доклад для общего комитета по политическим вопросам и
advertisement
PA (00) I.1 R Original: English ДОКЛАД ДЛЯ ОБЩЕГО КОМИТЕТА ПО ПОЛИТИЧЕСКИМ ВОПРОСАМ И БЕЗОПАСНОСТИ «НАДЛЕЖАЩАЯ ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО, УКРЕПЛЕНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ, ПОВЫШЕНИЕ ТРАНСПАРЕНТНОСТИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА И БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ» ДОКЛАДЧИК АНДРАШ БАРСОНИ Венгрия БУХАРЕСТ, 6-10 ИЮЛЯ 2000 ГОДА ПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯ ОБСЕ «НАДЛЕЖАЩАЯ ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО, УКРЕПЛЕНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ, ПОВЫШЕНИЕ ТРАНСПАРЕНТНОСТИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА И БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ» Доклад для Общего комитета по политическим вопросам и безопасности Докладчик Андраш Барсони КОНФЛИКТЫ В ЕВРОПЕ, СОПРЯЖЕННЫЕ С НАСИЛИЕМ Окончание холодной войны и крах советской империи привели к радикальной трансформации ландшафта европейской безопасности. Изменения в структуре существующих в Европе угроз безопасности свидетельствуют об успехе ОБСЕ в выработке и утверждении в ее регионе обязательных норм безопасности, приведшем к повышению стабильности межгосударственных отношений до такой степени, что сейчас вероятность сколь-либо крупного межгосударственного конфликта в Европе представляется как никогда малой. В то же время в последние десять лет в регионе ОБСЕ наблюдались беспрецедентные после окончания второй мировой войны вспышки насилия – насилия, которое пока что имеет место исключительно внутри государств. Новые внутригосударственные конфликты в регионе ОБСЕ и сопутствующие им нарушения прав человека не только представляют собой угрозу системе ценностей ОБСЕ, но и имеют региональное и международное измерения, неся в себе серьезную угрозу стабильности в Европе в период после окончания холодной войны. Это – вызов ОБСЕ, на который она должна найти ответ, если стремится к дальнейшему развитию в качестве крупной общеевропейской организации по вопросам безопасности. Какова внутренняя динамика и основные формы вышеупомянутых конфликтов? Прежде всего, они носят сложный характер в том, что касается причин их возникновения и их развития: они не укладываются в какие-либо простые шаблоны, и не существует никакого универсального средства, с помощью которого их все можно было бы предотвратить. Конфликты, вспыхнувшие на Кавказе, в Центральной Азии и в бывшей Югославии, явились прямым следствием распада коммунистической системы в Восточной Европе и многонациональной советской империи, создавшего благоприятную почву для возрождения этнических претензий и манипулирования ими. Однако, хотя этнический/националистический элемент – одна из наиболее заметных особенностей новых войн в Европе, он отнюдь не является единственной причиной их возникновения. Ссылками лишь на этнические обстоятельства невозможно объяснить, почему в одних местах вооруженные конфликты разразились, а в других – нет, а также почему одни конфликты продолжаются гораздо дольше и разрешить их гораздо труднее, чем другие. В то время как межэтническую напряженность, связанную с расколом Чехословакии, или напряженность в отношениях между Венгрией и Румынией до сих пор удавалось снимать мирными средствами, в Грузии, Азербайджане, Таджикистане, Молдове и, прежде всего, -2на территории бывшей Югославии подобная напряженность привела к войне. Лишь о немногих из разразившихся в 90-х годах гражданских войн можно сказать, что они были успешно прекращены. Остальные войны остаются как бы в «замороженном» состоянии: достигнута договоренность о временном прекращении боевых действий, но мирного урегулирования так и не достигнуто (так, в частности, обстоит дело с абхазским и осетинским конфликтами, а также в Нагорном Карабахе); при этом стабильность мирных договоренностей, которые положили конец некоторым из войн, по-прежнему в значительной мере зависит от международной поддержки. Один из наиболее свежих тому примеров – Косово. Неудача попыток добиться прочного мирного урегулирования, несмотря на порой весьма существенное международное вмешательство, свидетельствует о том, насколько велики трудности, стоящие на этом пути. Помимо имеющих давнюю историю взаимных межэтнических претензий у вышеназванных конфликтов имеется ряд общих коренных причин, способствовавших взрыву насилия. Среди них – социально-экономическое неравенство, геостратегические факторы, препятствующие мирному удовлетворению требований о предоставлении большей автономии, а также активная дискриминация в отношении определенных этнических групп. Эти факторы приобрели особую остроту главным образом под воздействием социальной напряженности, порожденной политическими и экономическими переменами, происходящими вследствие посткоммунистических переходных процессов в вышеназванных государствах. Основной причиной всех гражданских войн в 90-х годах стала ослабленность государственных