разделение властей - Южный федеральный университет

На правах рукописи
Путятина Алла Георгиевна
РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ – КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП
ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2010
Работа выполнена в Федеральном государственном автономном
образовательном учреждении высшего профессионального образования
«Южный федеральный университет»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Бондарь Николай Семенович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Лебедев Валериан Алексеевич
доктор юридических наук, профессор
Любашиц Валентин Яковлевич
Ведущая организация:
ГОУ ВПО «Кубанский государственный
университет»
Защита состоится 11 декабря
2010 г. в 12:00 часов на заседании
диссертационного совета ДМ 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ
ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-наДону, ул. Максима Горького,88, ауд. 302.
С диссертацией
можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВПО
«Южный федеральный университет».
Автореферат разослан « 9 » ноября 2010 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета, д.ю.н., проф.
И.А. Иванников
2
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
властей
является
фундаментальным
общедемократическим
Разделение
принципом
конституционной организации современных демократических государств. Его
действие распространяется на все уровни и сферы реализации государственной
власти, что подтверждает
универсальный характер данного
принципа
демократического правового государства.
В концептуальном плане разделение властей во многом определяет модель
конституционного устройства
общества и государства, где право и закон
играют особую роль как с точки зрения гарантирования принципов
демократии, защиты прав и свобод человека и гражданина, так и обеспечения
эффективной системы организации
и функционирования
всей структуры
государственной власти, включая законодательную ветвь. Охватывая собой
реализацию государственной власти в целом, все ее функциональные и
организационные проявления, разделение властей призвано утверждать, в том
числе,
эффективный порядок законодательного
упорядочения всех сторон
общественной и государственной жизнедеятельности.
Принцип разделения властей – как он закреплен в Конституции РФ и
реализуется в национальной системе конституционных отношений – является
не некой самодовлеющей ценностью, а имеет во многом практико-прикладное
значение. В сфере законотворчества он призван обеспечить рационализацию и
оптимизацию законодательной деятельности, повысить ее эффективность с
точки зрения более полного решения задач на
каждом из этапов
законодательного процесса. Соответственно, конституционное разделение
государственной власти исходит не из монополизации законодательной
функции,
а предполагает
соразмерное общественным
потребностям и
адекватное функциональному содержанию конституционно-правового статуса
участие
в
законотворческом
процессе
органов
различных
ветвей
государственной власти. От правильного понимания и последовательной
3
реализации принципа разделения властей в законотворческой сфере во многом
зависит, в конечном счете, эффективность реализации данной формы
государственно-властной деятельности, равно как и само по себе качество
принимаемых законов.
Этим определяются выбор темы диссертационного исследования и ее
актуальность с точки зрения теории и практики развития
современного
российского конституционализма, имея в виду потребности совершенствования
как законотворчества на основе обеспечения более последовательного
взаимодействия всех ветвей власти в законотворческом процессе, так и
правоприменения.
Степень научной разработанности проблемы. Ввиду отсутствия
специальных работ, в которых непосредственно анализировались бы проблемы
реализации принципа разделения властей в законотворческом процессе,
теоретическую основу исследования составили научные работы, посвященные,
с одной стороны, анализу принципа разделения властей, в частности, вопросов,
связанных с генезисом и концептуальным содержанием данного принципа,
местом и ролью отдельных ветвей государственной власти в государственноправовом механизме, и, с другой стороны,
касающихся
законотворческого
процесса
исследованию
как
в
вопросов,
общетеоретическом,
концептуальном плене, так и с точки зрения анализа более конкретных, в том
числе, прикладных аспектов законотворчества.
Автором учитывался, в частности, тот факт, что формированию доктрины
разделения властей в ее классическом понимании способствовали труды Дж.
Локка, Ш. Монтескье, А. Гамильтона, Д. Мэдисона, И. Бентама, Б. Констана и
др. В Российском государстве идеи разделения властей также имеют
достаточно глубокую историю, при этом особую актуализацию они получили
на рубеже XIX-XX вв. в работах В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, Н.М.
Коркунова, С.А. Котляревского, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина и др.
4
На современном этапе развития российской государственности проблема
разделения властей получила серьезное осмысление в работах, прежде всего,
специалистов в области конституционного права и общей теории права, таких
как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.М. Барнашов, И.Н. Барциц, Н.А. Богданова,
Н.С. Бондарь, С.В. Бородин, Н.В. Витрук, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.Н.
Кокотов, И.А. Конюхова,
Б.С. Крылов,
В.И. Крусс, В.А. Кряжков, В.Н.
Кудрявцев, О.Е. Кутафин, М.И. Марченко, М.А. Митюков, В.А. Лебедев, В.В.
Лазарев, Л.В. Лазарев, В.Я. Любашиц, В.В. Невинский, С.И. Некрасов, B.C.
Нерсесянц, Ж.И. Овсепян,
О.Г. Румянцев, М.С. Саликов, Б.С. Страшун, Д.Л.
Сурков, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев,
И.Г. Шаблинский,
Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин и другие.
Одновременно в своем исследовании автор опирался на работы, в
которых раскрываются общие и специальные вопросы законотворческой
деятельности и законодательного процесса. Проблемы законотворческой
деятельности исследовались в разное время А. И. Абрамовой, Л. В. Акоповым,
В.В. Алѐхиным, В.К. Бабаевым, В.М. Барановым, А.А. Белкиным,
Боботовым, Н.А. Бобровой,
С.В.
С.А. Боголюбовым, В.И. Васильевым, Р.Ф.
Васильевым, Б.В. Дрейшевым, Л.Н. Завадской, Т.Д. Зражевской, М.Г.
Кириченко, Д.А. Ковачевым,
Н.В. Котелевской, А.А. Котенковым, Л.Т.
Кривенко, В.А. Кряжковым, А.В. Малько, А.В. Мицкевичем, Л.А. Морозовой,
В. . Лапаевой, Л.А. Окуньковым, М.В. Прохоровым, Т.Н. Рахманиной, П.И.
Седугиным, И.Н. Сенякиным, А.А. Сергуниным,
В.М. Сырых, Ю.Н.
Стариловым, С.В. Полениной,
B.C. Троицким, В.И.
Ю.А. Тихомировым,
Фадеевым, Т.Я. Хабриевой, Л.В. Четвериковой, В.И. Чехариной, Н.A.
Шевелевой и др.
Эмпирическую основу исследования составляют Конституция РФ,
федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента
РФ, Правительства РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, решения
Конституционного Суда РФ, конституции (уставы) и законы субъектов
5
Российской Федерации, а также правоприменительная практика реализации
принципа разделения властей в процессе осуществления федеральной и
региональной законодательной деятельности и участия в ней органов
различных ветвей государственной власти.
