На правах рукописи ПРОКОШЕНКОВА ЕЛЕНА ЕВГЕНЬЕВНА

На правах рукописи
ПРОКОШЕНКОВА ЕЛЕНА ЕВГЕНЬЕВНА
РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ КАК ПРИНЦИП МЕХАНИЗМА
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.01. - теория и история права и государства; история
правовых учений.
Автореферат
диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук
Москва - 2003
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре
государственного строительства и права Российской академии
государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент
ДОГАДАЙЛО Екатерина Юрьевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Сырых Владимир Михайлович
кандидат юридических наук, доцент
Болдырева Раиса Семеновна
Ведущая организация — Чувашский государственный университет
им. В.И. Ульянова, юридический факультет.
Защита состоится 30 июня 2003 года, в 12 часов на заседании
диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в
Российской академии государственной службы при Президенте
Российской Федерации по адресу 117606, Москва, пр. Вернадского
Д.84,1 уч. корп., ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской
академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации.
Автореферат разослан «30» мая 2003 года
Ученый секретарь
диссертационного Совета
И.С. ЯЦЕНКО
Sooj-A
"Tf^TT
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность
темы диссертационного
исследования. В
настоящее время происходит становление новой Российской
государственности, адекватной современному уровню развития
гражданского общества. Однако противоречия, наблюдаемые во
взаимоотношениях между органами государственной власти Российской
Федерации, затрагивают сущностные вопросы построения, организации
механизма осуществления государственной власти.
Развитие современной юридической наукой теории правового
государства требует актуализации категориального аппарата. Уточнение
основных
категорий
теории
государства
с
современных
методологических позиций позволяет
более полно исследовать
основополагающие проблемы воплощения идеи разделения властей в
государственном строительстве Российской Федерации.
Провозглашенные Конституцией Российской Федерации 1993 года
новые начала организации современного Российского государства,
вытекающие из его определения как демократического, правового и
социального (ст. 4), требуют новых подходов к анализу механизма
осуществления государственной власти Российской Федерации.
Основой механизма осуществления государственной власти
является принцип разделения властей. Данный принцип отражает процесс
реализации государственной власти. В этой связи исследование его
практического выражения в нормативных правовых актах, регулирующих
организацию и функционирование органов государственной власти
Российской Федерации, позволяет^ комплексно рассмотреть процесс
осуществления механизма государственной власти в Российской
Федерации.
В этой связи, перед наукой теории права и государства встает
необходимость уточнения сущностных характеристик категорий
«механизма государства», «механизма осуществления государственной
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ
БИБЛИОТЕКА
С. Петербург ,-„
ОЭ т^жяОО/
,,
власти» и его основных черт и признаков. Представляется необходимым
также выявление методологических основ трансформации данных
категорий при анализе основ современных государств.
Комплексный анализ принципа разделения властей как основы
механизма осуществления государственной власти в Российской
Федерации позволит решить практические проблемы взаимодействия и
взаимоотношения органов государственной власти, в целях обеспечения
баланса между ветвями власти.
Поэтому необходимость изучения и систематизации имеющихся
точек зрения, касающихся данной проблемы, уточнение понятий
«механизма государства», «механизма осуществления государственной
власти», определения их признаков, структуры и функций, позволит
проанализировать
процессы
государственного
строительства
в
Российской Федерации и выявить актуальные особенности современного
этапа развития Российской государственности.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании
Федеральному Собранию Российской Федерации от 17 мая 2003 г.
акцентировал внимание на необходимость укрепления Российской
государственности, указав на малоэффективность государственного
аппарата, его неподготовленность к выработке и реализации решений,
адекватных современным потребностям страны, на необходимость
разграничения полномочий между различными уровнями власти. Так,
констатирует Президент Российской Федерации: «бюрократия сегодня
обладает огромными полномочиями. Находящееся в ее руках количество
полномочий не соответствует качеству власти. Сказанное составляет тот
фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую в стране
административную реформу». В этой связи, отмечает В.В. Путин,
«Полноценно развитое гражданское общество возникает только в
условиях радикального сокращения функций
государственного
аппарата»'.
' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Москва, 2003 // Российская газета. 2003,17 мая.