структур, характерная для находящихся на переходном этапе стран, хотя она и имела различные формы. Симптомы переходного процесса – коррумпированность или ослабленность политического руководства и государственных институтов, следствием чего является неспособность управлять значительной частью населения (невозможность удовлетворить требования и урегулировать споры в рамках существующих политико-правовых структур) и/или неспособность гарантировать безопасность своих граждан, из-за того что основные государственные службы не справляются со своими функциями; все это значительно повышает вероятность возникновения вооруженных конфликтов; Тем не менее следует подчеркнуть, что в конечном счете в природе этих конфликтов не было ничего неизбежного: взрыву насилия предшествовала сознательная ставка на насилие (в большинстве случаев это касается конкретных руководителей) с использованием в этих целях вышеописанных трудностей. Какой бы ни была внутренняя динамика гражданской войны, есть одно, чреватое серьезными последствиями, дестабилизирующее обстоятельство, важность которого сейчас только начинают осознавать, – доступность легкого и стрелкового оружия в постсоветской Европе, благодаря чему стало возможным стремительное накапливание этого оружия в районах потенциального конфликта. В ситуации, при которой государство не может должным образом контролировать свои границы или склады вооружений на своей территории и/или при которой оружие становится легкодоступным, может иметь место – и в самом деле имел место – практически беспрепятственный массовый приток вооружений в районы потенциального конфликта. Такое быстрое накапливание арсеналов, которое называют одной из характерных черт «горячей» предконфликтной ситуации, приводит к раскручиванию спирали все возрастающего ощущения угрозы – со всеми хорошо известными психологическими последствиями. Факт банальный, но тем не менее заслуживающий упоминания: насилие реально возможно только там, где есть оружие. -3Неудивительно, что боевые действия в вышеуказанных конфликтах ведутся главным образом с использованием стрелкового оружия (особенно это относится к негосударственным участникам конфликтов), причем применяется также стратегия, которая предусматривает сознательное вовлечение гражданского населения и в рамках которой это население выбирается в качестве мишени, результатом чего становятся недопустимые нарушения прав человека. Отсутствие, как правило, каких-либо решающих баталий и четкого исхода осложняет достижение прочного мирного урегулирования и приводит к длительному сохранению напряженности с продолжением насилия в малых масштабах (так, например, обстоит дело в Абхазии и Нагорном Карабахе). К этому следует добавить, что войны с этнической подоплекой обычно воспринимаются их участниками как конфликты, в которых кто-то обязательно должен победить, а кто-то проиграть, и в которых, соответственно, на карту поставлено само существование воюющих сторон. Подобный страх является порождением тактики этнических чисток и геноцида, применявшейся в балканских войнах. Эти особенности, которые в большей или меньшей степени характерны для всех ведшихся в последнее время в Европе войн, существенно затрудняют усилия по установлению прочного мира, причем во многих случаях – на протяжении целого ряда лет после завершения самих боевых действий. У гражданских войн в Европе, как правило, имеется важное региональное измерение – как потому, что они потенциально могут привести к дестабилизации положения во всем регионе, «выплеснувшись» на территорию соседних стран в виде таких проявлений, как потоки беженцев, нарушение товарооборота и т.п., так и потому, что существуют исторические прецеденты вмешательства соседних государств или региональных держав, вызываемого разнообразными причинами, будь то этническое родство с одной из сторон в конфликте или собственные стратегические интересы. Вмешательство третьих сторон носит неофициальный характер и связано с незаконными трансграничными действиями, поставками оружия, переброской боевиков или оказанием финансовой помощи, а также предоставлением убежища для вооруженных повстанцев. Хотя конкретные последствия этого с точностью определить трудно, очевидно, что подобного рода помощь извне зачастую затрудняет урегулирование таких конфликтов. Вмешательство третьих сторон в поддержку одного из участников конфликта может привести к изменению в расстановке сил, укрепляя позиции более слабой стороны и тем самым способствуя продолжению насилия. Кроме того, расчет на получение помощи извне может подтолкнуть эту сторону в конфликте к радикализации своих целей, что еще больше затруднит достижение урегулирования. ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ КОНФЛИКТОВ: ДВУХУРОВНЕВАЯ СТРАТЕГИЯ И ОБСЕ Любая стратегия, преследующая цель предотвратить возникновение подобных войн, должна учитывать как долгосрочный, структурный аспект данной проблемы, так и непосредственный краткосрочный подход к реально существующим кризисам. Учитывая, что «синдром слабого государства» является одним из важных обстоятельств, способствующих возникновению вооруженного конфликта, долгосрочной целью усилий по укреплению стабильности в регионе ОБСЕ в XXI веке действительно должно быть содействие обеспечению надлежащего государственного управления. Поскольку недемократическое руководство, коррумпированность или ослабленность государственных институтов и дискриминационная политика, а также нестабильность, вызываемая экономическими трудностями, могут служить причиной возникновения сопряженных с насилием конфликтов, абсолютно необходимым условием для предотвращения таких конфликтов в долгосрочной перспективе являются утверждение -4верховенства закона, укрепление демократических институтов и практики, а также справедливое распределение ресурсов. В конечном счете только такие государства смогут обеспечить удовлетворение чаяний всех групп населения в обстановке мира и согласия. Это – трудная задача, которая по плечу только ОБСЕ, придерживающейся всеобъемлющего подхода к безопасности: ведь Организация сочла необходимым включить права человека и экономические вопросы в свою концепцию безопасности задолго до того, как это стало модным. ПА ОБСЕ призвала сыграть важную роль в продвижении принципов должного государственного управления, и она действительно прилагает к этому все более активные усилия. В этом контексте следует особо упомянуть усиление демократического контроля над военными и оборонными вопросами, не только потому, что это подразумевает долгосрочное укрепление демократических институтов, но и потому что повышение отчетности исполнительной власти перед парламентом является мощным инструментом ограничения возможностей для коррупции. Конкретно говоря, это относится к торговле оружием, которая на протяжении долгого времени оставалась исключительно в ведении правительств ввиду проблем безопасности, связанных с экспортом и закупкой вооружений. Никто иной не имеет лучших возможностей для изменения подобного рода практики, чем сами парламентарии. ДОЛГОСРОЧНОЕ ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ КОНЛФИКТОВ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОЛЖНОЙ ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Долгосрочные миссии ОБСЕ доказали свою ценность в качестве инструмента структурного предотвращения конфликтов путем создания общественных институтов, просвещения населения в вопросах прав человека и содействия развитию гражданского общества. Существуют, однако, возможности для совершенствования принимаемых мер. ОБСЕ следует внести коррективы в свою политику набора персонала в миссии на местах, с тем чтобы обеспечить большую преемственность и повысить экспертный потенциал, необходимый для успешной реализации долгосрочной стратегии. Больший упор следует сделать на профессиональной подготовке сотрудников. В некоторых случаях уделяется слишком мало внимания тем профессиональным навыкам, которые реально необходимы в районах конкретных конфликтов. Другой проблемой являются неудобства, вызываемые частой сменой персонала в миссиях, что затрудняет должное использование «уроков», извлеченных из опыта прошлого, и разработку долгосрочной стратегии, необходимой для успешного структурного предотвращения конфликтов. Соответственно, ОБСЕ следует рассмотреть вопрос об изменении нынешней политики направления государствами сотрудников в миссии для работы на основе прикомандирования. Укомплектование миссий постоянными штатными сотрудниками не только решило бы проблему обеспечения ровной профессиональной подготовки персонала, но и способствовало бы развитию более долгосрочного подхода в работе миссий на местах. Хотя набор персонала и его подготовка требуют координации действий, важно обеспечить сохранение самостоятельности и гибкости в работе всех миссий, что является необходимым условием для их функционирования. ПА ОБСЕ призвана сыграть важную роль в структурном предотвращении конфликтов. Опыт парламентариев Ассамблеи в том, что касается демократических институтов и процедур, неоценим, и его следует использовать более широко. Благодаря созданию групп по демократизации, которые будут на долгосрочной основе заниматься теми или иными странами или регионами, ПА получает возможность воспользоваться этим опытом и оказать конкретную помощь в вопросах укрепления демократических -5институтов и процедур. Великолепная работа в этом направлении уже проделана группой по демократизации в Беларуси, примеру которой, как ожидается, последует группа по Молдове. Вместе с тем Парламентская ассамблея ОБСЕ должна распространить деятельность своих «групп по демократизации» и на вопросы, касающиеся надлежащей практики государственного управления. Следует также увеличить число целевых поездок и межпарламентских семинаров с участием высокопоставленных парламентариев. Работе ПА ОБСЕ в этом направлении необходимо придать более целенаправленный и скоординированный характер; следует также рассмотреть вопрос о налаживании более тесного сотрудничества с миссиями на местах. Как