В. А. Рыжков. Законодательная власть в России: итоги и
advertisement
В авторской редакции В.А. Рыжков Законодательная власть в России: итоги и императивы последнего двадцатилетия. Россия как «недостроенный объект» Со дня внезапного крушения Советского Союза и возникновения на его руинах современной России в ее нынешних границах и национальнотерриториальном составе, российское государство и общество стремятся решить главную историческую задачу эпохи – создания принципиально нового государственно-общественного порядка. Этот порядок должен придти на смену прежнему, созданному революционной партией большевиков-ленинцев государственно-партийному устройству. На место произвола всесильного и ничем не ограниченного насилия государства должно быть поставлено верховенство права. Плановая распределительная государственная экономика должна уступить место современному открытому рыночному хозяйству, в основе которого – надежно защищенная частная собственность и свобода вложения и перемещения капитала. На смену «человеку-винтику» из коммунистической утопии (вспомним работу Ленина «Государство и революция») должен придти свободный гражданин, самые широкие права которого защищаются Конституцией, законом и государством. Суть исторического перехода, совершаемого последние двадцать лет Россией – переход от диктатуры, «распределиловки» и бесправия личности – к демократии, частной экономической инициативе и соблюдению прав человека. При всем том, что за 20 лет этого исторического периода Россия проделала огромный и сложный путь и находится сегодня ближе к финишу своего трансформационного перехода, нежели к его старту, до формирования прочной российской модели демократического государства, конкурентоспособной рыночной экономики и сильного гражданского общества, с широкими гарантиями политических и гражданских свобод, еще очень далеко. Что собой представляют сегодня три крупнейших «недостроенных объекта» современной России? Первый «недострой» заключается в том, что демократическое, федеративное, правовое государство, прямо предусмотренное Конституцией страны, на деле деградировало в новую версию произвольного и несменяемого путинского персоналистского режима, опирающегося почти исключительно на бюрократическую вертикаль и управляющего преимущественно посредством этой вертикали, при подавлении и подчинении всех других ветвей и уровней власти. Надо признать, что хотя модель «бюрократического авторитаризма» не в пример мягче и гибче прежней советской, но все же очень далека от 1 демократической конституционной модели и, тем более, «идеальнотипической» модели современного европейского государства, стремиться к созданию которой Россия обязалась, вступив в Совет Европы в 1997 году и ратифицировав соответствующие европейские конвенции по основным правам и свободам человека. Второй «недострой» относится к рыночной экономике1, в основе которой – безусловное признание и защита прав частной собственности. Ее бурное развитие и сопутствующее ей становление института частной собственности стало одним из главных достижений первого десятилетия исторического периода трансформации – России «девяностых». Именно тогда были заложены структурные, институциональные и человеческие основы для быстрого экономического роста страны в последующие годы, когда молодые российские предприниматели и компании смогли реализовывать свои идеи, пустить в дело накопленный потенциал и капитал. Однако в 2003 – 2004 гг. в политике государства произошел коренной перелом. Атаковав и экспроприировав крупнейшую российскую частную компанию «ЮКОС», второе правительство В. Путина взяло курс на экспансию государства в экономике. Доля государства в российском ВВП, как и доля занятых в государственном и муниципальном секторе экономики, стала быстро расти. Сегодня доля государства в ВВП, согласно официальным данным Госкомстата РФ и оценкам бывшего министра финансов России А. Кудрина, превышает 50%, а число занятых в госсекторе – 40%. В банковском, энергетическом, транспортном бизнесе, в производстве вооружений, авто- и судостроении, в медиасфере и других секторах экономики ключевую роль вновь стали играть крупнейшие государственные игроки. Экспансия государства сделала российскую экономику еще более централизованной и монополизированной, а степень защиты частной собственности последовательно снижалась. Государство воздвигло новые высокие барьеры для прямых иностранных инвестиций, при этом основной неформальный барьер для развития бизнеса – коррупция, по данным Фонда «Индем», вырос десятикратно. Экспансия государства в экономике, рост монополизма и коррупции, растущая закрытость российской экономики обусловили постоянное снижение рейтингов России в индексах страновой конкурентоспособности, условий для ведения бизнеса, инвестиционного климата и других. Путинская экономическая модель, прибегая к используемому латиноамериканскими исследователями термину, – это «капитализм друзей», когда решающие конкурентные преимущества сознательно и планомерно создаются для бизнесов, имеющих неформальные связи с политическим руководством страны, регионов и муниципалитетов, для бизнесов чиновников и их родственников. Эта модель, конечно, много лучше, чем советская плановая, государственная, милитаризированная, распределительная модель. Но она так же малоэффективна и не способна выдержать острую международную 1 Проблемам экономического развития в книге посвящены статьи К.В. Родионова и Н.В. Зубаревич. – Ред. 2 конкуренцию, обеспечить России необходимые высокие и устойчивые темпы экономического роста, равно как и его качество. «Капитализм друзей» продуцирует высокие издержки, плохое качество товаров и услуг, низкую динамику капиталовложений и инноваций. Рынки страны оказались поделены чиновниками на тысячи локальных, региональных, федеральных, товарных и услуговых монополий, где – в ущерб экономике и населению страны – взимается монопольная рента. При этом доходы хранятся не там, где они получаются, а там, где законом и государством надежно защищена частная собственность, то есть за пределами страны. Именно в этом основная причина как затухающих (даже на фоне остающихся высокими цен на углеводороды) темпов экономического роста, так и большого и постоянно растущего оттока частного капитала из страны, не имеющего макроэкономических причин, а, значит, являющихся следствием плохих институциональных условий для ведения бизнеса. И, наконец, третьим «недостроем» нужно признать слабое российское гражданское общество, низкие уровень и качество защиты прав и свобод граждан. При этом, упреждая возможные упреки излишне