Актуальность проблем организации и функционирования
механизма государственной власти в Российской Федерации в
комплексном
аспекте
предопределила
выбор темы
данного
диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном
теоретическом исследовании j и выявлении основных тенденций
осуществления и функционирования механизма государственной власти
в Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью, автором диссертации были
определены и последовательно решены следующие задачи:
•
проанализировать трансформацию понятия «механизм
государства» в юридической науке;
•
проанализировать и выявить методологическое значение
категории «механизм государственной власти»;
•
выявить основные черты и принципы механизма
осуществления государственной власти;
•
исследовать
теоретические
основы
реализации
принципа разделения властей;
•
рассмотреть генезис идеи разделения властей;
•
проанализировать
процессы
функционирования
механизма государственной власти в Российской Федерации;
•
выявить актуальные проблемы принципа разделения
властей в механизме осуществления государственной власти на
примере Российской Федерации;
•
проанализировать и выявить основные модели
реализации принципа разделения властей с вьивлением форм
правления в современных государствах;
•
выработать
предложения
и рекомендации
по
совершенствованию
законодательства
регулирующего
осуществление и функционирование механизма государственной
власти.
Объектом диссертационного исследования выступают как
общественные отношения, возникающие в процессе функционирования
механизма осуществления государственной власти Российской
Федерации, а также тенденции и закономерности реализации принципа
разделения властей в процессе осуществления государственной власти.
Предметом диссертационного исследования являются нормы
права, регулирующие различные аспекты механизма осуществления
государственной власти Российской Федерации, научные взгляды и
мнения правоведов на проблемы государственного механизма,
механизма государственной власти, эволюцию теории разделения
властей.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. В конце XX века различные вопросы, связанные с
концепцией
функционирования
механизма
осуществления
государственной власти на основе принципа разделения властей, стали
активно разрабатываться в отечественной правовой науке. В работах
отечественных ученых-правоведов были проведены исследования,
посвященные вопросам не только разделения, но и взаимодействия
органов государственной власти.
Вместе с тем, ряд аспектов, анализируемых в диссертации, а
именно: разработка теоретических основ по уточнению понятий
«механизма государства» и «механизма осуществления государственной
власти», определению
их основных черт, выявлению актуальных
проблем реализации принципа разделения властей в механизме
государственной власти, не получили должного научного обоснования в
отечественной юридической науке, и до сих пор относятся к числу
малоизученных. Тем не менее, на необходимость разработки названных
аспектов было обращено внимание в работах М.И. Байтина, В.В. Гибова,
И.И. Мушкет, Н.М. Павличенко, Г.И. Чеботарева. Поэтому анализ
механизма государства, в общем, и механизма
осуществления
государственной власти, в частности, представляет научный и
практический интерес.
Методологической
базой исследования
служит система
современных методов познания, среди которых базовым является
диалектический, позволяющий раскрыть сущность механизма
государства и механизма осуществления государственной власти. В
рамках
данного
исследования
использованы
общенаучные
(социологический, системного анализа, сравнительный), а также частно
- научные методы познания социально-политических и социальноправовых явлений и процессов (сравнительно-правовой, историкоправовой, формально-юридический). Указанные методы применялись в
сочетании с широко используемыми для познания и объяснения
основных
закономерностей
государственно-правовых
явлений
требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа
конкретности.
Источниковедческая
база изучена и использована научномонографическая литература, в том числе зарубежная, по вопросам
государственного строительства в условиях становления правового
государства,
гражданского
общества,
взаимодействия
и
функционирования органов государственной власти в системе разделения
властей, организации механизма государства и механизма осуществления
государственной власти.
Теоретической основой исследования явились работы ученых в
области
теории
права
и
государства,
конституционного
(государственного) права, гражданского права. Проблемам организации
механизма государства посвящены достаточно обширные юридические
исследования. В дореволюционный период о механизме государства
писали В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, П.А. Сорокин,
Г.Ф. Шершеневич и другие.
В советский и современный периоды вопросы, связанные с
механизмом государства и механизма осуществления государственной
власти,
рассматривали
в
своих
работах
С.С.