бы то ни было, совершенствование практики надлежащего государственного управления в масштабах всего региона ОБСЕ – задача долгосрочная; в краткосрочной же перспективе первоочередной задачей должно быть усиление потенциала ОБСЕ в области раннего предупреждения и предотвращения кризисов, а также посредничество в их урегулировании и, кроме того, координация работы, проводимой в этих областях различными европейскими институтами, занимающимися проблемами безопасности. В распоряжении ОБСЕ уже имеется ряд превосходных инструментов для предотвращения конфликтов, особенно в том, что касается раннего предупреждения и посредничества между конфликтующими сторонами. Все эти инструменты: миссии на местах, Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, докладчики и специальные представители – составляют потенциал раннего предупреждения и превентивной дипломатии, ценный своей гибкостью и особенно возможностью его оперативного задействования. Это особенно касается Суда по примирению и арбитражу, который не снискал достаточного признания среди государств. Если бы в его основу был положен полновесный международный договор, что в потенциале придало бы ему способность принимать юридически обязательные решения, он мог бы стать мощным инструментом урегулирования споров. Уже наблюдается обнадеживающий рост субрегионального сотрудничества в разработке новых МДБ и добровольном принятии дополнительных мер, предусмотренных Венским документом 1999 года. Учитывая региональное измерение внутренних конфликтов, это шаг в правильном направлении, хотя он и должен быть подкреплен политическими мерами, а именно целенаправленным задействованием потенциальных заинтересованных сторон в регионе на как можно более раннем этапе усилий по предотвращению конфликта. Кроме того, ОБСЕ следует обеспечить более высокую степень транспарентности и координации действий с правительствами государств, другими международными организациями и НПО в обмене и накоплении информации о назревающих кризисах. Слишком часто происходит дублирование усилий и напрасная трата ресурсов, что приводит к ненужным задержкам при анализе поступающей информации и принятии на ее основе необходимых мер. Еще важнее обеспечить лучшее распределение ролей и координацию действий между ОБСЕ и другими соответствующими заинтересованными сторонами в предотвращении кризисов, а также в решении проблем, возникающих в постконфликтный период. ОБСЕ накоплен определенный опыт посредничества в урегулировании кризисов, который мог бы служить полезным дополнением более весомых инструментов, таких, как санкции и рычаги стимулирования, имеющихся в распоряжении других региональных организаций. С другой стороны, ОБСЕ, будучи единственной общеевропейской организацией, занимающейся проблемами безопасности, призвана сыграть полезную роль -6в проведении миротворческих операций в ситуациях, когда вмешательство других региональных организаций, занимающихся такими проблемами, могло бы восприниматься как ангажированное. В настоящее время, однако, это делается несистематически, что опять-таки приводит к напрасной трате ресурсов и мешает таким скоординированным многосторонним действиям, которые являются предпосылкой для успешного урегулирования кризисов. Трудности, возникшие на пути выполнения технической договоренности по Косово, по крайней мере частично объясняются именно таким отсутствием скоординированности. Оперативный документ о Платформе безопасности, основанной на сотрудничестве, включенный в Хартию европейской безопасности, – шаг в правильном направлении; следует надеяться, что на его основе будет сформирован механизм скоординированных действий. Однако координация деятельности различных организаций – лишь часть проблемы. Опыт деятельности в Косово говорит о том, что имеются широкие резервы для развития сотрудничества между государствами. Одной из типичных проблем является координация полицейской деятельности, осуществляемой подразделениями военной и гражданской полиции, выделенными различными государствами; в Косово такая координация была затруднена нехваткой квалифицированных кадров гражданской полиции, командированных различными государствами. Армейские подразделения следует задействовать для решения тех конкретных задач, которым они обучены, в то время как общие полицейские функции должны быть возложены на адекватно укомплектованные силы гражданской полиции. В этих целях ОБСЕ должна обратиться к своим государствам-участникам с призывом улучшить положение дел с выделением хорошо обученного полицейского персонала. КОНТРОЛЬ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ И РЕГИОН ОБСЕ Одним из незаменимых инструментов обеспечения территориальной целостности и политической независимости государств по-прежнему являются национальные вооруженные силы; поэтому торговля оружием между государствами остается одним из необходимых элементов, позволяющих государствам обеспечивать свои законные потребности безопасности. ОБСЕ должна стремиться к развитию механизмов, позволяющих проводить более четкое различие между этим законным аспектом торговли оружием и незаконным оборотом оружия, представляющим серьезную угрозу стабильности региона. Разработка адекватных мер повышения транспарентности и контроля в области торговли оружием – глобальная задача, которую ОБСЕ не в состоянии решить в одиночку. 