оптимистически настроенных граждан, скажу, что не стоит делать слишком далеко идущих выводов из впечатляющего массового движения «Декабристов 2.0», столь прославившего российскую общественность в конце 2011 – начале 2012 гг.2 Безусловно, «движение декабристов», величественные митинги десятков тысяч свободных граждан на Болотной площади и проспекте Сахарова или незабываемое шествие «За честные выборы» по Большой Якиманке в Москве 4 февраля 2012 года, равно как и крупные выступления в ряде других городов страны – самые масштабные и важные события в жизни российской общественности за последние 10 – 15 лет. Они показали появление в российском обществе активного и высокосознательного среднего класса («рассерженных горожан»), не только осознавшего свои политические и гражданские интересы, но и готового вести за них реальную политическую борьбу. Люди не только раз за разом выходили на улицу, в том числе и в двадцатиградусный мороз, но и четко сформулировали свои политические требования: эффективной защиты прав и свобод человека, прекращения преследования инакомыслящих, правосудия, допуска всех оппозиционных политических сил к участию в выборам, их честный и прозрачный характер. В концентрированном виде провозглашалось стратегически самое важное – комплексная политическая реформа, переход от персоналистского режима и бюрократического авторитаризма к сменяемости власти по законам современного демократического государства 3. 2 Эту тему обстоятельно рассматривают в своих статьях Д.О. Дробницкий и В.М. Межуев. – Ред. 3 Одним из популярных лозунгов Декабря стал «Долой самодержавие и престолонаследие!» емкий и точный. 3 Граждане из движения «Декабристы 2.0» не только проявили высокую активность и ясное осознание своих требований, но и явили настоящие чудеса самоорганизации: от оповещения посредством Интернета о готовящихся акциях до сбора средств на их организацию, взаимопомощи и реализации множества зародившихся в их среде инициатив (таких, как движение «Белая лента», сбор средств для помощи политзаключенным и многие другие). Явление активного городского среднего класса – важнейшая и стратегически определяющая новость последних месяцев. Движение «Декабристов 2.0» уже добилось крупной перемены правительственной политики – властями обещаны свободная регистрация и участие в выборах новых политических партий; выборы губернаторов; новый порядок выборов в Государственную Думу. Обещан также новый порядок формирования избирательных комиссий и создание Общественного телевидения. Оппозиция получила время на подцензурных телеканалах и впервые за многие годы у нее появилась возможность высказать как свои требования, так и «требования площади» на личной встрече с главой государства. Режим де-факто признал назревший конфликт с молодым городским средним классом и пытается стабилизировать политическую ситуацию рядом серьезных или хотя бы косметических уступок, стремясь, конечно, свести до минимума возможные риски для собственной властной монополии. Очевидно, что в своей новой тактике власти рассчитывают на максимальное раздробление политического спектра, на то, что вновь возникшие политические партии надолго увязнут в местных и региональных избирательных кампаниях, как и во взаимных распрях. При этом на фоне общего измельчения «партийного леса», делается ставка на то, что партии власти и ее традиционным сателлитам из числа нынешних «системных партий» все равно удастся сохранить созданную монопольную политическую систему. Приходится признать, что возможному успеху властей может способствовать то капитальное обстоятельство, что российское общество продолжает жить в разных эпохах и двигаться в будущее на различных исторических «скоростях». «Рассерженные горожане» активно и во весь голос проявили себя главным образом в двух столицах и еще паре десятков крупных городов, где за последние двадцать лет сформировался массовый, европейского типа, средний класс4. В то же время, многомиллионное население сотен малых и средних городов, российского села продолжает жить в значительной степени в традиционном мире советских и постсоветских консервативных ценностей, патернализма, гражданской пассивности и аполитичности, крайне низкого гражданского участия, слабого горизонтального доверия и солидарности друг с другом5. Именно эти – «вторая» и «третья» – России, продолжая надеяться, 4 Наиболее интересные исследования последнего времени на этот счет, на мой взгляд, принадлежат коллективу Центра стратегических разработок (ЦСР) во главе с М. Дмитриевым и С. Белановским. Результаты современных социологических исследований российского общества обстоятельно проанализированы также в книге в статье … 5 Тема антикапиталистической ментальности россиян рассматривается в статье А.И. 4 главным образом, на власть, и составляют из себя то самое пресловутое «путинское большинство». Именно из них рекрутируются тысячи членов избирательных комиссий, во многих из которых привычно, по-советски, фальсифицируются результаты выборов, равно как и миллионы избирателей, послушно голосующих в соответствии с приказами своих начальников. Для всей этой, остающейся инертной и нелюбопытной, народной массы требования Болотной и Сахарова в лучшем случае малоактуальны, в худшем – чужды6. К сожалению, гражданское общество с его заботами об основополагающих правах и свободах граждан представляет собой в современной России хотя и быстро растущее и мужающее, но пока все же заметное меньшинство. Соотношение сил между активным проснувшимся меньшинством и властью, умело использующей настроения и заблуждения пассивного большинства, еще какое-то время будет в пользу вторых. В этих неблагоприятных для общественного прогресса условиях власть в ближайшее время, очевидно, продолжит прежнюю политику выборочных политических репрессий, заказных судебных дел, грубого и неконституционного контроля и вмешательства в дела неправительственных организаций. И хотя положение с гражданским обществом и правами человека в современной России так же не в пример лучше, чем в СССР, никто не застрахован, как и в прошлом, от преследования по политическим и иным идеологическим мотивам. Любая неправительственная организация может быть объявлена «агентами Госдепа» (как это было в период последних думских и президентских выборов, например, с ассоциацией «Голос») и подвергнута грубому политическому, идеологическому и административному давлению. Кризис легитимности власти 20 лет постсоветского развития России наглядно показали прямую связь между тем, какой вид приобретает политическая система, и тем, как видоизменяется в зависимости от этого экономическая модель и положение дел с гражданским обществом и правами человека. По мере концентрации власти в руках В. Путина и его команды, по мере получения бюрократией решающего перевеса в системе власти, по мере захвата и подавления альтернативных центров политического влияния в 2000-е годы видоизменялась экономическая система, последовательно ограничивались политические и гражданские свободы. Отмечу, что укрепляя авторитарные основания своей власти, В. Путин позаботился и о расширении социальной базы новой модели. Этому послужило двукратное увеличение чиновников за десять лет, а также существенное (в полтора раза, в сравнении с 90-ми годами) увеличение числа работников, занятых в государственном и муниципальном секторах экономики и тем самым Алешина. – Ред. 6 По сочувственному свидетельству С.