Алексеев,
Н.Н. Алексеев, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Р.С. Болдырева,
А.В. Васильев, П.Т. Василенков, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гибов,
Э.П. Григонис, Л.Л. Григорян, Б.П. Елисеев, В.И. Ефимов, М.К. Искакова,
Л.И. Каск, Д.А. Керимов, А.Д. Керимов, Н.Г. Кобец, Д.А. Ковачев,
С В . Краюшкина, О.Е. Кутафий, В.В. Лазарев, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцев,
М.Н. Марченко, А.А.Мишин, B.C. Нерсесянц, Л.А. Окуньков,
Н.М. Павличенко, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин,
В.А. Туманов, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркни, Т.М. Шамба, А.И. Экимов,
М.Э. Энтин, И.С. Яценко и другие авторы.
В связи с исследованием теоретических истоков принципа
разделения властей, широко использованы труды Д. Локка,
Ш.Л. Монтескье, Т. Джефферсона, А. Гамильтона, Д. Мэдисона,
Г. Кельзена, М. Вебера. В процессе написания работы использованы
также труды как представителей классической теории разделения властей,
так и работы ученых, использующих современный методологический
аппарат - М. Вильсона, Е. Грессмана, К. Рейнхарда, С. Хенделя, X.
Фишера. Г. Фитцжеральда, М.К. Мейнингера, Р. Пайпса и других.
Нормативную базу исследования составляют конституционные
акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации
1993 г., Конституции (Уставы) субъектов РФ), Федеративный договор о
разграничении предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации, Договоры между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные
конституционные законы, федеральные законы, указы Президента
Российской Федерации, постановления Правительства Российской
Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации.
В
диссертации
широко
использованы
зарубежное
законодательство Англии, Италии, Франции, США.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего,
выбором
объекта
исследования.
Диссергационное
исследование
9
представляет собой как обобщение теоретико-правовых взглядов на
проблемы становления и функционирования механизма государства и
механизма осуществления
государственной
власти, так и анализ
современных тенденций в формировании механизма государственной
власти
в
Российской
проанализированы
Федерации.
В
связи
с
этим,
в
работе
полномочия органов государртвенной власти и
нормативно-правовые
основы
их
взаимодействия.
Представлено
комплексное видение теоретических проблем механизма осуществления
государственной власти и
обобщена практика реализации принципа
разделения властей в механизме осуществления государственной власти в
современных государствах, в том числе в Российской Федерации.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические
положения и практические выводы, предложения, результаты
исследования, которые выносятся на защиту и обладают элементами
научной новизны:
- на основе анализа трансформации категории «механизм
государства» исследованы традиционные и переходные формы ее
понимания. Посредством этимологического подхода к категории
«механизм 1осударс1ва», авюром уючнено поняше, ка1е1ории
«механизм
государства»,
под
которым
понимается
функционирование и взаимодействие системы органов государства
и государственных организаций, способствующих осуществлению
функций государства;
- при исследовании категорий «механизм государства» и
«механизм осуществления государственной власти» обосновано
наличие общих черт, заключающихся в сущностном назначении
этих категорий для анализа динамики взаимодействии и
функционировании
их составных частей (элементов) и
принципиальных различий по содержанию: а) в элементном
10
(субъектном) составе; б) в реализуемых функциях. Употребление
понятий «механизма государства» и «механизма осуществления
государственной власти» в юридической науке должно находиться
в соответствии с выполняемыми функциями элементов этих
категорий;
- уточнено определение категории «механизм осуществления
государственной власти», который в современных государствах
предстает как совокупность методов, принципов функционирования
системы органов государственной власти, осуществляемых
в
соответствии с принципом разделения властей для реализации
функций государственной власти;
- выявлены
основные
черты
(признаки)
механизма
осуществления государственной власти, реализующие разделение
властей как институциональный признак
в современных
государствах (учреждение органов государственной власти с
четким определением их полномочий, характера взаимодействия с
другими
органами
государственной
власти,
способов
формирования, форм деятельности; повышение роли и значения
представительных органов государственной власти; разработка
основ конституционно-правовой ответственности
высших
должностных лиц и органов государственной власти);
- определены общие принципы механизма осуществления
государственной власти, как закрепленные в Конституции
государства - народовластие, единство системы органов
государственной власти, гуманизм, законность, разделение властей,
так и частные, (находящие нормативное выражение в иных
правовых актах). Данные принципы лежат в основе механизма
осуществления государственной власти и являются отправными
началами, направленными на реализацию и осуществление
государственной власти;
- проанализирован
генезис
идеи
разделения
властей
от
и
теоретико-правовой идеи к конститутивному принципу; сделан
