеством в общем
понимании и программами приграничного сотрудничества. Приграничное сотрудничество
в общем понимании это долгосрочный процесс коммуникаций и взаимодействия между
соседствующими странами (регионами) и населением. Международные организации и
национальные правительства могут инициировать программы, которые стимулируют и
поддерживают такое сотрудничество, но эти программы обычно имеют ограниченный
срок и фокусированы на конкретные политические приоритеты. Они являются
инструментом, который используется для достижения целей приграничного
сотрудничества. Диалог между ЕС и Россией относительно приграничного
сотрудничества в большой степени сфокусирован на программах, которые будут описаны
ниже, и иногда наблюдается тенденция, что программы понимаются как само
сотрудничество. Важно помнить, что любые программы начинаются и заканчиваются, но
сотрудничество будет продолжаться. Тем не менее, упомянутые программы ЕС были и
остаются основным финансовым инструментом для приграничного сотрудничества между
ЕС и Россией, поэтому естественно они имеют огромное значение.
В период с 1994 по 2006 год Программа сотрудничества ЕС-Россия финансировалась
через TACIS (Программа Технической помощи Содружеству Независимых Государств).
Россия была самым крупным получателем финансовой поддержки странам
постсоветского пространства, получая около половины всего финансирования. В 2003
году Европейский Союз запустил инициативу «Расширенная Европа – Новое соседство»
(«Wider Europe - New Neighbourhood»), нацеленную на работу с сопредельными странами
в целях улучшения условий для свободного перемещения товаров, услуг, капитала и
людей, а также создания зоны благополучного и дружественного соседства. Это включало
в себя укрепление отношений и сотрудничества с Россией. Как часть этой новой политики,
Европейская Комиссия приняла коммюнике «На пути к новому механизму
добрососедства» («Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument»), которое
предусматривало идею создания нового инструмента для работы с общими вызовами,
возникшими из общности вопросов, относящихся к внешним границам расширенного
Европейского Союза.
Для реализации новой Политики Добрососедства был выбран двухступенчатый подход: на
период 2004-2006 гг. была создана Программа Соседства, а для периода 2007-2013 гг.
предполагалось запустить новый Европейский Инструмент Соседства и Партнерства
(ЕИСП).
1 июля 2003 года Европейская Комиссия представила концепцию Программы Соседства
на период 2004-2006 гг. Целью Программы Соседства была поддержка приграничного и
транснационального сотрудничества вдоль внешних страниц ЕС в рамках существующих
программ INTERREG. Все программы INTERREG, граничащие со странами TACIS,
начали стартовать как Программы Соседства с фиксированным финансовым
обеспечением из программ TACIS (для партнеров из стран TACIS). Всеобщая идея
Программы Соседства - позволить общим проектам (включающим как партнеров из ЕС,
так и партнеров из России \ Белоруссии) подавать одну заявку, которая будет единым
образом оценена и одобрена для реализации инициатив на внутренней (ЕС) и внешней
(Россия и Белоруссия) стороне границы.
34
В период 2004-2006гг. были реализованы пять приграничных программ соседства,
включающие регионы Российской Федерации (см. Таблицу 2)
Таблица 2. Программы соседства, включающие регионы Российской Федерации (20042006)
№ Программы
Участвующие Регионы
Дополнительная информация
Соседства
1
Коларктик
Россия:
Мурманская
и http://www.kolarcticenpi.info
Архангельская
область,
Ненецкий автономный округ,
Ленинградская
область,
Санкт-Петербург
Швеция:
(Норрботтен
и
Вестерботтен);
Финляндия:
Лапландия
(+Похьойс-Похьянмаа
(Северная Остроботния));
Норвегия: Нурланд, Тромс,
Финмарк
2
Еврорегион
Россия: Республика Карелия http://www.euregiokarelia.fi/EN
Карелия
(+
Мурманская,
Архангельская,
Ленинградская
области, Санкт-Петербург)
Финляндия: регионы Каунуу,
Северная Карелия и Оулу
3
Юго-Восточная
Россия:
Ленинградская http://www.southeastfinrusnpi.fi
Финляндия
- область,
Санкт-Петербург
Россия
(+Карелия)
Финляндия: регионы - Южная
Карелия, Южное Саво, и
Кюменлааксо
4
Эстония – Латвия Россия:
Ленинградская
и http://www.bsrinterreg3a.net
- Россия
Псковская области, СанктПетербург;
Эстония: Хииу, Ида-Виру,
Йыгева, Лаане, Пылва, Пярну,
Тарту, Сааре, Валга, Вильянди
Выру
Латвия: Курзем,е Земгале,
Рига, Видземе, Латгале
5
Литва, Польша и Россия:
Калининградская http://www.interreg3a.org/interreg
Калининградская область;
область РФ
Литва: Клайпедский уезд,
Таурагский уезд, Алитусский
уезд, Мариямпольский уезд
(21 муниципалитет),
Польша:Поморское,
Варминско-Мазурское,
Подляское воеводства
35
6
Регион
Россия: Республика Карелия, http://www.bsrinterreg.net
Балтийского Моря Санкт-Петербург,
(BSR III B)
Новгородская, Мурманская,
Ленинградская,
Псковская,
Калининградская,
Архангельская
области,
Ненецкий автономный округ,
Республика Коми;
Белоруссия:
Минская,
Гродненская, Брестская и
Витебская области;
Германия: Федеральные земли
Берлин, Бранденбург, Бремен,
Гамбург, МекленбургПередняя Померания,
Шлезвиг-Гольштейн и
Нижняя Саксония (только
регион NUTS II
Райгерунгсбезирк Лунебург);
Дания, Эстония, Финляндия,
Латвия, Литва, Норвегия,
Польша,
Швеция:
целые
страны.
Четыре программы базировались на существующих программах INTERREG, в то время
как Программы Соседства Эстония-Латвия-Россия и Польша-Литва-Россия были
абсолютно новыми. Двух \ трехсторонние программы были фокусированы на местном и
региональном уровне на каждой стороне границы, тогда как многосторонние программы
(Программа региона Балтийского Моря) покрывали гораздо большую географическую
территорию и концентрировалась на более стратегических вопросах, как
пространственное развитие, транспорт, вопросы окружающей среды.
Восемнадцать туров отбора заявок было проведено в период 2004-2006 гг. в рамках
Программ Соседства, включающих российских партнеров. Одобрено 185 проектов, и
некоторые из них в настоящий момент еще реализуются.
С 1 января 2007 года новая стадия усиления сотрудничества между ЕС и Россией (и
другими странами, граничащими с Европейским Союзом) была начата с принятием
Европейского Инструмента Соседства и Партнерства (ЕИСП), который включал
компонент, специально сфокусированный на приграничное сотрудничество и покрывал
семилетний период 2007-2013 гг.
Семь приграничных программ включают регионы Российской Федерации, как показано в
таблице 3.
Таблица 3. Программы ЕИСП, включающие регионы Российской Федерации (2007-2013)
№
Программы
Участвующие регионы
ФинансиДополнительн
ЕИСП
рование
ая
информация
1
Коларктик
Россия:
Мурманская
и € 70.48млн http://www.kola
Архангельская область, Ненецкий
rcticenpi.info
автономный округ, Ленинградская
36
2
3
4
5
6
область, Санкт-Петербург
Швеция:
(Норрботтен
и
Вестерботтен);
Финляндия:
Лапландия
(+Похьойс-Похьянмаа (Северная
Остроботния));
Норвегия:
Нурланд,
Тромс,
Финмарк
Карелия
Россия: Республика Карелия (+ € 46.40 млн
Мурманская,
Архангельская,
Ленинградская области, СанктПетербург)
Финляндия: регионы Каунуу,
Северная Карелия и Оулу
Юго-Восточная Россия: Ленинградская область, € 72.36 млн
Финляндия
- Санкт-Петербург (+Карелия)
Россия
Финляндия: регионы - Южная
Карелия,
Южное
Саво,
и
Кюменлааксо
Эстония
– Россия:
Ленинградская
и € 73.08 млн
Латвия - Россия Псковская
области,
СанктПетербург;
Эстония:
Хииу,
Ида-Виру,
Йыгева, Лаане, Пылва, Пярну,
Тарту, Сааре, Валга, Вильянди
Выру
Латвия: Курзем,е Земгале, Рига,
Видземе, Латгале;
Польша – Литва Россия: Калининградская область;
–
Россия Литва:
Клайпедский
уезд,
(Калининград)
Таурагский уезд, Алитусский
уезд, Мариямпольский уезд (21
муниципалитет),
Польша: Поморское, ВарминскоМазурское, Подляское воеводства
Регион
Россия: Республика Карелия,
Балтийского
Санкт-Петербург, Новгородская,
моря
Мурманская,
Ленинградская,
Псковская,
Калининградская,
Архангельская области, Ненецкий
автономный округ, Республика
Коми;
Белоруссия:
Минская,
Гродненская,
Брестская
и
Витебская области;
http://www.kare
liaenpi.eu
http://www.sout
heastfinrusnpi.fi
http://www.estl
atrus.eu
€
176.13 http://www.cpe.
36
млн
gov.pl/23,lt-plru 37
€
22,640 http://www.eu.b
млн
altic.net
(только
ЕИСП)
Германия: Федеральные земли
Берлин, Бранденбург, Бремен,
36
37
http://www.enpi-info.eu/ ЕИСП инфо-центр
Официальный сайт программы еще не запущен.
37
Гамбург, Мекленбург-Передняя
Померания, Шлезвиг-Гольштейн
и Нижняя Саксония (только
регион NUTS II Райгерунгсбезирк
Лунебург);
7
Дания,
Эстония,
Финляндия,
Латвия,
Литва,
Норвегия,
Польша, Швеция: целые страны.
Бассейн Черного Россия:
Ростовская
область,
моря
Краснодарский край, Республика
Адыгея;
Армения, Азербайджан
Болгария: Северо-восточный и
юго-восточный регионы
Грузия
Греция: Центральная Македония,
Восточная Македония и Фракия
Молдавия
Румыния: Юго-Восток
Турция:Стамбул, Текирдаг,
Коджаэди, Зонгулдак, Кастамону,
Самсун, Трабзон
Украина: Одесская область,
Николаевская область,
Херсонская область, Севастополь,
Запорожье, Донецкая область,
Крым
€
22,640 http://www.blac
млн.
ksea-cbc.net
(только
ЕИСП)
€
17,306
млн
Пять из программ, это так называемые материковые (land) программы и две программы
морских бассейнов. Одна из программ абсолютно новая: Программа Бассейна Черного
моря. Финансовое сотрудничество между ЕС и Россией будет продолжено, как и прежде,
основываясь на новом законодательном базисе финансирования проектов. Переход от
Программ соседства к ЕИСП, тем не менее, внес некоторые изменения. Обе стороны
будут теперь в большей степени обеспечивать софинансирование и фокусировать проекты
на стратегических приоритетах. Индикативный бюджет Европейской Комиссии для семи
программ партнерства ЕС\РФ в рамках ЕИСП–ПС 2007-2013 гг. - 307.448 млн. евро.
Запланированное софинансирование со стороны России 122 млн. евро на период 20082013 гг. Тот факт, что обе стороны, ЕС и Россия, будут теперь участвовать в
софинансировании программ (все еще не полностью в равных долях, но гораздо более
адекватным вкладом, чем раньше) поднимает вопросы сбалансированного участия в
программировании, менеджменте, принятии решений, оценочных процедурах и
обсуждения до какой степени конкретные процедуры, принятые в программах и проектах,
должны подчиняться не только регулированию ЕС, но также и законодательным нормам
Российской Федерации. Несогласие по некоторым из этих вопросов (особенно это
касается аудита, финансового контроля и закупочных процедур) затянуло подписание
финансового соглашения российскими органами власти, что серьезно задержало старт
программ ЕИСП.
Наконец, в конце 2009 года финансовое соглашение было подписано для пяти программ
(все материковые программы). Соглашение по программе Бассейна Черного моря все еще
38
ожидает решения. К сожалению, в силу того, что российское правительство не подписало
финансовое соглашение по Программе Балтийского Региона ЕИСП в установленные
сроки, российские партнеры не имеют возможности участвовать в этой программе как
полноправные партнеры в течение данного финансового периода.
Реализация прошлых Программ Соседства выявила многие проблемы и полученные
уроки, которые должны быть приняты во внимание в новых программах ЕИСП и,
особенно, при планировании программ на период после 2013 года. 38
Недостаток компетенций и навыков у проектных партнеров и участников, особенно в
России, все еще одно из наиболее важных препятствий для более эффективной реализации
программ. Проектным заявителям зачастую не хватает способностей в разработке
проектных предложений достойного качества. Особенно это касается способности
разработать прогнозируемый реалистичный бюджет и план реализации. Многие
получатели не смогли использовать весь запланированный бюджет, расчеты по
временным затратам часто недооценены. Также, получателям часто не хватает
квалифицированных и опытных проектных и финансовых менеджеров, имеющих
достаточное знание иностранных языков, особенно в организациях, которые участвуют в
финансируемых ЕС проектах впервые.
Недостаток коммуникаций и координации между всеми партнерами проекта по вопросам
одинакового понимания проектных целей, правил реализации, назначения бюджета,
особенно на стадии планирования проекта, является достаточно общей для всех
проблемой, которая зачастую приводит к недостатку устойчивости проектных
результатов.
Большинство проектов, включающих российских партнеров сталкиваются с проблемами
в применении различных систем общественных закупок и бухгалтерии. Это относится не
только к факту, что партнерами из ЕС и российскими партнерами должны применяться
разные законодательные нормы, но также и к тому, что российские получатели должны
соответствовать двум наборам требований, это PRAG и национальное законодательство.
Это создает дополнительную административную нагрузку для них, особенно по
закупочным процедурам. Национальные органы власти (например, налоговые органы) во
многих случаях оказываются не достаточно гибкими по отношению к специфике
проектов финансируемых ЕС (например, вопрос о НДС). Эти вопросы должны быть
приняты во внимание общими координирующими структурами в приграничных регионах,
и донесены до соответствующих национальных \ федеральных органов власти, так как
большинство из упомянутых проблем не находятся в компетенции региональных \
местных властей.
Вовлечение российских организаций как лидирующих партнеров было до сих пор не
значительно. Вместе с дополнительным финансированием программ, полученным от
Российской Федерации, появилось ожидание, что роль российских партнеров возрастет.
В силу вышеупомянутого недостатка квалифицированных проектных и финансовых
менеджеров и проблем, связанных с отчетностью и бухгалтерией, с которыми
сталкивается лидирующий партнер, достичь этой цели может быть все еще сложно.
Ответы на вопросник и интервью показали, что российские организации недостаточно
уверены в принятии на себя роли лидирующего партнера. Этот момент может быть одним
из наиболее явных вызовов, так как сохранение дисбаланса в администрировании
38
Следующая информация об опыте Программ Соседства собрана из различных отчетов по оценке,
проведенной в большинстве программ.
39
проектов может вызвать снижение чувства собственности к проектам и их результатам на
российской стороне.
С целью достижения долгосрочных устойчивых результатов программ и привнесения
вклада в социально-экономическое развитие приграничных регионов, важно, чтобы
проекты были связаны с региональными \ муниципальными планами развития. Эта связь
должна сохраняться на различных стадиях реализации программы, и это уже было
сделано во многих программах. Представители местных и региональных органов власти
вовлечены в процесс подготовки программ, поэтому приоритеты программ уже на самой
начальной стадии соотносятся с приоритетами, разработанными участвующими
регионами. Устройство объединенных органов управления и принятия решений должно
базироваться на широком партнерстве, включая, например, представителей региональных
органов власти или ассоциированных структур органов местного самоуправления.
Использование инструментов стратегического планирования при планировании действий
по развитию сотрудничества – интересный опыт Ленинградской области. Позитивный
пример в этом контексте может быть найден в работе Совместной Рабочей Группы с
участием представителей, как с российской, так и с финской стороны, в таких проектах
как Санкт-Петербургский Коридор и ЭстРусКластер, и в деятельности приграничных
муниципалитетов, особенно в двойных городах (больше об этом аспекте в разделе 1.4.2.).
Эти попытки совместного планирования и разработки приоритетов должны быть
поддержаны в будущем, так как они приводят к созданию устойчивого базиса для
дальнейшего развития.
Релевантность проектов региональным стратегиям, планам территориального развития и
другим документам регионального развития должна быть отражена в общем наборе
критериев, который может использоваться при оценке проектных предложений,
мониторинге реализации проектов и оценке программ после их окончания.
Многие проекты в прошлых программах испытывали трудности в обеспечении
устойчивости проектных результатов после окончания проекта. В особенности упускается
оценка финансовой устойчивости результатов. Закрепление проектов за региональными и
муниципальными органами власти на стадии проектного планирования один из
инструментов, содействующих обеспечению устойчивости результатов. Это повышает
связь проектов с местными и региональными приоритетами. Требования к плану или
стратегии о том, как проектные результаты будут обеспечивать устойчивость после
завершения проекта могут быть включены в проектную заявку. Система оценки
потенциала проектных партнеров в обеспечении устойчивости проектных результатов
может быть разработана на уровне программы.
Софинансирование программ местными и региональными участниками упоминалось в
ответах на вопросник как наиболее явное препятствие для приграничного сотрудничества.
Существует лишь незначительная надежда, что в ближайшие годы в финансовом
состоянии потенциальных заявителей произойдут положительные изменения, особенно
учитывая продолжающийся финансовый кризис, поэтому,похоже, что единственное
решение состоит в улучшении координации существующих ресурсов, инновационном
подходе к традиционным финансовым инструментам и более тесном сотрудничестве с
частным сектором.
Программы ЕИСП играют огромную роль как дополнение к существующим и
планируемым национальным, региональным и секторальным инициативам, покрывающим
полностью или частично программную территорию. Программы привносят приграничное
40
измерение в эти инициативы, рассматривая развитие программной территории с точки
зрения комплексной социально-экономической, природоохранной и культурной
перспективы. Например, совместно подготовленные и согласованные инвестиции в
рамках проектов приграничного сотрудничества могут быть включены в проектные блоки
национальных и региональных программ, таких как программы конвергенции в рамках
ЕС или федеральные инвестиционные программы.
Программы соседства принесли европейским и российским властям новый опыт
совместного управления программами, особенно на практическом уровне Объединенного
Технического Секретариата. Не все из Программ Соседства имели возможность создать
действительно межнациональный секретариат с представителями всех сотрудничающих
стран, и это частично может быть объяснено тем фактом, что программы
преимущественно финансировались Европейским Союзом. Решение часто было найдено в
создании отдельных офисов или инфо-пунктов на территории Российской Федерации,
используя человеческие ресурсы местных экспертов. Интересный пример управляющей
структуры программы соседства Юго-Восточная Финляндия–Россия – создание
представительского офиса Объединенного Технического Секретариата в СанктПетербурге.
Целью деятельности этой структуры было повысить эффективность реализации
программы на российской стороне. Задачей было «обеспечить информационные,
консультационные и организационные услуги на протяжении периода подготовки заявок,
организовать экспертизу проектов и предоставление заявок в Объединенный Технический
Секретариат и Отборочный Комитета для принятия окончательного решения» 39.
Представительский офис в Санкт-Петербурге оказал положительный эффект в
обеспечении на постоянной основе информационной и консультационной поддержки,
организации информационных мероприятий для российских участников. Тот факт, что
многие материалы были представлены на русском языке в непосредственной
географической близости офиса к российским участникам, внесло свой вклад в более
эффективное распространение информации и рост вовлеченности российских участников
в генерацию проектных идей и заявок.
Для нового периода Программы статус представительского офиса Объединенного
Технического Секретариата будет изменен на представительский офис Совместного
Управляющего Органа. Функции экспертов, работающих в нем, будут другими в силу
изменения статуса, и в большей части ограничены информационной поддержкой.
В новом программном периоде мы можем ожидать возникновение потребности в
дополнительной информационной и консультационной поддержке для вовлеченных
сторон, в связи с некоторыми новыми вызовами:
- новый процесс софинансирования с российской стороны и финансовое управление в
общем может быть одной из наиболее популярных тем для вопросов. Российские
участники будут нуждаться в особом внимании, особенно по вопросам, касающимся
софинансирования из таких источников как федеральное финансирование, целевые
программы регионов или муниципальные бюджеты. Можно ожидать также, что число
российских организаций среди лидирующих партнеров увеличится, и вопросы,
касающиеся таких тем как двойное налогообложение, НДС, PRAG станут типичными.
39
Приграничное сотрудничество: Санкт-Петербург, Ленинградская область – Юго-Восточная Финляндия.
От Программы Соседства к ЕИСП. Подготовлено Объединенным Техническим Секретариатом. СанктПетербург. 2008.
41
- потенциальная возможность крупных инфраструктурных проектов может создать
интерес для бизнеса и увеличить потребность в дополнительной информации о частнообщественном партнерстве.
- недостаток квалифицированного персонала по проектному менеджменту, особенно на
российской стороне, останется актуальным вопросом.
Спрос на информационную поддержку, описанную выше, один из наиболее важных
аспектов, упомянутых в ответах на вопросник, также как недостаток информации о
возможностях программы, процедурах и потенциальных партнерах. Роль Совместного
Управляющего Органа в обеспечении этой информации значительна.
Несмотря на многие трудности и некоторые неудачи, программы ЕИСП учреждает новое
поколение программ приграничного сотрудничества между ЕС и Россией,
основывающихся на принципе равноправия, финансовых обязательствах и собственности
на результаты. Следует подчеркнуть, что принцип равного партнерства подстегнет
внимание российских федеральных министерств к теме приграничного сотрудничества, и
создаст необходимость принятия некоторых принципиальных решений, обеспечивающих
законодательные, финансовые и организационные рамки для приграничного
сотрудничества на российской стороне. Принятия этих решений мы можем ожидать в
ближайшем будущем, в то время как первый тур программ ЕИСП стартует, и
потенциальные заявители встречаются с новыми вызовами.
42
4. Двустороннее сотрудничество между Российской
Федерацией и сопредельными странами Европейского
Союза
4.1. Соглашения между национальными правительствами,
межгосударственные комиссии
Распад Советского Союза послужил причиной появления новых независимых государств
на территории Советского Союза и потребности установить полностью новые
политические и экономические отношения между ними. Одним важным шагом в
нормализации этих отношений было (и остается) признание государственных границ и
подписание договоров о государственной границе. Подписание и ратификация договоров
и демаркация границы нацелена на предупреждение территориальных требований от
любой стороны, и обеспечение более действенной законодательной базы для устойчивого
и дружеского сотрудничества между соседями. Список договоров о границе между
Российской Федерацией и некоторыми странами ЕС приведен в таблице 4.
Таблица 4. Договоры о границе между Российской Федерацией и сопредельными
странами ЕС 40
Эстония • Договор о границе подписан 18 мая 2005 года. Договор
Россия
ратифицирован Эстонией, но 6 сентября 2005 года Россия заявила
об отказе от договора.
• Демаркация не завершена
Финляндия - Все вопросы относительно юридического статуса государственных
Россия
границ урегулированы.
Латвия • Договор о границе подписан 27 марта 2007 года
Россия
• Демаркация не завершена
Литва • Договор о границе вступил в силу 12 августа 2003 года
Россия
• Демаркация завершена
Все вопросы относительно юридического статуса государственных
Польша Россия
границ урегулированы.
Положение точек стыка государственных границ России, Латвии и
Белоруссии, а также России, Латвии и Эстонии планируется определить
трехсторонними соглашениями. Межправительственное соглашение о
Положение точек стыка государственных границ России, Литвы и
Польши вступило в силу в 2006 году.
Регулирование всех вопросов, касающихся государственной границы, создает
необходимые законодательные условия для приграничного сотрудничества. Как это
можно видеть из Таблицы 4, этот процесс окончен все еще не на всех границах между
Российской Федерацией и странами членами Европейского Союза.
В добавление к договорам о границе Российская Федерация подписала различные
двусторонние соглашения с соседними странами по различным вопросам, и приграничное
сотрудничество является одним из них. Эти соглашения обычно декларируют общую
поддержку развития приграничного сотрудничества между странами, подчеркивая роль
местных и региональных участников. Как результат этих соглашений, были созданы
40
http://www.rosgranitsa.ru/about/international/countries/delimitation
43
различные двусторонние межправительственные комиссии и советы, создавая
соответствующие институциональные условия для приграничного сотрудничества.
Например, Литовская Республика и Российская Федерация подписали 29 июня 1999 года
Соглашение между правительством Литовской Республики и правительством Российской
Федерации о долгосрочном сотрудничестве регионов Литовской Республики и
Калининградской области Российской Федерации (вступил в силу 26 января 2000г.). Как
результат этого соглашения, был создан Совет по долгосрочному сотрудничеству между
региональными и местными властями Калининградской области и Литовской Республики.
Совет уже провел 7 встреч, и планирует снова встретиться в этом году. При Совете было
создано 8 рабочих групп или комиссий:
ƒ
Сельское хозяйство;
ƒ
Культура, образование, спорт и здравоохранение;
ƒ
Экономическое сотрудничество, торговля и энергия;
ƒ
Приграничное сотрудничество и Еврорегионы;
ƒ
Окружающая среда;
ƒ
Транспорт;
ƒ
Пограничные пункты пропуска;
ƒ
Предотвращение катастроф и сотрудничество спасательных служб.
Следует отметить, что отдельная комиссия была создана по вопросам приграничного
сотрудничества, с участием представителей Еврорегионов.
Республика Польша и Российская Федерация имеют два релевантных соглашения:
Договор между Республикой Польша и Российской Федерацией о дружественном и
добрососедском сотрудничестве от 22 мая 1992 года и Соглашение между правительством
Российской Федерации и Правительством Республики Польша о сотрудничестве
Калининградской области Российской Федерации и Северо-Восточных воеводств
Республики Польша от 22 мая 1992 г. На базе этих соглашения были созданы два органа –
Совет по сотрудничеству между регионами Республики Польша и Калининградской
областью Российской Федерации и Совет по сотрудничеству между Республикой Польша
и Санкт-Петербургом.