Целью
диссертационного
исследования
является
обоснование
конституционного содержания принципа разделения властей и выявление
особенностей его реализации в сфере
Российской
Федерации,
анализ
законотворческого процесса в
конституционно-правовых
полномочий
субъектов законотворческой деятельности и механизмов их реализации на
отдельных стадиях законотворческого процесса с точки зрения обоснования
самостоятельности законодательной власти в данной сфере государственновластной деятельности, с одной стороны, и совершенствования форм и
способов
согласованного
взаимодействия
законодательной
власти
с
государственными органами других ветвей власти в процессе разработки и
принятия законов, с другой стороны, имея при этом в виду конституционное
требование
разделения властей в законотворческом процессе как по
«горизонтали», так и по «вертикали»
организации системы органов
государственной власти в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены и решены
следующие задачи:
- рассмотреть конституционно-правовое значение принципа разделения
властей с точки зрения
его
организационного и функционально-
компетенционного влияния на сферу законотворческой деятельности;
- определить особенности конституционного закрепления и нормативного
содержания принципа разделения властей с точки зрения самостоятельности
законодательной власти и ее взаимодействия с другими ветвями власти;
-
исследовать
статусные
и
функциональные
характеристики
законодательной власти в соотношении с другими ветвями власти и на основе
6
этого анализа – определить особенности реализации разделения властей на
отдельных стадиях законотворческого процесса;
-
проанализировать особенности законотворческой деятельности как
сферы реализации конституционного принципа разделения властей в условиях
федеративного государства
и связанных с этим
федеративных начал в
законотворческой деятельности в Российской Федерации;
- показать специфику конституционно-правового статуса Президента РФ
как субъекта законотворческого процесса в Российской Федерации и
одновременно
как
-
гаранта
согласованного
функционирования
государственных органов всех ветвей власти в законотворческом процессе в
РФ;
- провести анализ полномочий исполнительной власти по участию в
законотворческом процессе, в том числе, на отдельных его стадиях и в связи с
разработкой и принятием отдельных видов законодательных актов, включая так
называемые «финансовоемкие» законопроекты, при разработке и принятии
которых проявляются дополнительные особенности реализации принципа
разделения властей;
- выявить место и значение делегированного законотворчества в
российской конституционной модели разделения властей с точки зрения ее
соответствия
разделению
властей
как
принципу
формирования
государственности;
- в связи с реализацией принципа разделения властей в законотворческой
сфере определить роль судебной власти в законотворческом процессе.
Объектом
исследования
с
являются
общественные
отношения,
законотворческой
деятельностью
участников
возникающие
в
связи
федерального
и
регионального
законодательного
процессов,
а
также
нормотворческой деятельностью органов исполнительной и судебной власти,
порождающей «квазизаконодательные» последствия.
7
Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие
осуществление законотворческого
процесса и участие в нем органов
различных ветвей государственной власти, а также определяющие возможности
«квазизаконодательного» нормотворчества органов исполнительной и судебной
власти.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования
состоит в использовании возможностей: общенаучной компаративистской
методологии в ходе анализа сходства и различий между зарубежной и
российской политико-правовой теорией разделения властей и практикой ее
реализации
в
сфере
законотворчества;
системно-структурного
и
институционального методов, которые позволили выявить особенности
политико-правовых
законотворческом
институтов в РФ с точки зрения их взаимодействия в
процессе,
дестабилизирующие
законотворчества;
оценить
баланс
ветвей
специальных
факторы,
власти
стабилизирующие
на
отдельных
сравнительно-правового
и
и
стадиях
историко-
юридического методов в их приложении к предмету диссертационного
исследования.
Также были использованы различные общенаучные и специальные
научные методы: формально-юридический, анализа и синтеза, логический и
иные методы познания. Одновременно предлагаемое конституционно-правовое
исследование основывается, с учетом специфики предмета исследования,
использовании методологии смежных
гуманитарных
наук -
на
истории,
социологии, политологии.
Научная новизна исследования заключается в том, что работа
представляет
попытку
комплексного
анализа
разделения
властей
как
конституционного принципа законотворческого процесса в Российской
Федерации, исследования конституционно-правовых характеристик данной
деятельности на основе выявления
особенностей конституционно-правового
8
статуса
участников
законотворческой
деятельности,
принадлежащих
к
различным ветвям власти.
В этом плане впервые
в отечественной литературе исследуется
конституционно-правовой механизм реализации принципа разделения властей
в
сфере законотворческой деятельности, в соответствии с чем: выявлены
особенности отечественной конституционной модели разделения властей
с
точки зрения ее реализации в законодательном процессе; проанализированы
особенности законотворческой деятельности как государственно-властной
сферы реализации конституционного принципа разделения властей, в том
числе, с учетом и в
соотношении данного принципа
с конституционным
принципом федерализма, его влиянием на законотворческий процесс в
Российской
Федерации;
показана
специфика
конституционно-правового
статуса Президента РФ как субъекта законотворческого процесса и как гаранта
согласованного функционирования властей в законотворческом процессе;
проведен
анализ
законотворческом
полномочий
процессе,
исполнительной
выявлены
новые
власти
по
тенденции,
участию
в
связанные
с
усилением ее влияния в законотворчестве и нормотворческой деятельности в
целом, в связи с чем, дана оценка
места и значения делегированного
законотворчества в российской конституционной модели разделения властей;
исследованы также - в аспекте реализации принципа разделения властей отдельные вопросы, касающиеся роли судебной власти в законотворчестве.
Научную
новизну
диссертационного
исследования
определяют
основные положения, выносимые на защиту:
1. Конституционный
принцип разделения властей в РФ (статья 10
Конституции РФ) характеризует как организационные (статические), так и
функциональные (динамические) начала, что имеет значение, в том числе, для
законотворческой сферы.
Организационные проявляются в конституционных основах устройства
власти, включая гарантии самостоятельности органов законодательной,
9
исполнительной и судебной власти; функциональные начала реализуются в
конституционных основах осуществления государственной власти как единой
по своей социально-политической природе и назначению. При этом сущность
конституционного
принципа
разделения
организационно-функциональном
властей
разграничении
заключается
основных
в
направлений
деятельности государственной власти при обеспечении условий эффективного
взаимодействия их субъектов. Соответственно, конституционное разделение
властей
предполагает
не
монополизацию
законодательной
функции
законодательными (представительными) органами государственной власти, а
ориентирует на поиск оптимальных,
соответствующих
конституционно
значимым целям форм и способов участия в законодательном процессе органов
различных ветвей государственной власти.
2. В теории и практике современного конституционализма, в отличие от
традиционных представлений об исключительных прерогативах парламента в
законотворческом процессе, само понятие законотворческой
деятельности
претерпевает изменения: оно приобретает широкое социально-политическое и
правовое содержание и представляет собой специфическую юридическую
форму государственно-властной деятельности, направленной на выявление,
формирование и закрепление
в виде общеобязательных (законодательных)
правил воли народа (общества). Это объективно допускает, а в конкретных
конституционных
системах
разделения
властей
(включая
Российскую
Федерацию), предполагает участие в законотворческой деятельности, наряду с
парламентом, также органов других ветвей государственной власти.