вывод о том, что для современного государства разделение властей
является конституционным принципом механизма осуществления
государственной власти, основой функционирования органов
государственной власти;
- на примере зарубежных государств на основе анализа
республиканских форм правления, представлены следующие
модели реализации принципа разделения властей в современных
государствах: характерная для президентской формы правления,
(где имеет место строгое разделение властей. Президент избирается
внепарламентским путем, возглавляет Правительство и всю систему
исполнительной власти, обладает правом отлагательного вето, не
уполномочен распускать Парламент), а также характерная для
парламентской формы правления (где Президент - номинальный
Глава государства - избирается Парламентом и его акты требуют
контрассигнации), позиционно-доминирующая (где полномочия
Президента являются достаточно широкими, он в результате
избирается прямых, реже косвенных выборов, не входит
непосредственно ни в одну из ветвей власти, координирует их
деятельность, вправе распускать Парламент или одну из его палат,
формирует Правительство и направляет его деятельность);
автократичная (где действует принцип единовластия, для
идеократических республик (советского типа и фашистские
диктатуры) и неидеократических республик, где единовластие
обусловлено
экономическими,
социальными
условиями,
историческими, национальными либо этническими особенностями);
- на базе изучения современных моделей реализации принципа
разделения властей в механизме осуществления государственной
власти обоснован вывод о том, что в Российской Федерации
реализована позиционно-доминирующая модель, где президентская
и контрольная ветви власти дополняют традиционную триаду
12
ветвей государственной власти в российской конституционной
практике;
- в ходе исследования конституционно - правового статуса
органов государственной власти и их взаимодействия, автором
диссертации обоснован ряд рекомендаций по совершенствованию
правового регулирования отдельных звеньев системы органов
государственной власти: о конкретизации правового положения
Администрации Президента Российской Федерации; о необходимости
законодательного закрепления правового положения Полномочных
представителей Президента Российской Федерации; об определении
перечня оснований, в соответствии с которыми Президент Российской
Федерации имеет право отправлять в отставку Правительство Российской
Федерации; о предотвращении правовых коллизий при издании
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.
Научная и практическая значимость диссертационного
исследования определяется его ориентацией на решение актуальных
проблем
государственного
строительства,
институциональной
организации механизма осуществления государственной власти в
Российской Федерации.
Практическое значение полученных автором диссертации
результатов состоит в возможности использовать выводы и предложения
при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов,
определяющих
механизм осуществления государственной власти в
Российской Федерации.
Материалы
диссертационного
исследования
могут
быть
использованы в качестве теоретической базы в учебном процессе при
преподавании теории права и государства, конституционного права
Российской Федерации, а также для разработки учебных пособий по
теории права и государства, конституционному праву.
Апробация результатов диссертациоиного
Положения диссертации обсуждены и одобрены
исследования.
на предметно-
13
методическом семинаре и заседании кафедры государственного
строительства и права Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации, а также получили отражение в
научных публикациях автора и его выступлениях на научно-практических
конференциях.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные
диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая
состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов,
заключения, списка использованных нормативных правовых источников
I
и научной литературы.
11. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ
РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность темы исследования,
отмечена степень научной разработанности, определены цель и задачи
исследования, раскрыты методы исследования, представлен обзор
использованных источников, показана научная новизна и практическая
значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Глава I - «Механизм осуществления государственной власти:
понятие и основные черты» - посвящена анализу трансформации
понятия «механизм государства» в российской юридической науке,
рассмотрению существующих точек зрения по вопросам определения
понятия «механизм государства» его соотношению с понятием
«государственный аппарат» (§1); автором диссертации исследованы
концептуальные
основы
категории
«механизм
осуществления
государственной власти» как методологической основы анализа
современных государств, и выявлению его основных черт (§2); автором
диссертации рассмотрен генезис идеи разделения властей от теоретикоправовой идеи к конституционному принципу (§3).
Диссертант утверждает, что большая часть работ, посвященных
14
категории «механизм государства» и проанализированных концепций,
были разработаны для анализа советской государственности и
предназначены
для
определения
механизма
советского
социалистического государства.