Остановимся более подробно на договорах и соглашениях Ленинградской области как
особого примера для данного исследования. Как указано в таблице 4, договор о границе
между Российской Федерацией и Республикой Эстония был подписан Министерствами
иностранных дел обоих стран 18 мая 2005 года в Москве. Договор о границе был
ратифицирован Эстонским парламентом 20 июня 2005 года. 6 сентября 2005 года,
Министерство иностранных дел Российской Федерации уведомило эстонскую сторону,
что Российская Федерация не имеет намерения стать участником эстонско-российского
договора о границе, и не будет воспринимать свою границу на условиях, указанных в
договоре. В августе 2009 года Министерство иностранных дел Российской Федерации
доставило ноту Эстонии, содержащую предложение Эстонии вступить в обсуждение
нового договора о границе. 41 В 2009 году Министерство иностранных дел Эстонии
поддержало приглашение начать новый тур обсуждений и экспертных консультаций
относительно договора о границе. 42
Отсутствие договора о границе между Россией и Эстонией является препятствием для
приграничного сотрудничества, так как затрудняет реализацию совместных проектов во
41
42
http://www.estemb.ru/estonia_i_rossija/pogranitsjnoje_dogovori
http://www.rosgranitsa.ru/about/international/countries/delimitation
44
многих сферах, особенно в области приграничной инфраструктуры. Отсутствие
совместной комиссии или совета также препятствует сотрудничеству, так как нет
совместного органа, который мог бы устанавливать приоритеты или адресовать
стратегические проблемы приграничного сотрудничества.
Довольно противоположная ситуация сложилась на российско-финской границе, где и
законодательные и институциональные рамки достаточно разработаны.
Договор между Российской Федерацией и Финляндской Республикой «Об основах
отношений», подписанный 20 января 1992 г. в г. Хельсинки является первым
международным договором Российской Федерации с государством, не входившим в
состав СССР. Договор является действующим и до настоящего времени является основой
межгосударственных отношений между двумя странами. Договор, как и большинство
международных договоров подобного рода, является рамочным. Между странами
существует более 80 межгосударственных и межправительственных договоров и
соглашений, практически по всем сферам взаимного сотрудничества.
Соглашение между Правительством Финляндской Республики и Правительством
Российской Федерации о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия,
Санкт-Петербурге и Ленинградской области от 20 января 1992 года – одно из наиболее
интересных международных соглашений с участием Российской Федерации за время
формирования правительственной системы в России. Это Соглашение первый
международный законодательный акт с участием Российской Федерацией, который
включает вопросы приграничного сотрудничества. Для своего времени Соглашение было
довольно прогрессивным и фиксировало право субъектов федерации на
внешнеэкономическую деятельность, закрепленное позднее в Конституции Российской
Федерации и ряде других федеральных законов.
Как результат вышеупомянутого соглашения 1992 года, был создан орган, отвечающий за
координацию
приграничного
сотрудничества
–
Российско-Финляндская
межправительственная группа развития сотрудничества сопредельных регионов. В рамках
этой группы были сформированы рабочие подгруппы по приграничному сотрудничеству.
Со стороны России в данном сотрудничестве участвует четыре региона - г. СанктПетербург, Ленинградская область, Республика Карелия и Мурманская область.
Со стороны Финляндии до 1996 года в группе были представлены провинции, имеющие
границу с Россией. В 1997 году, в связи с принятием Правительством Финляндии
Стратегии сотрудничества с сопредельными территориями, изменился состав подгруппы с
финской стороны – теперь в неё входят только представители министерств.
С российской стороны деятельность группы курировалась Министерством иностранных
дел. В конце 2009 года в соответствии с Распоряжением Правительства Российской
Федерации (от 17 октября 2009 г. № 1513-р) вопросы сопредельного сотрудничества
регионов России и Финляндии переданы в ведение Министерства регионального развития
России. Переход вопросов сопредельного сотрудничества в ведение министерства
регионального развития является знаком, что вопросы приграничного сотрудничества (с
Финляндией) перешли на новую стадию и рассматриваются более в аспекте
регионального развития, чем в аспекте построения дипломатических отношений. С конца
прошлого года глава с российской стороны – заместитель министра регионального
развития М. Травников. Это изменение может быть расценено как знак, что вопросы
приграничного сотрудничества (с Финляндией) перешли на новую стадию и
45
рассматриваются более в аспекте регионального развития, чем в аспекте построения
дипломатических отношений.
Уже состоялась первая встреча Группы в обновленном составе. В центре обсуждения
находились вопросы реализации Соглашения между Правительством Российской
Федерации и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в Мурманской
области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, а также
возможность заключения нового межправительственного соглашения о межрегиональном
и приграничном сотрудничестве. В частности, состоялось обсуждения вопросов
дальнейшего сотрудничества после завершения действия программ приграничного
сотрудничества в 2013 году.
Аналогичные региональные подгруппы по вопросам сопредельного сотрудничества и
реализации совместных проектов созданы во всех регионах партнерства (Ленинградская
область, Мурманская область, Республика Карелия, Санкт-Петербург). Представители
регионов сотрудничества также участвуют в работе основной Российско-Финляндской
межправительственной группы развития сотрудничества сопредельных регионов. Все
федеральные законодательные инициативы, а также правительственные постановления,
имеющие отношение к развитию сопредельного сотрудничества, в обязательном порядке
проходят согласование межправительственной группы.
В ноябре 2008 года состоялась XII сессия Российско-Финляндской межправительственной
группы развития сотрудничества сопредельных регионов. Как результат этой работы была
принята Комплексная программа развития сотрудничества между Российской Федерацией
и Финляндской Республикой в Мурманской области, Республике Карелия, СанктПетербурге и Ленинградской области на период 2009 – 2011 гг. В качестве приоритетных
сфер
сотрудничества
были
определены
экономическая
активность
и
предпринимательство, транспорт и коммуникации, энергетика, включая безопасность
работы атомных станций, лесное и сельское хозяйство, экология, здравоохранение и
социальный комплекс, образование и гражданское общество, местное самоуправление,
действия в чрезвычайных ситуациях и ликвидация последствий стихийных бедствий,
законодательство и правоохранительная сфера. Как мы можем видеть, список
приоритетов покрывает достаточно широкий спектр.
Полномочные представители Ленинградской области участвуют в работе РоссийскоФинляндской межправительственной группы развития сотрудничества сопредельных
регионов, а также развивают сопредельное сотрудничество в рамках региональной
подгруппы «Ленинградская область – Финляндия». Ленинградская область в настоящее
время представлена в лице вице-губернатора А. Кузнецова.
В начале 2009 года была принята Программа развития приграничного сотрудничества
Ленинградской области и Финляндии на 2009 – 2011 годы. Приоритеты программы
частично совпадают с приоритетами вышеупомянутой Комплексной программы, но
каждый приоритет представлен более конкретно в соответствии со спецификой
приграничного сотрудничества на этой территории. Вот несколько примеров таких
направлений сотрудничества, описанные в программе:
- субконтрактинг и создание индустриальных парков;
- дальнейшее развитие международного транспортного региона № 9 (Хельсинки –
Санкт-Петербург – Москва);
- повышение безопасности атомной станции;
- качество производства продуктов;
- мониторинг качества водных ресурсов;
46
-
поддержка ВИЧ инфицированных.
Важным инструментом сотрудничества между Финляндией и Россией является так
называемое сотрудничество сопредельных территорий, которое является составной
частью внешней политики Финляндии. Сотрудничество базируется на вышеупомянутом
соглашении между странами, подписанном в 1992 году, и на Стратегии сотрудничества с
сопредельными территориями, принятой Правительством Финляндии 22 апреля 2004 года.
В Финляндии вопросы, относящиеся к сотрудничеству сопредельных территорий,
координируются
Министерством
иностранных
дел
(Отдел
регионального
сотрудничества).
В бюджете на 2009 год, всего 19,5 млн евро было зарезервировано для сотрудничества
сопредельных территорий по основной статье затрат Министерства иностранных дел. Так
как около 1,7 млн евро было распределено через другие министерства, общий объем
средств на сотрудничество сопредельных территорий составил около 21,2 млн евро, из
которых 18,6 млн евро направлены на проекты, реализуемые в России. Из этой суммы 8,7
млн евро на проекты, реализуемые более чем в одном регионе северо-запада России,
преимущественно в Санкт-Петербурге, Ленинградской области, Республике Карелия и
Мурманской области. Всего 6,7 млн евро были направлены на индивидуальные проекты,
которые реализовывались в одном месте приграничной территории; это 2,3 млн. евро для
Ленинградской области, 2,2 млн евро для Санкт-Петербурга, 1,4 млн евро для Республики
Карелия, и около 0,9 млн евро для Мурманской области. Проекты финских
некоммерческих организаций в сопредельных территориях получили 1,5 млн евро в 2009
году. Проекты развития, реализуемые финскими малыми и средними предприятиями на
северо-западе России, будут поддержаны финансированием в размере 0,6 млн. евро. 43
Сотрудничество в этой программе изменялось с годами, от ориентированного на помощь
до сотрудничества, базирующегося на принципах равного партнерства. Правительство
Финляндии финансирует совместно реализуемые проекты, и Правительство РФ
поддерживает их реализацию. Проекты и нанятый персонал из Финляндии, релевантные
товары и услуги полностью или частично свободны от таможенных пошлин, сборов и
других платежей. В рамках сотрудничества сопредельных территорий между Финляндией
и Россией ежегодно реализуются около 200 совместных проектов. Финансирование было
направлено на проекты, в особенности, покрывающие следующие сектора: окружающая
среда, сельское и лесное хозяйство, социальное благополучие и здравоохранение,
экономическое развитие, судебная власть, транспорт и коммуникации, энергия, атомная и
радиационная безопасность, гражданское общество и образование.
Сотрудничество сопредельных территорий Финляндии довольно уникально в контексте
отношений между Российской Федерацией и странами ЕС – никакие другие члены ЕС,
граничащие с Россией, не имеют отдельной программы сотрудничества (и отдельного
бюджета), направленной на сопредельные страны. Это демонстрирует то, как важно это
сотрудничество для финского правительства, но также показывает способ, как
национальное финансирование может быть направлено на сотрудничество, включая
приграничное сотрудничество. Этот пример может быть использован в дискуссиях в
Российской Федерации и в странах ЕС относительно национального финансирования
приграничного сотрудничества.
Вызов, с которым данная инициатива может столкнуться в будущем, это координация
программы с существующими программами ЕИСП, во избежание дублирования, и для
43
http://formin.finland.fi
47
обеспечения концентрации ресурсов. Изменение характера российско-финского
сотрудничества на более равноправное партнерство может потребовать также новых
решений по вовлечению российской стороны в разработку проектов, реализацию, оценку
и софинансирование. Это развитие предусмотрено Стратегией сотрудничества
сопредельных территорий Финляндии.
Экономическое сотрудничество и торговля между Россией и Финляндией развивается на
основе межправительственного Соглашения о торговле и экономическом сотрудничестве
(20 января 1992 г). Это соглашение также включает некоторые аспекты приграничного
сотрудничества. Среди других вопросов в соглашении затрагивается региональное
сотрудничество и положение о том, что регионы могут инициировать соглашения и
протоколы по вопросам приграничной торговли.
Согласно соглашению была создана Российско-Финляндская Межправительственная
комиссия по экономическому сотрудничеству. В марте 2009 года состоялось 10-е
заседание Российско-Финляндской Межправительственной комиссии по экономическому
сотрудничеству.
Сопредседателями Межправительственной комиссии являются с российской стороны Министр экономического развития РФ, со стороны Финляндии - Министр внешней
торговли и развития. Работа комиссии с российской стороны курируется Министерством
экономического развития.
Основная цель работы Российско-Финляндской Межправительственной комиссии по
экономическому сотрудничеству - содействовать развитию торгово-экономических
отношений. Для активизации развития отдельных направлений в рамках
межправительственной комиссии создаются отдельные рабочие группы, например,
рабочая группа по транспорту, рабочая группа по сотрудничеству в области инноваций,
рабочая группа по инвестиционному сотрудничеству и т.д. Перспективными являются
рабочие группы по телекоммуникациям и пограничным переходам.
Координация развития приграничного сотрудничества осуществляется также в рамках
регулярно проводимых заседаний Совета глав субъектов Российской Федерации при
Министерстве иностранных дел, Консультативного совета субъектов Российской
Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при Министерстве
иностранных дел, Координационного Совета по приграничному и межрегиональному
сотрудничеству при полномочном представителе Президента Российской федерации в
Северо-Западном федеральном округе. Основные функции по координации
приграничного сотрудничества возложены на Министерство регионального развития
Российской Федерации.
48
4.2. Сотрудничество региональных и местных органов власти.
Общепринято, что основными органами, реализующими приграничное сотрудничество,
являются региональные и местные органы власти. Эти органы власти близки к населению,
и они ответственны за благополучие населения приграничных территорий. Традиционно
международное сотрудничество реализуется между органами власти одного уровня –
регион с регионом или муниципалитет с муниципалитетом. Как уже упоминалось в
предыдущем разделе, в случае отношений между Россией и странами ЕС, это не всегда
так. В силу диспропорций между размерами партнеров по разные стороны границы, и
отличием административных систем стран, существуют примеры, когда сотрудничество
осуществляется между национальным уровнем с одной стороны и региональным с другой.
Лучший пример - сотрудничество сопредельных территорий между Финляндией и
четырьмя регионами Северо-Запада России.
Сотрудничество регионального\местного уровней может быть реализовано в следующих
формах:
- Двусторонние соглашения между регионами \ округами, включая межрегиональное
сотрудничество (без общей границы);
- Двусторонние соглашения между муниципалитетами (побратимские связи);
- Двойные города (для примера Нарва-Ивангород и Иматра-Светогорск);
- Совместные приграничные структуры \ Еврорегионы;
- Отдельные проекты сотрудничества между органами власти, некоммерческими
организациями, общинами по обе стороны границы, не привязанные ни к одному
долгосрочному соглашению.
Некоторые из упомянутых форм будут представлены с конкретными примерами ниже, с
особым фокусом на сотрудничество с участием Ленинградской области.
За последние 10 лет приграничное сотрудничество между сопредельными регионами
России и ЕС достигло достаточно впечатляющего прогресса. Значимую роль в этом
процессе сыграли программы приграничного сотрудничества и технической помощи,
такие как TACIS, INTERREG, Программа Добрососедства. Реализация этих программ
привносит вклад в установление добрососедских отношений и более тесных
кооперационных связей. Как результат, большинство приграничных регионов и
муниципалитетов установили диалог и подтвердили свои намерения в соглашениях о
сотрудничестве. Хотя эти соглашения имеют достаточно схожие рамки и содержание,
описывающее общие вопросы сотрудничества и выражающее намерения его развивать,
иногда выявляются конкретные приоритеты сотрудничества, такие как бизнес, туризм,
развитие малого бизнеса и т.д., они все-таки являются необходимой основой для
устойчивых отношений и для развития более конкретных приоритетов сотрудничества в
будущем. Большинство приграничных регионов Северо-Запада России имеют такие
соглашения со своими соседями по другую сторону границы. В дополнение к этому
естественно имеются также другие соглашения с регионами, которые находятся не в
непосредственной близости, но тогда они рассматриваются как межрегиональное
сотрудничество, которое имеет несколько отличные задачи и цели, по сравнению с тем,
что приграничные регионы могут делать вместе. Поэтому достаточно важно различать эти
два вида сотрудничества в рамках внешних отношений местных и региональных органов
власти.
Ленинградская область может быть хорошим примером такого развития. Что касается
соглашений с Финляндией, Ленинградская область имеет соглашение с губернией Южная
49
Финляндия, подписанное в 1998 году. В рамках данного соглашения проведена
совместная работа в сферах сотрудничества пожарных и спасательных служб,
ветеринарных служб, социальной защиты, здравоохранения, образования и культуры.
В январе 2008 года также было подписано Соглашение между губернией Западной
Финляндии и Ленинградской областью. Соглашение включает в себя вопросы торговли,
экономических отношений, сотрудничества в сфере науки и технологий и культурного
сотрудничества. Это соглашение более конкретно, чем соглашение между губернией
Южная Финляндия и Ленинградской областью. Оно описывает не только общее
направление сотрудничества, но также возможные формы, такие как поддержка установки
прямых контактов между муниципалитетами, некоммерческими организациями,
компаниями, планирование и реализация совместных проектов, обмен информацией,
организация совместных культурных событий и т.д.
Уникальным явлением двустороннего сотрудничества может считаться аренда
Финляндией части российской территории. Это российская часть Сайменского канала,
связывающего внутренние водные системы Финляндии с Балтийским морем. Аренда
базируется на межправительственном договоре 1962 года (срок действия истекает в 2013
году). В 2003 году были инициированы обсуждения о возможном продолжении
соглашения. Этот вид сотрудничества имеет позитивное влияние на развитие туристского
сектора в регионе.
Муниципальные органы власти наиболее близки к проблемам приграничных территорий,
и они испытывают преимущества и недостатки этого положения ежедневно.
Приграничное сотрудничество это не только шанс, но также необходимость для них, с
точки зрения решения проблем и придания дополнительного импульса социальноэкономическому развитию своих территорий. Обычно приграничные муниципалитеты
реализуют сотрудничество со своими партнерами через границу, подписывая соглашения
о сотрудничестве (или устанавливая побратимские связи, как их принято называть).
Большинство приграничных муниципалитетов Ленинградской области имеют соглашения
о сотрудничестве со своими соседями в Эстонии и Финляндии: Нарва-Ивангород, ИматраСветогорск, Сланцы – Кохла-Ярве, Выборг – Лаппеенранта, Гатчина – Эспоо, Кингисепп –
Йохви и так далее. Некоторые из соглашений между финскими и российскими местными
органами власти имеют более чем 20 лет истории сотрудничества. Приграничные города
Иматра (Финляндия) и Светогорск (Россия) подписали соглашение о сотрудничестве в
1993 году, что было одним из результатов межгосударственного Соглашения между
Правительством Финляндской Республики и Правительством Российской Федерации о
сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и
Ленинградской области от 1922 года. Сотрудничество между муниципалитетами
поддерживает сотрудничество в таких сферах как экономическое сотрудничество,
образование, культура, спорт, социальная сфера, туризм и т.д.
Но в Ленинградской области также реализуется особая форма приграничного
сотрудничества, примером может служить феномен двойных городов. Смещение
государственных границ с течением истории создало некоторые уникальные ситуации,
когда один город был разделен границей, и как результат появились два отдельных города
в двух странах, или два города, находящиеся в непосредственной близости к друг другу,
перерастают в один город, но оказывается разделен новой границей. Многие из таких
примеров существуют во всем мире, особенно в Европе: Гориция (Италия) – Нова Горица
(Славения), Торнио (Финляндия) – Хапаранда (Швеция), Валга (Эстония) – Валка
(Латвия). Два из хорошо известных примеров находятся на границе РФ-ЕС, и оба на
50
территории Ленинградской области: Нарва (Эстония) – Ивангород (Россия) и Иматра
(Финляндия) – Светогорск (Россия). Строго говоря, Иматра и Светогорск не являются
настоящим двойным городом, так как между ними существует дистанция в 5 км, но всетаки они находятся очень близко друг к другу и между ними проходит государственная
граница.
В ходе интенсивного и тесного сотрудничества муниципальными органами власти
Иматры и Светогорска была одобрена и принята к реализации концепция развития обоих
городов, которая получила название “Twin City”. В 2000 году была одобрена заявка о
финансировании проекта по программе TACIS “Twin-Cities”. Период реализации проекта
был установлен в 1,5 года, главная цель данного проекта состояла в том, чтобы создать
план дальнейшего сотрудничества городов Иматра и Светогорск, как краткосрочный (на
период 2002-2003г.), так и долгосрочный (на период 2006-2010г.). Для подготовки
стратегии сотрудничества городов Светогорск и Иматра были составлены SWOT-анализы
в отдельности г. Иматра и г. Светогорск, а затем, после их анализа, был подготовлен
сводный SWOT-анализ для региона Иматра-Светогорск. Во время реализации проекта,
были организованы различные виды деятельности: обучающие поездки для
муниципальных гражданских служащих, взаимный обмен информацией между
структурами городских администраций, анализ принципов стратегического планирования
и т.д.
В целях преодоления оставшихся барьеров для сотрудничества, Иматра и Светогорск
инициировали в мае 2003 года совместный проект «День Сити Твинс — от различий к
единству». С тех пор это мероприятие организуется каждый год по следующему принципу
– один год в Иматре, другой в Светогорске. Событие финансируется из ресурсов частных
компаний и муниципальных администраций Иматры и Светогорска. Основная цель
проекта содействие свободному общению между населением, обмен и улучшение знаний
о культурном наследии, последующее развитие малого бизнеса для благополучных
соседских отношений между городами. Реализация проекта повлияла на все группы
населения, многие образовательные учреждения и некоммерческие организации.
В настоящее время сотрудничество между Иматрой и Светогорском близко к реализации
принципов сплочения на практике. Один из примеров - процесс совместной работы над
планом развития города (проект окружной дороги Светогорска) и некоторые другие
обсуждения с попытками координировать планы развития между Иматрой и
Светогорском.
Самой природой двойных городов определено тесное сотрудничество между городами,
или наличие потенциала для достижения тесного сотрудничества, если позволяют
обстоятельства. Такие примеры как Торнио (Финляндия) – Хапаранда (Швеция) на
границе между Финляндией и Швецией показывают, что даже города, находящиеся в двух
разных странах, в благоприятных политических условиях, могут достичь высокого уровня
интеграции с общей системой сточных вод, муниципальной отопительной системой,
общими спасательными службами и т.д. без нарушения суверенитета государства. В
случае сотрудничества между городами России и стран членов ЕС такая перспектива
представляется далекой, но некоторые положительные примеры уже существуют.
Примеры сотрудничества между Нарвой и Ивангородом, Иматрой и Светогорском,
Выборгом и Лаппеенрантой показывают, что в этих случаях сотрудничество развивалось
от отдельных проектов, мягких инструментов сотрудничества до стратегических
совместных попыток развития регионов.
51
4.3. Единые приграничные структуры / Еврорегионы
Европейский опыт приграничного сотрудничества доказал, что одним из важнейших
показателей успешного и эффективного приграничного сотрудничества является наличие
объединенных приграничных структур с объединенными органами управления,
совместным офисом и общим бюджетом. 44 Рано или поздно долгосрочное и
целенаправленное приграничное сотрудничество требует создания устойчивых и
связующих приграничных организаций.
В 70х годах приграничное сотрудничество в Западной Европе достигло этого уровня, и
как результат, началось развитие новой формы, которая была названа Еврорегион.
Название произошло от до сих пор существующего приграничного региона,
объединяющего территории Германии и Нидерландов и называемого «Еврегио» (Euregio),
и это название, трансформируясь, постепенно стало
общепринятым термином,
определяющим конкретную форму приграничного сотрудничества во всей Европе. 45 В
последующие годы было создано множество Еврорегионов или аналогичных структур
приграничного сотрудничества, вначале на западе и севере Европы, затем во всей
Западной Европе, и после падения железного занавеса и в Восточной Европе. 46
Еврорегион обычно предполагает долгосрочную (противоположную по значению
временной) интегрированную структуру с высоким уровнем организационных и
финансовых возможностей, охватывающую все значимые аспекты приграничного
сотрудничества. 47 Еврорегионы не имеют политических полномочий, и их работа
ограничена компетенцией местных и региональных властей, которые их создали.
Еврорегионы являются уникальными приграничными структурами, созданными
специально для осуществления и координации приграничного сотрудничества. Есть
несколько отличительных черт, отличающих Еврорегионы от других форм приграничного
сотрудничества:
- они являются формализованными постоянными органами сотрудничества между
местными и региональными властями двух и более стран, расположенных в
непосредственной близости от границы;
- обычно они имеют единые политические и административные структуры (такие как
Совет, рабочие группы и/или Секретариат);
- обычно охватывают широкое поле коллективных действий;
- всегда работают в рамках деятельности, направленной на развитие приграничных
связей. 48
В Европе создано много различных организационных структур, и они выбирают себе
разные обозначения: Еврегио, Еврорегио, Еврорегион, Региональный совет или другие
44
Ассоциация Европейских приграничных регионов. «Сотрудничество между Европейскими
приграничными регионами: Обзор и перспективы» НОМОС, Verlagsgesellschaft, Баден-Баден, 2008, стр. 61
45
Концепция Еврорегионов получила свое распространение во многом благодаря Ассоциации Европейских
приграничных регионов (АЕПР), созданной в 1971 г.
46
Комплексная типологизация приграничных регионов/еврорегионов представлена в публикации 46
Ассоциации Европейских приграничных регионов. «Сотрудничество между Европейскими приграничными
регионами: Обзор и перспективы» НОМОС, Verlagsgesellschaft, Баден-Баден, 2008, глава 6.3. «Типология
приграничных регионов в Европе»
47
http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Democracy/Transfrontier_co-operation/
48
Более полное определение еврорегиона дано в «Практическом руководстве по приграничному
сотрудничеству Ассоциации европейских приграничных регионов. Грнау. Третье издание, 2000, стр. 34
52
похожие названия 49, но важно подчеркнуть, что ни одна организация или учреждение в
Европе не имеют авторского права на этот термин и не ответственны за его официальную
«регистрацию». Однако, опять же для ясности авторы данного исследования используют
термин Еврорегион как общее название для данной формы приграничного
сотрудничества.
Российская Федерация участвует в 9 еврорегионах и 7 из них созданы на приграничных
территориях вместе с одной или несколькими странами ЕС (остальные созданы с
Белоруссией и Украиной). Обзор Еврорегионов с участием российских регионов
представлен в Таблице 5.
Все эти структуры приграничного сотрудничества называют себя Еврорегионами или
Еврегио, поэтому в определенном смысле они декларируют продолжение европейских
традиций. В то же время, использование этих названий в российском контексте, создает
неправильное понимание, предполагающее, что эти структуры относятся к Европейскому
Союзу, а не к чему-то «европейскому». В российских академических и политических
дебатах можно даже услышать мнение, что еврорегионы являются своего рода органами
власти Европейского Союза, насажденными в российских регионах, что они угрожают
суверенитету Российской Федерации. Это понимание противоречит самой идее
приграничного сотрудничества в европейской традиции. Еврорегион – фактически
является концепцией, которая может быть воплощена где угодно за переделами Европы,
и в частности эта концепция уже используется в Южной Америке и Африке. Вследствие
этого непонимания, в контексте приграничного сотрудничества в России, в будущем,
необходимо учитывать возможность использования более нейтральных терминов,
например приграничные структуры или институты. Это будет особенно важно в
контексте приграничного сотрудничества во всей Российской Федерации, поскольку,
наверное, было бы странным называть структуру приграничного сотрудничества на
российско-китайской границе еврорегионом. Тем не менее, название не является самым
важным моментом, более значимо содержание и эффективность такой структуры.