1 Однако из 20 главных стран – экспортеров оружия 17 являются членами ОБСЕ . Поэтому эта Организация, как никакая другая, способна воздействовать на потоки вооружений путем принятия эффективных мер контроля. В настоящее время не существует ни одной конвенции по торговле оружием, обеспеченной международным механизмом выполнения, и ни одного международного органа, обладающего юрисдикцией в вопросах нарушения режима контроля над вооружениями. В результате сложился глобальный рынок оружия, стоимость сделок 1 См. издание Стокгольмского института по изучению проблем мира (СИПРИ) «Проект по вопросам передачи вооружений», содержащее данные о ведущих поставщиках основных обычных вооружений, 1994–98 гг. -72 на котором в 1998 году составила примерно 22 миллиарда долларов США и положение на котором практически полностью определяется эффективностью национального законодательства государств и не подлежит никакому трансграничному контролю со стороны какого бы то ни было международного контрольного механизма. Подобное отсутствие мониторинга способствует созданию условий для незаконной торговли обычными вооружениями. Еще более острый характер носит проблема отслеживания незаконных потоков стрелкового оружия, контролировать которое в силу самой его природы особенно трудно. Учитывая характер незаконной торговли оружием и ее явную взаимосвязь с другими формами транснациональной организованной преступности, необходимо включать меры противодействия незаконному обороту таких вооружений как в глобальные, так и в региональные конвенции по борьбе с транснациональной организованной преступностью. Контрабанда стрелкового оружия является, впрочем, лишь одним из аспектов незаконного оборота вооружений. Прогрессирующее уменьшение транспарентности и ослабление контроля на протяжении последнего десятилетия привели к возникновению «серых зон», когда участники законных торговых сделок по оружию зачастую вступают и в незаконные сделки. Ввиду этого существует потребность в мерах по стандартизации заявок на экспорт вооружений и введении детального учета участников подобных сделок. ПА ОБСЕ должна обратиться к правительствам государств-участников с призывом выполнить свои изложенные в Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне обязательства «бороться с коррупцией во всех измерениях ОБСЕ» путем, например, ужесточения уголовного наказания в отношении обеих сторон преступных сделок по подкупу государственных должностных лиц. Особо следует выделить проблему коррупции в оружейной промышленности, и должны быть приняты конкретные меры для повышения транспарентности в этой области. ПЕРЕДАЧА ОБЫЧНЫХ ВООРУЖЕНИЙ ПА ОБСЕ следует вновь выразить свою озабоченность нынешним объемом передач вооружений, о которой Первым комитетом ПА ОБСЕ было заявлено еще в 1997 году, и призвать все свои государства-участники активизировать усилия «в области разоружения, включая сокращение ядерных вооружений». ОБСЕ должна обратить самое серьезное внимание на потоки вооружений – как имеющие место в самом регионе ОБСЕ, так и исходящие из него. В частности, следует ограничить конкуренцию между государствами – производителями вооружений в области экспорта и порождаемую ею агрессивную тактику сбыта обычных вооружений. Тот факт, что Организация объединяет в своем составе так много ведущих стран – экспортеров вооружений, должен побудить ее разработать и регулярно подвергать рассмотрению свои собственные руководящие принципы в этой области, равно как и инструменты мониторинга за передачей обычных вооружений. Следует обеспечить соблюдение под пристальным контролем зафиксированных в документе ОБСЕ «Принципы, регулирующие передачу обычных вооружений» положений. Как отмечалось в Санкт-Петербургской декларации ПА ОБСЕ, особое внимание следует уделять тем касающимся экспортеров оружия положениям указанного документа, которые посвящены 2 Там же. В ценах 1990 года. -8правам человека и обеспечению внутренней стабильности в странах-получателях. Эти принципы следует также применять и к экспортным поставкам за пределы региона ОБСЕ. В целях облегчения международного контроля за выдачей лицензий на экспорт оружия следует составить транснациональный регистр торговцев оружием. ОБСЕ должна поощрять включение в такой регистр и стран, находящихся за пределами ее региона. В любой стратегии обеспечения глобальной транспарентности ключевое значение имеет твердое намерение ОБСЕ представлять информацию для Регистра ООН по обычным видам вооружений. Этот Регистр содержит информацию о передачах основных систем обычных вооружений и поэтому является ценным инструментом повышения 3 транспарентности в международной торговле обычными вооружениями . ОБСЕ следует активизировать усилия