Однако сами особенности законотворческой деятельности как сферы
реализации принципа разделения властей определяют, что только парламент
вправе принимать окончательное решение о судьбе законопроекта и его
итоговом содержании; органы же исполнительной и судебной власти участвуют
в законотворческом процессе в соответствии с полномочиями и в порядке,
определенными действующим законодательством.
10
3. В федеративном государстве, каковым является Россия, система
разделения властей имеет
разграничением,
в
том
также «вертикальное» измерение, связанное с
числе,
законодательных
полномочий
между
федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ. В современных условиях повышенную актуальность
приобретает сохранение и укрепление федеративных начал законотворческой
деятельности, что предполагает, в частности: необходимость усиления
гарантий участия субъектов РФ в реализации законотворческих полномочий,
относящихся к ведению РФ; недопустимость поглощения сферы совместных
законотворческих
полномочий
РФ
и
субъектов
РФ
федеральным
законотворчеством с «делегированием» субъектам РФ отдельных полномочий,
пределы которых
федеральным
определялись бы
законодательством;
не Конституцией РФ (ст.72), а
расширение
реальных
возможностей
реализации субъектами РФ своих прав на отдельных стадиях федерального
законотворческого процесса и т.д.
4. Российская модель разделения властей предполагает активную роль
Президента РФ в законотворческом процессе, что должно оцениваться как с
учетом его собственных нормотворческих полномочий (право законодательной
инициативы,
подписание
либо
отклонение
принятого
закона,
его
обнародование), так и исходя из его конституционно-правового статуса как
главы государства.
Во втором случае
президентское воздействие на законотворческий
процесс определяется, прежде всего, формированием целей, законодательной
стратегии как основы реализации основных направлений внешней и
внутренней политики государства (часть 3 статьи 80 Конституции РФ).
Одновременно, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование
и
взаимодействие всех органов государственной власти в законодательном
процессе, что
должно происходить в ординарных конституционных
процедурах, включая согласительные (ч.2 ст.80, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).
11
Особое значение имеет
осуществлению
возможность осуществления полномочий по
Президентом
РФ
первичного
(«квазизаконодательного»)
правового регулирования. Это возможно лишь при наличии объективных
обстоятельств,
требующих
незамедлительного
реагирования, что, во всяком случае,
нормативно-правового
должно служить достижению целей
защиты основ конституционного строя, гарантирования прав и свобод человека
и
гражданина,
обеспечения
согласованного
функционирования
и
взаимодействия органов государственной власти (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ).
Общие принципы нормативно-правовой
деятельности Президента РФ в
порядке замещения либо восполнения отсутствующего закона необходимо
конкретизировать на уровне федерального закона.
5. В настоящее время актуализируется проблема сбалансированного
участия органов исполнительной власти в законотворческой деятельности, что
должно
исключать
противоречащую
принципу
разделения
властей
неоправданную активность и, тем более, доминирование на отдельных стадиях
законотворческого процесса органов исполнительной власти, в особенности – в
процессе
реализации
так
называемых
сложившихся, в своей основе, с учетом
приобретенных
практики
полномочий,
взаимодействия
законодательной и исполнительной власти в законотворческом процессе.
Такие приобретенные
полномочия (касающиеся, в частности, порядка
подготовки и направления Правительством РФ в палаты Федерального
Собрания официальных отзывов о рассматриваемых законопроектах, участия
уполномоченных Правительством РФ лиц в заседаниях палат Федерального
Собрания, защиты позиций Правительства РФ по данным им заключениям,
представления поправок к законопроектам и т.п.)
нуждаются в их более
конкретном урегулировании, в том числе, на уровне Регламентов палат
Федерального Собрания.
6.
Особой
разновидностью
приобретенных
полномочий
участия
исполнительной власти в законодательном процессе является делегированное
12
законотворчество.
Генезис
института
делегированного
законодательства
обусловлен объективными факторами законотворческой деятельности, а также
особенностями реализации принципа разделения властей в соответствующей
сфере государственно-властной деятельности.
Поэтому сам по себе этот
институт как направленный, прежде всего, на оптимизацию правотворческой
деятельности государства, не должен ослаблять позиции парламента в
государственно-правовой системе и не может рассматриваться - при условии
соблюдения конституционных начал взаимоотношений соответствующих
органов -
как вмешательство исполнительной власти в прерогативы
законодательной власти.
Важнейшим
критерием
правомерного
делегирования
является
вытекающий из Конституции РФ принцип правовой определенности, согласно
которому законодательное оформление делегирования должно быть ясным,
четким и непротиворечивым, однозначно и недвусмысленно очерчивать
характер, состав и объем передаваемых нормотворческих полномочий, не
позволяя их расширительное толкование. Соответствующие вопросы должны
быть урегулированы применительно к федеральному уровню – в специальном
федеральном законе, а применительно к субъектам Российской Федерации – в
Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».
7. Эффективность законотворческой деятельности во многом зависит от
своевременности и качества конкретизации принятого закона на подзаконных
(нижестоящих) уровнях иерархии правовой системы, в связи с чем,
законотворческая деятельность законодательных (представительных) органов
государственной власти должна быть скоординирована с нормотворческой
деятельностью исполнительных органов государственной власти. Процессу
принятия
закона,
которым
прямо
предусмотрено
или
предполагается
осуществление подзаконного правового регулирования, должна сопутствовать
13
подготовка всего комплекса соответствующих подзаконных нормативных
правовых актов и проекты таких актов должны быть доступны депутатам уже
при решении вопроса о судьбе законопроекта. Эта сфера взаимоотношений
органов законодательной и исполнительной власти также нуждается в
специальном урегулировании как на федеральном, так и региональном уровнях.
8. Соблюдение конституционного принципа разделения государственной
власти
при
осуществлении
делегированного
законотворчества
должно
гарантироваться эффективным судебным нормоконтролем. Это предполагает
последовательное
разграничение нормоконтрольных полномочий в системе
самой судебной власти -
между Конституционным Судом РФ, Верховным
Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. Возможной моделью
законодательной регламентации судебного нормоконтроля за делегированным
законодательством является распространение полномочий Конституционного
Суда РФ в порядке конкретного конституционного контроля на проверку
нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение
полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по
вопросу, не получившему содержательной регламентации в федеральном
законе, при условии, что соответствующие нормативные положения закона и
правительственного акта были применены в конкретном деле заявителя и
нарушают конституционные права и свободы человека и гражданина.
Полномочия Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ при этом
должны ограничиваться проверкой законности, а не конституционности актов
делегированного законодательства.
9. В условиях российской системы разделения властей активным
участником законодательного процесса является также судебная власть. Это
проявляется не только в реализации органами судебной власти определенных
полномочий непосредственно в законотворческом процессе, но также в формах
так называемого «негативного законодательства» (отмены тех или иных
14
законоположений в силу незаконности, неконституционности), а также
позитивного судебного нормотворчества.
Особым
субъектом
законотворческой
деятельности
является
Конституционный Суд РФ, что связано с его специфическим конституционноправовым статусом и двойственным положением в системе разделения властей.