С географической точки зрения, важно отметить, что пять из семи еврорегионов в России
включают Калининградскую область, один Псковскую область, и один - Республику
Карелия. Остальные российские регионы, граничащие со странами ЕС или Норвегией, не
участвуют в еврорегионах (Мурманская и Ленинградская области, и Санкт-Петербург).
Активная роль Калининградской области может объясняться уникальным
геополитическим положением региона как анклава, не имеющего общей границы с
другими российскими регионами, и наоборот, имеющего тесные связи с Польшей и
Литвой, и через морскую границу с другими странами региона Балтийского моря.
Во всех случаях, членами Еврорегионов являются региональные и/или муниципальные
власти, а не национальное правительство, хотя необходимо отметить, что некоторые
российские регионы по размеру своих территорий больше многих стран Европейского
Союза. География участия и членство в еврорегионах не позволяет увидеть
последовательной логики в определении того, что является приграничной территорией,
что отражает отсутствие унифицированного понимания данного термина, как в Европе,
так и в России. Тем не менее, для самого еврорегиона крайне важно определить, что
49
Информация о различные организация приграничного сотрудничества может быть получена на сайте
Ассоциации европейских приграничных регионов www.aebr.eu или на вэб-сайте Совета Европы
http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/WCD/TC_Local_Regional_en.asp#
53
является приграничным регионом. Одним из критериев здесь должно быть наличие общих
проблем и взаимопонимание, а не чисто географические и административные факторы. 50
Таблица 5. Еврорегионы на границе между Российской Федерацией и странами ЕС.
Еврорегион
Участвующие
регионы
Российской
Федерации
Еврегио Псков-Ливония Псковская область
(2004)
Калининградская
область
Калининградская
область
Калининградская
область
Калининградская
область
Калининградская
область
Карелия Республика Карелия
Участвующие страны
Эстония, Латвия, Россия
Еврорегион
Балтика
(1998)
Еврорегион
Сауле
(1999)
Еврорегион
Неман
(1997)
Еврорегион
Шешупе
(2004)
Еврорегион Лиина-Лава
Дания, Литва, Польша, Швеция, Россия
Еврорегион
(2000)
Финляндия, Россия
Латвия, Литва, Россия
Литва, Белоруссия, Россия
Литва, Польша, Россия
Польша, Россия
Здесь, опять же, важно обозначать различия между территорией Европейского
Инструмента Соседства и Партнерства (ENPI) и территориями еврорегионов. С одной
стороны Еврорегионы имеют свои собственные цели и целевые зоны, но в то же время,
зная, что деятельность Еврорегионов во многом зависит от финансирования программ
приграничного сотрудничества, могут возникнуть проблемы, связанные с тем, что
территория еврорегиона может оказаться разделена между несколькими программами.
Еврорегион Сауле является примером такой дезинтеграции, поскольку участвует в разных
программах приграничного сотрудничества (Латвия-Литва и Польша - Литва-Россия).
Рассматривая деятельность еврорегионов на границе ЕС и России в течение последних 10
лет, можно сделать несколько выводов и замечаний, относительно того, какое влияние
эти структуры оказали на развитие приграничного сотрудничества.
Во-первых, необходимо подчеркнуть, что создание приграничных структур в
Центральной и Восточной Европе во многом отличается от их предшественников в
Северной и Западной Европе. Основной чертой развития в Европе было движение от
разовых мероприятий к стратегическому сотрудничеству, ориентированному на развитие,
когда структуры обычно возникали после того, как сотрудничество было уже в
достаточной мере налажено. В Центральной и Восточной Европе процесс во многих
случаях продвигался сверху, с помощью сильной политической воли, которая хотела
преодолеть ранее существовавшие барьеры, и предполагалось, что если структуры будут
созданы, сотрудничество будет стремительно развиваться. К сожалению, это происходило
не всегда. Во многих случаях структуры были созданы, но интерес к ним, и
50
Association of European Border Regions (Ed.) "Cooperation between European Border Regions: Review and
Perspectives". NOMOS Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2008, стр. 58
54
ответственность за их функционирование со стороны местных и региональных властей
были недостаточными (особенно это относится к финансированию). Как результат мы
видим, что достаточно большое количество еврорегионов, также на границе ЕС-Россия,
не достигли положения основного двигателя приграничного сотрудничества и до сих пор
борются с базовыми проблемами выживания. Недостаточную роль еврорегионов в
сотрудничестве между ЕС и Россия подтверждают результаты опроса, согласно которому
еврорегионы занимают одно из последних мест по степени эффективности среди форм
сотрудничества.
В Европе приграничные структуры достаточно тесно связаны с программами
приграничного сотрудничества (такими как ИНТЕРРЕГ) и во многих случая даже
управляли этими программами. Выполняя эту роль, еврорегион действует как
координатор и является платформой для различных проектов, подготовленных и
внедренных различными территориальными общинами и НГО, вместо того, чтобы самому
подготавливать проекты. Идея, стоящая за этим, заключается в следующем: если в
регионе существует сильная структура, уже создавшая сети, другие структуры для
сотрудничества и обладающая опытом совместного управления средствами, почему не
использовать ее для администрирования программ? Эта система основана также на
европейской традиции делегирования полномочий, когда те органы власти, которые
наиболее приближены к гражданам (например, региональные или муниципальные власти)
должны обладать полномочиями по принятию решений, относительно их территорий.
В связи с этим, интересным примером является внедрение программы Европейского
Инструмента Соседства и Партнерства (ENPI) Карелия, в программном документе
которой описаны связи между программой и Еврегионом Карелия. 51
На основании опыта участия Еврегион Карелия в предыдущих программах, шагом вперед
станет применение стратегического подхода к реализации новой программы Европейского
Инструмента Соседства и Партнерства и приграничного сотрудничества Карелия 20072013. Стратегический подход к реализации данной программы заключается в
комбинировании восходящих и нисходящих методов организации работы. Совет
Еврегиона Карелия играет важную роль в реализации программы и он будет предлагать
рекомендации Объединенному Мониторинговому Комитету в отношении направления
сотрудничества,
актуальных
потребностей
и
важных
тем.
Объединенный
Мониторинговый Комитет принимает рекомендации к рассмотрению и определяет
тематические конкурсы заявок в рамках программы и приоритетной сферы. В
соответствии с данным подходом реализация программы концентрируется на наиболее
важных и актуальных аспектах сотрудничества. Будет очень интересно увидеть, как эта
модель будет функционировать в реальности. Желательно, чтобы опыт сотрудничества
между программой и Еврегио Карелия был основательно изучен на определенной стадии
реализации программы.
Среди 7 вышеупомянутых еврорегионов в России, ни один не был ответственен за
программу приграничного сотрудничества, кроме случая, когда Еврегион Карелия дал
свое название предыдущей программе добрососедства. И кажется маловероятным, что в
обозримом будущем управление программами будет отдано такого рода структурам за
пределами границ ЕС в связи со сложностью финансового менеджмента таких программ.
Тем не менее, еврорегионы могли бы быть вовлечены в организацию фондов малых
проектов. Есть несколько примеров таких фондов, особенно в программах Phare в
Польше, где еврорегионы были ответственны за небольшие фонды в рамках программ
51
Программный документ Карелия программа добрососедства и приграничного сотрудничества 2007-2013,
стр. 20
55
(например, в форме отдельного большого проекта программы). Эти фонды могут выдавать
гранты для реализации малых проектов, ориентированных на развитие сотрудничества
между представителями НГО, школ, больниц и пр. Хорошо известно, что для многих НГО
участие в программах добрососедства является сложной задачей, в связи с нехваткой
возможностей для управления такими сложными проектами. В программном документе
Европейского Инструмента Соседства и Партнерства Польша-Литва-Россия 2007-2013,
предусмотрен особый горизонтальный механизм для микро проектов, и будет интересно
проследить опыт этого эксперимента. 52 Есть одно важное замечание: если еврорегионам
будет разрешено управлять такими малыми фондами, во избежание столкновения
интересов, необходимо провести четкую границу между их функциями как
управляющими фондов и заявителями программ добрососедства.
Когда речь идет об особенностях еврорегионов в этой части Европы важен вопрос степени
интеграции еврорегионов. Европейский опыт доказывает, что среди основных показателей
активной, устойчивой приграничной структуры выделяются наличие единой стратегии
приграничного сотрудничества, единых управляющих органов, единого офиса и бюджета.
Если посмотрим на общие стратегии, то увидим, что не все еврорегионы, действующие в
России, имеют такого рода стратегии и еще меньшее из них их обновляют. Одним из
положительных примеров является Еврорегион Балтика, который в 2005 году выработал
долгосрочную стратегию развития, основанную на четырех приоритетах (экономическое и
социальное развитие, реализация политики ЕС, касающейся защиты окружающей среды и
продвижения
возобновляемых
источников
энергии),
корреспондирующих
с
пересмотренной Лиссабонской стратегией и развитием четырех общих пространств между
ЕС и Россией. 53
Большинство Еврорегионов на границе ЕС-Россия имеют общие органы управления
(Советы, рабочие группы), которые более или менее функциональны, но важной
отличительной чертой еврорегионов в этой области является то, что они почти ни в каких
случаях не имеют общего офиса и общего бюджета. Единственным исключением вновь
является Еврорегион Балтика, который имеет международный постоянный секретариат с
совместным финансированием от всех членов. Однако, этот секретариат не имеет
интернационального персонала. Очевидно,
что создание общего международного
секретариата является затратным делом, требующим большой работы по получению
юридического статуса, разрешений на работу и пр. Но это, на наш взгляд является
единственным путем обеспечения устойчивой деятельности еврорегиона, который может
сохранить правильный баланс интересов различных участников и дать ощущение
причастности.
Очень важно для участников еврорегиона решить, чем секретариат будет заниматься –
будет ли он преимущественно нести ответственность за координацию действий
Еврорегиона, разрабатывать необходимые плановые и стратегические документы,
обеспечивать платформу для взаимодействия партнеров или будет делать общие проекты
для программ приграничного сотрудничества, или и то и другое. Если последнее, то
должен быть произведен реалистичный подсчет необходимых ресурсов и должны быть
определены четкие задачи, которые должны быть решены. Общий бюджет еврорегиона
должен также стать целью, пусть и долгосрочной. Невозможно обеспечить устойчивость
действий на основе постоянной зависимости от внешнего финансирования, что часто
имеет место в настоящее время.
52
Программа добрососедства и приграничного сотрудничества Литва-Польша-Россия. Рабочая программа,
стр. 21
53
http://www.seagull2.euroregionbaltic.eu
56
Имея в виду вышеуказанные замечания по настоящему состоянию развития еврорегионов
на границе ЕС-Россия, можно рекомендовать, чтобы местные и региональные власти
производили подсчеты и серьезно изучали вопрос, действительно ли создание
Еврорегиона или похожей структуры является наиболее эффективным инструментом для
их сотрудничества. Не сложно создать еврорегион, самое сложное в том, чтобы
поддерживать его работу и активность. Некоторые из еврорегионов на границе ЕС-Россия
имеют очень низкий уровень активности сотрудничества или роль российских партнеров в
них маргинальна, и проблема здесь исходит с двух сторон. С одной стороны, центральные
правительства хотя и оказывают политическую поддержку приграничному
сотрудничеству, но не всегда поддерживают местные и региональные власти ресурсами и
правами для работы в рамках объединенных структур. Центральные власти иногда даже
боятся, что структуры приграничного сотрудничества могут иметь независимую политику
в связях с сопредельными странами, и поэтому они сомневаются, стоит ли поддерживать
это сотрудничество активно. С другой стороны, местные и региональные власти,
предпочитая национальные интересы, не всегда прилагают достаточные усилия для
развития еврорегионов.
Тем не менее, важно отметить положительную роль, которую еврорегионы сыграли в
наиболее сложные годы переходного период из постсоветской эпохи дезинтеграции и
недоверия к новой стадии сотрудничества. Они были и остаются местом встречи местных
и региональных властей, платформой для совместного планирования, местом, где
создаются новые сети и совместные проекты. Потенциал Еврорегионов, особенно в
Балтийских странах и в России/Белоруссии, еще далек от реализации, поэтому ресурсы и
внимание должны быть направлены на усиление существующих структур. В тех областях,
где сотрудничество уже интенсивно (например, на границе Финляндии и России),
создание новых Еврорегионов, которые обеспечат долгосрочное и стратегически
ориентированное сотрудничество может обсуждаться, поскольку европейский опыт
говорит о том, что развивающееся приграничное сотрудничество требует наличия
постоянных приграничных структур. 54 Такие новые законодательные решения как
Европейская группа по территориальному сотрудничеству (EGTC) и Группы
еврорегионального сотрудничества (ГЕС) (ECGs) должны быть изучены, и если
возможно, использованы для создания объединенных структур. Очевидно, что эти
решения гораздо сложнее реализовать на внешних границах ЕС, и мы, наверное, должны
признать, что Еврорегионы на внешних границах ЕС никогда не достигнут того уровня
интеграции, который мы наблюдаем внутри Европейского Союза, но постановка высоких
целей иногда помогает достичь лучших результатов.
В контексте этой перспективы, интересным представляется пример Ленинградской
области. На территории Ленинградской области не создано еврорегионов. В то же время,
сотрудничество на границе между Ленинградской областью и Финляндией одно из
наиболее динамичных на всей границе ЕС-России.
Сотрудничество реализуется в различных формах, наиболее важными из которых
являются:
• Деятельность Межправительственной наблюдательной группы по
сотрудничеству между сопредельными регионами Финляндии и России и ее
4 региональные рабочие группы, основанные на соглашении России и
Финляндии, подписанном в 1992 году (более подробно об этом в главе
1.4.1.)
54
Ассоциация Европейских приграничных регионов. «Сотрудничество между Европейскими
приграничными регионами: Обзор и перспективы» НОМОС, Verlagsgesellschaft, Баден-Баден, 2008, стр. 60
57
•
•
•
Сотрудничество между Ленинградской областью, Санкт-Петербургом и
тремя финским регионами в рамках программы добрососедства (теперь
Европейский Инструмент Соседства и Партнерства) Юго-Восточная
Финляндия – Россия.
Соглашения о побратимских связях между финскими и российскими
городами и районами, особым примером является пара городов побратимов
Иматра – Светогорск.
Сотрудничество между бизнес-структурами, такими как торговопромышленные палаты, или частными компаниями.
В сотрудничестве с Эстонией, ситуация значительно отличается. Сотрудничество здесь,
по мнению большинства экспертов, менее активно по сравнению с финско-российской
границей в контексте торговли, бизнес контактов или отношений между региональными и
местными властями. Договор о границе еще не ратифицирован, и постоянные комиссии по
приграничному сотрудничеству между странами отсутствуют. Поэтому сотрудничество
осуществляется посредством трех оставшихся инструментов:
• Сотрудничество между Ленинградской областью, Санкт-Петербургом и
Псковской областью с 11 округами Эстонии в рамках ЕИСП ЭстонияЛатвия-Россия
• Соглашение о побратимских связях между эстонскими и российскими
городами, особый пример Нарва-Ивангород
• Сотрудничество между бизнес структурами, такими как торговопромышленные палаты, или частными компаниями.
С одной стороны кажется, что в сотрудничестве Ленинградской области и Финляндии все
складывается благополучно и нет необходимости в создании новых структур. В то же
время можно сказать, что сотрудничество достигло того уровня, на котором оно может
быть трансформировано в постоянную структуру сотрудничества, например еврорегион.
Представляется, что это сотрудничество нуждается в постоянной структуре, которая была
бы ответственна за долгосрочное стратегическое планирование развития общих
приграничных регионов, за согласованность, где это возможно, региональных планов
развития по обе стороны границы, а также могла бы лоббировать интересы всего региона
на национальном уровне и в международных организациях. Подгруппа РоссийскоФинляндской Межправительственной Комиссии в некотором роде уже играет роль такой
структуры, но отсутствует постоянный общий исполнительный орган, секретариат, общий
финансовый инструмент, и сохраняется потребность в более активном участии
регионального и местного уровней. Существует Программа сотрудничества сопредельных
областей, но на данный момент она финансируется только со стороны Финляндии, и этого
недостаточно для совместного владения программой. Также существует программа
Европейского Инструмента Соседства и Партнерства Юго-Восточная Финляндия – Россия
с ее структурами, но важно помнить, что эта программа ограничена периодом действия и,
как показал последний опыт, между периодами программы могут быть временные
промежутки.
На Российско-Эстонской границе ситуация кажется иной. На первый взгляд кажется, что
для стимулирования более тесного сотрудничества могли бы быть созданы органы
приграничного сотрудничества. Это может быть важным, особенно потому что
муниципалитеты по обе стороны границы достаточно невелики, имеют хорошие связи со
своими побратимами, но в то же время не хватает регионального подхода. С другой
стороны, не стоит полагать, что создание еврорегиона сможет решить эту проблему.
Скорее всего, сохраняется необходимость в интенсивном сотрудничестве в форме
проектов, прежде чем будут созданы предпосылки для создания постоянной структуры
58
сотрудничества. На данный момент приграничные муниципалитеты не обладают
достаточными ресурсами для финансирования совместной структуры.
Третьей возможностью является создание приграничной структуры между Эстонией,
Финляндией и Россией, включая Ленинградскую область. Это заманчивое решение,
поскольку оно может привести к процессу, в котором опыт более развитого финскороссийского сотрудничества будет передан на эстонско-российскую границу. Но такого
рода структура, скорее всего, пострадает из-за следующих недостатков:
• Территория
такого
Еврорегиона
будет
слишком
большой
и
трудноуправляемой;
• Приграничное сотрудничество на финской и эстонской границах с Россией
слишком различно и может быть затруднительно найти общие приоритеты
для трех сторон
• Территория будет разделена программами Европейского Инструмента
Соседства и Партнерства, и финансирование общих проектов будет
осложнено.
Поэтому создание трехстороннего органа сотрудничества пока не рекомендуется. Тем не
менее, передача опыта российско-финского сотрудничества для развития российскоэстонских приграничных связей должна быть интенсифицирована и совместные проекты
между тремя странами должны быть инициированы в областях, выгодных для трех
сторон. Это потребует сотрудничества между проектами двух программ Европейского
Инструмента Соседства и Партнерства, или можно, например, рассмотреть возможность
проектов в Центральной Балтийской программе приграничного сотрудничества с
софинансированием российских партнеров.
59
5. Роль приграничного сотрудничества в региональном
развитии
5.1. Приграничное сотрудничество в системе регионального и
муниципального планирования Российской Федерации.
В настоящее время система стратегического планирования в Российской Федерации
находится в стадии формирования. Основополагающими документами являются
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2020 года 55, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до
2020 года 56, Основы стратегического планирования в Российской Федерации 57.
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2012
года 58 определяют основные цели, задачи и ключевые направления развития страны,
базовые ориентиры, а также конкретные проекты в сферах социально-экономического
развития, механизмы их реализации на среднесрочную перспективу.
Вопросам регионального развития придается особая приоритетность, практически все
разделы Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до
2012 года, включают в себя вопросы регионального развития. Основные цели и
механизмы
реализации
региональной
политики
изложены
в
Концепции
совершенствования региональной политики в Российской Федерации.
Несмотря на значительный прогресс в Российской Федерации в сфере стратегического
планирования, произошедший за последние годы, существующее в настоящее время
правовое обеспечение недостаточно для формирования единой государственной системы
стратегического планирования.
Основной целью на ближайший период является создание механизма взаимоувязки
стратегического и территориального планирования, разработка механизма гармонизации
стратегий развития различных уровней (федеральный – региональный - муниципальный),
а также отраслевых стратегий. Также должен быть продолжен процесс некой унификации
макетов документов и требований к содержанию, прогнозным данным и т.д.
Интересен опыт разработки стратегических документов для развития макрорегионов –
федеральных округов РФ. Следует отметить, что в проектах документов,
разрабатываемых по Северо-Западному федеральному округу, подчеркивается роль
приграничного сотрудничества в социально-экономическом развитии региона.
На уровне субъектов федерации документы стратегического планирования также
отличаются по горизонтам планирования, структуре, используемым подходам и т.д. На
данной стадии достаточно слабо развиты механизмы увязки стратегических документов с
документами территориального планирования. Тем не менее, во многих из субъектов
федерации приняты стратегии социально-экономического развития, которые дополнены
отдельными отраслевыми планами и стратегиями (Таблица 6).
55
Постановление Правительства Российской Федерации № 1662-p от 17.11.2008
Указ Президента РФ от 13.05.2009
57
Указ Президента РФ от 12.05.2009
58
Постановление Правительства Российской Федерации № 1663-p от 17.11.2008
56
60
Значение приграничного положения для регионального развития осознано практически
всеми субъектами макро-региона СЗФО. Региональные органы власти пытаются в рамках
стратегических документов определить возможности использования преимуществ такого
геополитического положения и потенциала приграничного сотрудничества. 5 из 11
регионов СЗФО имеют прямую границу со странами ЕС. Санкт-Петербург часто
причисляют к приграничным регионам – он имеет водную границу с ЕС и включен в
программы ЕИСП, но сотрудничество Санкт-Петербурга ближе к принципам
международного и межрегионального сотрудничества, здесь отсутствует специфика
прямой границы. Однако, Санкт-Петербург имеет плодотворный опыт участия в
Программе региона Балтийского моря, где территория сотрудничества шире и включает в
себя другие мегаполисы региона Балтийского моря.
За последние 10 лет эволюция регионального стратегического планирования в Российской
Федерации была значительной, но все еще находится на промежуточном этапе, требуется
больше времени для того, чтобы стратегическое планирование стало действительно
эффективным механизмом регионального развития. Общая слабость большинства
стратегий это часто общий и декларативный характер, отсутствие поддерживающих
программ развития, которые должны обеспечивать конкретные действия и меры для
реализации стратегии.
Таблица 6. Стратегические документы регионального развития субъектов федерации
СЗФО.
Стратегический документ
Название,
дата
принятия,
действия, ссылка
Содержание, относящееся
срок сотрудничеству
к
приграничному
1. Республика Карелия
Стратегия социально-экономического
развития Республики Карелия до 2020
года
Постановление Законодательного
Собрания Республики Карелия
от 27 декабря 2007 г. N 706-IV ЗС
http://www.gov.karelia.ru/gov/Legislation/la
wbase.html?lid=2216
В документе подчеркнута роль приграничного
сотрудничества
как
значимого
фактора
для
регионального развития. В том числе ставится цель –
«Усиление
роли
Республики
Карелия
как
приграничного региона на Северо-Западе России в
экономическом, научно-техническом и культурном
взаимодействии России со странами Севера Европы и
Европейского Союза».
Имеется подраздел «Приграничное сотрудничество и
развитие приграничной инфраструктуры», выделены
крупные проекты в основном в сфере транспорта.
Упоминается еврорегион Карелия, однако отсутствует
описание целей, задач и перспектив развития и роли
данного образования в социально-экономическом
развитии, отсутствуют также ссылки на документы,
содержащие данную информацию.
2. Калининградская область
Стратегия социально-экономического
развития Калининградской области на
средне- и долгосрочную перспективу
В документе подчеркнута роль
сотрудничества как влияющего
регионального развития.
приграничного
аспекта для
Постановление Правительства
Калининградской области от 09 марта
2007 года № 95
Перспективы
развития
региона
в
контексте
приграничного сотрудничества связаны, прежде всего,
с развитием туризма. Активизация приграничного
61
сотрудничества рассмотрена в качестве отдельного
http://www.gov39.ru/index.php?option=com проектного направления в разделе, описывающем
_content&view=article&id=7019&Itemid=11 развитие туризма.
1
Упоминается проблема разрыва в уровне социальноэкономического развития между приграничными
территориями как типичная проблема для региона.
Программа социально-экономического В программе закреплено намерение по разработке
программы
приграничного
сотрудничества.
развития Калининградской области на
Мероприятия
программы
приграничного
2007-2016 года
сотрудничества после принятия должны войти в
Закон Калининградской области № 115 от основную программу
социально-экономического
28 декабря 2006 г.
развития Калининградской области.
http://gov39.ru/index.php?option=com_conte
nt&view=article&id=7019:2009-05-06103804&Itemid=111
3. Ленинградская область
Программа социально-экономического
развития Ленинградской области на
период до 2013 года и стратегической
перспективы до 2025 года (в стадии
разработки)
Предполагается
«Внешнеэкономическая
деятельность»
наличие
раздела
и
межрегиональная
Постановление Правительства
Ленинградской области от12.12.2008 года
№394
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?r
eq=doc;base=SPB;n=88133;fld=134;dst=429
4967295
О концепции развития международных,
межрегиональных и
внешнеэкономических связей
Ленинградской области на период до 2013
года
В концепции подчеркивается роль приграничного
положения региона в определении приоритетных
направлений
сотрудничества:
«сопредельного
сотрудничества с Финляндией и Эстонией в целях
совместного решения комплекса задач по развитию
приграничных территорий, создания так называемого
Постановление
Правительства "пояса дружбы и взаимопонимания" на границах
Ленинградской области от 12 октября Ленинградской области».
2009 года N 311
Также определены приоритетные направления
http://lenobl.kodeks.ru/lenobl?d&nd=891820 сотрудничества на краткосрочную перспективу с
361&prevDoc=891820361&spack=110listid каждым из партнеров (более подробно в тексте ниже)
%3D010000000100%26listpos%3D52%26ls
z%3D4497%26nd%3D807300013%26nh%3
D0%26start%3D40%26
4. Мурманская область
Стратегия социально-экономического
развития Мурманской области до 2015
года
Аспекты приграничного сотрудничеств вскользь
упоминаются в рамках рассмотрения аспектов
повышения конкурентоспособности товаров региона
62
Постановление Правительства
Мурманской области от 20.12.2001г.
№251-ПП.
через развитие приграничной торговли, таможенных
союзов, зон свободной торговли.
http://economics.govmurman.ru/ekonomika_oblast/strategii_ekon
om/
Стратегия социально-экономического
развития Мурманской области до 2025
года (проект) (сокращенно Стратегия
до 2025)
http://economics.govmurman.ru/ekonomika_oblast/ostrategiya_so
ci/
Концепция приграничного
сотрудничества Мурманской области
Постановление Правительства
Мурманской области от 10.06.2008 N 263ПП
http://www.russiannorth.com/sekciya3/topicg/locat_z1xsxioc.htm
Приграничное
сотрудничество
в
документе
определено как важнейший канал для включения
региона в систему международных отношений.