по обеспечению полновесного участия в Регистре и соблюдения резолюции Генеральной ассамблеи ООН о добровольном представлении дополнительной информации об уровнях наличия вооружений и объемах их производства государствами. В настоящее время в Регистре особенно плохо представлены страны, находящиеся в регионах повышенной напряженности, где существует особенно острая потребность в транспарентности и обмене информацией об уровнях наличия вооружений и инвестициях в военной сфере. Положение с участием в Регистре можно было бы улучшить путем постоянного напоминания государствам – участникам ОБСЕ о необходимости представлять информацию для включения в Регистр. Наряду с этим ОБСЕ также следует активно поощрять представление для включения в Регистр сведений относительно качественных параметров, т.е. конкретного описания экспортируемых и импортируемых систем вооружения, включая ракеты и ракетные пусковые установки, а также подробной информации о текущих уровнях наличия и объемах производства оружия в стране. Следует формализовать и унифицировать нынешний порядок добровольного представления дополнительной информации. ОБСЕ должна активно стремиться к расширению охвата существующих инициатив и режимов транспарентности путем снижения пороговых параметров, касающихся калибра и размеров систем вооружения, подлежащих включению в представляемую информацию. В равной мере существует необходимость расширения уже существующих или создания новых режимов и в других вызывающих озабоченность областях, таких, как стрелковое оружие и ядерные вооружения. ОБСЕ должна наращивать усилия с целью способствовать повышению транспарентности в области передачи вооружений, отслеживать инициативы на региональном и субрегиональном уровнях и облегчать сотрудничество между этими уровнями. Государствам – экспортерам вооружений следует с повышенным вниманием подходить к выявлению того, кто является конечным получателем и пользователем военных изделий, предназначенных на экспорт. Необходимо повысить ответственность государств, в которых производятся военные изделия, за контроль за перепродажей и передачей их изделий посредством ужесточения ограничений на выдачу лицензий на экспорт вооружений. 3 Регистр ООН по обычным видам вооружений содержит информацию о: боевых танках, боевых бронированных машинах, крупнокалиберных артиллерийских системах, боевых самолетах, ударных вертолетах, боевых кораблях, а также ракетах и ракетных пусковых установках. -9Должен также осуществляться тщательный мониторинг за осуществляемыми во многих государствах сокращением и реструктуризацией вооруженных сил и за образующимися в результате этого излишками подержанных обычных вооружений и стрелкового оружия, с тем чтобы такие вооружения не попадали в регионы повышенной напряженности, будь то в порядке коммерческих поставок или в рамках программ помощи, и чтобы они не «выпадали» из режимов транспарентности. ОБСЕ должна содействовать введению для государств, обладающих излишками вооружений, стимулов – например, в виде заключения соглашений об обратном выкупе – к тому, чтобы эти излишки не перепродавались, а снимались с вооружения. ЛЕГКОЕ И СТРЕЛКОВОЕ ОРУЖИЕ Учитывая ту роль, которую стрелковое оружие играет в сегодняшних конфликтах внутри государств, существует острая необходимость в принятии мер по ограничению распространения стрелкового оружия и его доступности. Как отмечалось в СанктПетербургской резолюции, «чрезмерное и бесконтрольное накопление и распространение стрелкового оружия и легких вооружений создают угрозу для мира и безопасности во многих регионах мира». Ввиду того что в регионе ОБСЕ сосредоточены крупнейшие в мире страны – производители и экспортеры вооружений, Организация должна активно добиваться принятия мер по ограничению бесконтрольного распространения и оборота стрелкового оружия. ОБСЕ, в состав которой входят основные государства – производители оружия, должна взять на себя ответственность за проблемы, вызываемые легкодоступностью стрелкового оружия в районах мира, находящихся за пределами региона ОБСЕ, и должна наладить широкое взаимодействие с организациями и режимами по контролю над вооружениями в этих районах. Признавая глобальный характер этой проблемы, ОБСЕ также должна широко сотрудничать с ООН в решении проблемы стрелкового оружия. Принимая во внимание, что концентрация стрелкового оружия является дестабилизирующим фактором в районах латентных конфликтов, ОБСЕ в рамках общей проблемы снятия с вооружения обычных видов оружия должна делать особый упор на списании стрелкового оружия. Осуществлять мониторинг и ограничивать потоки стрелкового оружия сложно во многом потому, что такие изделия невелики по размеру, относительно легко могут быть скрыты при перевозке, а также по доставке в пункт назначения. Соответственно, необходимо прилагать все силы к осуществлению контроля за объектами, на которых эти вооружения производятся, с тем чтобы иметь точную информацию о количестве производимого стрелкового оружия. Аналогичным образом, существенным