В этой связи, автор диссертации объединяет данные концепции
понимания механизма государства
как традиционное понимание,
заключающееся в отождествлении понятий «государственный аппарат» и
«механизм государства»; изучение данных понягий только как системы
государственных органов, без исследования функций и элементов
указанных категорий, а также как переходного понимания,
заключающегося в подходах к изучению механизма государства не в
статике (системы государственных органов), а в динамике
(функционирование - совокупность внутренних фактов, институтов,
средств, обеспечивающих действие составных частей государства в их
взаимозависимости).
По мнению автора диссертации, от понятия «механизм
государства» отказываться не стоит. Оно остается чрезвычайно важным
как в системе понятий и категорий общей теории государства, так и в
практической деятельности государства. Более того, понятие «механизм
государства» вполне применимо и к правовому государству, каковым
провозгласила себя современная Российская Федерация.
Требуются лишь новые подходы к интерпретации термина
«механизм государства». В диссертационном исследовании автором
обозначено, что понятийный аппарат, используемый в праве, должен быть
близок по смыслу семантике соответствующих слов. Используемая
трактовка термина «механизм государства» должна соответствовать
современному значению, смыслу употребляемых слов. Отсутствие
единообразия в понятийном аппарате, наличие множества понятий для
характеристики одного и того же явления зачастую приводит к путанице,
к определенным филологическим ньюансам, подразумеваемым тем или
иным автором.
15
В диссертации показано, что новая интерпретация термина
возможна, если обратить внимание на этимологию самого слова
«механизм» и сравнить его в этом же аспекте с категорией «аппарат». При
таком подходе можно показать неравнозначность понятий «механизм
государства» и «государственного аппарата». Если обратиться к
этимологии
«механизм государства», то в данном случае термин
«государственный механизм» включает в себя не только набор
определенных элементов, но и целевое назначение, а также методы и
способы функционирования. Автор диссертации под «государственным
аппаратом» понимает взаимосвязанную структуру, иерархию органов,
выполняющих функции государства, а
под понятием «механизм
государства» имеется в виду взаимодействие составных частей
государственного аппарата и государственных организаций, а также
способы и приемы их функционирования.
Именно наличие определенных форм реализации функций
государства позволяет использовать термин «механизм государства», а
для описания особенностей системы государственных органов и
государственных организаций - понятие «аппарат государства».
По мнению диссертанта, понятие «механизм государственной
власти» необходим для уяснения функциональной специфики элементов
органов государственной власти. Категория «механизм государственной
власти» позволяет представить и рассмотреть, в чем находит свое
функционально-организационное выражение государственная власть.
По мнению автора диссертации, основой понимания категории
«механизм государственной власти» является процесс функционирования
системы органов государственной власти, где под функционированием
понимается взаимодействие и развитие органов государственной власти,
основанные
на
классификация
принципе
функций
разделения
осуществления
властей.
Соответственно,
государственной
власти
подразделяются на законодательную (правотворческую), исполнительную
16
(управленческую, правоохранительную), судебную. Особенность данной
классификации состоит в том, что она отражает процесс реализации
государственной власти. Элементной составляющей категории «механизм
государственной власти» являются органы государственной власти,
представляющие собой организационно и структурно обособленную
часть
государственного
аппарата,
наделенную
в
установленном
законодательством порядке государственно-властными полномочиями,
правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления
функций
государственной
власти.
Отмечено,
что
основной
характеристикой органов государственной власти является наличие
государственно-властных полномочий. Данные полномочия выражают те
функции органов государственной власти, которые связанны с принятием
властных государственных решений (принятие законов, осуществление
исполнительной, распорядительной,
координационной
деятельности,
реализация судебной власти).
Государственные органы, которые не выражают властных функций
и
не
имеют
государственно-властных
полномочий,
связанны
с
государственной властью в той мере, в какой они обеспечивают
государственно-властную
учреждаются
для
деятельность.
обеспечения
Указанные
полномочий
лиц,
должности
занимающих
государственные должности Российской Федерации категории "А".
В этой связи отметим ряд характерных различий между властными
и обеспечивающими полномочиями. Властные полномочия включают в
себя принятие, издание нормативных правовых и индивидуальных
правовых актов, а обеспечивающие полномочия включают в себя
разработку, согласование, процесс подготовки этих актов. Кроме того,
властные полномочия не подлежат передаче какому-либо другому
государственному органу или должностному лицу, а делегированию
17
обеспечительные полномочия на законных основаниях делегируются в
рамках служебных отношений. Ответственность за исполнение властных
полномочий
носит
политико-юридический
характер,
тогда
как
ответственность за исполнение обеспечивающих полномочий является
обычной юридической дисциплинарной ответственностью.