Определенные
направления
сотрудничества
традиционны. Перспективное направление – региона
как международный транспортный узел.
В рамках задач развития включены: формирование
экспортных
консорциумов
и
трансграничных
кластеров.
Концепция
определяет
принципы
и
формы
приграничного
сотрудничества,
описывает
особенности
приграничного
сотрудничества
в
регионе, определяет задачи, формы и основные виды
деятельности. Сделана попытка разработки мер по
стимулированию приграничного сотрудничества.
Среди прочих мер следует выделить - разработку
региональной программы развития приграничного
сотрудничества на ближайший период и перспективу.
В рамках раздела о реализации программы
закрепляется
возможность
финансирования
приграничного сотрудничества за счет средств
областного бюджета в рамках региональных целевых
программ, а также внебюджетных источников
финансирования.
5. Псковская область
Концепция стратегии социальноэкономического развития Псковской
области до 2020 года (в стадии
разработки)
http://www.minregion.ru/OpenFile.ashx/sub_
starteg.xls?AttachID=2844
В проекте концепции приграничное сотрудничество
описано как значимый фактор регионального
развития. Преимущества приграничного положения
планируется использовать для развития транзита
грузовых потоков (включая строительство ряда
транспортно-логистических комплексов)
6. Санкт-Петербург
Концепция социально-экономического
развития города Санкт-Петербурга до
2025 года
Постановление Правительства города
Санкт-Петербурга от 20.07.2007г. №884
В концепции подчеркивается, что приморское
положение Санкт-Петербурга, будет способствовать
развитию
Санкт-Петербурга
как
важнейшего
транспортного узла. Развитие этого направления будет
включать совершенствование процесса прохождения
таможенных
процедур,
строительство
новых
таможенных терминалов.
63
http://gov.spb.ru/law?doc&nd=8453965&nh
=0
Также геополитическое положение, включая близость
к Европе, даст импульс для привлечения инвестиций,
развития туризма, торговли и т.д.
В большинстве региональных стратегий отмечается, что приграничное сотрудничество –
значимый фактор регионального развития, и предлагаются некоторые направления
возможного сотрудничества. Можно ожидать, что следующим шагом
эволюции
стратегического планирования в сфере приграничного сотрудничества будет развитие
специфических документов по вопросам приграничного сотрудничества, где будут
представлены конкретные приоритеты, меры и механизмы реализации. Этот процесс уже
начался, хорошим примером является Мурманская область, которая недавно разработала
Концепцию приграничного сотрудничества как отдельный документ, утвержденный
постановлением правительства региона.
Рассмотрим специфику системы стратегического планирования для приграничных
регионов на примере Ленинградской области. Этот регион, к сожалению еще не утвердил
общие стратегические документы, закрепляющие приоритеты и направления
регионального развития. В настоящее время в Ленинградской области ведется разработка
Концепции социально-экономического развития региона на период до 2013 года и
стратегическую перспективу до 2025 года. Данный документ будет отражать систему
сценариев развития региона на средне- и долгосрочную перспективу.
Следует отметить, что Ленинградская область уже разработала некоторые конкретные
документы, поддерживающие не только международное или межрегиональное развитие,
но и приграничное сотрудничество в особенности, и это подтверждает, что у
региональных органов власти есть политическая воля развивать это направление
сотрудничества и предпринимать требуемые шаги к улучшению ситуации.
Геополитическое положение Ленинградской области, несомненно, оказывает влияние на
развитие многих отраслей, включая транспорт или туризм, а также внешнеэкономическую
деятельность. Согласно структуре программы предполагается разработка раздела
«Внешнеэкономическая и межрегиональная деятельность» 59, в котором вероятнее всего
найдут отражение вопросы, связанные с институциональными аспектами приграничного
сотрудничества.
Однако, параллельно с данным процессом разработки программы в Ленинградской
области в 2009 году был принят ряд документов развития отраслевой направленности, в
том числе «Стратегия развития транспорта региона до 2030 года», «Долгосрочная
целевая программа развития транспорта и транспортной инфраструктуры
Ленинградской области на период до 2015 года», «Концепции развития туризма в
Ленинградской области на 2009-2012 гг.».
Следует особо отметить документ, утвержденный в конце 2009 года – Концепция
развития международных, межрегиональных и внешнеэкономических связей
Ленинградской области на период до 2013 года 60. Концепция служит руководством для
органов исполнительной власти при осуществлении международных, межрегиональных и
внешнеэкономических связей, и носит рекомендательный характер для органов местного
самоуправления при осуществлении своих полномочий в данной сфере.
59
60
Постановление Правительства Ленинградской области от 12.12.2008г. № 394 (редакция от 16.03.2003г.)
Постановление Правительства Ленинградской области от 12.10.2009 г. № 311
64
В документе в качестве приоритетных направлений подчеркнуто региональное
сотрудничество в рамках стратегического партнерства России с Европейским Союзом, а
также ставится задача всестороннего участия Ленинградской области в реализации
мероприятий федерального и регионального уровней в рамках четырех общих
пространств. В Концепции также подчеркнута роль приграничного сотрудничества в
формировании «так называемого "пояса дружбы и взаимопонимания" на границах
Ленинградской области». Описаны направления сотрудничества с сопредельными
государствами – Финляндией и Эстонией.
Концепция также описывает приоритетные направления сотрудничества для каждой
страны партнера. Следует отметить, что сотрудничество между Ленинградской областью
с Финляндией перешло в стадию выполнения конкретных планов сотрудничества – так на
период 2009-2011 годов центральное место во взаимоотношениях с Финляндией займет
реализация Комплексной программы действий по развитию сотрудничества между
Ленинградской областью и Финляндской Республикой.
Хочется особо подчеркнуть закрепленные в Концепции намерения по продолжению
практики софинансирования проектов комплексной программы, в том числе за счет
средств регионального бюджета, включая долгосрочные целевые программы. Данный
механизм софинансирования представляется особо интересным, так как позволяет
использовать средства региональных бюджетов в реализации проектов приграничного
сотрудничества, что в свою очередь позволяет нарастить потенциал долгосрочных
целевых программ за счет дополнительных ресурсов и публичности международных
проектов. Преимуществом подобного механизма является также возможность
интегрировать проекты приграничного сотрудничества в реализацию долгосрочных
приоритетов регионального развития.
Данный механизм проходил долгий этап апробации на практике, трудности были связаны
с различиями в закупочных процедурах (требования PRAG и федерального закона 94-фз),
некоторыми затруднениями в координации временных периодов финансирования и т.д.
То, что данный механизм озвучен в Концепции, является хорошим знаком того, что он
будет иметь поддержку и продолжение в практике софинансирования
проектов
приграничного сотрудничества.
Взаимоотношения с Эстонией не достигли еще такого уровня как взаимоотношения с
Финляндией. Так, Ленинградская область не имеет Комплексной программы
сотрудничества с Эстонией, а по сотрудничеству с Финляндией такая программа принята.
Это объясняется многими причинами, такими как долгие традиции экономического
сотрудничества между Финляндией и СССР, по сравнению с относительно новой
ситуацией на эстонско-российской границе, более сложными политическими
отношениями России и Эстонии и т.д. Говоря о влиянии программ приграничного
сотрудничества, можно привести еще один пример, программа соседства Юго-Восточная
Финляндия – Россия была направлена на развитие двусторонних связей РоссияФинляндия, в то время как Эстония была включена в программу Эстония-Латвия-Россия,
предполагающую участие трех стран и, следовательно, реализацию проектов,
направленных на учет интересов всех трех сторон. Поэтому, естественно, что
сотрудничество по линии Финляндия-Россия в рамках программ соседства было более
сконцентрированным.
Тем не менее, Концепция развития международных, межрегиональных и
внешнеэкономических связей Ленинградской области на период до 2013 года закрепляет
65
намерения дальнейшего развития взаимодействий с Эстонией «в духе добрососедства на
основе взаимного учета интересов, активно содействуя процессу снижения барьерных и
усиления контактных функций российско-эстонской границы». 61
Если обратиться к муниципальному уровню, то в настоящий момент идет активный
процесс разработки стратегических документов, включая документы территориального
планирования (схемы территориального планирования, генеральные планы). Для многих
муниципалитетов Ленинградской области тематика приграничного сотрудничества
является вопросом ежедневной работы, неотъемлемой частью регионального развития.
Это относится в первую очередь к двойным городам Иматра-Светогорск, ИвангородНарва, а также приграничным муниципалитетам: Выборгский, Приозерский,
Сланцевский, Кингисеппский районы.
Влияние приграничного фактора отражается в стратегических планах и концепциях
приграничных муниципалитетов. Например, в Концепции социально-экономического
развития территории Кингисеппского района на 2008-2012 годы мы можем увидеть
упоминание роли политических отношений в развитии сотрудничества, а также
конкретных проектов, которые в случае ухудшения политических отношений могут
испытывать негативное влияние. Также интересно упоминание о приграничной торговле
«географическое положение располагает к развитию приграничной торговли, однако
сложные дипломатические отношения России и Эстонии, высокие таможенные пошлины,
свели приграничную торговлю к минимуму». 62 Этот пример иллюстрирует ситуацию,
когда приграничная торговля достаточно затруднительна. К сожалению, местные
муниципалитеты не могут использовать в полной мере ресурсы местного развития для
роста качества жизни населения. Как другой пример практического уровня – в городе
Ивангород существует нехватка конкретных услуг, как ремонт машин и домашней
техники, которые доступны только по ту сторону реки Нарвы. Тем не менее,
транспортировка с Нарву в силу таможенных процедур настолько сложна, что жители
Ивангорода должны обращаться за этими услугами в более отдаленный город, такой как
Кингисепп или даже Санкт-Петербург.
Вот почему роль совместных стратегий сотрудничества очень важна для усиления связей
и отношений между приграничными регионами. Присутствие темы приграничного
сотрудничества в муниципальных стратегических планах показывает, что значимость
этого фактора признана и рассматривается как возможность для регионального развития.
По результатам опроса и интервью, использование инструментов стратегического
планирования при планировании направлений приграничного сотрудничества
оценивается как полезное для устойчивости и дальнейшего развития. Хорошим примером
являются такие проекты как Санкт-Петербургский Коридор, ЭстРусКластер и некоторые
другие, где одним из результатов была разработка совместного стратегического
документа (соглашения, стратегии сотрудничества, концепции, плана действий и т.д.).
В контексте дальнейшего развития более широкой экономической стратегии
приграничного сотрудничества между Юго-Восточной Финляндией, Санкт-Петербургом и
Ленинградской областью, общие приоритеты были разработаны совместными группами,
включающими экспертов различных региональных и муниципальных организаций и
администраций, а также различных учреждений и некоммерческих организаций по обе
стороны границы. Предлагаемые действия по совместной работе в рамках стратегического
61
Концепция развития международных, межрегиональных и внешнеэкономических связей Ленинградской
области на период до 2013 года
62
Концепция социально-экономического развития территории Кингисеппского района на 2008-2012 годы
66
планирования были реализованы в период 2004-2006 в рамках двух проектов
финансируемых программой соседства Юго-Восточная Финляндия – Россия (проект
Санкт-Петербургский Коридор). Пять общих приоритетов были совместно согласованы
финско-российскими рабочими группами: развитие предпринимательства и бизнес
кооперация; поддержка и развитие инноваций; развитие индустрии туризма; развитие
транспортных и логистических сетей; охрана окружающей среды и развитие
экологических технологий. Выбранные приоритеты имеют тесную связь с четырьмя
основными целями, определенными для программ ЕИСП 2007-2013. В процессе
разработки приоритетов, было создано немало конкретных проектных идей. Результаты
работы по стратегическому планированию были приняты во внимание при подготовке
содержания программы ЕИСП.
В то же время в некоторых интервью было высказано опасение, что существует проблема
трансформации этих планов в конкретные действия, внедрение их в работу
муниципалитетов. Может быть рекомендовано, что в процессе оценки проектов, где
предполагается разработка совместных стратегий, был предусмотрен механизм
закрепления этих планов в работе муниципальных \ региональных советов и комитетов.
Это может повысить уровень качества таких документов, а также уровень обязательств
участников приграничного сотрудничества.
Одна из проблем, которые затрудняют эффективное развитие приграничного
сотрудничества, это конфликт местных \ региональных и национальных интересов. Этот
вопрос актуален для любой страны, но в России эта проблема более сложная в силу
специфики политического устройства Российской Федерации. В контексте приграничного
сотрудничества, этот конфликт имеет и законодательный аспект. Федеральное
законодательство базируется на приоритетах и целях национального государства. В
частности защита единства экономического пространства, политической целостности,
также общая система приоритетов внешней политики государства воспринимаются как
стратегическая цель. В связи с этим местные интересы специфичных приграничных
территорий учитываются не в полной мере.
Примером может быть ситуация в городе Сланцы Ленинградской области и ее место в
бизнес отношениях с Эстонией в середине 1990х годов прошлого века. Русский сланец
продавался в Эстонию, и это была гарантия достаточно устойчивой экономической
ситуации в приграничном городе Сланцы. Однако, в силу политических несогласий, этот
вид сотрудничества был прекращен, что послужило причиной значительных проблем в
экономическом развитии этой приграничной территории.
Вопрос по созданию свободной экономической зоны в российском городе Ивангород не
развивался в течение десятилетия, в силу внешних политических несогласий,
относящихся к проблеме инфраструктуры пограничных пропускных пунктов. Вопрос
нового моста между Нарвой и Ивангородом, который мог бы содействовать разрешению
ситуации, связанной с текущей перегрузкой пропускных пунктов, и улучшить
экологическую ситуацию в городах Нарва и Ивангород, так и не решается, в силу
конфликта интересов между федеральными и местными планами развития
инфраструктуры.
Единственное решение для такого рода вопросы, это открытый диалог между различными
уровнями власти, который может привести к разработке компромиссного решения,
основанного на принципах регионального развития, или нахождению альтернативных
возможностей для местных органов власти, которые дадут возможность повысить
качество жизни населения.
67
Одна из тенденций развития системы стратегического планирования в Российской
Федерации – это смена подхода от планирования ресурсов к планированию результата, и
как следствие более широкое применение программно-целевого метода управления.
Наиболее эффективным инструментом программно-целевого управления в РФ,
прошедшим за последние годы апробацию на всех уровнях управления, являются целевые
программы. Использование механизма целевых программ позволяет сконцентрировать
бюджетные ресурсы на действительно важных направлениях развития (точках роста), и на
решении наиболее актуальных социальных проблем. По территории охвата целевые
программы могут быть:
- межгосударственными;
- федеральными;
- региональными;
- и муниципальными.
Разделяют целевые программы и по источнику:
- правительственные
- ведомственные
- субъектные.
По объекту, на который направлены программы:
- ориентированные на комплексное развитие территорий \ регионов,
- целевые программы по развитию отдельных направлений экономики, социальной сферы.
Регионы и муниципалитеты в рамках разработки пакета документов стратегического
развития могут также разработать и принять к реализации программу социальноэкономического развития, являющуюся, по сути, планом действий по реализации
стратегического плана или концепции развития. В условиях необходимости поиска
альтернативных ресурсов для развития приграничного сотрудничества, а также при
наличии необходимости софинансирования проектов, реализуемых в рамках программ
приграничного сотрудничества, целевые программы и программы социальноэкономического развития представляются одним из возможных инструментов
финансирования. Данная идея неоднократно высказывалась стейкхолдерами, однако, ее
реализация представляется достаточно затруднительной.
Во-первых, при попытке использовать средства целевых программ для финансирования
мероприятий по развитию приграничного сотрудничества российский партнер будет
обязан соблюдать законодательство и порядок расходования средств, регулируемые как
российским законодательством так и регламентами, регулирующими процедуры
расходования средств в рамках программ приграничного сотрудничества (PRAG).
Во-вторых, необходима синхронизация процедур расходования средств, в том числе по
времени, что необходимо для предотвращения срыва запланированных мероприятий и
финансирования работ.
В-третьих, использование средств целевых программ для финансирования мероприятий и
действий в рамках развития приграничного сотрудничества требует четкого совпадения
целей и обоснованности эффекта синергии, так как целевые программы имеют четкую
целевую направленность.
Таким образом, на настоящий момент применение средств целевых программ в качестве
инструмента со-финансирования инициатив приграничного сотрудничества, на данном
этапе практики реализации программ, представляется проблематичным. Возможны
68
отдельные успешные примеры, связанные с финансированием разовых мероприятий
(представительские расходы, организация семинаров, встреч и т.д.), однако
систематическое финансирование остается под вопросом.
Анализ реализации целевых программ свидетельствует о том, что они выполняются с
ограниченной результативностью и эффективностью. Главные проблемы в этой области:
• расходы на реализацию ряда целевых программ не увязаны с
возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ;
• часть целевых программ не содержит конкретных программных
мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации;
• в ряде программ отсутствуют конкретные количественные показатели
эффективности и необходимые программные показатели по годам
реализации;
• нет действенного механизма осуществления мониторинга и контроля за
реализацией программы.
Вариантом, позволяющим использовать преимущества принципов реализации целевых
программ для содействия приграничному сотрудничеству, может стать разработка
целевой программы по развитию приграничного сотрудничества или его отдельных
аспектов (пограничные переходы, культурные контакты и т.п.) или специализированного
фонда, направленного на поддержку инициатив. Данную идею поддерживают многие
стейкхолдеры. Опыт реализации подобного подхода в практике Финляндии, реализующей
программу сотрудничества сопредельных территорий, должен быть изучен как
интересный пример национального финансирования.
В настоящий момент участие РФ в софинансировании программ ЕИСП частично
выполняет вышеописанные задачи. Тем не менее, вопрос о возможности создания
устойчивых финансовых инструментов для целенаправленного финансирования
инициатив в области приграничного сотрудничества, которые позволяют реализовать
потенциал социально-экономического развития приграничных территорий и дать им
дополнительный импульс для роста деловой и социальной активности, должен быть
дополнительно проанализирован на федеральном уровне.
5.2. Роль бизнеса в приграничном сотрудничестве
Россия является одним из ключевых торговых партнеров ЕС, и торговые отношения
между экономиками двух стран на протяжении последних лет показали очень высокие
темпы роста. Россия стоит на третьем месте в списке крупнейших стран-импортеров ЕС
(11,2%), и на втором месте среди стран-экспортеров (8%). ЕС без сомнения является
основным торговым партнером России, на которого пришлось 51,5% от общего
товарооборота в 2008 году (45% от всего импорта России и 55% от всего экспорта).
Кроме того, на сегодняшний день ЕС - наиболее важный инвестор в России. По
различным оценкам до 75% от всех прямых иностранных инвестиций в Россию поступают
из стран-участниц ЕС. 63
Из России импортируют в основном топливно-энергетические и минерально-сырьевые
продукты (68,2%), некоторые промышленные товары, химикаты и сырье. Экспортные
товары ЕС в Россию весьма разнообразны, охватывают практически все категории машин
и транспортного оборудования, промышленные товары, продовольствие и
животноводство. Сложный вопрос, насколько торговые отношения между ЕС и Россией
63
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113440.pdf
69
могут быть отнесены к приграничной торговле. Единственно доступная информация – это
информация о том, что Северо-Западное таможенное управление РФ называет
«приграничной торговлей», а в сущности – о количестве товаров, прошедших через
таможни Северо-Запада России. 64 Эти цифры не учитывают происхождение продукта,
поэтому они едва ли могут быть использованы для описания экономических отношений
между СЗФО РФ и странами ЕС. Тем не менее, эти данные дают информацию об общем
потоке товаров на этой территории, что важно.
В 2008 году общий оборот торговли СЗФО с соседними странами составил 13332, 5 млн.
долларов США, а это 13,2% от общего оборота в регионе. Распределение показателей
торговых отношений между соседствующими странами ЕС и Норвегии показано на
рисунке 1.
Рисунок 1. Распределение приграничной торговли Северо-Западного федерального округа с
соседствующими странами ЕС и Норвегией 65
Финляндия
45,8%
Литва
8,5%
Польша
17,8%
Латвия
10,8%
Норвегия
12,7%
Эстония
4,4%
Информация о внешней торговле Северо-Западного федерального округа с соседними
странами ЕС и Норвегией в 2007-2008 годах представлена в таблице 7.
Таблица 7. Внешняя торговля Северо -Западного федерального округа с соседствующими странами ЕС и
Норвегией в 2007-2008 гг., млн.долларов США
Оборот
Экспорт
Импорт
Баланс
Оборот
Экспорт
Импорт
Баланс
Млн. долл.
64
65
Норвегия
2007
2008
1170,5 1688,7
425,5 788,7
745,0 900,0
-319,5 -111,3
Латвия
2007
2008
1459,1 1437,9
1256,4 1217,3
202,7 220,6
1053,7 996,7
% к 2007
144%
185%
121%
% к 2007
99%
97%
109%
-
Финляндия
2007
2008
7649,2 6116,0
5125,2 3049,0
2524,0 3067,0
2601,2 -18,0
Польша
2007
2008
1670,8 2372,5
535,3 543,1
1135,5 1829,4
-600,2 -1286,3
% к 2007
80%
59%
122%
% к 2007
142%
101%
161%
-
Эстония
2007
2008
1036,0 584,6
834,7 292,8
201,3 291,8
633,4 1,0
Литва
2007
2008
2246,4 1132,8
1807,1 684,9
439,3 447,9
1367,8 237,0
% к 2007
56%
35%
145%
% к 2007
50%
38%
102%
-
http://sztu.customs.ru/ru/statistics/prigranichniestrany/?id695=1278&i695=4
Там же
70
Из всех соседствующих стран ЕС на сегодня Финляндия является крупнейшим торговым
партнером России, торговые отношения с которым составляют почти половину всего
торгового оборота. Основными экспортными товарами из России в Финляндию стали
древесины, топлива, никель, черные металлы. Из Финляндии в Россию - техника, бумага,
молочные продукты, пластмассы.
На втором месте - Польша. Основными экспортные товары в Польшу - черные металлы,
топливо, дерево, медь, что касается импорта – это пластмассы, электроника, автомобили.
Норвегия находится на третьем месте. Товары, продаваемые в Норвегию, включают
полезные ископаемые, алюминий, черные металлы. Основными импортными товарами
были рыба и морепродукты. Основные экспортные товары в Латвию - топливо, черные
металлы, древесина, удобрения, импортные - машинное оборудование и молочные
продукты. Литва в основном импортировала из России полезные ископаемые, удобрения,
а экспортировала в Россию электронику, пластмассовые изделия и молочные продукты.
Эстония импортировала из России топливо, древесина, удобрения, черные металлы,
экспортировала молочные продукты и оборудование.
Теперь рассмотрим более конкретно торговые отношения Ленинградской области.
Финляндия традиционно является одним из самых важных торговых и инвестиционных
партнеров Ленинградской области. Отношения между двумя странами стабильны и имеют
тенденцию ежегодного роста. В 2008 году Финляндия была на пятом месте среди стран с
крупнейшим товарооборотом, составляя при этом 5,6% от общего объема внешней
торговли региона 66. На Финляндию приходится 5,2% (2008 г.) от общего объема экспорта
Ленинградской области; экспортируются такие товары, как древесина, химикаты, каучук,
минеральное топливо, электронная техника и оборудование. Общий объем импорта из
Финляндии составляет 6,5%, в том числе таких товаров, как машинное оборудование,
черные металлы, бумага и картон, текстиль.
Доля инвестиций Финляндии в Ленинградскую область также постоянно растет. В 2008
году Финляндия была на третьем месте среди крупнейших инвесторов в регионе - 19,7%
от общего объема иностранных инвестиций в региональную экономику.
Эстония играет гораздо меньшую роль в объемах экспорта, импорта и инвестиций в
Ленинградской области, но, тем не менее, ее роль постоянно растет.
Экономическое развитие является одним из наиболее важных результатов, которого
политики и все уровни власти ожидают от приграничного сотрудничества. Существует
четкое пожелание, чтобы приграничное сотрудничество стимулировало экономический
рост в приграничных районах путем привлечения инвестиций, получения большего
объема собранных налогов и создания новых рабочих мест. По достижении этого
результата приграничное сотрудничество способствовало бы улучшению качества жизни
в приграничной территории и стало бы самым заметным результатом позитивных
перемен. Поэтому нет ничего удивительного в том, что развитие бизнеса, и особенно
малых и средних предприятий, является приоритетом во всех программах приграничного
сотрудничества ЕИСП, по крайней мере, с Россией.
В сотрудничестве в сфере экономики, тем не менее, есть определенные трудности,
которые следует принимать во внимание. Во-первых, доказательство положительного
влияния приграничного сотрудничества на экономическое развитие региона является
сложной задачей, поскольку довольно сложно отделить региональную экономику от
66
Информация с сайта http://www.lenobl.ru
71
национальной или международной. Трудно найти очевидные показатели достижения
результатов и измерить успех (подробнее об этом в следующей главе). Во-вторых,
сотрудничество с деловыми кругами является сложной задачей для общественных
структур, осуществляющих программы ПГС (как правило, государственные учреждения
или НГО), потому что:
•
•
•
Частные компании, как правило, обладают ограниченными возможностями для
участия в программах сотрудничества, финансируемых ЕС в качестве
полноправных партнеров по проекту, и для получения напрямую финансирования
от программы 67;
Государственный и частный сектора управляются несколько разными наборами
приоритетов, и соответственно они по-разному измеряют результаты. Бизнес, как
правило, ориентирован на прибыль, а это не является основной целью
государственного сектора;
Конкуренция является важным фактором для бизнеса, но не так важна для органов
государственной власти.