С одной стороны, Конституционный Суд РФ входит в состав судебной власти
как
орган,
осуществляющий
правосудие;
с
другой,
конституционное
правосудие по самой сути, в своих итогово-правовых характеристиках,
существенным
образом
сближается
с
нормативно-установительной
юридической практикой, хотя это не должно вести к отождествлению данной
формы государственно-властной деятельности с законотворчеством.
Научно-теоретическая
значимость
результатов
исследования
заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных,
но
недостаточно
изученных
Содержащиеся
в
работе
способствовать
дальнейшему
проблем
науки
теоретические
накоплению
конституционного
положения
и
права.
выводы
теоретических
будут
знаний
о
конституционной модели разделения властей в законотворческом процессе,
конституционных механизмах реализации законотворческой деятельности,
совершенствованию
и
развитию
понятийного
аппарата
науки
конституционного права.
Практическая
значимость
исследования
состоит
в
том,
что
содержащиеся в нем теоретические выводы и рекомендации могут быть
использованы для повышения эффективности законотворческой деятельности
на различных ее стадиях, совершенствования правоприменительной практики
органов государственной власти различных уровней.
Материалы и выводы диссертации могут использоваться в процессе
преподавания дисциплин конституционного, административного, муниципального права, спецкурсов по проблемам законотворчества.
15
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на
кафедре
муниципального права и природоохранного законодательства
Южного федерального университета. Основные идеи излагались автором в
докладах на заседаниях кафедры, на научных и научно-практических
конференциях. Материалы исследования получили реализацию также в
научных публикациях (8 статей общим объемом ок. 3 п.л.).
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во
«Введении»
обосновывается
актуальность
темы
диссертации,
раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи
исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.
В
первой
главе
«КОНСТИТУЦИОННОЕ
ОБОСНОВАНИЕ
РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК
ПРИНЦИПА ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» раскрывается
социально-политическая и юридическая
природа, функциональная роль разделения властей как фундаментального
принципа российского конституционализма.
Первый параграф - «Разделение властей – универсальный принцип
российской
государственности:
особенности
конституционного
закрепления, нормативное содержание» - посвящен анализу
теоретико-
методологических подходов, позволяющих определить институциональные
особенности
реализации
концепции разделения
властей
в Российской
Федерации.
В основе авторской позиции по этим вопросам лежит выделение в
конституционном содержании российской модели разделения властей (статья
10 Конституции РФ) двух начал: а) организационных (статических)
и б)
функциональных (динамических), что имеет значение, в том числе,
для
законотворческой сферы.
16
Организационные проявляются в конституционных основах устройства
власти («государственная власть осуществляется на основе…», «органы
законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»);
функциональные
в
-
конституционных
основах
ее
осуществления,
функционирования («государственная власть осуществляется…») как единой
по своему социальному назначению государственной власти. Конституционноправовая ценность и социально-целевое предназначение такой
разделения
властей
имеет
двуединое
назначение
-
модели
обеспечение
демократического порядка властвования на основе верховенства права, защита
прав и свобод человека и гражданина от произвольных посягательств со
стороны публичной власти, с одной стороны, и гарантирование полноты,
рациональности и эффективности управления делами государства в интересах
всего народа, с другой.
При этом сущность принципа разделения властей в конституционном его
закреплении заключается в организационно-функциональном разграничении
основных направлений деятельности государственной власти при обеспечении
условий эффективного взаимодействия их субъектов. Это, в конечном счете,
предопределяет такую систему конституционного разделения властей в
законотворческой
сфере,
которая
предполагает
не
монополизацию
законодательной функции законодательными (представительными) органами
государственной власти (как на федеральном, так и региональном уровнях), а
ориентирует на поиск соответствующей
конституционно значимым целям
меры участия в законотворческом процессе органов различных ветвей
государственной власти, с учетом их функциональной специализации и
полномочий. Данный принцип имеет важное значение и при установлении
компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти РФ.
Он препятствует такому истолкованию полномочий того или иного органа
государственной власти, которое могло бы
привести к утверждению
самодовлеющего характера одной из ветвей единой государственной власти.
17
Вместе с тем, следует учитывать подвижный характер, трансформацию
содержания разделения властей в процессе исторического развития и
изменяющихся условий
практической реализации данного принципа в
конкретно-исторических, национально-специфических условиях, что находит
свое
воплощение и в
особенностях
конституционно-правового
и
законодательного регулирования разделения властей в различных государствах.
В политических и правовых условиях РФ разделение властей означает, прежде
всего, разграничение государственных функций, которые осуществляются
самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями
закона.
Соответственно, конституционный принцип разделения властей в том
виде, в каком он закреплен в Конституции РФ, не препятствует распределению
некоторых правомочий, в силу их юридической природы присущих одной из
властей,
между
органами
другой
власти.
Подобное
распределение,
«рассредоточение» полномочий между органами различных ветвей власти
служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию
действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их
взаимодействия.
На современном этапе принципы единства государственной власти и
разделения ее ветвей при правильной организации властеотношений вполне
органично сочетаются, способствуют конструктивному сотрудничеству органов
государственной власти и позволяют сформировать эффективный механизм
реализации государственной власти, в том числе, в законотворческой сфере
государственно-властной деятельности.
Второй параграф - «Законодательная власть в системе разделения
властей: российская конституционная модель разделения властей и ее
реализация в законотворческом процессе» - посвящен анализу особенностей
реализации конституционной модели разделения властей в законотворческой
18
деятельности, а также
конституционным характеристикам самой по себе
законодательной власти.
Главная задача законодательной власти - принятие нормативных актов,
обладающих высшей
юридической силой и регулирующих важнейшие
общественные отношения, которыми охватываются, в свою очередь, основные
сферы функционирования всех других ветвей власти. В этом плане
законодательная
власть
представляет
государственно-властной
деятельности,
установленном
законом
порядке
собой
обособленную
которая
сферу
осуществляется
непосредственно
народом
в
или
представительными (законодательными) органами и направлена на разработку
и принятие законодательных решений, а также имеет своей целью контроль за
их реализацией.
Рассмотрение конституционной модели законодательной власти и ее места
в системе разделения властей опирается на проведенный автором анализ
исторических
концепций
парламентаризма,
положенных
в
основу
конституционной организации современных демократических государств. В
связи с этим, отмечается значение не
только общих принципов и
закономерностей развития парламентаризма, но и национально-исторических
особенностей решения соответствующих вопросов в отдельных странах,
включая Россию.
Оценивая современную систему конституционно-правового регулирования
формирования и деятельности представительных (законодательных) органов в
Российской Федерации, отмечается, что такое регулирование на уровне
Конституции РФ является не вполне
достаточным, особенно, если иметь в
виду федеративную (двухуровневую) природу законодательной власти. Так, в
Конституции РФ не закреплена система законодательных органов – фактически
ее нормы регламентируют не законодательную власть в целом, а
создания,
функционирования
и
полномочия
федерального
порядок
органа
законодательной власти - Федерального Собрания. Это повышает значение
19
последующего законодательного регулирования соответствующих вопросов с
помощью норм и институтов, приобретающих – в силу особенностей самого
предмета регулирования – конституционный характер.