С. Говорухина, руководителя избирательного штаба кандидата в президенты В.В. Путина, демонстрантов на Болотной и Сахарова люди из «коренной» России называли «придурками». 5 напрямую зависимых от власти. Тем не менее, даже планомерный и успешный захват в политике и экономике всех «командных высот», слом сопротивления всех основных отрядов российских элит, «подгонка» под авторитарную политику экономической модели, расширение зависимых от власти социальных групп бюджетников и работников государственных предприятий не смогли обеспечить В. Путину полноценной и долгосрочной властной легитимности7. Если в ходе президентских кампаний 2000, 2004 и 2008 гг. вопрос о легитимности выборов и легитимности власти был на периферии общественного сознания и политической дискуссии, то в федеральных кампаниях конца 2011 – начала 2012 года он вышел на первый план. Почему так вышло? На первый взгляд, может показаться, что тему кризиса легитимности власти сумело грамотно навязать власти и обществу именно движение «Декабристов 2.0». В самом деле, разве не оно сумело поднять высокую волну разоблачений массовых фальсификаций и нарушений? Разве не «Декабристы 2.0» вполне обоснованно обвинили «партию жуликов и воров» – «Единую Россию», а потом – штаб самого В. Путина – в бессовестной краже и приписке себе миллионов голосов? Разве не они провозгласили сначала на Болотной площади, что 6-я Дума нелегитимна, а потом, на Пушкинской, что нелегитимен и вновь избранный президентом В. Путин? Разве не абсолютно политически точным оказался главный лозунг декабрьского движения – «За честные выборы!», прямо указывающий на тот очевидный факт, что если выборы нечестные, то и власть, сформированная на них, нелегитимна? Я думаю, что в большой степени так оно и есть. Активность городских средних слоев, гонимых властями лидеров оппозиции и отдельных выдающихся активистов (таких, как Алексей Навальный), первое в постсоветское истории широкое использование социальных сетей и современных технологий (фото и видеозаписей, мобильной связи) впервые позволили реально «схватить за руку» фальсификаторов, обнаружить и предать гласности многие тысячи случаев обмана. Массовые нарушения и фальсификации впервые стали фактом массового общественного сознания, определив общее негативное отношение общества к последним выборам. Шок и возмущение от методов организации и итогов думских выборов декабря 2011 года были сильны настолько, что на президентских выборах марта 2012 года власти были вынуждены полностью поменять свою тактику достижения нужного результата. Члены штаба В. Путина все время твердили о своем неотступном намерении провести по-настоящему «чистые выборы» (мол, Путин и так победит за явным преимуществом!). Сам «главный кандидат», стремясь создать благоприятное впечатление о «прозрачности» выборов, распорядился установить на всех избирательных участках страны работающие в режиме онлайн веб-камеры. Власти отказались от самого грубого и привычного метода фальсификаций – переписывания итоговых протоколов участковых комиссий и 7 Подробно эта проблема рассматривается в статье Р. Г. Апресяна. – Ред. 6 спешно изобрели новую технологию обеспечения нужного результата – посредством голосования организованных групп работников так называемых «предприятий непрерывного цикла», внесенных в дополнительные списки и подвозимых на участки специальными автобусами (как правило из сопредельных регионов) за деньги. Таким путем Путин и получил миллионы дополнительных голосов в свою поддержку. Огромные усилия властей, направленные на то, чтобы избежать новой отрицательной реакции общества на ход и итоги президентских выборов, дали определенные результаты. Сыграла свою роль и вновь активно использованная штабом Путина негативная мобилизация значительной части общества, когда оппозицию и участников движения «Декабристов 2.0» официальная пропаганда изо дня в день преподносила как «агентов Запада», «наймитов Госдепа США», как людей, ставящих целю ослабление и даже разрушение России. Путин привычно подавался как единственный спаситель страны от хаоса и разрухи, как безальтернативный вождь, способный умело и отважно противостоять козням врагов России – внешних и внутренних. Главным «хитом» пропагандистского контрнаступления Кремля на «белое движение» стала история с «походом» группы политиков из «системной» и «несистемной» оппозиции в посольство США на встречу с только что назначенным в Москву новым послом Майклом Макфоллом и находящимся в России с рабочим визитом первым заместителем госсекретаря Биллом Бернсом. В иных, «мирных», условиях это рядовая встреча, подобной которой в год бывают десятки, прошла бы, как она того и заслуживала, никем не замеченной. Однако на этот раз Кремль раздул невероятных масштабов скандал, обвинив оппозиционеров в том, что они «бегали к послу», якобы, за политическими инструкциями и – хуже того – за деньгами! В Думе был даже поставлен вопрос о недопустимости встреч депутатов (во встрече участвовали несколько действующих депутатов Госдумы) с западными дипломатами! Пропаганда также голословно утверждала, что участники протестов тоже получали деньги от западных государств. Оппозиция и «рассерженные горожане» были до глубины души возмущены и оскорблены этими грубыми инсинуациями власти, однако значительная часть населения страны поверила конспирологии властей – негативная мобилизация вновь сработала, в который уже раз расколов страну. Тем не менее, изменение тактики властей на президентских выборах, как и сравнительно успешная негативная мобилизация пассивного большинства, позволившая объявить «убедительную» победу В. Путина уже в первом туре, не сняли с повестки дня тему легитимности не только нового парламента, но и вновь избранного «нового-старого» президента. Думаю, можно