Как уже упоминалось выше, статистическая информация о международных
экономических отношениях - это, в целом, серьезная проблема. Абсолютное большинство
респондентов, ответивших на анкету, отвечая на вопрос: «Как вы оцениваете уровень
имеющихся статистических данных, предоставляющих информацию о приграничном
сотрудничестве?» оценили этот уровень как низкий или очень низкий. Статистические
данные либо слишком обобщенные, и невозможно выделить из них аспекты, касающиеся
приграничного сотрудничества, или же данные не доступны вовсе. Особенно это касается
региональных статистических данных в Российской Федерации. Даже внутри ЕС есть
недостаток сопоставимых статистических данных, которые могли бы способствовать
измерению результатов приграничного сотрудничества. Поэтому этот вопрос мог бы быть
рассмотрен в рамках новых проектов в ближайших программах ЕИСП в более тесном
сотрудничестве с различными инициативами ЕС в этой области, например ESPON. До сих
пор прямое участие российских партнеров в рамках программы ESPON, к сожалению, не
представлялось возможным, но этот вопрос можно было бы обсудить в рамках диалога
между Европейской Комиссией и Министерством регионального развития Российской
Федерации.
Вышеуказанные трудности, наряду с другими аспектами экономического развития,
делают общественно-частное партнерство более сложным и требующим особенного
подхода. Тем не менее, успешное и ориентированное на результат приграничное
сотрудничество вряд ли возможно без такого сотрудничества. Осуществление
предыдущих Программ Добрососедства показало, что необходимо рассмотреть один
серьезный вопрос - как обеспечить устойчивость результатов, достигнутых в ходе
реализации программы приграничного сотрудничества 68. Во многих случаях результаты,
созданные в рамках проектов, по окончании проекта не получают достаточного
финансирования от государственного сектора, если это не достаточно хорошо
спланировано заранее. Поэтому было бы полезно привлечь частный сектор на ранней
стадии подготовки проекта и разработать систему, в которой произведенные результаты
могли бы быть переданы в руки бизнеса, который затем будет их развивать с точки зрения
бизнеса. Программы приграничного сотрудничества должны предоставлять все
возможности для максимального вовлечения частного сектора в проекты, а также
67
Новые программы ЕИСП привнесли некоторые изменения в этот подход
Качественное исследование использования результатов, созданных в рамках Программы Добрососедства
региона Балтийского моря INTERREG IIIB. Финальный отчет. COWI, 2008 г., стр.49
68
72
позволить объединение частного и государственного финансирования в рамках тех же
проектов.
Результаты опроса показали, что большинство респондентов оценивают экономические
отношения между регионами Северо-Запада России и их соседями в ЕС, в целом, как
неплохие (более 60% респондентов поставили оценку от 6 до 8 по шкале от 1 до 10). Это
доказывает, что развитие идет в правильном направлении, и меры, принимаемые
национальными правительствами, а также программами приграничного сотрудничества,
дают положительные результаты. Тем не менее, перечислены многие проблемы и
препятствия, и есть поле для совершенствования.
Деловое сотрудничество в приграничных регионах России и ЕС координируется и
осуществляется довольно большим числом различных организаций и сетей на различных
уровнях, особенно в случае российско-финских деловых отношений. В качестве примера,
только в Ленинградской области и Санкт-Петербурге существует около 18 финских
государственных и негосударственных организаций, работающих по вопросам поддержки
бизнеса. Сюда входит такие национальные учреждения, как FinPro или FinNode,
представительства финских городов в Санкт-Петербурге, Финско-российская торговопромышленной палата, Финско-российский центр инноваций в Санкт-Петербурге и так
далее. Многие подобные структуры, которые участвуют в развитии деловых контактов
через границу, существуют и на российской стороне, в том числе торгово-промышленные
палаты Ленинградской области и Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургский Фонд развития
малого и среднего бизнеса, представительства Санкт-Петербурга в Финляндии и многие
другие. Бизнес организаций, имеющих эстонско-российские отношения, не так уж много
(например, представительский офис Enterprise Estonia в Санкт-Петербурге, Эстонскороссийская торгово-промышленная палата), однако общая картина всех этих организаций,
действующих в одном регионе, в итоге достаточно сложна и порой вводит в заблуждение.
Из опроса представителей некоторых из этих организаций видно, что существуют
определенное дублирование и необходимо улучшение координации. С российской
стороны, к примеру, сети и организации Ленинградской области и в Санкт-Петербурге
могли бы лучше координировать свои действия в сфере поддержки развития бизнеса через
границу. Необходимо обратить внимание также на то, могут ли некоторые из этих
структур, существующих по разные стороны границы, более тесно сотрудничать и
объединить свои ресурсы в рамках совместных проектов.
В данном контексте интересна инициатива Форум ЕвроРоссия. Эта инициатива стартовала
еще в 1999 году и работала до 2007 года. За это время был реализован ряд совместных
международных инвестиционных проектов в Санкт-Петербурге, Ленинградской области и
Республики Карелия. К сожалению, в силу ряда обстоятельств с 2007 года программа
практически не функционирует. В 2009 году программа ЕвроРоссия была перезапущена
по инициативе Финляндии и Аппарата полномочного представителя Президента в СевероЗападном федеральном округе. Цель Форума - на основе государственно-частного
партнерства содействовать созданию сетей малых и средних предприятий в
соседствующих регионах Финляндии и России, поддерживать создание финских
компаний в Северо-Западном федеральном округе России, и российских компаний в
Финляндии 69. В качестве пилотных проектов были выбраны четыре региона Российской
Федерации: Ленинградская область, Санкт-Петербург, Мурманск и Карелия. Были
созданы две рабочие группы: одна для создания технопарков, другая - для создание
бизнес-сетей. Поскольку деятельность этого нового учреждения только началась, трудно
сказать, насколько она будет способствовать общему экономическому развитию, но это
69
Форум ЕвроРоссия. Протокол о намерениях. Хельсинки, 11 марта 2009 г.
73
кажется одной из возможностей для координации различных мер и инициатив, которые
имеют место в экономических отношениях между Россией и Финляндией.
Еще одной недавней инициативой является предложение о создании Делового Совета в
качестве постоянного консультативного органа, представляющего интересы партнеров
частного сектора в рамках «Северного измерения». Инициатива была заявлена в ходе
первого международного форума «Северное измерение», который состоялся в 2008 году.
Информации об этой инициативе мало, но с первого взгляда она кажется органом,
главным образом, представляющим бизнес крупных компаний, и трудно сказать,
насколько эта инициатива будет способствовать развитию приграничного сотрудничества.
Поскольку до сих пор главными инициаторами инициативы были российские и финские
представители бизнеса, необходимо, чтобы эта структура не дублировала функции уже
упомянутого Форума ЕвроРоссия.
Было бы полезно, если бы в будущем был создан некий совместный институт по вопросам
координации и развития эстонско-российского делового сотрудничества, как это было
сделано между Россией и Финляндией. Здесь могут быть использованы лучшие практики
сотрудничества между Финляндией и Россией. Имея в виду, что Эстония и Финляндия
довольно много сотрудничают, как в бизнесе, так и в общественном секторе, то будет не
трудно осуществить передачу опыта. Финансирование такого рода трехсторонней
инициативы программ ЕИСП проблематично, но не невозможно.
Создание свободных или особых экономических зон (ОЭЗ) часто упоминается в качестве
одной из возможностей для приграничных регионов, полагая, что эти зоны могут
привлечь иностранных инвесторов и стимулировать экономику региона. Неудача многих
из таких зон, созданных в России в 1990-х годах, а также тот факт, что только две из них
(Калининградская и Магаданская ОЭЗ) по-прежнему функционируют, не позволяют
оценивать их влияние на экономику России. Результаты работы старой ОЭЗ в
Калининградской области и новой в Санкт-Петербурге до сих пор не впечатляют.
Кажется, что предоставление налоговых льгот, российскими ОЭЗ иностранным
инвесторам,
не
являются
достаточным
стимулом
для
привлечения
70
инвестиций .Существование ОЭЗ создает определенные привилегии для некоторых
территорий, и это может привести к возникновению определенных затруднений и
диспропорции в региональной экономике. Более надежным способом вместо создания
особых зон могли быть предпринятые российскими властями необходимые шаги в
создании лучшего общего инвестиционного климата за счет повышения эффективности
таможенных служб, снижения тарифов, создания пограничной инфраструктуры и бизнесинфраструктуры для инвесторов, повышения защиты прав интеллектуальной
собственности и уменьшения бюрократии и коррупции.
Сотрудничество на основе кластеров представляется довольно перспективным
направлением экономического развития. Опыт проекта ЭстРусКластер (EstRuCluster),
реализованного в 2007-2009 гг. и финансируемого программой BSR Interreg III B
(приоритет "Север"), стал интересным примером такого подхода. Основная цель проекта
заключалась в том, чтобы отобрать группы похожих предприятий и исследовать развитие
приграничных кластеров на границе между Россией и Эстонией. В ходе реализации
проекта, были определены четыре потенциальных сектора кластерного сотрудничества:
гостиничный бизнес, химическая промышленность, металлургия и деревообработка. Были
организованы тренинги для предприятий в приграничных районах и оказано содействие в
налаживании новых деловых контактов.
70
Кари Лиухто. Особые экономические зоны в России: что они могут предложить иностранным фирмам?
Электронные публикации Общеевропейского Института, 2/2009, стр. 3.
74
При обсуждении роли государственных органов в поддержке бизнеса всегда возникает
дилемма - сколько государственных средств должно использоваться для поддержки
делового сотрудничества и, как не вмешиваться в процесс свободной конкуренции на
рынке? Так как бизнес работает ради прибыли, он сам обычно заинтересован в
сотрудничестве, если это выгодно, и готов за это платить. Тем не менее, в приграничных
областях работа в основном введется с малым и средним бизнесом, и большинство из
опрошенных согласно с тем, что малый и средний бизнес по-прежнему нуждается в
поддержке, чтобы начать работать с зарубежными партнерами, особенно в отдаленных
приграничных территориях. Нельзя забыть, что малый и средний бизнес часто играет
важную роль в региональном развитии экономически депрессивных приграничных
территорий, где крупные отрасли промышленности или крупномасштабные инвестиции
зачастую отсутствуют.
Таким образом, необходимо использовать такие инструменты, как обучение,
консультации, помощь в поиске партнеров, организация учебных поездок, выставки или
просто отдельные личные встречи между предпринимателями. Партенариат - хорошо
спланированная серия коротких встреч между предпринимателями заранее определенных
сфер бизнеса, - представляет собой метод, который может быть также использован в
приграничных районах. Здесь может быть использован богатый европейский опыт.
Финско-российский центр инноваций, например, организует интересную форму делового
общения - бизнес-завтрак, приглашая определенные группы бизнесменов на бизнесзавтрак и предлагая им возможные контакты по другую сторону границы.
Все еще существует необходимость предоставления информации о возможностях бизнеса,
информирования об условиях ведения бизнеса в соседней стране, предоставления списков
возможных партнеров и т.д. Но в то же время следует избегать создания новых вебпорталов и публикации новых дорогостоящих каталогов, поскольку уже опубликовано
множество таких материалов. Опыт доказал, что срок службы таких инструментов, к
сожалению, довольно короткий. Вместо этого необходимо направить усилия на
координацию деятельности различных организаций, консолидацию необходимых
ресурсов, увеличение потенциала 1-2 существующих информационных ресурсов и
обеспечения их устойчивости.
5.3. Влияние приграничного сотрудничества на социальноэкономическое развитие приграничных регионов
Одной из основных целей приграничного сотрудничества всегда было улучшение уровня
жизни в приграничных территориях. Приграничные районы в силу многих исторических,
географических и экономических причин зачастую представляют собой наименее
экономически и социально развитые области, отсталые в развитии по сравнению с более
центральными
территориями.
Приграничное
сотрудничество
может
внести
дополнительный вклад в социально-экономическое развитие приграничных территорий
через синергию усилий, предпринимаемых по каждую сторону границы. Влияние этого
взаимодействия может способствовать не только уменьшению различий между регионами
в рамках одной страны, но и между регионами соседних стран. Что касается
приграничного сотрудничества между ЕС и соседними странами (Россия не является
исключением), это особенно верно, поскольку на некоторых участках границы (например,
в Финляндии и России), эти различия огромны. В Европейском Союзе понимание роли
приграничного сотрудничества в контексте социально-экономического сплочения привело
к созданию конкретных финансовых инструментов, выделяемых на трансграничное
сотрудничество, т.е. программы INTERREG. С тех пор эта цель всегда остается одним из
приоритетов в региональной и внешней политике ЕС. В России политика регионального
75
развития также начинает развиваться, а недавнее решение о выделении федеральных
средств на программы ЕИСП показывает, что растет понимание значимости
приграничного сотрудничества для социально-экономического развития в приграничных
районах.
Однако, даже осознавая значимость приграничного сотрудничества, национальные
правительства хотят знать, действительно ли приграничное сотрудничество помогает в
достижении задач регионального сплочения, стоит ли тратить государственные средства
на международное сотрудничество вместо сосредоточения их на национальных проблемах
региональной политики. Это подводит нас к важному вопросу оценки влияния и
воздействия приграничного сотрудничества.
С одной стороны, вопрос об эффективности приграничного сотрудничества обоснован
тем, что использование государственных средств всегда требует отчетности о
достигнутых результатах. Поэтому в последние годы на разных уровнях был поднят
вопрос о том, как влияние или успех приграничного сотрудничества (или сотрудничества
в целом) могут быть измерены. Этот вопрос часто упоминался в выступлениях
представителей федеральных органов власти в России 71 и он всегда на повестке дня
политики территориальной сотрудничества ЕС. Но с другой стороны часто не хватает
понимания того, что результаты сотрудничества не так легко измерить с помощью
количественных или объективных показателей или методов. Существует много причин,
по которым некоторые из показателей и методов не могут быть использованы в случае
приграничного сотрудничества.
При обсуждении вопроса об оценке приграничного сотрудничества, важно помнить, что
оценка может рассматривать различные направления сотрудничества:
•
•
•
общая оценка влияния приграничного сотрудничества на социально-экономическое
развитие приграничной территории;
оценка программ двустороннего сотрудничества (например, программ ЕИСП);
оценка конкретных проектов.
Существуют различия в оценке программ и проектов, но есть и достаточно много общих
принципов и показателей. Важно помнить также, что показатели могут быть
использованы как для мониторинга программ / проектов, так и для оценки. Мониторинг
важен при осуществлении мероприятий и определении результатов, однако оценка
изучает именно влияние достигнутых результатов.
Вопрос об оценке был и остается исключительно важным для программ приграничного
сотрудничества. Недостатки в процессе мониторинга и оценки, и отсутствие надежных
показателей, используемых для программ и проектов, часто упоминаются в оценках
программ. Этот вопрос постоянно рассматривается программой ЕС INTERACT, которая
создана для продвижения и поддержки рационального управления по программам
Европейского территориального сотрудничества 72.
71
Выступление Е.В. Лукьянова, заместителя полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Северо-Западном федеральном округе на Координационном Совете по приграничному
сотрудничеству при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном
федеральном округе
http://www.szfo.ru/section/141/sowet_po_prigranichnomu_sotrudnichestwu.html
72
www.interact-eu.net
76
Что касается нынешних программ ЕИСП, некоторые критерии оценки проектов и
программ доступны в PRAG, в программных документах и в руководстве для заявителей
программ. Система использования показателей предусмотрена и представлена
практически во всех программах ЕИСП, касающихся Российской Федерации.
Для того, чтобы контролировать и оценивать результаты и последствия программ, многие
из них создали ряд соответствующих и измеряемых показателей. Можно выделить два
уровня показателей - горизонтальные и вертикальные. Показатели горизонтального
уровня составляют измерения, относящиеся к изучению принципов, которые должны
поддерживаться на всех уровнях влияния программы (краткосрочные, среднесрочные и
долгосрочные), и которые включают в себя основные вопросы политики, точки
пересечения политик всех стран ЕС, такие как обеспечение равных возможностей и
устойчивое развитие.
Показатели на вертикальном уровне связаны с (прямыми) продуктами деятельности в
рамках Программы, а также с прямыми результатами проектов и непосредственным
воздействием на бенефициаров. Под продуктами (Outputs) понимаются конкретные
достижения проектов, которые помогают проектам достичь запланированных результатов,
например: внутренние и внешние мероприятия, организованные во время действия
проекта, аналитические отчеты, стратегические документы, политические заявления,
письменные и визуальные рекламные материалы, и т.д. Результаты (Results)
представляют собой непосредственные последствия и преимущества, созданные с
помощью воздействия на прямых бенефициаров или целевые группы. Результаты могут
наблюдаться во время реализации проекта, и, следовательно, могут быть измерены к
окончанию проекта. Показатели продуктивности и результативности определяются по
каждому приоритету с учетом целей конкретной программы и ее приоритетов.
Программы учитывают, что в силу их природы и размера, эти показатели не включают
региональные макроэкономические показатели, характеризующие общее развитие
территории программы, такие как численность населения, ВВП на душу населения,
показатели здравоохранения и уровень занятости. Программы могут повлиять на эти
факторы лишь косвенно, и даже тогда должны быть приняты во внимание все другие
внешние факторы, влияющие на региональную экономику.
Мы уже упоминали в предыдущей главе вопрос отделения элементов приграничной
экономики от общей социально-экономической статистики. Количественные
экономические факторы не так просто оценить, поскольку во многих случаях невозможно
отделить приграничную экономику от экономики всей страны (например, какая торговля
может учитываться как результат приграничного сотрудничества, а какая - как продукт
межнациональных отношений?; какие туристы могут быть определены как
"приграничные туристы", а не туристы, путешествующие из одной столицы в другую?;
как оценить, повлияло ли на темпы роста ВВП в приграничном регионе приграничное
сотрудничество или общие тенденции развития национальной экономики и т.д.). И снова
встают проблемы отсутствия местных и региональных статистических данных, которые
могут быть использованы в качестве экономических показателей. Даже системы расчета
ВВП в разных соседствующих странах / регионах различаются настолько, что очень
трудно их сравнивать, не говоря уже о том, что региональные или местные статистические
данные зачастую вообще не существует.
Проблема заключается в том, что политики в своих попытках оценки приграничного
сотрудничества часто используют именно эти традиционные показатели, не в полной мере
признавая трудности их практического применения в приграничном контексте.
77
Показатели, характеризующие общее развитие в приграничных территориях, все-таки
могут иметь важное значение, и должны собираться для того, чтобы сравнить результаты
программ ПГС и общего развития и оценить возможные связи между ними. Такими
общими показателями могут быть:
- Демографическая ситуация на территории программы;
- Уровень безработицы и занятости;
- ВВП (валовой внутренний продукт);
- Ожидаемая продолжительность жизни;
- Уровень образования населения;
- Объем продукции внешней торговли / экспорта, пересекающих границу в рамках
программной территории;
- Количество пунктов пересечения границы т.д.
Показатели результативности по программам ЕИСП обычно определяются по количеству
проектов, реализуемых по определенным приоритетам или критериям. Показатели
продуктивности выделяют различные количественные показатели, такие как количество
созданных сетей, организованных мероприятий, прошедших обучение людей,
подготовленные стратегии и т.д.
Эти количественные показатели достаточно хорошо свидетельствуют о масштабах и
объемах сотрудничества. Проблема заключается в том, что они не помогают полностью
оценить качество сотрудничества, или, например, устойчивость результатов. Как уже
упоминалось выше, в силу специфики приграничного сотрудничества, чисто
количественных показателей недостаточно, и поэтому важно продолжать работу по
разработке новых методов оценки, в том числе таких качественных показателей, как,
например:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Эффективность и продолжительность работы существующих совместных структур
приграничного сотрудничества;
Включение гражданского общества, социальных партнеров, НГО и т.д.;
Пути реализации и управления приграничной деятельностью;
Виды проектов (приграничные, зеркальные или отдельные проекты);
Существование и устойчивость собственных приграничных финансовых ресурсов;
Совместная подготовка, реализация и финансирование программ приграничного
сотрудничества;
Участие деловых кругов;
Открытость рынка труда и гармонизация показателей профессиональной
квалификации;
Рост предприятий, ориентированных на бизнес по обе стороны границы;
Устойчивое улучшение планирования территориального развития и региональной
политики;
Органы совместного мониторинга окружающей среды;
Устойчивое, многократное распространение знаний о географической,
структурной, экономической, социально-культурной и исторической ситуации
трансграничного региона (особенно в средствах массовой информации);
Знание и возможности для изучения языков соседствующих стран;
Наличие информации о приграничном регионе на картах, в публикациях, учебных
материалах и т.д.;
Развитие прочных сетей (школ, больниц, спасательных служб, церквей, музеев,
молодежных центров и т.д.);
78
•
•
•
•
Переход от разовых мероприятий к стратегически и долгосрочно-ориентированной
деятельности;
Участие политиков;
Совместимость с региональными стратегиями;
Устойчивость результатов и т.д.
Надо помнить, что цели программ приграничного сотрудничества являются
долгосрочными, они зачастую не могут быть достигнуты в течение одного периода
программы (7 или менее лет). Объем финансовых средств по программам ПГС довольно
мал, и трудно ожидать, что программы смогут оказать реальное воздействие, например, на
темпы роста ВВП. Из-за особенностей программ и проектов, показатели воздействия не
определяются как систематически измеряемые показатели. Информация о влиянии
программ может быть оценена после того, как будет осуществлено определенное
количество проектов или мероприятий и после того, как пройдет необходимое время для
проявления воздействия. Другой важной чертой проекта приграничного сотрудничества
является то, что налаживание человеческих контактов здесь становится одной из важных
целей, и это означает, что в этих проектах не только результаты имеют важное значение,
но и сам процесс.
Важно понимать, что суть приграничного сотрудничества не только в экономическом
процветании и развитии. Вся история сотрудничества в Европе указывает на еще одну
важную задачу - залечить исторические раны между соседними народами, укрепить
доверие и взаимопонимание между соседями в целях предотвращения любых конфликтов
в будущем. И этот фактор играл такую же важную роль в Европе после окончания Второй
мировой войны, как и после окончания холодной войны. «Мягкая» сторона
сотрудничества имеет особое значение при оценке влияния приграничного
сотрудничества на развитие сотрудничества между ЕС и Россией. На многих
приграничных территориях ЕС и России сотрудничество все еще находится в стадии
создания добрососедских отношений и взаимного доверия, а не в стадии
непосредственного сотрудничества бизнеса или строительства инфраструктуры. Поэтому
не всегда оправдана и справедлива ситуация, когда в этих территориях национальные
правительства требуют непосредственных материальных результатов сотрудничества.
Хорошим примером может послужить ситуация в Ленинградской области. На финскороссийской границе 60-тилетний период был использован для укрепления доверия,
создание сетей, человеческих контактов, и поэтому в настоящее время увеличивается
экономическое сотрудничество. В то время как на эстонско-российской границе истории
новых отношений между двумя странами насчитывает менее 20 лет, а реальное основание
для установления деловых контактов, серьезных проектов в области инфраструктуры
появляется только сейчас. Поэтому было бы неправильно требовать одинаковых
экономических результатов и достижений от этих двух очень близких, но все еще очень
разных границ.
79
6. Выводы
Общая оценка приграничного сотрудничества между Европейским Союзом и Российской
Федерацией
основными
участниками
может
быть
охарактеризована
как
удовлетворительная. Сдержанная оценка может быть объяснена некой двойственностью
подхода к результатам этого сотрудничества. С одной стороны, приграничное
сотрудничество четко декларируется как приоритет в сотрудничестве между двумя
сторонами, и это хорошо отражено в различных политических стратегиях и выступлениях
высокопоставленных представителей. Значительный прогресс был достигнут, особенно в
реализации программ приграничного сотрудничества. Но с другой стороны, некоторые из
основных проблем, затруднявших развитие приграничного сотрудничества многие годы,
остались нерешенными (например, визовый режим, слабая инфраструктура границы,
законодательные пробелы и т.д.). Это вызывает определенный скептицизм на уровне
регионов и особенно муниципалитетов, которые имеет дело с приграничным
сотрудничеством ежедневно.
Сложное развитие отношений ЕС и РФ в этой сфере может частично быть объяснено
дуалистической природой приграничного сотрудничества: с одной стороны это
политическая область, тесно связанная с региональным развитием, которое традиционно
воспринимается больше как внутренняя политика; с другой стороны, приграничное
сотрудничество это часть внешней политики ЕС и РФ, со своими интересами и
принципами. Важность внешнеполитического аспекта подчеркивается во мнениях
основных участников, абсолютное их большинство считают политические отношения
между ЕС и РФ значимым фактором, влияющим на приграничное сотрудничество.
Факт состоит в том, что эта дуалистичность существует сейчас и будет проявляться и в
будущем, поэтому вызов состоит в том, как превратить это из проблемы в потенциальный
ресурс развития. Одно решение может быть – рост применения принципов регионального
развития в приграничном сотрудничестве, в целях достижения одной из главных целей
приграничного сотрудничества между Россией и ЕС, а именно уменьшение
экономических и социальных диспропорций вдоль границы. Структурный диалог по
вопросам сотрудничества в области региональной политики, установленный между
Европейской Комиссией и Министерством регионального развития РФ, должен играть
важную роль в этом контексте, обеспечивая некие рамочные условия для обмена опытом
и передачи ноу-хау.
Создание соответствующего законодательного обеспечения для реализации мероприятий
приграничного сотрудничества – важное условие для успешного сотрудничества. За
последние годы в европейском законодательстве произошли позитивные изменения,
связанные, в том числе со вступлением в действие регулирования EGTC и принятием
третьего протокола Мадридской Конвенции.
Но, похоже, что предлагаемые модели и существующие в Европе примеры лучшей
практики все еще не пригодны для сотрудничества на внешних границах стран ЕС и
России, или данные модели недостаточно испытаны в этих приграничных регионах.
Недостаток законодательного обеспечения приграничного сотрудничества в Российской
Федерации продолжает рассматриваться местными участниками как серьезная проблема.
Решения относятся к федеральному уровню, однако инициатива по поводу таких
изменений может быть совместно инициирована на региональном уровне.
80
Приграничное сотрудничество продолжает получать устойчивое финансирование от
Европейского Союза, и недавно финансовые обязательства также были приняты и на
российской стороне. Программы ЕИСП с объединенным финансированием двух
участвующих сторон, более тщательным процессом принятия решений и механизмами
реализации подводят к новой стадии сотрудничества, основанного на принципе
равноправия, финансовых обязательствах и собственности результатов.
Тем не менее, многие проблемы все еще затрудняют успешную реализацию программ.