На основе проведенного анализа места законодательной власти в системе
разделения
властей
и
конституционной
характеристики
Федерального
Собрания как представительного, законодательного, а теперь и контрольного
органа1, который впервые в истории отечественного конституционализма
характеризуется как парламент государства, автором делается вывод о том, что
в
отличие
от
исключительных
теории
и
традиционных
представлений
об
прерогативах парламента в законотворческом процессе, в
практике
законотворческой
(догматических)
современного
деятельности
конституционализма
как
не
совпадающее
«законодательный процесс» претерпевает изменения: оно
само
понятие
с
понятием
имеет
широкое
социально-политическое и правовое содержание и представляет собой
специфическую юридическую форму государственно-властной деятельности,
направленной
на
выявление,
формирование
и
утверждение
в
виде
общеобязательных (законодательных) правил воли народа (общества). Это
объективно допускает, а в конкретных конституционных системах разделения
властей (включая Российскую Федерацию), предполагает участие – и порой
весьма активное - в законодательной деятельности, наряду с парламентом,
также органов других ветвей государственной власти.
Третий параграф - «Особенности законотворческой деятельности как
сферы реализации конституционного принципа разделения властей»посвящен рассмотрению особенностей законотворчества в РФ как сферы
взаимодействия различных ветвей государственной власти.
1
См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О
контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2009. № 1. Ст. 2.
20
Природа
законотворчества
заключается
в
выявлении,
освоении
существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них
через закрепление в юридической форме норм поведения. Законодательный
процесс является формально-юридическим выражением законотворческой
функции государства, отражающим технологию создания закона. Анализируя
значение законотворческого процесса, нельзя не учитывать того факта, что он
составляет основополагающие содержательные характеристики деятельности
парламента. Соответственно, нормативная регламентация процесса создания
закона отражает саму природу парламентаризма, представительных начал
деятельности данного органа, который обеспечивает: качественный уровень
подготовки формы и содержания нормативного акта; привлечение широкого
спектра мнений различного рода политических сил, с целью максимального
обеспечения интересов различных социальных групп; эффективные механизмы
контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе
законотворчества.
При этом автор выделяет различные уровни погружения
в сферу
подготовки законопроектов. В частности, непосредственно законодательный
процесс является процессом, отражающим работу, прежде всего, самого по себе
законодательного органа по своевременному появлению необходимого для
регулирования общественных отношений закона;
законотворческий же
процесс является государственно-властной деятельностью, отражающей работу
более широкого круга субъектов над проектом закона. Гармонизация двух
взаимодополняющих, но разных по предназначению процессов, в конечном
счете, определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение
отдельных государственно-властных субъектов в современном российском
правотворчестве.
Необходимость адекватного и полного выражения воли народа в законе,
обеспечение в нем должного баланса интересов различных социальных групп,
публично-территориальных образований, учет всех возможных положительных
21
и отрицательных последствий введения законодательного регулирования,
формирование уже на стадии принятия законодательного решения условий для
как
можно
более
полного
достижения
его
целей
в
последующей
правоприменительной практике, а также защита от принятия произвольных
законов настоятельно требуют сотрудничества всех органов государственной
власти
в
законодательном
процессе
при
их
подчиненности
общим
конституционным целям. Исходя из вытекающего из Конституции РФ
требования обязательности для всех органов публичной власти основных
направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в
соответствии с ее ст. 80 (ч. 3), все субъекты права законодательной
инициативы, наделенные властными полномочиями, обязаны в процессе
осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не
ставить
под
угрозу
стабильность
установленных
Конституцией
РФ
государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный
баланс общественных интересов. Этим обусловливается и необходимость
взаимодействия и координации деятельности участников законодательного
процесса на различных его стадиях2.
Вместе с тем, практика организации законотворчества на современном
этапе
свидетельствует,
происходит
в
что
условиях
формирование
государственной
процессуально-правовых
политики
преимуществ
в
законотворческом процессе для президентских и правительственных структур,
что
предопределяется в нынешних условиях, в том числе,
инициатив
этих
субъектов
партийным
большинством
поддержкой
депутатов
Государственной Думы. В этих условиях актуальна оценка конституционных
возможностей
участия
отдельных
ветвей
власти
и
их
органов
в
законотворческом процессе.
2
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 года № 9-П по делу о проверке
конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст.
5371.
22
Четвертый параграф - «Разделение властей
«по вертикали»:
федеративные начала законотворческой деятельности в Российской
Федерации» - посвящен проблеме федеративных начал законотворческой
деятельности в Российской Федерации.
Прежде всего, автором отмечается, что в федеративном государстве
система разделения властей имеет свои особенности, тем более, в такой
многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной стране, как
Россия. С целью обеспечения реализации принципа разделения властей не
только на уровне Федерации, но и в ее субъектах, в Основном Законе
предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между Россией
и ее субъектами (ст.71-73 Конституции РФ). В нормативном единстве с
положениями ст. 76 Конституции РФ этими конституционными положениями
обеспечивается разграничение законотворческих сфер Российской Федерации,
с одной стороны, и субъектов РФ, с другой.
Принцип
разделения
исполнительную
и
государственной
судебную
в
условиях
власти
на законодательную,
федеративного
государства
предопределяет в этом смысле взаимодействие двух уровней единой
федеративной системы законотворчества - Федерации и ее субъектов в лице
соответствующих органов. При этом речь идет не только о разграничении
предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов и обязанности
субъектов РФ при определении организации государственной власти и ее
функционирования исходить из указанного принципа, но и о системном
единстве государственной власти в Российской Федерации, из которого, если
такое единство не сводить к соподчинению образующих указанную систему
органов, вытекает признание единства системы народного представительства,
единства исполнительной власти и единства судебной системы. Однако такое
единство, в силу принципа федерализма, не должно сводиться к унификации.
Разделение властей по вертикали, поскольку оно предполагает наличие, наряду
с законодательной
властью Федерации, власти субъектов Федерации,
23
действующих в отнесенных к их ведению сферах независимо и самостоятельно,
является немаловажной гарантией принципа демократического правового
федеративного государства с республиканской формой правления, которым
связаны все ветви власти.
При этом в диссертации анализируются
формы участия субъектов
Федерации в федеральном законотворческом процессе; особо выделяются
вопросы ведения Российской Федерации, требующие согласования субъектов
РФ; анализируются особенности
законотворческой сферы
по предметам
совместного ведения РФ и ее субъектов, критически оценивается имеющая
место практика, когда федеральные законы по предметам совместного ведения
нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и
субъектам РФ не остается возможности для регионального законотворчества, с
учетом национальных, исторических, экономических и иных особенностей.