подспорьем в отслеживании перемещений данных видов оружия стала бы реализация и других инициатив – будь то в рамках или по образцу Регистра ООН по обычным видам вооружений, – согласно которым государства были бы обязаны сообщать о своем экспорте, национальном производстве, импорте и списании вооружений. ОБСЕ следует обратиться к государствам – производителям стрелкового оружия с призывом использовать новейшие технологии для маркировки и регистрации этого оружия, с тем чтобы можно было определить государства, откуда поступили вооружения, и проследить всю цепочку поставок вооружений в регионы с повышенной - 10 напряженностью, в государства, в отношении которых действует международное эмбарго, и государства, не соблюдающие установленные нормы в области прав человека. Что касается незаконной передачи вооружений, то необходимо предпринять шаги по укреплению сотрудничества в осуществлении пограничного контроля в государствах, расположенных по соседству с районами конфликтов. В этих целях в ОБСЕ должен быть создан потенциал, позволяющий ей направлять на места персонал для оказания помощи в осуществлении такого контроля. ВМЕШАТЕЛЬСТВО ТРЕТЬЕЙ СТОРОНЫ Серьезным вызовом для мира и стабильности в государствах – участниках ОБСЕ стал международный терроризм. Он не только представляет собой реальную угрозу для безопасности, но и может стать причиной даже гибели государств. В рамках ОБСЕ уже принят широкий круг обязательств в отношении терроризма: хельсинкский Заключительный акт (1975 год), Итоговый документ Мадридской встречи в рамках дальнейших шагов (1983 год), документ Стокгольмской конференции по МДБ и разоружению в Европе (1986 год), Итоговый документ Венской встречи в рамках дальнейших шагов (1989 год), документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению (1990 год), Парижская хартия (1990 год), Хельсинский документ (1992 год), Будапештский документ (1994 год), доклад Варшавского совещания по рассмотрению выполнения, посвященного человеческому измерению (1995 год), Лиссабонский документ (1996 год) и Хартия европейской безопасности (1999 год); все они содержат важные положения на этот счет. Но когда дело доходит до борьбы с реальным терроризмом и террористическими организациями, мы видим, что отсутствие единых определений создает лазейки, которые подрывают, а подчас и выхолащивают принятые обязательства по борьбе с терроризмом. В последнее время некоторые террористические организации, воспользовавшись сложившимся в Европе климатом толерантности и вседозволенности, наживались за счет преступной деятельности, включая незаконный оборот наркотиков, незаконную торговлю детьми, похищение людей и вымогательство. Более тревожным представляется то, что некоторые страны даже не осознают более широких последствий этого для всеобщей безопасности, воспринимая подобного рода вызовы как игру, в которой неудачи одних видятся как выигрыш других. Другой, не менее опасной тенденцией являются отождествление террористических организаций и их филиалов с обычными преступными группировками и, соответственно, попытки бороться с ними как с проявлениями обычной преступности, что по существу равнозначно полному отрицанию угрозы международного терроризма, а также сведению ее до уровня рутинных забот национальной полиции. Проблемы, связанные с терроризмом, обсуждаются на таких форумах, как «большая восьмерка», ЕС, Совет Европы и НАТО. Интерпол, конечно, служит каналом для координации действий различных стран в борьбе с террористами, но ОБСЕ все же располагает широкими резервами для создания прочной основы, позволяющей координировать усилия, предпринимаемые по линии других организаций, имеющих разные мандаты, состав участников и, соответственно, пределы возможностей. Например, в ОБСЕ можно было бы создать банк данных для обмена информацией о двустороннем или многостороннем сотрудничестве, о террористических организациях и их деятельности, включая каналы их финансирования и меры по перекрытию этих каналов. Помимо этого, в ОБСЕ можно было бы периодически проводить совещания открытого состава для контроля за выполнением принимаемых в этой области мер. Подобного рода договоренности, основанные на сотрудничестве, могли бы также дополнять меры, - 11 принимаемые меры на национальном и международном уровнях для пресечения незаконной торговли оружием, незаконного оборота наркотиков и отмывания денег. Еще одним катализатором гражданских конфликтов является необузданный религиозный экстремизм. Поэтому абсолютно необходимо найти – и эффективно использовать – пути решения этой транснациональной и трансграничной проблемы в духе сотрудничества. В этом контексте представляет интерес идея создания форума для диалога между ОБСЕ и ОИК (Организация «Исламская конференция») по вопросам укрепления мира и безопасности и обеспечения устойчивого развития на евроазиатском континенте. На таком форуме можно было бы обсуждать весь спектр вопросов, связанных с безопасностью во всех ее многочисленных аспектах. Посредниками в создании такого