констатировать: в марте 2012 г. кризис легитимности власти был приглушен, но не снят с повестки дня. Объясняется это тем, что у этого кризиса есть более глубокие корни. Легитимность власти – категория во многом субъективная. Основа легитимности – вера общества в то, что существующая власть законна и действует в интересах достижения общего блага. Любопытно, что между 7 честными выборами и легитимностью власти может вовсе не быть прямой связи. Порой даже можно обнаружить связь обратную. Так, в 90-е годы, по общему мнению специалистов, выборы были сравнительно честными и свободными. Но при этом первый президент России Борис Николаевич Ельцин столкнулся с острым кризисом легитимности своей власти, обусловленным катастрофическим падением его общественной поддержки. В 2000-е годы выборы утратили демократический характер, конкуренция на них была искусственно сведена к минимуму, фальсификации и использование «административного ресурса» в интересах кандидатов приобрели невиданные ранее масштабы. Но парадоксальным образом власть в глазах большинства населения стала намного более легитимной и законной, чем в предыдущее десятилетие. Власть была популярной, и потому легитимной в глазах большинства. Таким образом, легитимность – это прежде всего доверие общества к власти. И только во вторую очередь – результат строгого следования законам и процедурам. Пока власть пользуется широким доверием и поддерживается в обществе, общество может не обращать внимание на ограничение своих прав и свобод, на нарушение и даже игнорирование законов и процедур. Но как только доверие к власти падает, нарушения (например, нарушения и фальсификации на выборах), перемещаются в центр общественного внимания, становясь мощным ферментом роста общественного недовольства и главным пунктом обвинения в адрес власти, теряющей доверие народа. Именно с этим столкнулся правящий в России режим в конце 2011 – начале 2012 года. Падение доверия к двум головам правящего тандема и – еще более явно – к партии «Единая Россия» до крайности обострило тему фальсификаций и нарушений на выборах. Теряющий популярность в народе политический режим вынужден был пойти на невообразимые ранее даже для него фальсификации и нарушения и как раз в тот момент, когда общество в наименьшей степени было готово закрыть на них глаза. Падение доверия привело к массовым фальсификациям, а массовые фальсификации и ограничение свободы выбора – к углублению кризиса легитимности власти. Тремя важнейшими факторами неуклонного падения популярности В. Путина и его политического режима, начиная с осени 2008 года, стали, вопервых, тяжелый экономический спад, который впервые с 90-х годов пережила Россия, во-вторых, широкое распространение информации о расцвете коррупции в личном окружении В. Путина и, в-третьих, циничная «рокировка» двух членов «тандема» 24 сентября 2011 г., когда обществу дали понять, что решения о власти принимаются без его участия и что власть стремится к своей несменяемости, как это было в советскую эпоху. Как бы ни хотел В. Путин избавиться от кризиса легитимности, как бы ни желал вернуться в счастливую для себя эпоху «нулевых годов», дороги назад у него нет. «Нельзя дважды войти в одну и ту же реку». Кризис легитимности станет основной проблемой Путина на все оставшиеся годы его политической карьеры и судьбы. Хорошо известно, что легитимность существует в трех основных типах: сакральная (династическая), революционная и демократическая. 8 В первом случае власть «исходит от Бога», опирается на древнюю историческую традицию (Рюриковичи, Романовы, Бурбоны, прямые потомки Магомета и пр.). Во втором случае в основе легитимности – революция, героический миф о победе над «старым режимом», над старым злом (на этом, помимо террора, держались и держатся режимы КПСС, КПК, братьев Кастро и семьи Кимов на Севере Кореи). Наконец, в большинстве современных государств легитимность власти вытекает из свободного выбора народа, который является единственным источником власти – сувереном. Ясно, что Путин и его питерско-ФСБшная команда не могут черпать свою легитимность ни в сакральных, ни в революционных источниках. Остается одно – добиваться признания обществом того, что легитимность власти санкционирована самим же обществом. Накопление властью груза ошибок и неудач, распространение информации о коррумпированности правящей группы, рост усталости общества от одного и того же лица наверху, стремление этого лица бессменно оставаться у власти и грубые методы манипулирования выборами и общественным сознанием, к которым это лицо прибегает, – все это со временем все сильнее ослабляет веру общества в то, что во главе страны стоит демократически избранная, законная власть. Этот процесс совершенно объективен и не подвластен Путину и его группе, при всем их тактическом мастерстве и практически неограниченных ресурсах. «Эликсиром молодости» для дряхлеющих авторитарных режимов, вынужденно рядящихся в одежды демократических, могут быть достижения – экономические, социальные, внешнеполитические, даже спортивные (чемпионы мира по хоккею) или «Евровидение». Так, именно впечатляющие экономические успехи китайских коммунистов-реформистов последние 30 лет позволяют поддерживать власть и легитимность КПК, Один только «революционный миф» давно бы обнаружил свою несостоятельность. В 2000-е гг. на руках у В. Путина были оба козыря – большинство населения страны верило в то, что он, хотя и преемник, выбранный Б. Ельциным, но избран демократическим путем. А уверенный экономический рост, как и рост доходов населения, укрепляли легитимность власти и проводимой ею политики аргументом реальных достижений. Сегодня все это поставлено под серьезное сомнение. Сентябрьская «рокировка», фальсификации на выборах, до сих пор до конца не преодоленные, а всего лишь загнанные вглубь тяжелые последствия экономического кризиса 2009 г. и крайне медленный восстановительный рост подрывают легитимность власти как с точки зрения соблюдения демократических принципов, так и с точки зрения реальных экономических фактов. Любопытно, что сам Владимир Путин ясно понимает природу легитимности власти. На вопрос о том, как долго он собирается еще править Россией, он ответил недавно, что «до тех пор, пока будет сохраняться моя поддержка в обществе». Но тогда он должен отдавать себе отчет в том, что устойчивая тенденция снижения уровня его поддержки неостановима и час 9 окончательной потери доверия уже близок. Кризис легитимности его власти углубляется и далее будет становиться лишь острее. Народный суверенитет и узурпация власти Текущий кризис легитимности