Приграничное сотрудничество слишком зависит от внешнего финансирования ЕС, и этот
фактор делает сотрудничество уязвимым. Практически нет альтернативных местных,
региональных или федеральных \ национальных финансовых документов, которые могли
бы обеспечить устойчивое финансирование приграничных контактов. Софинансирование
проектов из национальных ресурсов остается серьезным вопросом, особенно для
российской стороны. Здесь проблемы не только связаны с отсутствием специальных
федеральных программ для приграничного сотрудничества или недостаточных
обязательств со стороны местных и региональных органов власти, но также в общей
традиции фискальной политики России, при которой местные и региональные органы
власти имеют ограниченные права на сбор собственных доходов, например, что касается
сбора и распределения местных налогов. С целью обеспечить устойчивое
финансирование, следует содействовать координации и согласованности федеральных,
региональных и муниципальных бюджетных ресурсов с ресурсами программ ЕИСП.
Ресурсы ЕИСП должны рассматриваться как дополнительный источник для
существующего национального финансирования, планируемого для социальноэкономического развития, и важно в максимальной степени добиваться синергетического
эффекта.
Другая значительная проблема это конфликт местных и национальных интересов,
который возникает как результат специфики политической системы России. Федеральное
законодательство основано на приоритетах, целях и задачах национального государства. В
частности, защита единства экономического пространства, политической целостности и
общей системы приоритетов внешней политики рассматриваются как стратегическая цель.
В связи с этим, местные интересы специфических приграничных территорий учитываются
не в полной мере.
Программы приграничного сотрудничества уже внесли вклад в установление
многочисленных сетей между органами власти, учреждениями, некоммерческими
организациями, бизнесом, сообществами и другими группами участников.
Представляется, что установление контактов более не рассматривается участниками
сотрудничества как приоритет. В качестве основного серьезного препятствия для развития
приграничного сотрудничества остается развитие потенциала \ возможностей участников,
особенно на местном уровне. Выявлена существенная потребность в продолжении работы
по развитию возможностей участников приграничного сотрудничества, включая обучение
языку и тренинги по менеджменту международных проектов. Выравнивание баланса
участия российских и европейских партнеров в роли лидирующих партнеров – это еще
один важный фактор, в контексте задач реализации принципов равноправного участия и
общей собственности на результаты сотрудничества.
Институциональные рамки сотрудничества ЕС и России значительно прогрессировали за
последние годы. Существуют различные институты и инициативы, которые призваны
поддерживать приграничное сотрудничество. Набор структур и форм сотрудничества
достаточно комплексный: крупные международные рамочные инициативы (как Баренцево
81
сотрудничество или Северное измерение); двусторонний диалог между Европейской
Комиссией и федеральными органами власти; управляющие органы программ ЕИСП;
двусторонние комиссии и программы между странами ЕС и Российской Федерацией,
еврорегионы, побратимские контакты между регионами и муниципалитетами, двойные
города, бизнес структуры и ассоциации, и в дополнение различные национальные
организации и органы власти по обе стороны границы.
Ленинградская область может быть описана как наглядный пример такой комплексности
структур сотрудничества – она имеет практически большинство из вышеупомянутых
форм. Представляется, что создание новых дополнительных структур не требуется,
проблема больше связана с координацией и развитием сотрудничества между уже
существующими структурами. Одна из тенденций связана с тем, что существует
множество параллельных структур и организаций по обе стороны границы, но все еще не
так много совместных структур с общим финансированием и управлением, которые могли
бы следовать принципам устойчивого долгосрочного планирования и внедрения
согласованных региональных политик в трансграничном пространстве.
Экономические и торговые отношения между Россией и странами ЕС достаточно
интенсивны и, более того, имеют значительный резерв для развития. Текущая ситуация в
экономических отношениях приграничных регионов согласно собранной информации
может быть оценена с определенной долей осторожности. Приграничные регионы часто
испытывают влияние некоторых негативных последствий этих отношений (нелегальный
трафик, экологические проблемы, связанные с интенсивными транспортными потоками,
износ объектов инфраструктуры и т.д.), но также имеют преимущества, связанные с
приграничным положением (приграничная торговля, приграничный туризм, знание
приграничного региона и т.д.). Все участники согласились с тем, что вклад бизнес
сотрудничества в социально-экономическое развитие территорий весьма значим, и
поэтому все стороны стремятся нивелировать негативные последствия и использовать
возможности. Проблема состоит в том, что интересы бизнеса (особенно крупного) и
органов власти не всегда совпадают. Доминирование Санкт-Петербурга на Северо-Западе
России хороший тому пример: с одной стороны огромный рыночный потенциал города
привлекает многих заинтересованных представителей бизнеса, но с другой стороны этот
интерес концентрируется преимущественно в Санкт-Петербурге, уделяя менее крупным
городам Ленинградской области гораздо меньше внимания.
В такой ситуации становится необходимым общественно-частное партнерство. Для
органов власти существует потребность повысить степень применения принципов
сбалансированного регионального развития, установить диалог с бизнесом, который
может внести вклад в развитие приграничного региона (это особенно касается малых и
средних предприятий) и стараться достичь синергии между бюджетным и частным
финансированием на эти цели. Органы власти имеют и другую важную роль в поддержке
приграничных экономических отношений. Они ответственны за создание благоприятных
условий для бизнеса, который приходит с сопредельного региона (пакет «гостеприимства,
избежание бюрократии в процедурах, обслуживающих бизнес, низкий уровень коррупции
и т.д.), и для объединения усилий в обеспечении информации для «входящего» и
«исходящего» бизнеса на конкретной территории. Приграничное сотрудничество между
органами власти и частно-общественный диалог играют здесь важную роль в определении
наиболее актуальных потребностей и распределении задач.
Представляется важным, чтобы власти рассматривали приграничные экономические
отношения как составную часть экономического развития региона, и этот подход прочно
укрепился бы в соответствующих советах и комитетах региональных и муниципальных
82
администраций. В связи с этим, ключевой является взаимоувязка планируемых действий в
сфере приграничного сотрудничества с планами стратегического развития
муниципального, регионального, национального уровня, а также отраслевых
стратегических документов. Данная тематика уже рассматривалась в рамках программ
Добрососедства, и ее значимость также подчеркивается в программных документах
ЕИСП.
Основной проблемой остается выработка практических решений для объединения
интересов и приоритетов не только на горизонтальном уровне муниципального и
регионального планирования через границу, но также по тому, как избежать
несоответствия интересов в вертикальной системе муниципальных – региональных –
национальных \ федеральных планов. Определенный дисбаланс интересов федеральных и
муниципальных \ региональных участников приграничного сотрудничества в Российской
Федерации представляется по-прежнему препятствием, требующим новых решений для
обеспечения многоуровневого диалога и эффективной работы структур, ответственных за
координацию приграничного сотрудничества.
Региональные стратегии приграничных субъектов Российской Федерации в большинстве
случаев подтверждают, что приграничное сотрудничество - это значимый фактор
регионального развития, и предлагают некоторые направления возможного
сотрудничества. Можно ожидать, что следующим шагом эволюции стратегического
планирования в сфере приграничного сотрудничества может быть развитие отдельных
документов по вопросам приграничного сотрудничества, где, по результатам
консультаций с партнерами по ту сторону границы, будут представлены конкретные
приоритеты, меры и механизмы реализации. Этот процесс должен быть поддержан на
федеральном \ региональном \ муниципальном уровне с целью усиления комплексного
подхода и синергетического эффекта.
Важным моментом в данном контексте является объективная возможность измерения
экономического эффекта приграничного сотрудничества. Представляется, что существует
большой интерес, особенно среди политиков и представителей власти, к оценке вклада
приграничного сотрудничества в социально-экономическое развитие регионов.
Применение общих экономических показателей и показателей, характеризующих
торговлю, (например, рост валового внутреннего продукта, объем перевезенных грузов,
уровень безработицы и пр.) очень ограничено, поскольку доступная статистика не
позволяет
выделить
данные,
описывающие
непосредственно
приграничное
сотрудничество. Нехватка статистики по данному аспекту на муниципальном и
региональном уровнях остается важной проблемой.
Попытки разработать набор индикаторов для устойчивого социально-экономического
вклада программ и проектов уже приведены в последних документах по программам
ЕИСП. Существует тенденция в преобладании качественных индикаторов, таких как
количество проектов, количество установленных контактов или число людей,
участвующих в проектных мероприятиях. К сожалению, эта информация часто не
позволяет измерить качество сотрудничества и устойчивость производимых результатов.
Работа должна быть продолжена с целью поиска индикаторов регионального развития и
социально-экономического сплочения, которые могли бы быть применены к
приграничному сотрудничеству.
Пример Ленинградской области в общем контексте приграничного сотрудничества между
Россией и Европейским Союзом в большинстве случаев репрезентативен. С различных
точек зрения сотрудничество между Финляндией и Ленинградской областью, возможно
83
является одним из наиболее успешных примеров приграничного сотрудничества:
существует солидная законодательная и институциональная база, включая соглашения,
межправительственные комиссии, собственную программу сотрудничества сопредельных
территорий (хотя и финансируемую преимущественно с финской стороны); существуют
тесные контакты между муниципалитетами, примеры активного сотрудничества двойных
городов; интенсивные бизнес контакты и весьма активная трансграничная мобильность, с
наибольшим количеством людей в целом на границе ЕС-Россия, пересекающих
государственную границу. В то же время это сотрудничество обуславливает даже
больший контраст по сравнению с отношениями между Эстонией и Ленинградской
областью. Как правило, менее урбанизированный регион Ленинградской области
находится в конкуренции с городом Санкт-Петербург, который привлекает множество
интересов со стороны деловых и политических партнеров с сопредельных территорий.
Таким образом, Ленинградская область встречается с новыми вызовами в приграничных
отношениях с обоими ее соседями, для ответа на которые должны быть найдены новые
методы и сферы сотрудничества, оценена целесообразность создания совместных
приграничных структур, и обеспечено устойчивое финансирование сотрудничества.
84
7. Рекомендации и действия
7.1. Рекомендации участников пятой ежегодной международной
конференции «Приграничное сотрудничество: Российская
Федерация, Европейский Союз и Норвегия»
Рекомендации подготовлены на основе стенографической записи конференции,
отредактированы экспертами Шарунасом Радвилавичюсом и Николаем Маратовичем
Межевичем в рамках проекта «Приграничное сотрудничество в контексте регионального
диалога ЕС-Россия» (119860/C/CV/multi LOT N°7).
1. Общие вопросы
1.1 «Приграничное сотрудничество» может получить статус общегосударственного
приоритетного проекта Российской Федерации, что может стать дополнительным
импульсом и дополнительным ресурсом развития этого направления
международного сотрудничества.
1.2 Необходимо начать систематизацию работы в области развития приграничного
сотрудничества, усилить координацию для повышения эффективности
использования имеющихся ограниченных ресурсов и предотвращения
дублирования функций.
1.3 Местные органы власти играют ключевую роль в предоставлении услуг для
населения, и должны быть полностью вовлечены в реализацию инициатив
Северного измерения.
1.4 Общие изменения внешней политики не обязательно должны усложнять
ситуацию в приграничных регионах. Если приграничные программы были
запущены, они должны быть реализованы строго на региональном уровне без
вмешательства со стороны национального уровня. Это обязанность государств и
правительств – содействовать и продвигать это сотрудничество, а не
препятствовать ему.
1.5 Потенциал приграничного сотрудничества должен быть в максимальной степени
использован для сохранения устойчивых политических отношений между
соседствующими странами.
1.6 Для Европы с точки зрения обеспечения конкурентоспособности на глобальном
рынке, необходимо иметь зону свободной торговли, которая была бы шире зоны
Европейского Союза. Здесь Российская Федерация может рассматриваться как
стратегический партнер.
1.7 Опыт приграничных регионов Европейского Союза, внесших вклад в реализацию
Лиссабонской стратегии, может быть также полезен для стран, не входящих в
состав Европейского Союза, в том числе с точки зрения развития приграничных
регионов по внешним границам. Поэтому трансляция этого опыта может быть
одной из тем будущего сотрудничества между Европейским Союзом и
Российской Федерацией.
1.8 Европейский Союз и Россия должны продолжить дискуссию о том, каким
образом Россия может быть вовлечена в реализацию Восточного партнерства, так
как это может придать новый импульс развитию политики соседства.
1.9 Центральное правительство должно поддерживать приграничное сотрудничество
путем предоставления местным и региональным органам власти необходимых
полномочий и ресурсов, без опасения потери суверенитета.
85
2. Институциональные основы приграничного сотрудничества
2.1
Межведомственная комиссия по приграничному сотрудничеству Российской
Федерации с участием всех заинтересованных регионов и федеральных органов
исполнительной власти, должна выступить в качестве органа, координирующего
всю работу по приграничному сотрудничеству в России.
2.2 К задачам Межведомственной комиссии следует отнести - выработку
концептуальных подходов, подготовку и оценку предложений по изменению
законодательства, определение принципов возможного будущего расходования
денежных средств, выделяемых на приграничное сотрудничество, возможно
рассмотрение и одобрение конкретных наиболее крупных проектов, имеющих
серьезное
инфраструктурное
перспективное
значение
для
развития
приграничного сотрудничества между Российской Федерацией и другими
странами.
2.3 Важно, чтобы в состав Межведомственной комиссии вошли лица, имеющие
полномочия для принятия решений, а также была включена определенная
экспертная составляющая.
2.4 На федеральном уровне Российской Федерации целесообразно развивать систему
мониторинга приграничных связей. Необходимо усиление статистики, анализа
опыта сотрудничества, накопленного регионами. Требует отдельного внимания
вопрос об обеспечении постоянно действующего механизма финансирования
этой деятельности.
2.5 Рекомендовать регионам более активно участвовать в продвижении инициатив, в
том числе через членов Совета Федерации, где образована рабочая группа по
вопросам приграничного сотрудничества.
2.6. Необходимо создание определенных комфортных условий, разработка реальных
инструментов для развития приграничного сотрудничества на региональном и
местном уровне, в том числе для таких форм как приграничная торговля.
Примерами подобных инструментов могут служить инструменты, которые
предусмотрены дополнительными протоколами Мадридской конвенции еврорегионы, а также создание отдельных финансовых механизмов для
поддержки приграничного сотрудничества.
2.7. Рассмотреть возможность более активного вовлечения в международные
межрегиональные связи регионов Северо-Западного Федерального Округа, не
имеющих непосредственного выхода к государственной границе.
2.8. Очень важным является такой момент, как необходимость усиления координации
по согласованию конкретных проектов, реализуемых в рамках различных
программ приграничного сотрудничества, с документами, содержащими
стратегии развития на разных уровнях: от региональных до национальных и даже
наднациональных. При планировании также целесообразно учитывать
имеющиеся стратегии соответствующих сопредельных территорий и
использовать возможности взаимодополнения программ и механизмов
сотрудничества.
2.9. Должен внедряться принцип соблюдения многоуровневого государственного
управления (multi-level governance). Как показывает опыт для успешной
реализации многих проектов не достаточно участия только местных властей, и
часто необходимо вовлечение властей регионального и даже федерального
уровня. В дополнение, связи с бизнесом должны также поддерживаться для
сохранения устойчивости результатов.
2.10. Национальный уровень играет важную роль с точки зрения определения общей
рамки сотрудничества, но местные и региональные власти также должны быть
86
вовлечены, так как именно они играют роль двигателей на стадии вовлечения
населения в программы приграничного сотрудничества.
2.11. Существует ежегодная неформальная встреча, где министрами Латвии, Литвы,
Эстонии обсуждаются актуальные вопросы. Возможно, аналог подобной встречи
по вопросам приграничного сотрудничества был бы востребован с участием
министра Российской Федерации поскольку имеются общие цели.
2.12. Создание и функционирование института еврорегионов должно быть
поддержано, так как это высшая форма приграничного сотрудничества, но также
для каждой конкретной территории всегда нужно учитывать является ли
еврорегион наиболее подходящей формой сотрудничества.
2.13. Местные и региональные власти должны поддерживать создание структур по
развитию приграничного сотрудничества необходимыми финансовыми и
человеческими ресурсами.
2.14. Еврорегионы или аналогичные структуры по развитию приграничного
сотрудничества должны решить, что является их главными задачами и
приоритетами – развитие проектов для членов программ приграничного
сотрудничества или активное участие в стратегическом и пространственном
развитии региона.
3. Программы приграничного сотрудничества
3.1. Основываясь на текущем опыте по слиянию внутренних финансовых
инструментов и внешних программ Европейского Союза, следует, что новое
поколение программ приграничного сотрудничества должно стать более простым
и располагать большими ресурсами.
3.2. Опыт, накопленный по программам добрососедства и программам приграничного
сотрудничества ЕИСП 2007-2013, должен быть полностью оценен и использован
для подготовки дискуссий о периоде после 2013 года. ЕС следует продолжать
разработку
финансовых
инструментов
для
развития
регионального
сотрудничества на внешних границах. Инструменты должны базироваться на
общих принципах, но быть гибкими для отражения специфических
характеристик каждого региона.
3.3. В дискуссиях о сотрудничестве после периода действия Программ ЕИСП 20072013 года должен быть учтен накопленный, в том числе негативный, опыт
согласования российской нормативной базы и регламентов Европейского Союза.
Выработка совместных правил, совместного регулирования приграничного
сотрудничества, как модель взаимодействия позволит быстрей и эффективней
решать возникающие проблемы, в частности связанные с правилами закупок и
налогообложением.
3.4. В целях придания нового импульса сотрудничеству Европейского Союза и
Российской Федерации и реализации следующей стадии приграничных
программ, очень важно собрать воедино политическую волю всех участников
сотрудничества и завершить обсуждение Программ ЕИСП 2007-2013.
3.5. В будущих программах регионы на внешней границе Европейского Союза
должны играть центральную роль в определении приоритетов и получении
«дивидендов» от приграничного сотрудничества в качестве компенсации
негативных последствий, связанных с их приграничным положением.
3.6. Структуры, созданные в рамках программ, такие как совместный технический
секретариат, должны осуществлять очень конкретную поддержку и
практическую помощь проектным заявителям, также должны быть разработаны
новые методы осуществления этих функций.
3.7. Важно работать над тем, чтобы международные программы приграничного
сотрудничества поддерживали и дополняли национальные программы, в этом
87
случае может быть достигнут синергетический эффект, особенно в сфере
исследований и инноваций.
3.8. Рассмотреть возможность того, чтобы подписанное финансовое соглашение
имело обратную силу и чтобы для проектов, поданных в программу региона
Балтийского моря и одобренных, был восстановлен статус российских партнёров
не в виде ассоциированных организаций, а в виде партнёров проекта.
3.9. Финансирование приграничного сотрудничества не должно осуществляться от
случая к случаю, должна быть система, нужен определенный порядок, который
бы мог гарантировать регулярное выделение на эти цели бюджетных ресурсов.
3.10. Рассмотреть предложение о создании Федеральной целевой программы развития
пограничья, которая обеспечила бы системное финансирование.
3.11. В контексте включения бюджетного финансирования в софинансирование
проектов приграничного сотрудничества необходимо разработать, нормативно
закрепить и внедрить систему критериев отбора проектов, которые будут
использоваться при формировании позиций государственных органов,
участвующих в отборе проектов.
3.12. Страны, вовлеченные в приграничное сотрудничество, могли бы иметь
отдельную
бюджетную
строку
для
финансирования
приграничного
сотрудничества, и эти средства могли бы использоваться для формирования
общего регионального фонда приграничного сотрудничества.
3.13. Задачи развития приграничных территорий необходимо решать не только силами
государственных и муниципальных культурных институтов, но и независимых
творческих профессионалов и предпринимателей, работающих в области
культуры и творчества. В этой связи необходимо учитывать значимость проектов
по сохранение культурного наследия и развитию культурных индустрий на
приграничных территориях.
3.14. Рассмотреть возможность и оценить целесообразность создания специальной
программы сотрудничества для региона Арктика.
3.15. Важными качествами для проекта представляются принятие во внимание
региональных стратегий, чтобы проекты имели региональную значимость, а
также четкое влияние на приграничные регионы, в виде долгосрочного развития
международного партнерства и устойчивости результатов.
3.16. В проектах важен акцент на инновации и на региональную добавленную
стоимость, а также более эффективные и целенаправленные инструменты
информации и коммуникации.
3.17. Для оценки приграничного сотрудничества, межрегионального сотрудничества и
роли подобных проектов в социально-экономическом развитии регионов
необходимо рассмотреть программы в их взаимосвязи. Это будет содействовать
решению задач общего долгосрочного планирования, с точки зрения стран и
регионов, включенных в программы.
3.18. Необходимо улучшить различные виды транспортного сообщения на границе
между Россией и Эстонией, особенно по следующим направлениям:
- новое открытие водного сообщения Псков-Тарту;
- открытие Чудско-Псковского озера для прохода судов, приходящих через реку
Нарву из Финского залива, что позволит привлечь дополнительных туристов, в
том числе из Пскова и Тарту.
Эти инициативы дадут новые возможности для туризма, особенно для развития
водного туризма в этом регионе.
88
4. Законодательное обеспечение приграничного сотрудничества
4.1. Принятие Федерального закона о приграничном сотрудничестве должно
содействовать реализации полномочий регионального и муниципального уровней
по развитию приграничного сотрудничества. Закон нуждается в проработанных
механизмах реализации и координации, также необходимо определить, кто
конкретно может участвовать в этой деятельности.
4.2. Существование концепции о приграничном сотрудничестве и закона
одновременно нецелесообразно. Но как временный акт до принятия
федерального закона обновленная концепция вполне может отражать те
изменения, которые сформировались с 2002 года.
4.3. Целесообразно обновить содержание концепции приграничного сотрудничества
в Российской Федерации и утвердить не распоряжением, а Постановлением
Правительства, либо Указом Президента. В рамках концепции необходимо
определить вопрос - возможна ли выработка целостной государственной
политики в сфере приграничного сотрудничества, либо она должна быть
изначально дифференцирована по блокам, исходя из специфики и существенно
различающихся стратегических целей взаимодействия с сопредельными
государствами.
4.4. Федеральный закон не должен регулировать отношения, возникающие в
контексте приграничного сотрудничества, в жесткой форме. Закон должен давать
возможность на различных уровнях власти (федеральный, региональный,
муниципальный) настраивать этот инструмент с учетом специфики каждого
региона. Закон требует насыщения механизмами и инструментами для его
реализации.
4.5. Следует продолжить работу над Федеральным законом о приграничном
сотрудничестве, в сочетании с запуском Межведомственной комиссии по
приграничному сотрудничеству.
4.6. Федеральный закон о приграничном сотрудничестве должен предусматривать
механизмы финансирования приграничного сотрудничества.
4.7. Рекомендовать всем европейским странам, которые не ратифицировали
Мадридскую конференцию и ее дополнительные протоколы, осуществить
ратификацию в ближайшее время.
4.8. Целесообразно рассмотреть возможность изменения статьи регламента ЕГТС
(Европейская группа по территориальному сотрудничеству) Европейского Союза,
для того, чтобы сделать возможным сотрудничество одной страны члена ЕС со
страной, не являющейся членом Европейского Союза, так как во многих
приграничных регионах участие двух стран членов Европейского Союза не
всегда обосновано.
4.9. Рассмотреть возможность использования ЕГТС как инструмента приграничного
сотрудничества в Северной Европе, учитывая богатую историю сотрудничества в
этом регионе. Все участники сотрудничества из этого региона приглашаются
присоединиться к регистру ЕГТС, который является открытой сетью
сотрудничества.
4.10. Должен быть продолжен процесс развития законодательной базы, которая
позволит обеспечить структуры приграничного сотрудничества (еврорегионы),
действующие на внешней границе Европейского Союза, соответствующим
юридическим статусом.
89
5. Приграничное сотрудничество в Ленинградской области.
5.1. Необходимо улучшить транспортное сообщение на границе между Россией и
Эстонией, особенно важно усилить пропускные возможности таможеннопропускного пункта Нарва-Ивангород.
5.2. Необходимо продолжить двусторонние консультации для подготовки соглашения
между Российской Федерацией и Эстонской Республикой по приграничному
сотрудничеству для региональных и муниципальных органов власти.
5.3. Важной темой в сотрудничестве между Россией и Эстонией может быть развитие
новых бизнес возможностей, создание и поддержка сети малых и средних
предприятий, развитие индустриальных парков и приграничных кластеров.
5.4. В сотрудничестве между Финляндией и Россией необходимо улучшить
логистическую цепочку с целью представления качественных логистических
услуг для большого количества людей и грузов, пересекающих границу.
5.5. С целью создания равных возможностей для жителей по обе стороны границы,
должны быть предприняты последующие шаги для облегчения покупки земли
или собственности финскими гражданами на российской стороне, таким же
образом как российские граждане могут купить землю в Финляндии.
5.6. Сотрудничество по вопросам, связанным с сельским хозяйством, должно и далее
развиваться в приграничных регионах Финляндии и России с особым вниманием
к аспектам управления и экологии.
5.7. Сотрудничество властей Финляндии и России, а также бизнеса по развитию
совместных туристских пакетов может увеличить привлекательность региона для
клиентов в Европе и США, и поможет поддержать глобальную
конкурентоспособность.
5.8. Все необходимые меры должны быть предприняты для улучшения бизнес
климата для финских и российских компаний, инвестирующих в общий
приграничный регион.
6. Информационное и кадровое обеспечение
6.1. Целесообразна работа по запуску информационного портала, который бы
информировал о тех программах, которые реализуются, о конкретных примерах
приграничного сотрудничества, о конкретных объектах и о конкретных пунктах
той или иной программы, о ходе реализации в том или ином муниципальном
образовании.
6.2. Существует потребность в обучении, формировании программ подготовки,
переподготовки кадров для целей осуществления проектной деятельности, а
также подготовки самих заявок. Также необходимо содействовать росту
компетенции и повышению качества управленческих навыков представителей
муниципальных администраций, работающих с приграничными проектами.
6.3. Важным шагом для содействия развитию бизнес сотрудничества играет обучение
интернационализации бизнеса.
6.4. Для гарантий устойчивости сотрудничества важным является создание системы
непрерывного обучения политиков по вопросам приграничного сотрудничества,
так как участники этой целевой группы постоянно меняются.
6.5. В связи с тем, что нехватка квалифицированных проектных менеджеров это
серьезная проблема, программы должны поддержать тренинги для проектных
менеджеров.
7. Роль бизнеса в развитии приграничного сотрудничества
7.1. Следует усилить сотрудничество с инвестиционными банками и содействовать
их более активному участию в финансировании проектов за счет формирования
перечня проектов, поддерживаемых и сопровождаемых государством, что
90
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
7.7.