Таким образом, государственные органы необходимо подразделять
на «органы государственной власти» и «органы, обеспечивающие
государственную
присущи
деятельность».
Органу
государственно-властные
государственной
полномочия.
Такими
власти
органами
являются органы законодательной, исполнительной, судебной власти,
составляющие
каркас государственного
аппарата. А к «органам,
обеспечивающим государственную деятельность» относятся аппараты
законодательных, исполнительных и судебных органов. Центральная
избирательная
комиссия
Российской
Федерации,
Счетная
палата
Российской Федерации и некоторые другие. В этой связи отметим, что
под элементами категории «механизма осуществления государственной
власти» рассматриваются именно органы государственной власти.
На
основании
изложенных
выше
характеристик
категории
«механизм осуществления государственной власти», можно сделать
вывод о том, что механизм осуществления государственной власти в
современных государствах необходимо понимать в динамике как
совокупность методов и принципов функционирования и взаимодействия
системы органов государственной власти, осуществляемых по принципу
разделения властей и с позиций реализации функций осуществления
государственной власти.
В
«механизме
функционирование
осуществления
системы
органов
государственной
государственной
власти»
власти
основывается на определенных методах и принципах, так как методы и
18
принципы являются отправным началом, на основании которых действует
и функционирует система органов государственной власти, позволяющая
раскрыть содержание, назначение, сущность механизма осуществления
государственной власти.
Государственные учреждения и организации, не обладающие
государственно-властными полномочиями и не функционирующие по
принципу разделения властей, не могут входить в структуру механизма
государственной власти.
Автор диссертации считает, что в «механизме государственной
власти» не должны входить органы местного самоуправления, так как,
согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 года, местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти. Органы местного самоуправления осуществляют публичную
власть, кроме того, они осуществляют так же, как и органы
государственной власти, властные функции, обеспеченные возможностью
принуждения. По мнению автора диссертации, юридическая природа
органов государства и органов местного самоуправления, во многом,
совпадает. Государственно - властная деятельность и осуществление
местного самоуправления - это функционирование не антиподов, а
родственных институтов.
Диссертант полагает, что категория «механизм осуществления
государственной власти» необходима для анализа государственной власти
и
функций
государства
государственной
власти,
которые
поскольку
отражают
принцип
процесс
реализации
разделения
властей
предстает как институциональный (образующий) компонент механизма
государственной власти, поэтому целесообразно рассматривать его как
основополагающий признак организации и функционирования механизма
19
осуществления государственной власти.
При исследовании категорий «механизм государства» и «механизм
осуществления государственной власти» обосновано наличие общих черт,
заключающихся в сущностном назначении этих категорий для анализа
динамики, взаимодействии и функционировании их составных частей
(элементов). Однако, следует отметить, что указанные категории имеют
также и ряд принципиальных различий по своему содержанию. Так,
элементами данных категорий
механизме
государства:
это
выступают отличные субъекты в
система
органов
государства
и
государственных организаций, учреждений в механизме государственной
власти; это система органов государственной власти, основанных на
принципе разделения властей, реализующих государственно-властные
полномочия в «механизме осуществления государственной власти».
В диссертации проанализирован генезис идеи разделения властей
от теоретико-правовой идеи к конститутивному принципу. Автором
диссертации сделан вывод о том, что для современного государства
разделение властей является конституционным принципом механизма
осуществления государственной власти, основой функционирования
органов государственной власти. В процессе анализа выявлены
особенности реализации конституционного принципа разделения властей
в современных государствах, которые проявляются в различных моделях
взаимоотношений органов государственной власти.
Глава II - «Теоретико-правовой анализ принципа
разделения властей в механизме осуществления государственной
власти в Российской Федерации » - посвященная анализу моделей
реализации принципа разделения властей в механизме осуществления
государственной власти современных государств (§1); принципам
механизма осуществления государственной власти в Российской
Федерации (§2); выявлены актуальные проблемы реализации принципа
20
разделения властей в механизме осуществления государственной власти в
Российской Федерации (§3),
Соискателем проведен комплексный анализ реализации принципа
разделения властей в современных государствах с республиканской
формой правления, выявлены следующие тенденции: сближения моделей
форм правления: распространения позиционно-доминирующей модели.