Важной
перспективой конституционного развития и формирования
положительной практики реализации федеративных начал в законотворческой
деятельности, обеспечивающей реальное разделение власти по
вертикали,
могло бы стать
разделения
определение базовых принципов и критериев
совместного правового поля между Федерацией и ее субъектами.
В связи с этим, нуждаются в адекватной нормативной правовой форме
закрепления соответствующие начала (принципы) разделения государственной
власти по вертикали и их реализация в законотворческой сфере. Важность
такого закрепления обусловлена повышенной актуальностью сохранения и
укрепления
федеративных
начал
законотворческой
деятельности.
предполагает, в частности: необходимость усиления
Это
гарантий участия
субъектов РФ в реализации законотворческих полномочий, относящихся к
ведению РФ; недопустимость поглощения сферы совместных законотворческих
полномочий
РФ
и
субъектов
РФ
федеральным
законотворчеством
с
«делегированием» субъектам РФ отдельных полномочий, пределы которых
определялись
бы
не
Конституцией
24
РФ
(ст.72),
а
федеральным
законодательством;
субъектами
РФ
расширение
своих
прав
реальных
на
отдельных
возможностей
стадиях
реализации
федерального
законотворческого процесса и т.д.
ГЛАВА
ВТОРАЯ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
«КОНСТИТУЦИОННЫЕ
ВЛАСТЕЙ
В
ОСНОВЫ
ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ
ПРОЦЕССЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» посвящена анализу участия
органов государственной власти Российской Федерации в законотворческом
процессе.
В первом параграфе - «Конституционно-правовой статус Президента
Российской
Федерации
как
субъекта
законотворческого
процесса:
полномочия по обеспечению согласования и взаимодействия властей» автором отмечается, что важную роль в реализации принципа разделения
властей в законотворческом процессе принадлежит Президенту РФ. Вместе с
тем, особенности российской конституционной системы разделения властей
отражаются на степени участия Президента РФ в законотворческом процессе,
включая как прямо закрепленные за ним нормотворческие полномочия, так и
полномочия участия в законотворческой
деятельности, основанные на его
конституционно-правовом статусе как главы государства.
Наиболее существенным полномочием
Президента в отношении
законодательной власти являются право законодательной инициативы (п. «г»
ст. 84), право подписывать и обнародовать законы (п. «д» ст. 84), право
отлагательного вето в отношении федеральных законов (ч. 3 ст. 107) и право
вносить предложения о поправках, пересмотре положений Конституции (ст.
134).
С учетом особенностей российской конституционной системы разделения
властей
роль Президента РФ в законотворческом
процессе должна
оцениваться как с учетом прямо закрепленных за ним нормотворческих
полномочий и полномочий участия в законодательной деятельности, так и
25
исходя из его общего конституционно-правового статуса как главы государства
в системе государственной власти Российской Федерации. Основное значение
воздействия
Президента
на
законотворческий
процесс
определяется
формированием целей, законодательной стратегии как основы реализации
основных направлений внешней и внутренней политики государства (часть 3
статьи 80 Конституции РФ). В то же время Президент РФ обеспечивает
согласованное
функционирование
государственной
происходить
власти
в
в
и
взаимодействие
законотворческом
ординарных
процессе,
конституционных
всех
что
процедурах,
органов
должно
включая
согласительные (ч.2 ст.80, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), а также путем
реализации собственных конституционных полномочий в законодательном
процессе (право законодательной инициативы, подписание либо отклонение
принятого закона, его обнародование).
Одновременно
Президентом
правового
РФ
в
диссертации
собственного
регулирования
обстоятельств,
обосновывается,
первичного
возможно
требующих
лишь
что
осуществление
(«квазизаконодательного»)
при
незамедлительного
наличии
объективных
нормативно-правового
реагирования. Во всяком случае, необходимым условием собственного
президентского законотворчества должно служить достижение целей защиты
основ конституционного строя, гарантирования прав и свобод человека и
гражданина, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия
органов государственной власти (часть 1 статьи 80 Конституции РФ).
Анализ современной практики реализации Президентом РФ своих
полномочий в законодательном процессе позволил автору сделать вывод, что
оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь
путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке
взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе.
Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной
26
правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов
государственной власти.
Еще
одним
аспектом
проблемы
участия
Президента
РФ
в
законотворческом процессе является отсутствие четко определенной законом
области нормотворческой деятельности Президента, осуществляемой им с
помощью указов. Сегодня, по мнению автора, значительно менее актуальной,
чем это было ранее, является необходимость в издании указов, восполняющих
пробелы в законодательстве, поскольку имеются все возможности для
планомерной активной законотворческой деятельности парламента. По мере
развития российской государственности, утверждения принципа верховенства
закона, нормотворческие указы Президента РФ первичного правового
регулирования должны быть исключены из практики нормотворчества. Но это
не
касается иных указов нормативного характера, которые должны
соответствовать Конституции РФ и федеральным законам (ст.90, ч.3
Конституции РФ), т.е. носить подзаконный («вторичный») характер.
Автор согласен с мнением тех ученых, которые считают, что решение
соответствующих
вопросов
потребует
дальнейшего
совершенствования
правового регулирования в плане, в том числе, закрепления общих принципов
нормативно-правовой и других форм деятельности Президента РФ как главы
государства.
Во втором параграфе - «Полномочия исполнительной власти по
участию в законотворческом
исполнительная
власть
процессе» - автором отмечается, что
занимает
все
более
активные
позиции
в
законотворческой сфере, путем участия в законодательном процессе.
В плане характеристики форм участия органов исполнительной власти в
законотворческом
процессе
можно
выделить
имманентные
(прямо
предусмотренные Конституцией РФ) и приобретенные (сложившиеся на основе
практики
взаимодействия законодательной и исполнительной власти в
законотворческом процессе) полномочия.
27
К имманентным (конституционным) полномочиям относятся, прежде
всего, право Правительства РФ на законодательную инициативу (ч. 1 ст. 104
Конституции РФ), разработка и представление Государственной Думе
федерального бюджета и отчета о его исполнении (п. «а» ч. 1 ст. 114
Конституции
РФ),
а
также
дача
заключений
по
законопроектам
финансовоемкого характера (ч. 3 ст. 114 Конституции РФ). При этом, если
право
Правительства
РФ
на
законодательную
инициативу
имеет
диспозитивный характер и осуществляется по его усмотрению, то подготовка
проекта федерального закона о федеральном бюджете, как и заключений на
указанные
законопроекты,
является
обязанностью
Правительства
РФ,
уклонение от исполнения которой недопустимо.
Приобретенные же полномочия (касающиеся, в частности, возможности
направления
Правительством
официальных
отзывов
о
РФ
в
палаты
рассматриваемых
Федерального
Собрания
законопроектах,
участия
уполномоченных Правительством РФ лиц в заседаниях палат Федерального
Собрания, защиты позиций Правительства РФ по данным им заключениям,
представления поправок к законопроектам и т.п.) нуждаются в их более точном
урегулировании, в том числе, как на уровне Регламентов палат Федерального
Собрания, так и Регламента Правительства РФ.