позволит снизить политические риски для банков и создать условия для более
эффективного участия банков в софинансировании проектов.
Создание региональных фондов для компаний, инвестирующих в общую
приграничную территорию, могли бы стать хорошим инструментом для
увеличения объема инвестиций.
Принять во внимание опыт сотрудничества по разработки стратегий
сотрудничества на основе кластерного подхода.
Существует необходимость повысить эффективность пограничных пунктов
пропуска, так как это сдерживает развитие экономических потоков, а также снять
существующие барьеры при визовом оформлении для еврорегионов.
При планировании развития приграничного сотрудничества учесть возможные
последствия переноса процедур таможенного оформления в Российской
Федерации непосредственно на границу (до 2011г.), в том числе повышение
инвестиционного интереса к приграничным территориям.
Следующей задачей в развитии сотрудничества в сфере бизнеса может стать
развитие кластеров в приграничных районах посредством соединения ресурсов,
знаний, инвестиций.
Очень важно достаточно быстро выйти на уровень оперативной работы по
проработке и заключению договора об исключении двойного налогообложения
между Российской Федерацией и Латвийской Республикой.
8. Сотрудничество в области образования
8.1. В целях координации усилий по развитию приграничного сотрудничества и
реализации образовательных программ рассмотреть возможность создания
советов, состоящих из представителей филиалов и представительств высших
учебных заведений, которые расположены на территории Ленинградской
области, в приграничных регионах (Кингиссеп, Ивангород, Приозерск, Выборг).
8.2. В целях повышения уровня подготовки специалистов целесообразно приложить
усилия по распространению в Российской Федерации опыта реализации проекта
Еврофакультет (Калининградская область) в других регионах России, а также
рассмотреть возможность организации серии летних школ для ВУЗов СевероЗападного Федерального округа при участии Университета им. Канта (г.
Калининград).
8.3. Необходимо поддерживать развитие и распространение новых эффективных
форм трансграничного сотрудничества, содействующих гармонизации
образовательного процесса между Финляндией и Россией. Примером таких форм
могут служить механизмы присвоения двойных дипломов, гармонизация
стандартов, присвоение двойных докторских степеней.
8.4. Рекомендуется внедрять в образовательный процесс дисциплины, читаемые на
английском языке, запуск краткосрочных курсов для студентов по повышению
уровня знаний языка.
8.5. Рассмотреть возможность создания новых и активизации деятельности
существующих фондов по поддержке студенческой мобильности.
8.6. Рассмотреть возможность использования в ВУЗах Санкт-Петербурга и
Ленинградской области опыта Финляндии по использованию платформы
MOODLE, внедрение которой позволяет активно использовать он-лайн курсы и
обеспечивает обратную связь между студентами и преподавателями.
8.7. Важно иметь сильную связь между университетами, компаниями, в том числе
представляющими промышленность приграничного региона, для того, чтобы
внедрить студентов в структуры региональной и местной экономики.
91
Инновационные решения для практик студентов в компаниях должны быть
разработаны и внедрены.
8.8. Университеты должны активнее включаться в приграничное сотрудничество, так
как они могут играть важную роль в поддержке культурной интеграции
приграничных регионов, преодолении языковых и ментальных барьеров.
8.9. В сотрудничестве между университетами через границу есть вопросы
первоочередной важности: мобильность студентов, двусторонняя аккредитация
дипломов, формирование совместных учебных планов.
8.10. Изучение и преподавание языков соседних стран, а не только английского,
является очень важным для приграничных регионов, так как готовит студентов
для работы с малыми и средними компаниями региона.
8.11. В университетах важно поддерживать высокий уровень развития науки, и в то же
время результаты научной деятельности должны быть очень практичны и
предназначены для использования бизнесом.
92
7.2. Рекомендации и действия, предложенные экспертами
проекта
№
1
1.1
1.2
1.3
Рекомендации
Предлагаемые действия
Полномочный уровень
Общие принципы приграничного сотрудничества
Приграничное
сотрудничество нуждается в
постоянной поддержке на
всех уровнях власти, с тем,
чтобы смягчить влияние
возможных негативных
колебаний внешней
политики между странами
Положительный опыт
приграничного
сотрудничества между
странами-участницами ЕС и
РФ должен быть в большей
степени использован для
усиления положительного
образа политических
отношений между ЕС и
Россией
Усилить сотрудничество
между ЕС и РФ в сфере
реализации Стратегии
региона Балтийского моря
(ЕС), которая поддерживает
дальнейшее развитие
приграничного
сотрудничества
A. Местным и
региональным властям при
поддержке с национального
/ федерального уровня
необходимо предоставить
достаточный уровень
ответственности и
необходимые ресурсы для
реализации приграничного
сотрудничества
B. Постоянные совместно
действующие структуры
должны поддерживаться и
усиливаться, т.к. они вносят
определенный вклад в
устойчивость
сотрудничества даже во
время политического
кризиса
A. Примеры лучших
практик проектов ПГС
необходимо всеми
средствами продвигать
через национальные СМИ,
создавая положительное
общественное мнение о
соседних странах
A. Необходимо
координировать реализацию
Стратегии региона
Балтийского моря (ЕС) с
различными партнерствами
Северного Измерения, в
которых участвуют как ЕС,
так и Россия
B. Извлекать пользу из
синергии реализации
флагманских проектов в
рамках Стратегии региона
Балтийского моря (ЕС) и
проектов, финансируемых в
рамках программ ЕИСП
Власти федерального /
национального уровня,
власти регионального и
местного уровней
приграничных регионов
Российской Федерации
(РФ) и соседних стран
членов ЕС
Власти федерального /
национального уровня,
власти регионального и
местного уровней
приграничных регионов
РФ и соседних стран
членов ЕС
Власти федерального /
национального уровня,
власти регионального и
местного уровней
приграничных регионов
РФ и соседних стран
членов ЕС
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
93
1.4
ПГС в сферах с
аналогичными
приоритетами
C. Организовать
конференцию по вопросам
общих интересов между
представителями ЕС,
ответственными за
реализацию Стратегии
региона Балтийского моря
(ЕС) и российскими
властями
A. Для поддержки
В большей степени
координировать
координации необходимо
сотрудничество таких
организовать постоянные
политических инициатив и
связи между политическими
организаций, как Северное
и административными
Измерение, Совет
органами.
Баренцева/Евроарктического Могут быть организованы
региона, Арктический
ежегодные консультации
Совет, Совет государств
между региональными
Балтийского моря, Совет
организациями с целью
Министров Северных стран распределить задачи или
при разработке и реализации объединить усилия по
политики приграничного
реализации мер по
сотрудничества; также
интенсификации
необходимо распределить
приграничного
работы между
сотрудничества между ЕС и
ними(тематически или
Россией. Ежегодные
географически) во
конференции по ПГС между
избежание дублирования и
ЕС и РФ могут быть
рассредоточения ресурсов
использованы для этой цели,
или может быть применен
принцип очередности,
согласно которому каждый
год назначается
организация, ответственная
за координацию
мероприятий.
B. Более широкий обмен
информацией между
информационными
ресурсами разных сетей /
организаций, что
предоставит более
отчетливую картину всего
множества различных
инициатив и программ.
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС, органы
управления
международных
организаций
Органы управления
международных
организаций
94
1.5
1.6
Для того, чтобы
способствовать более
интенсивной интеграции
приграничных регионов и
поддержке приграничной
мобильности, необходимо
предпринять все шаги для
облегчения визовых
процедур в рамках
существующих правил
(Шенгенское соглашение)
для групп населения,
вовлеченных в
приграничное
сотрудничество
Приграничное
сотрудничество может быть
направлено в большей
степени на задачи по
устранению существующих
препятствий ПГС в
различных сферах:
приграничная мобильность,
экономическое
сотрудничество,
образование, и др.
A. Рассмотреть возможность
расширения списка
категорий людей, имеющих
право на получение
многократной визы сроком
до 3 лет, включая
государственных служащих,
предпринимателей,
имеющих приграничный
бизнес, представителей
НГО, школы, учреждения
здравоохранения и другие
релевантные группы
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
B. Проанализировать
возможность адаптации
специального визового
режима в рамках
существующих правил
Шенгенского соглашения
для людей, живущих в
приграничных территориях,
имеющих родственников в
сопредельном
приграничном регионе
C. Властям стран-участниц
ЕС и Российской Федерации
рекомендуется продолжить
обсуждение по упрощению
процедур подачи заявок на
визу для жителей
приграничных территорий.
Для этой цели необходимо
законодательно определить
термин "приграничная
территория" в федеральном
законе РФ
A. Совместные
приграничные структуры
или другие существующие
структуры могут проводить
ежегодный мониторинг
препятствий ПГС на
границе ЕС и России. На
основе этого мониторинга
можно будет обратиться в
соответствующие органы
власти с просьбой о
решении проблем. Этот
процесс позволит
проследить успешность
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
Власти федерального /
национального уровня,
власти регионального и
местного уровней РФ и
соседних стран членов
ЕС
95
приграничного
сотрудничества
B. Опрос общественного
мнения может быть в
большей степени
использован в качестве
инструмента для
мониторинга состояния
приграничного
сотрудничества между ЕС и
Россией
Законодательная база
2
2.1
2.2
Передача опыта ЕС в
области региональной
политики,
пространственного
развития, экономического и
социального сплочения
партнерам в РФ
A. Такие инициативы ЕС,
как регулярные отчеты по
экономическому и
социальному сплочению,
"Зеленая книга по
территориальному
сплочению" ("Green book of
Territorial Cohesion"),
управление и
финансирование программ
по территориальному
сотрудничеству и т.д., могут
быть темами для будущего
сотрудничества в рамках
диалога по региональной
политике между
министерством
регионального развития РФ
и Европейской Комиссией
B. Изучить возможности
включения российских
партнеров в реализацию
программы ЕС ESPON
C. Организовать целевые
обучающие семинары для
сотрудников министерства
регионального развития по
инструментам
регионального развития,
используемым в ЕС
Изучить возможности,
A. В сотрудничестве с
предоставленные правовыми Комитетом Регионов ЕС,
нормами ЕС в рамках
Ассоциацией Европейских
Европейской группы по
приграничных регионов или
территориальному
другими европейскими
сотрудничеству (ЕГТС), и
организациями
их применение для
предоставить концепцию
приграничного
ЕГТС местным,
сотрудничества между ЕС и региональным или
Все заинтересованные
лица
Федеральный уровень РФ
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
Министерство
регионального развития
РФ
Национальный/
федеральный уровень РФ
и соседних стран членов
ЕС; органы управления
программой ЕИСП
96
Россией
2.3
Принять надлежащую
нормативно-правовую базу
для приграничного
сотрудничества в РФ,
которая позволит
региональным и
муниципальным властям
полностью исполнять свои
полномочия для поддержки
приграничного
сотрудничества и поможет
координировать усилия на
всех уровнях
национальным/федеральным
властям. Основную
информацию сделать
доступной на русском языке
B. Включить тематический
семинар по ЕГТС в список
тем, обсуждаемых в ходе
следующей конференции по
ПГС между ЕС, Россией и
Норвегией
C. Начать создание
специальной экспертной
группы с участием
представителей ЕС и РФ,
которые могут оценить
возможности применения
норм ЕГТС в приграничном
сотрудничестве между ЕС и
Россией
D. Все регионы и
заинтересованные стороны
ПГС на границе ЕС-Россия
должны принимать во
внимание возможность
присоединения к регистру
ЕГТС, который является
открытой сетью
сотрудничества
A. Окончательное решение
по тому, какой правовой
документ в наибольшей
степени удовлетворит
потребность в новой
законодательной базе,
должно быть принято: либо
должна быть разработана
новая концепция
приграничного
сотрудничества, либо
завершена работа над
федеральным законом. В
случае новой концепции
ПГС, она должна быть
принята не в форме
рекомендации (enactment), а
в форме постановления
Правительства или указа
Президента
Федеральный /
национальный уровень,
региональные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
Власти федерального /
национального уровня,
власти регионального и
местного уровней РФ и
соседних стран членов
ЕС
Федеральный уровень РФ
97
2.4
Государства-участники ЕС и
Россия должны в полном
объеме извлечь пользу из
правовых возможностей,
предоставляемых Советом
Европы (Мадридская
рамочная конвенция и ее
дополнительные
B. Новое законодательство
должно предусматривать
возможность адаптации
закрепленных в нем
инструментов на различных
уровнях управления
(федеральном,
региональном или местном)
так, чтобы они могли
удовлетворить конкретные
потребности каждого
региона
C. Концепция или закон
должны содержать
механизмы и инструменты
необходимые для их
реализации, особенно
механизм финансирования
приграничного
сотрудничества
D. Органы власти РФ, при
обсуждении нового
федерального
законодательства
относящегося к вопросам
приграничного
сотрудничества, должны
принимать во внимание
возможность его
синхронизации с
Мадридской рамочной
конвенцией и ее
дополнительными
протоколами, уже
ратифицированными РФ
E. Продолжать
двусторонние консультации
по подготовке соглашения
между РФ и Эстонской
Республикой по
приграничному
сотрудничеству для
региональных и местных
властей
А.Включить тематический
семинар по Третьему
дополнительному протоколу
Европейской рамочной
конвенции в список тем
следующей конференции по
ПГС между ЕС, Россией и
Норвегией, который
Федеральный уровень РФ
Федеральный уровень РФ
Федеральный уровень РФ
Федеральные /
национальные власти
России и Эстонии
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
98
протоколы), в приграничном позволит обсудить между
сотрудничестве между ЕС и местными, региональными и
Россией
национальными органами
власти то, как на
конкретном уровне
определить правовой статус
органов ПГС без
противоречия
национальному
законодательству
B. По согласованию с
Советом Европы
инициировать организацию
специальной экспертной
группы или провести
исследование по вопросам
правового статуса
приграничных структур,
существующих на границе
ЕС и России, и
практических возможностей
применения юридических
инструментов,
предоставленных Советом
Европы
C. Обсуждение новых
правовых инструментов ЕС
(ЕГТС) и Совета Европы
(Группы еврорегионального
сотрудничества (ГЕС))
необходимо включить в
повестку существующих
совместных приграничных
структур ЕС и России:
межправительственных
комиссий, Еврорегионов,
совместных рабочих групп и
т. д. Также необходимо
обcудить, какие из
существующих
инструментов применимы
(если вообще применимы)
для существующих
институтов ПГС
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
Федеральный /
национальный уровень,
региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
Еврорегионы
99
3
3.1
3.2
Программы приграничного сотрудничества
В оценке программ и
проектов должно
учитываться соответствие
проектов планам
регионального / местного
развития, т.к. таким
образом, повышается
значимость и влияние
проекта на регион в форме
устойчивого
международного
сотрудничества и
долгосрочных результатов
Укрепить возможности
потенциальных заявителей и
партнеров проектов
A. Степень соответствия
документам регионального /
местного стратегического
планирования должна быть
закреплена в показателях
оценки программы и в
оценочных баллах проекта
Федеральный /
национальный уровень,
региональные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС, руководство
программы ЕИСП
A. Для того, чтобы
увеличить возможности
потенциальных партнеров
проектов и поддержать
разработку качественных
проектов, должны быть
организованы тренинги для
всех групп
заинтересованных лиц по
вопросам разработки
проектов, коммуникаций,
бюджетного планирования,
отчетности и т.д. Обучение
может быть предоставлено
руководством программ
ЕИСП как отдельная
инициатива либо
поддерживаться в форме
проектов. Региональные
власти также могут
участвовать в организации
таких тренингов
B. Органы управления
программами должны
включать различные
приграничные структуры,
университеты, высшие
школы или местные и
региональные власти для
того, чтобы расширить
объем и обеспечить
долговременность обучения
Федеральный /
национальный уровень,
региональные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС, руководство
программы ЕИСП
Руководство программы
ЕИСП, местные и
региональные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
100
C. На официальных вебресурсах программ должны
быть размещены списки
утвержденных проектов и
описание уже
реализованных. Ссылки на
эту информацию должны
быть размещены на сайтах
местных и региональных
администраций
приграничных регионов и
других релевантных
организаций
D. Особое внимание должно
быть уделено изучению
иностранных языков.
Следует стимулировать
сотрудничество в рамках
проектов с высшими
школами, университетами и
частными компаниями,
специализирующимися на
языковом образовании.
Курсы английского языка
должны внедряться в
обучающий процесс
учебных заведений более
активно; могут быть
внедрены краткосрочные
курсы иностранных языков
для студентов
E. Средства, выделенные в
региональных /
муниципальных бюджетах
или федеральных /
национальных программ на
повышение квалификации
государственных служащих,
могут быть использованы
для обучения
международному
проектному менеджменту и
иностранным языкам
F. Организовать систему
регулярного обучения
местных и региональных
политиков по вопросам
приграничного
сотрудничества, т. к. эта
целевая группа регулярно
меняется. Короткие вводные
курсы для новых участников
Руководство программы
ЕИСП
Федеральный /
национальный уровень,
региональные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС, руководство
программы ЕИСП
Федеральный /
национальный уровень,
местные и региональные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Местные и региональные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
101
муниципальных советов
могут быть организованы в
начальном периоде
вступления в должность)
3.3
3.4
3.5
Изучение языков
соседствующих стран
должно более эффективно
продвигаться в программах
A. Проекты,
способствующие изучению
языков соседних стран,
должны получать особую
поддержку программ, т.к.
это не только усилит
коммуникационные
возможности, но также даст
дополнительную ценность
региональному развитию,
росту общего рынка труда и
ближе знакомит культуры
соседствующих стран
B. Для этой задачи могут
быть задействованы
возможности этнических
меньшинств, владеющих
языками,
распространенными в
приграничье
Предоставить возможность
A. В рамках программ,
малым и не настолько
возможно в виде отдельного
опытным НГО и институтам проекта, могут быть
принять участие в проектах, организованы фонды /
тем самым, способствуя
средства для микрообучению через практику и
проектов. Они могут
поощряя контакты «человек- работать с малыми
человек»
грантами, не требующими
таких сложных процедур
подачи заявки и отчетности
Вопрос соответствия PRAG A. Координационный совет
и национальному
по приграничному и
регулированию в области
межрегиональному
государственных закупок и
сотрудничеству при
бухгалтерии для партнеров
Полномочном
проекта, особенно в России, представителе Президента
должен быть решен в самые РФ в Северо-Западном
короткие сроки
Федеральном округе может
быть использован как
посредник, который может
вынести эти проблемы на
уровень релевантных
министерств и федеральных
агентств, а также
отслеживать прогресс в
решении этих проблем
Европейская Комиссия,
федеральный /
национальный уровень,
местные и региональные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
руководство программы
ЕИСП
Местные и региональные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Руководство программы
ЕИСП
Федеральный /
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС, руководство
программы ЕИСП
102
3.6
Необходимо уделить особое
внимание вопросу
недостаточной
вовлеченности российских
организаций в проекты в
качестве ведущих партнеров
B. Межведомственная
комиссия по ПГС в РФ
должна учитывать вопросы
освобождения от НДС для
проектов ПГС. Должны
быть разработаны
необходимые процедуры по
поддержке реализации этого
решения
A. Обучающая и
информационная
деятельность программ
должна быть более
сфокусирована на
обеспечение обучения и
консультаций для
российских организаций,
которые могут действовать
в качестве ведущих
партнеров в проектах
B. Т.к. российские
государственные /
региональные /
муниципальные власти
испытывают определенные
трудности в управлении
проектами из-за сложности
внутренних процедур,
некоммерческие
организации могут чаще
использоваться в качестве
лидирующих партнеров
проектов, включая
финансовые обязательства
C. В случае, когда
российские органы
государственной власти
испытывают затруднения
при выполнении функций
основного финансового
руководства проектов,
можно использовать, если
это целесообразно, модель,
при которой российская
сторона является
лидирующим партнером, но
финансовый менеджмент
передается более опытному
партнеру из ЕС
D. Разработать и
опубликовать специальное
руководство по вопросам
Федеральный уровень РФ
Руководство программы
ЕИСП
Федеральные,
региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС, НГО
Федеральные,
региональные и местные
власти РФ
Руководство программы
ЕИСП
103
3.7
3.8
Обеспечить программы
соответствующими
инструментами и методами
для мониторинга и оценки,
при этом принципы и
требования к мониторингу и
оценке должны быть четко
сформулированы для всех
участвующих сторон
Стимулировать разработку
мер, которые на ранних
стадиях формирования
проекта могли бы
закладывать основы
устойчивости результатов
проекта
управления проектами,
процедурам и финансовому
планированию для
российских организаций,
предполагающих стать
лидирующими партнерами в
проектах ЕИСП
A. Соответствие проектов
региональным стратегиям,
планам территориального
сотрудничества и другим
документам регионального
развития должно быть
отражено в наборе
критериев, которые будут
использоваться при оценке
проектных предложений,
мониторинге реализации
проекта и оценке программ
после их завершения
B. Должна быть продолжена
поддержка работы
программы INTERACT, а
партнеры из России и
других соседствующий
стран могут быть в большей
степени вовлечены в
процесс
C. Власти РФ могут собрать
опыт оценки социальноэкономического влияния
программ сотрудничества, и
затем оценить возможность
применения данного опыта
при разработке политики
регионального развития
России
A. Требования к плану или
стратегии о том, как
обеспечивается
устойчивость результатов
проекта после его
окончания, могут быть
включены в заявку проекта
B. В процессе утверждения
проектов, в которых были
приняты запланированные
совместные стратегии,
следует предусмотреть
механизмы внедрения этих
планов в работу
муниципальных /
Руководство программы
ЕИСП
Федеральный \
национальный уровень
РФ и соседних стран
членов ЕС
Федеральные,
региональные власти РФ
Руководство программы
ЕИСП
Местные и региональные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
104
3.9
Активизировать усилия по
распространению
информации о программах
ПГС среди всех целевых
групп, особенно среди
местных властей,
государственных
организаций и НГО
региональных советов и
комитетов. Это может
повысить уровень качества
таких документов, а также
ответственности
стейкхолдеров
C. Вовлечь частный бизнес
на ранних стадиях
подготовки проекта и
разработать такую систему,
при которой произведенные
результаты могли бы быть
переданы в руки бизнеса,
который, в свою очередь,
поддерживал бы их с точки
зрения перспектив бизнеса
A. Для увеличения
количества потенциальных
участников следует более
активно продвигать вебпорталы программ через
веб-порталы регионов,
муниципалитетов и других
партнеров
B. Предоставление
максимально возможного
объема информации на
русском языке во всех
существующих
информационных
материалах по программам
и опыту других проектов
может увеличить
компетенцию и
вовлеченность российских
участников (особенно НГО
и организаций из удаленных
районов)
C. Вместо создания
отдельных вэб-порталов для
каждого проекта будет
более эффективно
обеспечить каждый проект
возможностью размещения
веб-страницы в рамках
объединенного интернетпортала как обязательного
информационного
инструмента (возможно
даже на портале
программы). Это даст
возможность быстрого
Местные и региональные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС, НГО
Местные и региональные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС, НГО
Руководство программы
ЕИСП
Руководство программы
ЕИСП
105
доступа к списку и
описанию проектов,
позволит лучше понять
общую ситуацию (какие
тематики проектов, какие
партнеры вовлечены, какие
результаты достигнуты, и
т.д.)
D. Важно предоставить
информацию о доступной
поддержке в подготовке
заявок. Если у офисов СОУ
(совместный управляющий
орган) не будет
возможности предоставить
консультации по подготовке
проектов на постоянной
основе, они могли бы
информировать какие
организации, инициативы
или проекты предоставляют
такую поддержку
E. Вместо создания нового
портала приграничного
сотрудничества, российские
власти и организации могут
оценить возможности
объединения некоторых
существующих ресурсов.
Есть вебсайты каждой из
программ, где доступна
информация на русском
языке; сайт www.rcbi.info с
информацией обо всех
программах на русском
языке; а также сайт
представительства
Европейской Комиссии в
России. Таким образом
Инициатива развития
регионального потенциала
(RCBI), программы ЕИСП,
Европейская Комиссия и
национальные /
федеральные власти должны
объединить усилия по
предоставлению четкой
информации о ЕИСП,
учитывая, какая именно
информация могла бы быть
полезна для российской
аудитории
Руководство программы
ЕИСП
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС, Руководство
программы ЕИСП
106
3.10 Следует рассмотреть
возможность организации
системы постоянных связей
со СМИ в процессе
реализации программы
3.11 Российские федеральные и
региональные власти
должны приложить усилия
для улучшения доступа к
Интернету и e-mail для
удаленных приграничных
муниципалитетов
3.12 Поддержка работы
представительных или
информационных офисов
ЕИСП на территории
Российской Федерации
A. Особенно важными могут
быть действия, которые
ведут к увеличению
осведомленности на
национальном /
федеральном уровне
B. Властям следует в
большей степени
пользоваться услугами
СМИ, в которых
государство или регион /
муниципалитет является
соучредителем
C. Поддерживать проекты,
включающие СМИ в
качестве партнеров или
контрагентов. Для
расширения участия СМИ
могут использоваться такие
инструменты как
обучающие поездки для
СМИ
D. Коммуникационные
стратегии должны стать
обязательной частью
проектной заявки
E. Способности
бенефициаров в исполнении
коммуникационных и
информационных задач
должны быть усилены
посредством семинаров и
тренингов
A. Должно быть
установлено более близкое
сотрудничество между
региональными властями и
федеральными органами,
ответственными за
коммуникационные сети,
для согласования
возможности расширения
Интернет сетей
A. Должен быть
организован обмен опытом
между офисами различных
программ
B. Российских экспертов
следует вовлекать в работу
СОУ (совместный
управляющий орган) и их
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
Национальные,
региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Руководство программы
ЕИСП
Руководство программы
ЕИСП
Руководство программы
ЕИСП, региональные и
местные власти
Федеральные и
региональные власти РФ
Руководство программы
ЕИСП
Руководство программы
ЕИСП
107
3.13 Следует избегать
дублирования\пересечения
между программой ЕИСП
Юго-Восточная ФинляндияРоссия и программой
Сотрудничества
сопредельных территорий
Финляндии
3.14 Следует создать систему
устойчивого
финансирования
приграничного
сотрудничества и
софинансирования
программ ЕИСП, что может
поддержать долгосрочную
устойчивость деятельности
по приграничному
сотрудничеству
представительских офисов,
с целью сохранения
национального баланса
персонала, вовлеченного в
программный менеджмент
A. Необходимо проводить
регулярные консультации
среди органов управления
обеих программ для того,
чтобы координировать
приоритеты
B. Необходимо
инициировать обсуждение
роли программы
Сотрудничества
сопредельных территорий
Финляндии в будущем. В
случае, если программа
станет действительной
двусторонней программой, с
финансированием с обеих
сторон; также следует
обсудить вопрос о том, как
эта программа будет
соотноситься с
программами ЕИСП — как
средство софинансирования,
как поддержка
альтернативных областей
сотрудничества или в какомто другом качестве
A. Все приграничные
регионы и местные власти в
процессе формирования
своих бюджетов должны
предусматривать
возможность использования
бюджетных средств для
софинансирования
приграничных проектов.