Основную характеризующую черту позиционно-доминирующей модели
составляет наличие у Президента той или иной страны не реально
осуществимых полномочий (в том числе дискреционных) в сфере
государственного управления, а именно в дуализме исполнительной
власти.
На основе обобщенного анализа моделей реализации принципа
разделения властей в современных государствах автором диссертации
обосновано положение о том, что в Российской Федерации доминирует
позиционно-доминирующая модель.
Диссертант
рассматривает
общие
принципы
механизма
осуществления государственной власти: принцип гуманизма, принцип
законности, принцип разделения властей. По мнению автора диссертации,
названные
принципы
лежат
в основе
механизма
осуществления
государственной власти и являются отправными началами, которые
направлены на реализацию функций государственной власти.
Диссертант рассматривает принципы
государственной власти
механизма осуществления
как общие конституционные принципы и
принципы, сформулированные в законах Российской Федерации.
К
общим
государственной
(основополагающим)
власти
относятся
принципам
принцип
осуществления
гуманизма,
принцип
законности и принцип разделения властей. Перечисленные общие
принципы придают механизму осуществления государственной власти
необходимые для его функционирования единство и целостность. Данные
общие принципы организации и деятельности механизма государственной
21
власти получают конкретизацию в следующих принципах: верховенство
Конституции Российской Федерации 1993 года и федеральных законов над
иными нормативными правовыми актами; обязанность государственных
служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и
гражданина; единство механизма осуществления государственной власти
Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
равный доступ граждан к государственной службе; профессионализм и
компетентность государственных служащих; гласность в осуществлении
государственной службы; ответственность государственных служащих.
К моменту разработки Конституции РФ 1993 г. был накоплен
значительный опыт реализации принципа разделения властей в
зарубежных странах и, во многом, результат заимствования элементов
различных моделей форм правления проявляется в конституционной
эклектике, затрудняющей исследование правового статуса органов
государственной власти и их взаимодействия.
Диссертант обосновывает предложения по совершенствованию
нормативно-правового регулирования отдельных звеньев механизма
осуществления государственной власти в Российской Федерации. По
мнению диссертанта, правовое положение Полномочных представителей
Президента Российской Федерации необходимо зафиксировать на уровне
федерального закона и внести соответствующие изменения в
Конституции Российской Федерации 1993 года, так как выполняемые
Полномочным представителями задачи являются конституционными
полномочиями Президента Российской Федерации, но действующая
Конституция Российской Федерации не дает возможности Президенту
Российской Федерации делегировать свои полномочия кому-либо.
Необходимо
конкретизировать
правовое
положения
Администрации
Президента
Российской
Федерации
путем
урегулирования его компетенции на уровне федерального закона.
22
В диссертации анализируются проблемы совершенствования
правового регулирования деятельности органов законодательной власти.
Так, Конституция Российской Федерации
1993г. (ст.94.) называет
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Являясь высшим представительным органом, парламент призван
осуществлять функции, связанные с тем, что представительность
свойственна только парламенту, а парламент - единственный
представительный орган государства. В этой связи автор диссертации
считает необходимым усилить представительную функцию российского
парламента, повысить его роль как представительного органа.
Кроме того, в доктрине конституционного права, помимо
законодательной функции парламента говорится о контроле парламента
за деятельностью исполнительной власти. В диссертации раскрываются
положения о том, что в Конституции Российской Федерации 1993 года не
содержится достаточно определенных положений о парламентском
контроле,
что
ограничивает
возможность
законодательного
регулирования тех полномочий депутатов Государственной Думы и
членов Совета Федерации, которые носят контрольный характер. Автором
диссертации
предложено
ввести
в практику
осуществления
парламентского контроля его комиссиями и комитетами, с
предоставлением им права выносить рекомендательные решения в адрес
органов исполнительной власти. Полномочия комитетов и комиссий не
носят внутриорганизационный характер и их целесообразно установить
не в Регламентах палат, а в отдельном Федеральном законе о комитетах и
комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации.