Кроме того, одна из основных форм участия исполнительной власти в
законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая
наделила Правительство РФ важными полномочиями по воздействию на
законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или
отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных
займов,
об
изменении
законопроекты,
финансовых
предусматривающие
обязательств
расходы,
государства,
покрываемые
за
другие
счет
федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения
Правительства. Если право Правительства РФ на законодательную инициативу
имеет диспозитивный характер и осуществляется по его усмотрению, то
28
подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете, как и
заключений на указанные законопроекты - его обязанностью. Однако подобное
положение может породить коллизию в соотношении с принципом разделения
властей, так как дает возможность исполнительной власти практически
парализовать продвижение
законопроекта еще на стадии законодательной
инициативы либо затянуть его рассмотрение. Сложность реализации данных
полномочий
Правительства
РФ
заключается
не
только
в
нечеткости
определений «изменение финансовых обязательств государства» и «расходы,
покрываемые
за
счет
федерального
бюджета»,
но
и
в
элементах
неопределенности толкования самого понятия «заключение Правительства
РФ».
Важной характеристикой участия органов исполнительной власти в
законодательном процессе следует считать также взаимосвязь и определенную
зависимость
между
законотворческими
полномочиями
законодательных
(представительных) органов государственной власти и полномочиями органов
власти
исполнительной
по
осуществлению
подзаконного
правового
регулирования. Поскольку эффективная реализация закона во многом зависит
от своевременности и качества его конкретизации на нижестоящих уровнях
иерархии правовой системы, законодательная деятельность законодательных
(представительных)
органов
государственной
власти
должна
быть
скоординирована с нормотворческой деятельностью исполнительных органов
государственной власти. Поэтому процессу принятия закона, которым прямо
предусмотрено или предполагается осуществление подзаконного правового
регулирования,
должна
сопутствовать
подготовка
всего
комплекса
соответствующих подзаконных нормативных правовых актов и проекты таких
актов должны быть доступны депутатам при решении вопроса о судьбе
законопроекта. Учитывая объективные сложности внедрения такого механизма
в законодательную практику, на первоначальном этапе он может быть введен в
29
качестве обязательного условия законодательного регулирования отношений,
связанных с исполнением социальных обязательств государства.
Все
эти
вопросы
взаимоотношений
органов
законодательной
и
исполнительной власти нуждаются в специальном правовом урегулировании,
по крайней мере, на уровне регламентных норм деятельности соответствующих
органов как федерального, так и регионального уровней.
Параграф третий - «Принцип разделения властей и проблема
делегированного законодательства» - посвящен конституционной практике
делегированного законотворчества, являющегося одним из направлений
взаимодействия законодательной и исполнительной власти и разновидностью
приобретенных
полномочий
законотворческом
процессе.
участия
Он
исполнительной
предполагает
власти
осуществление
в
органами
исполнительной власти на основании прямого предписания закона правового
регулирования
тех
общественных
отношений,
нормирование
которых
относится к компетенции самого законодателя.
Необходимость
исполнительной
делегирования
власти
имеет
законодательных
объективные
полномочий
предпосылки,
которые
анализируются в диссертации. Конституция РФ в ряде случаев прямо
предусматривает возможность делегирования правотворческих полномочий
Российской Федерацией межгосударственным объединениям (ст.79), а также
между
федеральными
органами
исполнительной
власти
органам
исполнительной власти субъектов РФ (ст. 78). Вместе с тем, в Конституции РФ
не говорится о возможности делегирования законодательными органами
государственной власти своих полномочий как Президенту России, так и
исполнительным органам власти.
При этом, делегирование нормотворческих полномочий следует отличать
от первоначального наделения такими полномочиями государственных органов
и общественных объединений.
Делегирование - это тоже наделение
30
полномочиями, но, в отличие от первичного, статусного, оно представляет
собой вторичный акт, поскольку передать можно только то, чем обладаешь сам.
Автор приходит к выводу, что сам по себе институт делегированного
законотворчества не противоречит принципу разделения властей и является
свидетельством
развития
теоретических
и
методологических
основ
парламентской демократии. Вместе с тем, этот институт как направленный,
прежде всего, на оптимизацию законотворческой деятельности государства, не
должен ослаблять позиции парламента в государственно-правовой системе и не
может рассматриваться - при условии соблюдения конституционных начал
взаимоотношений
соответствующих
органов
как
-
вмешательство
исполнительной власти в прерогативы законодательной власти.
Одним из важнейших критериев правомерного делегирования является
вытекающий из Конституции РФ принцип правовой определенности, согласно
которому законодательное оформление делегирования должно быть ясным,
четким и непротиворечивым, однозначно и недвусмысленно очерчивать
характер, состав и объем передаваемых нормотворческих полномочий, не
позволяя их расширительное толкование.
Законодательный (представительный) орган государственной власти как
первоисточник
(первообладатель)
законодательных
полномочий
обязан
осуществлять контроль за осуществлением делегированного законодательства
и,
в
случае
ненадлежащего
исполнения
делегированных
полномочий,
незамедлительно реагировать на нарушения, в том числе, путем неодобрения
правительственного акта или прекращения делегирования. Соответствующие
полномочия
Федерального
Собрания,
а
также
законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, как и иные общие вопросы, связанные с делегированным
законотворчеством,
должны
быть
урегулированы,
применительно
к
федеральному уровню – в самостоятельном (специальном) федеральном законе,
а применительно к субъектам Российской Федерации – в Федеральном законе
31
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органах государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Решение проблемы соблюдения конституционного принципа разделения
государственной
власти
на
законодательную
осуществлении
делегированного
осуществления
эффективного
и
исполнительную
законодательства
судебного
возможно
контроля,
при
путем
предполагающего
последовательное и четкое разграничение нормоконтрольных полномочий в
системе самой судебной власти -
между Конституционным Судом РФ,
Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. В частности,
Конституционный суд РФ должен быть наделен полномочиями осуществлять
в порядке конкретного конституционного контроля проверку нормативных
правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия,
возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не
получившему содержательной регламентации в этом федеральном законе, при
условии,
что
соответствующие
нормативные
положения
закона
и
правительственного акта были применены в конкретном деле заявителя и
нарушают конституционные права и свободы человека и гражданина. В свою
очередь, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ должны
осуществлять
проверку
законности,
а
не
конституционности
актов
делегированного законодательства и при этом соотносить правительственные
акты
не
только
с
самим
делегирующим
законом,
но
и
с
иными
законодательными актами в их системе и взаимосвязях.
В четвертом параграфе - «Судебная власть и законодательный
процесс» - автор отмечает, что одними из участников законодательной
деятельности
в
условиях
современного
демократического
правового
государства являются органы судебной власти.
Характеристика
органов
судебной
власти
в
качестве
субъектов
законотворческого процесса имеет, по крайней мере, два аспекта: во-первых,
32
формально-юридический или, условно говоря,
процедурно-процессуальный,
связанный с традиционными формами участия соответствующих органов на
отдельных стадиях законодательного процесса в классическом его проявлении.