форума могли бы выступить страны, одновременно являющиеся участниками ОБСЕ и ОИК. Их уникальное положение явилось бы благоприятным обстоятельством, способствующим привлечению к участию в форуме для диалога других заинтересованных государств – членов этих двух организаций. Налаживание тесных контактов и координация действий этих двух авторитетных международных организаций, членами которых являются свыше 100 стран, отвечало бы жизненным интересам всего мирового сообщества. Тесная взаимосвязь между проблемами мира и безопасности в Европе и Азии более чем очевидна. В каждом из конфликтов, имевших место в регионе ОБСЕ, можно без труда обнаружить признаки участия наемников. Соображения, по которым они привлекаются к участию, различны: профессиональные боевые навыки; опыт преступной деятельности; отвлечение внимания от подлинных организаторов; желание оградить свою безопасность, избегая прямой ответственности за свои действия; сравнительно низкие издержки как в материальном плане, так и с точки меньших потерь среди собственного военного персонала; и т.д. Проблема усугубляется тем, что в их нынешнем виде международные положения, касающиеся наемников, содержат лакуны или же носят неадекватный и туманный характер, создавая тем самым проблемы, связанные с противоречивым толкованием. Определение понятия «наемник», содержащееся в статье 47 Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям 1949 года, повсеместно считается неудовлетворительным, а Международная конвенция о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников еще не вступила в силу, поскольку ее ратифицировали лишь 19 государств. Осложняет положение и то, что в законодательстве большинства стран наемничество не рассматривается как отдельное преступление, и то, что не существует соглашений об экстрадиции, гарантирующих наказание во всех случаях, что упрощает деятельность преступников и зачастую позволяет им уйти от ответа. Одна из проблем, заслуживающих особое внимание, касается частных военных компаний, которые функционируют в ряде стран и формальную законность деятельности которых невозможно оспорить на основании соответствующих национальных и международных правовых норм, поскольку они используют лакуны и лазейки, которые не позволяют классифицировать их деятельность как наемничество в строгом смысле этого слова. Результатом деятельности таких компаний может быть привлечение наемников, которые, таким образом, втягиваются во внутренние дела государств, а это создает угрозу для людей, против которых их нанимают. Эта проблема представляет для ОБСЕ важное значение, поскольку поступают сигналы об участии частных военных компаний в конфликтах в регионе ОБСЕ и особенно ввиду того, что подавляющее большинство таких компаний связаны с регулярными вооруженными силами государств – участников ОБСЕ. - 12 В этой связи ПА ОБСЕ следует привлечь внимание государств – участников ОБСЕ к тому, что наемничество продолжает практиковаться с использованием как традиционных методов вербовки, так и новых форм, включая вербовку частными компаниями, предлагающими военные/охранные услуги. Поскольку как сам характер этого явления, так и функции наемников не претерпели изменений, несмотря на меняющиеся формы и методы работы, ОБСЕ должна продолжать выступать с осуждением наемничества, особенно в тех случаях, когда такая деятельность приводит к ограничению прав человека и ставит под угрозу суверенитет государств, принцип невмешательства во внутренние дела и стабильность законных правительств. ПА ОБСЕ также должна серьезно рассмотреть вопрос о том, чтобы рекомендовать всем государствам-участникам однозначно запретить любое использование своей территории для целей вербовки, обучения, сбора, транзита, финансирования или использования наемников. Учитывая пробелы в существующем законодательстве, которые продолжают способствовать использованию наемников, росту их числа и появлению новых форм наемнической деятельности, Ассамблея должна призвать государства-участники ратифицировать или присоединиться к Международной конвенции о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников. Кроме того, она должна добиваться введения системы лицензирования для частных охранных фирм по образцу той, что предлагается в отношении торговцев стрелковым оружием. Государствам – участникам ОБСЕ также рекомендуется проявлять крайнюю осторожность при ведении дел с частными военными/охранными компаниями, особенно теми, которые пытаются вмешиваться во внутренние вооруженные конфликты, поставляя наемников одной из участвующих в конфликте сторон. В связи с этим следует рекомендовать государствам-участникам рассмотреть возможность согласования международных и внутренних норм, регулирующих вопросы военной безопасности. Наконец, представляется разумной мысль о том, что ОБСЕ следует включить проблему наемнической деятельности в повестку дня ФСБ, имея в виду выработку нового определения этого вида преступности при одновременном поиске новых подходов к решению данной проблемы в регионе ОБСЕ.