В диссертации исследованы полномочия Президента Российской
Федерации, его влияние на механизм осуществления государственной
власти в Российской Федерации. При этом автором диссертации отмечена
необходимость в целях урегулирования и предотвращения правовых
коллизий при издании нормативных правовых актов Президентом
23
Российской Федерации, законодательно закрепить конкретный перечень
оснований, определенно сформулированный круг вопросов, по которым
Президент Российской Федерации полномочен издавать указы. По
мнению диссертанта, оптимальной представляется ситуация, когда после
введения в действие определенного федерального закона, где Президент
Российской Федерации регулирует по своему усмотрению (в пределах
полномочий) тот или иной вопрос, с одной стороны, не отходя от рамок
законодательного предписания, с другой стороны, вводить нормы,
составляющие конкретное регулирование. Такие нормы будут содержать
именно направления регулирования тех или иных отношений,
предписания, необходимые для координации действий различных органов
государственной власти.
В диссертации обосновывается положение о том, что реализация
принципа разделения властей в Российской Федерации эффективна лишь
в том случае, если «система сдержек и противовесов» поддерживает
баланс властных полномочий. При установлении «системы сдержек и
противовесов» надо исходить из того, что органы государственной власти
должны обладать возможностями воздействия друг на друга в равной
степени. Необходимо создание правовой базы для согласованного
взаимодействия всех составляющих ветвей единой государственной
власти. Для сдерживания баланса взаимодействия Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации, автору диссертации
представляется необходимым установить конкретные основания, по
которым Президент Российской Федерации может отправлять в отставку
Правительство Российской Федерации. Автор диссертации считает, что
осуществление отставки Правительства Российской Федерации возможно
только после консультирования по этому вопросу с палатами
Федерального Собрания Российской Федерации. В этом случае можно
было бы добиться реального взаимодействия, разделения и
осуществления «системы сдержек и противовесов» между органами
государственной власти, которое в конституционном праве называется
24
бицефализмом в сочетании с бикамерализмом, что позволило значительно
укрепить принцип разделения властей в Российской Федерации.
В Заключении автором диссертации сформулированы обобщенные
выводы и предложения, разработанные в ходе проведенного
диссертационного исследования в соответствии с его целью и задачами.
Основные положения диссертации отражены в публикациях автора:
1. Прокошенкова Е.Е. Принципы организации механизма правового
государства. // Государственное строительство и право. М.: РАГС, 2003,
№1,-стр.5-13;0,5п.л.
2. Прокошенкова Е.Е. Краткий очерк теоретико-правовой основы
единства государственной власти. // Семья в России. Москва - Чебоксары.
ЧТУ им. И.Н. Ульянова, Государственный научно-исследовательский
институт семьи и воспитания, 2003, № 1, - стр.119 -123; 0,3 п.л.
3. Прокошенкова Е.Е. «Механизм государства» - современная
интерпретация
термина.
//
Конституционно-правовые
основы
формирования кадров в сфере торговли. М. Московский государственный
институт коммерции, 2002. - стр. 164-171; 0,4 п.л.
4. Прокошенкова Е.Е. Толкование термина «механизм государства».
//Совершенствование
социально-экономических
отношений
в
современных условиях. Чебоксары. ЧГУ им. И.Н. Ульянова, 2002. - стр.
99-105; 0,4 п.л.
5. Прокошенкова Е.Е. Принцип разделения властей в механизме
государственного устройства Российской Федерации и ее субъектов;
//Вестник юридического института. Чебоксары: ЧГУ им. И.Н. Ульянова,
2001,№2,-стр. 11-15; 0,3 П.Л.
6. Прокошенкова Е.Е. Единство и целостность правового государства как
результат взаимодействия принципов законности и разделения властей.
//Вестник института экономики, управления и права. Казань: Институт
25
экономики, управления и права, 2002, Серия 2 «Право», №4, стр. 24-28,0,5 п.л.
7. Прокошенкова Е.Е. Воплощение принципа разделения властей в
государствах смешанной формы правления (на примере республики
Франция).// Правовые основы становления и развития торговли в России:
Материалы научно-практической конференции 23-24 апреля 2002 г.­
Москва: Изд-во РГТЭУ, 2002 - стр. 319-327 0,5 п.л.
26
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата наук
Прокошенковой Елены Евгеньевны
Тема диссертационного исследования
«Разделение властей как принцип механизма осуществления
государственной власти в Российской Федерации»
Научный руководитель Догадайло Екатерина Юрьевна
Изготовление оригинал-макета
/ / ^ / т Подписано в печать Ж' экз.
Усл. п.л
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 252
119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
,-
'*
»13271