Важно изменить понимание
приграничного
сотрудничества как некоего
вида внешней политической
деятельности, а
рассматривать его как
дополнительную
возможность для
выполнения ежедневных
задач, возложенных на
Федеральные /
национальные власти,
региональные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
Федеральные /
национальные власти,
региональные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
Федеральные /
национальные,
региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
108
органы власти
B. Для разработки
практических решений и
рекомендаций в
Ленинградской области
должны быть организованы
практические семинары по
объединению местных /
региональных бюджетных
средств, федеральных
программ и программ
ЕИСП. Инициативу может
взять офис Полномочного
представителя Президента
или Правительство
Ленинградской области
С. Страны-участницы ЕС
должны усилить
координацию проектов,
финансируемых в рамках
программ ПГС с
финансированием из других
структурных фондов
национальных программ для
того, чтобы достичь
синергии и связности
приоритетов
3.15 Следует продвигать новые
A. Необходимо
эффективные формы
поддерживать проекты,
приграничного
направленные на
сотрудничества, которые
следующие проблемы:
способствовали бы
применение двойных
гармонизации обучающих
дипломов, гармонизация
процессов между странами
образовательных
ЕС и Россией
стандартов, двойные
программы по аспирантуре,
студенческая мобильность,
взаимное признание
дипломов, введение общих
курсов обучения и т.д.
4
Институциональные рамки
4.1
Все юридические
разногласия, связанные с
легитимностью границ
между странамиучастницами ЕС и РФ,
должны быть решены в
срочном порядке
A. Российская Федерация и
те страны-участницы ЕС,
граничащие с РФ, которые
до сих пор не провели
демаркацию
государственной границы,
должны завершить в
максимально короткий срок
процесс демаркации границ
Ленинградская область,
Аппарат Полномочного
представителя
Президента РФ в СевероЗападном Федеральном
округе РФ
Национальные,
региональные и местные
власти стран ЕС
Руководство программы
ЕИСП, ВУЗы
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
109
4.2
Необходимо усилить работу
межправительственных
двусторонних комиссий
стран-участниц ЕС и России
и повысить их значимость в
преодолении сложностей в
сфере приграничного
сотрудничества
B. В случаях, когда
соглашения о границе не
подписаны или не
ратифицированы между
странами-участницами ЕС и
РФ, этот процесс должен
быть выполнен в
максимально короткий срок
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
A. Поддержать учреждение
межправительственных
двусторонних комиссий
между соседними странами,
где таковые еще не созданы
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
B. Встречи комиссий
должны происходить
регулярно, как минимум раз
в год, должен быть
подготовлен список
наиболее важных проблем
затрудняющих
приграничное
сотрудничество. Далее
должен быть согласован
план действий по решению
этих проблем, назначены
ответственные люди /
организации, согласована
система отчетности о
результатах
C. Должна быть улучшена
система согласования и
распределения задач между
межправительственными
комиссиями и органами
управления и мониторинга
программ ЕИСП
D. Региональные власти и
Еврорегионы, где они
существуют, должны быть
вовлечены в работу
межправительственных
комиссий в качестве
участников или
консультационных органов.
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС, руководство
программы ЕИСП
Федеральные /
национальные власти,
региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
110
4.3
E. Информация о составе и
деятельности
межправительственных
комиссий или групп и
другие структуры
приграничного развития
должны быть более
открыты. Основные
документы и аналитические
материалы должны быть
опубликованы в открытых
информационных ресурсах.
Это приведет к росту
осведомленности о
приграничном
сотрудничестве и позволит
избежать дублирования в
деятельности
Региональные и местные
A. Должны быть назначены
власти, сотрудничающие
органы, ответственные за
через границу, должны
продолжительную и
координировать свои
долгосрочную координацию
приоритеты сотрудничества, приоритетов - это либо
учитывая
существующие органы
национальные/региональные (двусторонние комиссии,
и местные стратегические
Еврорегионы и т.д.), либо
планы развития
вновь учрежденный орган.
Эти структуры должны
обладать достаточной
политической властью,
чтобы предусматривать
мероприятия по
совместному планированию
развития через границы
B. В процессе разработки
региональных / местных /
секторальных планов
развития в приграничных
территориях приграничный
аспект всегда должен быть
учтен в документах.
Консультации с партнерами
в приграничных
территориях должны, по
возможности, происходить
заранее с целью предупредить несоответствие в
приоритетах.
Федеральные /
национальные власти,
региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
111
C. Приграничное
сотрудничество не должно
быть задачей одного
человека или отдела
администрации, это должен
быть подход, проходящий
рефреном во всех
релевантных секторах и
вовлекающий все отделы и
департаменты в эту работу
под координацией
назначенного человека /
отдела
D. Сотрудничество между
региональными и
муниципальными
служащими,
ответственными за
региональное развитие и
планирование, должно быть
основано на регулярной
базе, так, чтобы они могли
ознакомиться с
запланированными
приоритетами,
терминологией,
процедурами и сроками,
существующими по другую
сторону границы
E. В рамках программ ПГС
должно быть проведено
обучение для региональных
и муниципальных служащих
по региональному развитию
и планированию, включая
упражнения по совместному
планированию
F. Ленинградская область
должна завершить и
утвердить Программу
социально-экономического
развития на период до 2013
г. и стратегические
перспективы до 2025 г., в
которых должна быть четко
определена роль приграничного сотрудничества с
соседними странами
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
руководство программы
ЕИСП
Правительство
Ленинградской области
112
4.4
Приграничные регионы в
приграничных территориях
между ЕС и Россией
должны приложить все
усилия к созданию или
дальнейшему развитию
существующих
Еврорегионов или других
подобных долгосрочных
совместных приграничных
структур, как одного из
наиболее эффективных
инструментов
приграничного
сотрудничества
A. Федеральные /
национальные власти
должны предоставлять
политическую,
институциональную и, если
возможно, финансовую
поддержку Еврорегионам
без излишнего
вмешательства в вопросы,
относящиеся к полномочиям
региональных и местных
властей
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
В. Приграничные регионы, в
которых не созданы
Еврорегионы или подобные
совместные приграничные
структуры, должны
рассмотреть возможность
создания такой структуры,
если это будет наиболее
подходящей формой
сотрудничества
C. Еврорегионы должны
стремиться организовать
совместные органы
управления (например,
секретариаты) и
формировать совместный
бюджет
D. Отношения между
программами ЕИСП и
Еврорегионами, в тех
программных территориях,
где они существуют,
должны быть четко
определены. Еврорегионы
могут давать рекомендации
и сигналы Совместному
органу управления (СОУ)
относительно направлений
сотрудничества,
существующих
потребностей и актуальных
тематиках
E. Существующие
Еврорегионы должны
развивать долгосрочные
стратегические планы своей
деятельности, которые
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
руководство программы
ЕИСП
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
113
4.5
Ленинградская область
должна рассмотреть
возможность создания
совместной приграничной
структуры с соседними
регионами Финляндии и
Эстонии
будут хорошо
скоординированы с
региональными и местными
планами, а также с
национальными
инициативами по обе
стороны границы
A. В случае сотрудничества
с Финляндией
сотрудничество достигло
такого глубокого уровня,
что появилась потребность в
постоянной структуре с
органом управления и
совместным бюджетом,
представляющей
региональные и местные
власти, которые были бы
ответственны за общее
стратегическое развитие
приграничного
сотрудничества,
сотрудничество в сфере
финансовых инструментов и
мониторинг реализации.
Таким образом, эту роль
могут играть органы,
созданные программой
ЕИСП Юго-Восточная
Финляндия-Россия, но в
будущем это должна быть
устойчивая независимая
структура
B. В случае сотрудничества
с Эстонией есть потребность
в постоянной консультационной комиссии или
рабочей группы,
представленной
региональными или
местными властями,
которые могут выработать
приоритеты сотрудничества
и следить за ходом
реализации. Отправной
точкой может послужить
создание совета
приграничных
муниципалитетов, имеющих
побратимские связи с
участием представителей
региональных властей.
Ленинградская область,
соседствующие регионы
Финляндии
Ленинградская область,
соседствующие регионы
Эстонии
114
4.6
Сотрудничество между
муниципальными властями
в приграничных регионах
Северо-Запада России
должно быть усилено для
обмена опытом, передачи
лучших примеров практики
и координирования
деятельности
C. Необходимо
поддерживать
трехсторонние инициативы
сотрудничества между
Ленинградской областью,
Финляндией и Эстонией в
случаях, когда это
благоприятно для всех
сторон. Лучший
практический опыт
российско-финского
сотрудничества может быть
перенесен на российскоэстонское сотрудничество.
A. Должна быть
рассмотрена возможность
создания ассоциации
приграничных
муниципалитетов СевероЗападного региона России.
Как вариант, рабочая группа
таких муниципалитетов
может быть создана в
рамках одной из
существующих Ассоциаций
местных властей в России
B. Существует
необходимость обмена
опытом среди местных
властей Ленинградской
области, т.к. некоторые из
местных властей обладают
ценным опытом
насыщенного
сотрудничества (такие как
Выборг, Нарва или
Светогорск). Такое
сотрудничество может
координироваться
Правительством
Ленинградской области или
Ассоциацией местных
властей Ленинградской
области
C. Ленинградская область
должна предпринять меры
по увеличению обмена
лучшими практиками и
опытом сотрудничества на
финско-русской границе и
на границе между Россией и
Эстонией
Ленинградская область,
соседствующие регионы
Эстонии и Финляндии
Местные власти СевероЗапада России,
Ассоциации
муниципалитетов
Северо-Запада России
Региональные и местные
власти Ленинградской
области, Ассоциация
местных властей
Ленинградской области
Региональные и местные
власти Ленинградской
области
115
4.7
Усилить работу
Координационного совета
по приграничному и
межрегиональному
сотрудничеству при
Полномочном
представителе Президента
РФ в Северо-Западном
Федеральном округе
B. Ключевым моментом
является то, чтобы
межведомственная комиссия
состояла из людей,
имеющих полномочия
принимать решения, а также
включала экспертов.
A. Активизировать работу
экспертной группы в рамках
Координационного Совета
посредством привлечения
потенциала академического
и научного сообщества
СЗФО
Федеральные власти РФ
Аппарат Полномочного
представителя
Президента РФ в СевероЗападном Федеральном
округе
B. Обеспечить
вовлеченность
представителей
приграничных
муниципалитетов СЗФО в
обсуждения вопросов
приграничного развития и
поддержать диалог,
направленный на
координацию федеральных /
региональных /
муниципальных интересов в
данной сфере
Аппарат Полномочного
представителя
Президента РФ в СевероЗападном Федеральном
округе
C. Инициировать
организацию серий
семинаров для
представителей
приграничных регионов и
муниципалитетов в СЗФО
по вопросам роли
приграничного
сотрудничества в
региональных и
муниципальных документах
стратегического развития
Аппарат Полномочного
представителя
Президента РФ в СевероЗападном Федеральном
округе
116
5
5.1
5.2
Роль бизнеса в приграничном сотрудничестве
Следует разработать методы
и способы сбора
статистических данных и
предоставления
информации о
приграничном
сотрудничестве
A. Национальные,
региональные и местные
власти должны построить
систему сбора
статистических данных,
отражающую уровень
приграничных
экономических отношений.
Могут быть инициированы
семинары и круглые столы
для того, чтобы определить
источники этой информации
или, если таковые не
существуют, назначить
организации, которые были
бы ответственны за это
задание. Особое внимание
может быть направлено на
сбор региональной и
местной статистики
B. Роль Еврорегионов,
университетов и разных
исследовательских центров
в сборе и анализе
статистических данных,
относящихся к теме ПГС
должна быть усилена.
Ресурсы ЕИСП должны
рассматриваться как
возможные средства для
реализации проектов в этом
направлении по причине
важности вопроса для
дальнейшего развития
приграничного
сотрудничества
Поддержка инициатив
A. Программы ЕИСП
общественного и частного
должны способствовать
партнерства в приграничном частному – общественному
сотрудничестве
партнерству и предлагать
практические решения для
вовлечения частных
партнеров в проекты, в
рамках существующих
правил ЕИСП
B. Практика региональных
фондов, поддерживающих
развитие малого и среднего
бизнеса, с прозрачными
процедурами и
Федеральные /
национальные,
региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС, ВУЗы и
исследовательские
институты
Руководство программы
ЕИСП
Региональные и местные
власти в СЗФО РФ,
Руководство программы
ЕИСП
117
5.3
5.4
С целью избегания
дублирования и с целью
концентрации ресурсов
следует обеспечить более
эффективную координацию
деятельности различных
бизнес-ассоциаций и
структур поддержки бизнеса
Особое внимание должно
быть уделено поддержке
малых и средних
предприятий, т.к. это
установленными
приоритетами должна
развиваться во всех
регионах СЗФО РФ. Следует
разработать конкретные
решения по объединению
этих фондов с
финансированием из
программ ЕИСП
C. Необходимо добиться
эффекта синергии,
сочетающей национальные /
федеральные программы по
поддержке бизнеса с
программами ЕИСП
A. Следует создать сети
бизнес ассоциаций и
организаций, где будет
обсуждаться разделение
ролей и приоритетов
B. Должно поощряться
более близкое
сотрудничество институтов
и организаций по поддержке
бизнеса в Ленинградской
области и Санкт-Петербурге
C. С целью уточнения
потребностей в координации
и более эффективного
использования
общественных ресурсов
стоит инициировать оценку
деятельности организаций
по продвижению и
поддержке бизнеса в
Ленинградской области
D. Следует рассмотреть
создание совместной
эстонско-российской
структуры поддержки
бизнеса, предпочтительно не
как совершенно новой
организации, а как результат
сочетания усилий
существующих структур
A. Малый и средний бизнес
все еще испытывает
недостаток ресурсов и
мощностей, необходимых
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС, Руководство
программы ЕИСП
Федеральные /
национальные и
региональные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС, бизнес структуры
Правительство
Ленинградской области и
Администрация г. СанктПетербурга
Правительство
Ленинградской области
Правительство
Ленинградской области и
соседствующих регионов
Эстонии, местные власти,
бизнес-структуры
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
118
основное средство
социально-экономического
развития в приграничных
регионах
для международного
сотрудничества. Тренинги и
консультации для малых и
средних предприятий
должны быть предоставлены
программами и
организациями поддержки
бизнеса
B. Должны продвигаться
такие инструменты как
поддержка в поиске
партнеров, организация
обучающих поездок,
выставки, частные встречи
между предпринимателями,
с целью содействовать
установлению контактов
между малым и средним
бизнесом по обе стороны
границы
C. Активизировать метод
партенариата – серия
хорошо организованных
коротких встреч
бизнесменов в заранее
определенных бизнес
секторах. Делиться лучшими
практиками таких
мероприятий с разными
приграничными регионами
внутри СЗ России и на
европейском уровне
D. Необходимо
распространять
информацию для бизнеса о
деловых возможностях,
информируя о бизнес
условиях в соседствующей
стране, списки возможных
партнеров и т.д., однако в то
же время должно быть
обеспечено устойчивое
развитие информационных
механизмов
E. Совместные ресурсы,
знания и инвестиции
должны быть объединены,
чтобы способствовать
созданию кластеров с четко
определенными бизнеспрофилями в приграничных
регионах. Необходимо
бизнеса
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
бизнеса
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
бизнеса
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
бизнеса
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
бизнеса
119
учитывать опыт Финляндии,
где уже функционирует
большое количество
кластеров, и опыт таких
проектов как EstRuCluster на
эстонско-российской
границе
F. Принцип получения
стандартов ISO могли бы
чаще использоваться при
оценке бизнеса, компании
нужно стимулировать и
мотивировать на подачу
заявлений на этот стандарт
G. Малые и средние
предприятия Ленинградской
области должны больше
пользоваться
возможностями,
предоставляемыми разными
кредитными институтами,
например, Агентством
Кредитного обеспечения,
созданным при поддержке
Правительства
Ленинградской области
http://www.agency-ako.ru/
H. Приграничные
муниципалитеты должны
развивать услуги для
бизнеса из приграничных
регионов, основываясь на
уникальном знании
специфики местного рынка
и действующих
процедур.Это повысит
конкурентоспособность
территорий, по сравнению с
другими центральными
регионами. Опыт
приграничных городов
Финляндии, таких как
Лаппеенранта и Иматра,
должен быть принят во
внимание.
I. Организовать общие
бизнес инкубаторы,
предоставляющие
коммерческие услуги и
поддерживающие старт
бизнеса для тех, кто
начинает приграничное
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
бизнеса
Бизнес-структуры
Ленинградской области
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
бизнеса
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
бизнеса
120
сотрудничество
J. Российские компании
могут более активно
пользоваться
возможностями программы
«Сеть Евро Инфо
Корреспондентских
Центров» (Enterprise Europe
Network), финансируемой
Европейской Комиссией,
которая поддерживает
контакты между малыми и
средними предприятиями.
Санкт-Петербургский Фонд
развития бизнеса
(www.fbd.spb.ru)
предоставляет информацию
об этой инициативе в СанктПетербурге
K. Способствовать
сотрудничеству финских и
российских властей и
бизнеса в области развития
совместных турпакетов
путем комбинирования
площадок на российской и
финской территории, что
повысит привлекательность
региона для клиентов из
Европы и всего мира, и
поможет сохранить
глобальную
конкурентоспособность
L. Для определения
конкретных нужд малых и
средних предприятий в
приграничной деятельности
необходимо провести
исследование / опрос по
данному вопросу. Опросы
общественного мнения
могут также использоваться
для оценки мнения
населения приграничных
регионов по поводу влияния
приграничного
сотрудничества
Бизнес-структуры
Ленинградской области
Региональные, местные
власти, организации
поддержки бизнеса
Финляндии и России
Региональные, местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС,
организации поддержки
бизнеса
121
5.5
5.6
5.7
Создать благоприятные
условия в сфере
законодательства для
приграничного
сотрудничества бизнеса
A. Важно закончить процесс
подписания и ратификации
недостающих соглашений
по предупреждению
двойного налогообложения
в России и соседствующих
странах ЕС, а также
соглашений по защите
инвестиций
B. В кратчайшие сроки
должны быть предприняты
необходимые юридические
меры, чтобы упростить
процедуры для иностранных
судов, входящих во
внутренние воды РФ. Этот
шаг мог бы повысить
уровень водного туризма во
многих приграничных
регионах
C. Предпринять
необходимые шаги по
созданию системы для
выдачи разрешений на
работу в РФ, а также в
некоторых соседствующих
странах-членах ЕС и
Норвегии, чтобы эта система
была менее бюрократична,
например, разработать
электронные услуги
Согласовать развитие
A. Увеличить консультации
бизнес приоритетов между
между комитетами и
участниками по обе стороны администрациями регионов
границы
и городов по обе стороны
границы, когда будут
подготовлены новые
стратегии развития. Это
может привести к
определению общих
приоритетов для бизнеса
Власти РФ должны
A. Вопросы собственности
приложить усилия для
на муниципальные /
улучшения бизнес условий
государственные земли
для иностранных
должны быть лучше
инвесторов
проработаны в РФ, т. к. они
создают серьезные
проблемы для возможных
зарубежных инвесторов
B. Территориальные планы
должны быть в скором
времени приняты всеми
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
Федеральные власти РФ
Федеральные /
национальные власти РФ
и соседних стран членов
ЕС
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС
Федеральные власти РФ
Местные власти РФ
122
5.8
Усилить сотрудничество
между государственной
властью, частным бизнесом
и ВУЗами (Тройная
спираль)
приграничными
муниципалитетами
C. РФ должна рассмотреть
вопрос упрощения процедур
покупки земли
иностранцами, т. к. это
повлечет за собой
увеличение инвестиций и
развитие приграничного
туризма
D. Принцип одного окна для
инвесторов должен работать
во всех муниципалитетах, и
если это не возможно в
данный момент, вся
релевантная информация и
процедуры должны быть
прозрачны и доступны
A. Создать прочные связи
между университетами и
компаниями или местными
производствами по обеим
сторонам границы с тем,
чтобы вовлечь студентов в
региональную и местную
экономику. Следует
разрабатывать и внедрять
инновационные решения для
организации стажировок
студентов в компаниях
B. Вследствие правил новых
программ ЕИСП, по
которым бизнес структуры
могут участвовать в
проектах в качестве
партнеров, власти и другие
поддерживающие структуры
должны активно продвигать
эту информацию в бизнес
секторе и быть готовыми
поддерживать инициативы
бизнеса
C. Торгово-промышленной
палате Ленинградской
области следует усилить
свое участие в развитии
приграничного
сотрудничества, включая
поддержку разработки
проектов и подбор
соответствующих контактов
Федеральные власти РФ
Местные власти РФ
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС, бизнесструктуры
Региональные и местные
власти РФ и соседних
стран членов ЕС, бизнесструктуры, руководство
программы ЕИСП
ТПП Ленинградской
области
123
Список полезных ссылок
Европейский Союз
Европейский инструмент соседства и партнерства:
http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-cross-border
http://www.enpi-info.eu/
Европейский Союз – Россия: экономические отношения и торговля:
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113440.pdf
http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/countries/russia
INTERACT: http://www.interact-eu.net
Северное Измерение: http://ec.europa.eu/external_relations/north_dim/index_en.htm
Стратегия Европейского Союза для региона Балтийского моря:
http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/index_en.htm
Проект RCBI: www.rcbi.info
Представительство Европейского Союза в России: http://www.delrus.ec.europa.eu/
Российская Федерация
Министерство Регионального развития, официальный интернет ресурс: www.minregion.ru
Министерство иностранных дел, официальный интернет ресурс: www.mid.ru
Министерство экономического развития, официальный интернет ресурс:
www.economy.gov.ru
Торговое представительство Российской Федерации в Финляндии, официальный интернет
ресурс: www.rusfintrade.ru
Федеральное агентство по обустройству государственной границы российской
Федерации, официальный интернет ресурс:
http://www.rosgranitsa.ru/about/international/countries/delimitation
Полномочное представительство Президента Российской Федерации в Северо-Западном
федеральном округе, официальный интернет ресурс: http://www.szfo.ru/
Республика Карелия, официальный интернет ресурс: www.gov.karelia.ru
Калининградская область, официальный интернет ресурс: http://gov39.ru
Ленинградская область, официальный интернет ресурс: http://www.lenobl.ru
Ленинградская область, приграничные муниципалитеты:
Выборгский район, официальный интернет ресурс: www.vbgregion.ru
г. Выборг, официальный интернет ресурс: www.city.vbg.ru
г. Светогорск, официальный интернет ресурс: www.svetogorsk.ru
г. Ивангород, официальный интернет ресурс: www.ivangorod.ru
Кингисеппский район, официальный интернет ресурс: www.kingisepplo.ru
Сланцевский район, официальный интернет ресурс: www.slanmo.ru
Мурманская область, официальный интернет ресурс: www.gov-murman.ru
Псковский регион, официальный интернет ресурс: http:/www.pskov.ru
г. Санкт-Петербург, официальный интернет ресурс: http:/www.gov.spb.ru
Северо-Западное агентство развития и привлечения инвестиций: http://investa.spb.ru
Еврорегионы на границе Европейского Союза и России
Еврорегион Псков-Ливония: http://www.pskov-livonia.net
Еврорегион Балтика: www.euroregionbaltic.eu
Еврорегион Сауле: http://www.siauliai.aps.lt/saule/about.html и http://www.euregsaule.jrp.lv/i?l=en
Еврорегион Неман: http://www.nemunas-euroreg.lt
Еврорегион Шешупе: http://www.sesupe.lt
Еврорегион Карелия: http://www.euregiokarelia.fi
124
Совет Европы: http://www.coe.int
Конвенции Совета Европы: http://conventions.coe.int/
Transfrontier Cooperation:
http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Democracy/Transfrontier_cooperation/
Конгресс местных и региональных органов власти CLRAE
http://www.coe.int/T/Congress/Default_en.asp
Программы ЕИСП
Коларктик: http://www.kolarcticenpi.info
Карелия: http://www.kareliaenpi.eu
Юго-Восточная Финляндия – Россия: http://www.southeastfinrusnpi.fi
Эстония – Латвия – Россия: http://www.southeastfinrusnpi.fi
Польша – Литва – Россия (Калининград): http://www.cpe.gov.pl/23,lt-pl-ru
Регион Балтийского моря: http://www.eu.baltic.net
Бассейн Черного моря: http://www.eu.baltic.net
Другие европейские организации, сети
Ассоциация европейских приграничных регионов: http://www.aebr.eu
Организация содействия приграничному сотрудничеству \ Mission Opérationnelle
Transfrontalière: www.espaces-transfrontaliers.eu
Совет государств Балтийского моря: www.cbss.org
Совет министров северных стран: http://www.norden.org
Совет Баренцева/Евроарктического региона и Баренцев региональный совет:
http://www.beac.st
Бизнес структуры и информационные ресурсы Санкт-Петербурга и Ленинградской
области
Северо-Западное агентство развития и привлечения инвестиций: http://investa.spb.ru
Санкт-Петербургский фонд развития бизнеса: www.fbd.spb.ru
Финско-российский инновационный центр в Санкт-Петербурге: www.finrusinno.ru
Государственное учреждение Ленинградской области «Ленинградский областной центр
поддержки предпринимательства»: http://recept.813.ru/
Торгово-промышленная палата Ленинградской области: www.lotpp.ru
Торгово-промышленная палата Санкт-Петербурга: www.spbcci.ru
Информационно-деловые центры Санкт-Петербурга: www.bizkon.spb.ru
ОАО "Агентство кредитного обеспечения", создано при поддержке Ленинградской
области: http://www.agency-ako.ru/
125