Данный аспект характеризует роль судебной власти в выработке и принятии
законодательных актов парламентом. Второй же аспект этой проблемы имеет
сущностный характер, и он связан уже с вопросом значительно более сложным
и дискуссионным – с
возможностью осуществления правотворческих
(«квазиправотворческих») правомочий самой судебной властью в лице, прежде
всего, ее высших органов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ,
Высшего Арбитражного Суда РФ). Участие в законодательном процессе
судебной власти проявляется не только в принадлежащем высшим судам праве
законодательной инициативы по вопросам их ведения (часть 1 статьи 104
Конституции
РФ)
и
возможностях
консультативно-информационного
взаимодействия парламента и суда (подготовка отзывов на законопроекты,
участие в парламентских слушаниях, работе парламентских комитетов и т.п.),
но также и в формах так называемого «негативного законодательства» (отмены
тех или иных законоположений в силу незаконности, неконституционности) и
позитивного судебного нормотворчества.
Вместе с тем, участие органов судебной власти в законотворчестве
соответствующими формами «подключения» к парламентской деятельности
на отдельных стадиях законодательного процесса не ограничивается и,
соответственно,
вступать
в
не сводится к вопросу о том, каким образом суд может
парламентские
отношения,
содействовать
реализации
законодательным органом государственной власти его конституционных
функций. Более сложной является проблема
компетентности самих судов
(высших) быть творцами приобретающих общеобязательное значение правил,
осуществлять судебное правотворчество. Решение этого вопроса связано с
пониманием самой природы судебной власти, ее сущностных характеристик. В
связи с этим, обращаясь к дискуссионному вопросу о правотворческой роли
33
судов, автор исходит из того, что это перспективное направление развития
теории и практики современного правотворчества, и оно заслуживает
дальнейшего изучения.
При этом особым субъектом «квазизаконотворческой» деятельности
является Конституционный Суд РФ, что связано с его специфическим
конституционно-правовым статусом и двойственным положением в системе
разделения властей. С одной стороны, Конституционный Суд РФ входит в
состав судебной власти как орган, осуществляющий правосудие, статус и
деятельность которого определяются нормами главы 7 Конституции РФ
«Судебная власть». С другой – конституционное правосудие по самой сути в
своих итогово-правовых характеристиках существенным образом сближается с
нормативно-установительной юридической практикой, с правотворчеством. К
способам конституционно-судебного нормотворчества следует отнести: а)
толкование Конституции РФ; б) конституционно-правовое истолкование
правовых норм и институтов отдельных отраслей права; в) конституционную
корректировку сложившейся правоприменительной практики; г) конституционно-судебные рекомендации законодателю.
Полномочия по осуществлению конституционно-правового истолкования
норм законов, в результате которого подтверждается конституционность нормы
именно в данном Конституционном Судом РФ истолковании и тем самым
исключается любое иное (неконституционное) ее истолкование и применение в
неконституционной интерпретации, имманентны Конституционному Суду РФ,
поскольку только он один уполномочен проверять конституционность закона, а
значит и соответствие того или иного смысла закона Конституции РФ. По этой
причине,
развернувшуюся в последнее время дискуссию о возможности
лишения
Конституционного
Суда
РФ
указанных
полномочий
(их
существенного ограничения) следует признать, с конституционно-правовой
точки зрения, несостоятельной.
34
Одним
из
конкретных
направлений
участия
законотворческом процессе является реализация
судебной
власти
в
права законодательной
инициативы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ, с той, однако, принципиальной оговоркой, что с
законодательной инициативой высшие суды правомочны выступать лишь по
вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Также
формой
взаимодействия судебной и законодательной власти в законотворчестве
являются проводимые по инициативе комитета, комиссии, депутатского
объединения Государственной Думы совещания, круглые столы, конференции
и
другие
мероприятия,
Государственной
связанные
Думы.
На
с
данные
законодательной
мероприятия
деятельностью
приглашаются
и
представители судебной власти.
Практическая сторона реализации права законодательной инициативы
высшими
судебными
органами
свидетельствует
о
необходимости
совершенствования данной сферы взаимодействия законодательной и судебной
властей. В частности, по вопросам ведения, являющимся предметом
законодательной инициативы высших федеральных судов, целесообразно
тесное сотрудничество Государственной Думы и органов судебной власти. При
принятии законопроектов, касающихся деятельности судов и статуса судей,
недопустимо игнорирование
мнения судейского сообщества, что должно
получить признание и в Регламенте Государственной Думы. В свою очередь,
органы
судебной
власти
должны
разработать
внутренние
механизмы
организации процесса как законопроектной деятельности, так и лоббирования
своих законодательных инициатив.
В «Заключении» подводятся общие итоги работы, формулируются
основные выводы.
35
Основные положения диссертации, опубликованы:
А) в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК
Минобрнауки России:
1. Путятина А.Г. Органы судебной власти как субъекты законотворческого
процесса // Проблемы права. Международный журнал. 2010. № 3. – 0,52 п.л.
2. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия
различных ветвей власти // Конституционное и муниципальное право.
2009. № 17.- 0,64 п.л.
3. Путятина
А.Г.
Конституционно-правовые
особенности
принципа
разделения властей в законотворческой деятельности // Научная мысль
Кавказа : Изд-во Северо-Кавказского научного центра высшей школы.
2006. Спецвыпуск № 9. - 0,5 п.л.
Б) в других изданиях:
4. Путятина А.Г. Разделение властей – конституционный принцип
законодательного процесса в Российской Федерации // Вестник
Тверского государственного университета. 2009. №9. Серия «Право».
Выпуск 15. – 0,4 п.л.
5. Путятина А.Г. Заключения Правительства на «финансовоемкие»
законопроекты – важнейшая форма его участия в законодательном
процессе // Труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона. 2005.
Выпуск 10. - 0,2 п.л.
6. Путятина
А.Г.
Принцип
разделения
властей
делегирования законодательных полномочий
и
возможность
Правительству РФ //
Научные труды ученых- юристов Северо-Кавказского региона // 2005.
Выпуск 9. – 0,4 п.л.
7. Путятина А.Г. Принцип верховенства федерального законодательства
как основа функционирования законодательной власти в Российской
36
Федерации
//
Труды
аспирантов
и
соискателей
Ростовского
государственного университета. Том Х.- Ростов н/Д: Изд-во Рост. Унта,2004. - 0,16 п.л.
8. Путятина А.Г. Участие Президента РФ в законодательном процессе //
Труды аспирантов и соискателей Ростовского государственного
университета. Том IХ.- Ростов н/Д: Изд-во Рост. Ун-та,2003. - 0,2 п.л.
37
Сдано в набор 08.11.2010 г.
Подписано в печать 08.11.2010 г.
Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Таймс».
Формат 60х84/16. Объем 1,4 п.л.
Заказ № 1947. Тираж 100 экз.
Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР»
344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88
38