власти на деле гораздо шире, нежели неприятие значительной частью общества (в первую очередь, активными городскими слоями) итогов думских выборов и самой 6-й Думы, а также снижение доверия к Путину и его претензиям и впредь оставаться у власти. Многочисленные контрреформы, осуществленные властью в последние годы, вызвали глубокий кризис легитимности и других ветвей, институтов и уровней власти. Так, например, произошло с руководителями регионов после того, как были отменены их всенародные выборы и главы регионов стали де-факто назначаться сначала В. Путиным, а затем – Д. Медведевым. Из руководства ряда крупных регионов постепенно ушли прежние харизматичные лидеры, получавшие в прошлом широкую поддержку населения на выборах (М. Шаймиев, М. Рахимов, Э. Россель, В. Ишаев и многие другие). Их место заняли бесцветные, но лояльные Москве функционеры, причем – все чаще – даже не являющиеся жителями регионов, в которые они назначались. Не имея авторитета ни среди населения, ни в региональных элитах, трепеща перед Москвой и отдельными московскими группами влияния, губернаторыназначенцы оказались не в состоянии эффективно решать проблемы «вверенных» им территорий. Легитимность назначенных губернаторов буквально «висит в воздухе»: Москва рассматривает их как своих, встроенных в чиновничью вертикаль функционеров, а граждане – как невесть откуда и по какой причине взявшихся начальников, облеченных при этом несоразмерно большой властью. Естественно, со временем, из инструмента центральной власти они превратились в ее головную боль, что был вынужден признать Д. Медведев, обосновывая необходимость возврата к прежним выборам региональных руководителей. С 1 июня 2012 года инициированный Д. Медведевым закон о возвращении прямых выборов губернаторов вступил в силу. Уже в октябре 2012 года пройдут первые за много лет губернаторские выборы в 4 регионах. Однако реформа была почти полностью обесценена выхолащиванием самого закона, а также досрочным переназначением 16 губернаторов, с тем, чтобы перенести выборы губернаторов в этих регионах на 4 – 5 лет. Кремль боится прямых выборов губернаторов, отдавая себе отчет в непопулярности своей политики, как и в высоком градусе протестных настроений. Это отразилось и во введении в закон запретительного по сути «муниципального фильтра» (кандидат в губернаторы должен будет собрать от 5 до 10% нотариально заверенных подписей муниципальных депутатов региона). Это приведет к тому, что на практике кандидат от «Единой России» будет «соревноваться» только с отобранными им самим удобными соперниками, а сами выборы будут столь же несвободными и манипулируемыми, как и на федеральном уровне. 10 Новый порядок выборов губернаторов породит серию громких политических скандалов, когда реально популярные в народе лидеры оппозиции не будут допущены к участию в выборах. Общая легитимность губернаторов вырастет в итоге незначительно. Схожий процесс эрозии легитимности и эффективности произошел за последние годы и с институтом местного самоуправления (МСУ). Власть нашла способ уничтожить прямые выборы и на этом уровне, хотя Конституция прямо защищает автономию МСУ от вмешательства федеральных и региональных властей. Новая редакция федерального закона «О местном самоуправлении» (2003 год) предусмотрела возможность замены избранных мэров городов так называемыми «сити-менеджерами», назначаемыми городскими советами. Отмена выборов мэров приняла в последние годы обвальный характер, хотя практически везде она, как и в случае с губернаторами, производилась вопреки мнению большинства горожан. В дополнение к этой проблеме, политически ослабевшие губернаторыназначенцы не захотели терпеть рядом с собой подчас более авторитетных и легитимных избранных мэров и использовали политическую машину «Единой России» для того, чтобы массово изменить городские уставы и поставить во главе городов зависимых от себя сити-менеджеров. Результатом стало ослабление и делегитимизация и местного уровня власти. Непопулярные и политически слабые сити-менеджеры оказались впутаны в очень сложную паутину неформальных обязательств перед теми, кто их продвинул на должность. Их эффективность оказалась, вопреки декларациям о «профессиональных управленцах», очень низкой, а коррупция, напротив, выросла еще больше. Признание ошибочности ставки на модель «ситименеджеров» стало сегодня общим местом. Однако разрушить систему органов местного самоуправления намного легче, чем ее восстановить. В не меньшей степени была в последние годы подорвана легитимность судебной системы, органов прокуратуры и юстиции, превратившихся из служителей закона в исполнителей произвольных решений исполнительной власти8. Все проведенные в последние годы опросы общественного мнения фиксируют неуклонное падение доверия практически ко всем институтам и уровням власти. Но если до поры, до времени это компенсировалось высоким уровнем доверия к институту и личности главы государства, то теперь ситуация изменилась. Кризис легитимности власти принял общегосударственный, системный характер. Ломать – не строить. Восстановление эффективной и легитимной системы власти – сложная комплексная задача. В основе ее достижения должны лежать принципы народного суверенитета и отказ от фактической узурпации власти правящей группой. Согласно действующей Конституции, народ – единственный источник власти в России, ее суверен. Именно ему принадлежит вся полнота власти. Передает свою суверенную власть институтам государства народ посредством свободных выборов и референдума, а ограничение его права 8 Подробно эта тема рассматривается в статье С.А. Пашина. – Ред. 11 на осуществление власти через свободные выборы и референдум является тяжким преступлением, узурпацией власти. К сожалению, всенародный референдум остается «спящим институтом». Первый и последний раз в России он был проведен 12 декабря 1993 г., когда была всенародно одобрена действующая Конституция. Между тем, референдум был бы более чем уместен при решении ряда принципиальных вопросов последних лет – например, отмены губернаторских выборов, ликвидации одномандатных округов на выборах в Думу, отмены выборов мэров и др. В нынешней своей редакции федеральный закон о референдуме носит запретительно-ограничительный характер, что является важным элементом узурпации власти нынешним правящим режимом. Вторым важнейшим элементом узурпации власти стали драматические изменения, произошедшие с институтом выборов. Как уже сказано, многие выборы – губернаторов, мэров, депутатов по одномандатным округам – были вообще ликвидированы. Были запрещены региональные партии и блоки. Число федеральных партий искусственно сведено к минимуму. На местных и региональных выборах до участия не допускается в среднем половина (!) желающих в них участвовать кандидатов. Потеряли право на участие в выборах общественные организации. Наконец, огромные масштабы приобрели цензура в СМИ, использование так называемого «административного ресурса», крупномасштабные нарушения и прямые фальсификации итогов голосования. Так народ России оказался поэтапно лишен своего основного инструмента осуществления народного суверенитета – свободных и честных выборов. А сами «выборы» превратились в грубую буффонаду, призванную раз в несколько лет продемонстрировать, что власть, якобы, имеет от народа «демократический мандат» на управление страной. Узурпация власти правящей группой и бюрократией проявилась и в постоянном увеличении сроков полномочий органов власти. Дума теперь избирается на 5 лет, а Президент – на 6. Тем самым народ еще больше ограничили в возможностях сказать свое веское слово по поводу власти и ее политики. В результате масштабных контрреформ В. Путина, узурпации власти правящей группой, российский народ оказался вновь отодвинут от управления страной, регионами и муниципалитетами. Вместо того, чтобы быть властным сувереном, он опять оказался в положении массы бессловесных и бесправных подданных авторитарного государства (в случае с Путиным – государства персоналистского и бюрократического). Еще одним важнейшим направлением узурпации власти правящей группой стало подавление других институтов и ветвей власти как политическиадминистративно, так и путем изъятия у них широкого круга властных полномочий посредством принятия ряда законов, крайне сомнительных с точки зрения их конституционности. Так, реформа Совета Федерации превратила его из мощной «палаты регионов» в бессильный придаток администрации президента. Счетная палата из контрольного органа Федерального Собрания стала де-факто органом 12 исполнительной власти9. В этой ситуации ряд принципиальных защитников Конституции вынуждены были покинуть Конституционный Суд, их место заняли путинские лоялисты, а сам Суд отказался адекватно реагировать на принятие целой гирлянды явно антиконституционных федеральных законов. Дума также стала придатком администрации, перестав при Б. Грызлове быть даже «местом для дискуссий». Судебная «реформа Козака» укрепила материальное благополучие судов и судей, но и одновременно привела к росту их зависимости от правящей бюрократии. В итоге всех этих инициированных В. Путиным преобразований вертикаль исполнительной власти поднялась высоко над властями законодательной и судебной, подмяла их под себя, нарушив здоровый баланс ветвей власти и снизив общую эффективность государственного управления. В итоге закономерным образом расцвели бюрократизм и коррупция, и одновременно ухудшилось законодательство и качество защиты законов в российских судах. Попрание принципа народного суверенитета и крупномасштабная узурпация власти В. Путиным, его группой и бюрократической вертикалью является главной причиной кризиса легитимности российской власти. Падение популярности режима в народе на фоне отсутствия реальных достижений этот кризис ускоряют, делают его более глубоким и острым. Пути восстановления легитимности и эффективности власти Народный суверенитет (по определению К. Дойча, «нация – это народ, овладевший государством») не может быть реализован только каким-либо отдельным институтом управления страной (например, институтом президента) или, тем более, одним лицом, пусть даже демократически избранным (а тем более получившим власть в результате фальсификаций). Современное государство с его сложными социальными, политическими, территориальными, экономическими структурами предполагает наличие и организованную работу сотен и тысяч институтов, правительственных агентств, неправительственных организаций, различных уровней и ветвей власти. Все это должно находиться в активном и сбалансированном взаимодействии. Роль регулятора призван играть закон, а главным арбитром выступить независимый суд. Сведение всей сложности управления к бюрократическому управлению во главе с одним лицом – недопустимое упрощение, гарантия его неэффективности, что, к сожалению, мы и наблюдаем. Российская Конституция предписывает в целом современную и разумную, соответствующую реалиям России модель государственного устройства, вполне учитывающую историю, традиции, культуру, социальный, территориальный и этно-национальный состав страны. Оптимальными для России являются президентско-парламентская республика, федерализм, широко учитывающий 9 Проблематике исполнительной власти посвящена статья Е.Ш. Гонтмахера. – Ред. 13 значительные особенности российских регионов (в том числе этнонациональные), автономное и активное местное самоуправление, светский характер государства, независимая система правосудия. Конечно, действующая Конституция требует ряда важных изменений и уточнений, но нет никаких серьезных оснований для полного ее пересмотра, к примеру, на Учредительном Собрании. Вызревшие за 20 лет демократического строительства изменения, которые необходимо внести в действующую Конституцию, в своих главных положениях на мой взгляд, таковы: 1. Вернуть прежние сроки полномочий парламента и президента – до 4-х лет. 2. Запретить одному лицу занимать президентский пост более двух раз в течение жизни. 3. Сделать правительство ответственным перед парламентом, а не перед президентом. Формировать правительство по итогам парламентских выборов, то есть «правительство парламентского большинства». 4. При этом сохранить за президентом право формирования президентского кабинета, когда в Думе не удается сформировать коалицию большинства. 5. Существенно расширить контрольные полномочия Федерального Собрания, в том числе гарантировать институт парламентских расследований. 6. Передать формирование судов и назначение судей органам законодательной власти, включая региональные парламенты. 7. Определить, что Совет Федерации избирается напрямую гражданами – по два члена палаты от региона, на конкурентной основе. Эти, а, возможно, и еще некоторые другие поправки в Конституцию, не затронут ее основ, но при этом исправят обнаружившиеся недостатки существующего текста, позволившего исполнительной власти без труда подмять под себя законодателей и суды. Повышение политического веса парламента и дополнительная защита независимости судов поставят исполнительную власть на подобающее ей место, откроют возможности для общественного контроля и реальный подотчетности кабинета министров парламенту. Места министров займут избранные народом политики с ясной программой и прочной обратной связью с избирателями. Суды почувствуют себя свободней от диктата чиновников, закон получит более прочную защиту. Народ на федеральных выборах будет выбирать из программ партий и коалиций, которые потом станут правительственной политикой тех, кто получит большинство голосов. В условиях баланса исполнительной, законодательной и судебной власти свободнее вздохнут СМИ. Подотчетность исполнительной власти, как и ее прозрачность, приведут к снижению коррупции и общему росту эффективности управления. При этом за главой государства останутся критически важные полномочия по защите государства от внешних угроз, поддержанию внутренней стабильности и безопасности, защите правопорядка, а также специальные полномочия по разрешению возможных политических кризисов. 14 Для восстановления в полном объеме принципа народного суверенитета необходимо его последовательное проведение на всех уровнях власти. Необходимо повсеместно вернуться к прямым выборам глав регионов и глав местного самоуправления. При этом должен быть расширен состав и полномочия местных и региональных ассамблей депутатов, с тем, чтобы не повторить печальный опыт 90-х годов, когда рядом с безвластными региональными и местными парламентами появлялись всевластные, хотя и избранные самим народом, «царьки и ханы». Сроки полномочий губернаторов и мэров должны быть ограничены 4 годами и не превышать более 2х сроков в течение жизни. Суды в регионах и на местах, как и начальники прокуратуры и полиции, должны быть также подотчетны региональным и местным парламентам. Их карьера должна напрямую зависеть от их репутации и доверия в местных сообществах. Необходимо вернуться к избранию не менее половины (а лучше – 2/3) членов Государственной Думы напрямую от мажоритарных округов, не менее чем по одному депутату от субъекта федерации. По два всенародно избранных члена Совета Федерации от каждого региона должны представлять интересы региона в целом, в тесном взаимодействии с главой региона, региональным парламентом и органами местного самоуправления. Соответствующие изменения могут быть внесены в законодательство о выборах в Государственную Думу, о формировании Совета Федерации, об общих принципах местного самоуправления, об организации власти в регионах, судебной системе, о полиции и другие уже нынешним составом Государственной Думы. Для подготовки соответствующих законопроектов достаточно 3 – 4 месяцев. По каждому направлению целесообразно создать компактные рабочие группы, состоящие из компетентных представителей президента, правительства, думских и внедумских партий, регионов, НПО и экспертного сообщества. Подготовленные законопроекты могут быть оперативно рассмотрены и приняты в течение года, начиная отсчет от времени начала работ. Для осуществления каждой реформы следует установить переходные периоды. Например: выборы всех губернаторов и новых составов региональных ассамблей в течение двух лет; новых глав местного самоуправления и местных ассамблей – в течение трех лет; новой Государственной Думы – в течение двух лет; нового Совета Федерации – через три года и т. д. Конкретные сроки выборов будут определять сами регионы и муниципалитеты, исходя из местных условий. В результате такой комплексной, системной политической реформы (понятно, что я опускаю массу других очень важных тем – партийная система, гарантии свободы СМИ, гарантии деятельности неправительственных организаций, уголовное и административное законодательство, судебная система, формирование избирательных комиссий и многое другое, что также необходимо будет осуществить в комплексе с основными реформами) в течение 2 – 3 лет Россия, в основном, сможет преодолеть текущий кризис легитимности и эффективности власти, получит более прочную и пользующуюся доверием народа систему власти. 15 Потребуются еще годы, чтобы система заработала как часы, чтобы все ее части притерлись друг к другу. Но в целом, уже на первом этапе реформ кредит доверия к власти значительно возрастет. Уйдут в небытие нынешние «хозяева» регионов и городов, бесцветные назначенцы-казнокрады. На политической арене страны появится не менее 1500 новых ярких политических фигур местного, регионального и федерального уровня, которые придадут развитию страны давно не виданную динамику. Сильно поможет делу обновления страны и давно назревшая смена поколений политиков. Осуществление комплексной политической реформы – не только необходимость для страны, нуждающейся для своего развития в легитимной и эффективной власти. В ней должен быть заинтересован и сам создатель и лицо нынешней «бюрократической вертикали» Владимир Путин. Ведь для него, в первую очередь, отказ от реформ будет означать, что дальнейший кризис легитимности и кризис власти, как бы ни пытались его оттянуть или избежать, будет только нарастать. Страна, да и сам В. Путин, будут все дальше заходить в тупик. Уже сегодня ощущается, что на фоне падения авторитарных режимов в арабском мире, режимов, у которых не оказалось никаких «стратегий выхода», у Путина и его группы такой стратегии тоже нет. Они все дальше углубляются в темный лабиринт авторитаризма, произвола и коррупции, но думают ли они о том, как им самим предстоит из него выбираться? Проведение комплексных политических реформ в течение ближайших 23-х лет, появление в их результате авторитетного и легитимного корпуса региональных и местных лидеров, региональных и местных законодателей, в том числе и авторитетной «палаты регионов» – Совета Федерации, обновленной Думы и политически сильного правительства парламентского большинства создадут В. Путину и его группе авторитетного, легитимного партнера для соглашения о мирном и безопасном уходе от власти – например, через 4 – 5 лет. Юридически это соглашение может быть оформлено, например, принятием особого конституционного закона о статусе бывшего главы государства с широким объемом гарантий его иммунитета от судебных преследований. Новый президент будет избран уже в условиях обновленной Конституции и в новой институциональной среде, что снизит риск очередной узурпации власти главой государства до минимума. Комплексная политическая реформа, легитимизация системы власти и мирный отход от власти – оптимальный сценарий для В. Путина и его группы. В противном случае, альтернативой ему станет нарастание кризиса власти и разного рода непредсказуемые, в том числе и силовые, сценарии. Как повысить эффективность работы парламента В реформированной системе власти парламенту должна отводиться ключевая роль. Он будет формировать кабинет министров (за исключением вопросов обороны, безопасности, внешней политики, охраны правопорядка, где решающее слово останется за президентом). Он будет формировать суды и 16 назначать федеральных судей. Его влияние в разработке законодательства значительно возрастет, как и возрастет ответственность за содержание и качество принимаемых законов. Несравнимо расширятся контрольные полномочия Федерального Собрания. Впервые в русской истории парламент должен не только получить право, но и научиться на практике исполнять три основополагающие функции народного представительства: принимать законы; участвовать в формировании правительства; контролировать работу правительства. Это, само собой, потребует пересмотра ряда законов (о Счетной палате, о парламентских расследованиях, о правительстве, о парламентских запросах и др.), а также глубокой перестройки организации работы обеих палат парламента и изменения их внутренних регламентов. Если отбросить менее значимые вопросы, то основными решениями, способствующими повышению эффективности российского парламента, должны стать следующие: - должно состояться возвращение к строгому соблюдению «пакетного» принципа формирования руководства палат и профильных комитетов, с тем, чтобы его состав отражал предпочтения избирателей, партийную структуру парламента. Это должно быть закреплено в Регламентах обеих палат; - должно произойти изменение практики проведения «правительственных часов»: они должны стать еженедельными, продолжительностью не менее 1,5 часов. Парламентское большинство и оппозиция должны иметь равное время при постановке вопросов перед главой правительства и министрами. Премьерминистру и министрам следует присутствовать лично и лично отвечать на вопросы депутатов. Предварительный отбор вопросов, как и уклонение министров от ответов не должны допускаться. Темы и вопросы выбираются депутатами свободно; - каждый депутат должен получить право запроса правительству, на который в разумные сроки должен быть дан исчерпывающий ответ; - парламентское расследование одной или двух палат должно начинаться, если под инициативой собрано не менее 45 подписей депутатов Государственной Думы и не менее 20 подписей членов Совета Федерации. Отказ от формирования комиссий по расследованию не допускается. Комиссии парламентского расследования должны иметь право знакомиться с любыми материалами, касающимися дела, а также приглашать и опрашивать под присягой любых связанных с делом лиц; - Счетной палате следует вернуть статус органа парламентского контроля, устранив вмешательство в ее работу президента и исполнительной власти, а также значительно расширив ее полномочия по контролю расходования бюджетных средств, распоряжению государственной собственностью, работы государственных предприятий и корпораций; - должны быть значительно расширены полномочия профильных комитетов и подкомитетов Думы и Совета Федерации по контролю работы соответствующих министерств и ведомств. Комитеты и подкомитеты должны иметь право приглашать на свои заседания министров и других должностных лиц, получать разъяснения по любым относящимся к делу вопросам, иметь 17 полный доступ к ведомственным документам, а члены комитетов – право участвовать в заседаниях министерских и ведомственных коллегий; - каждое заседание палат должно открываться свободным обменом мнениями, чтобы обеспечить немедленную реакцию на события в стране. Свобода дискуссий в парламенте должна быть гарантирована Регламентами палат; - у 25 депутатов Государственной Думы и 15 членов Совета Федерации должно быть право образовать самостоятельную депутатскую группу (фракцию), представленную в Совете палаты и руководстве комитетов; - правительство следует наделить дополнительной обязанностью оказывать содействие палатам Федерального Собрания и отдельным депутатам в подготовке законопроектов, если к нему обратятся с соответствующим запросом, равно как и предоставлять всю необходимую для этого статистическую и иную информацию; - бюджетная роспись федерального бюджета должна быть максимально раскрыта. Число секретных статей бюджета следует свести до минимума, при этом члены профильных комитетов обеих палат должны иметь к последним полный доступ; - аппарат палат Федерального Собрания должен быть расширен и укреплен специалистами, с тем, чтобы у парламента появилась способность на компетентную разработку законодательства и экспертизу правительственных законодательных инициатив. Парламент должен иметь ресурсы для обращения в сторонние экспертные организации для организации соответствующих исследований в области законодательства. Аналогичные меры по расширению законодательных и контрольных полномочий региональных и местных ассамблей должны быть предусмотрены в соответствующих законах. На мой взгляд, реализация предлагаемой реформы полномочий и организация работы палат Федерального Собрания позволит поставить исполнительную власть под более плотный и действенный контроль законодателей. Работа исполнительной власти станет более подотчетной и прозрачной, что значительно снизит риски злоупотреблений и коррупции. Одновременно правительство, тем более – политически ответственное «правительство парламентского большинства», привыкнет тесно и повседневно работать как с парламентом в целом, так и с отдельными депутатами, что усилит доверие в системе власти, а сам парламент сделает более ответственным и профессиональным. Постоянный парламентский контроль и парламентские расследования будут удерживать министров от ошибок и злоупотреблений. Регулярные и открытые «правительственные часы» в присутствии прессы дадут оппозиции возможность атаковать правительство любыми, самыми неприятными вопросами, держа кабинет и отдельных министров под постоянным прицельным вниманием общественного мнения. Всестороннее профессиональное обсуждение законопроектов в подкомитетах, комитетах, экспертных группах с участием министров, специалистов ведомств, независимых экспертов позволит поднять качество принимаемых законов. 18 Таким образом, правительство, ответственное перед парламентом, и парламент, ответственный за «свое» правительство, широкие права депутатов по контролю за работой правительства, прозрачность и подотчетность исполнительной власти, гласность и открытость политического и законодательного процесса, высокое качество парламентской дискуссии и принимаемых в итоге законов будут в решающей степени способствовать повышению эффективности государственного управления в России. Полноценная и эффективная система законодательной власти будет мощным рычагом для достижения успеха в системной модернизации России. 19
