консультации с ЕЦБ квалифицированным большинством

60
консультации с ЕЦБ квалифицированным большинством принимает решения об основных направлениях политики валютного курса. С введением с начала 1999 г. евро именно ЕЦБ «захватил власть» в области обменного курса евро. Летом 1999 г. В.Дуйсенберг объявил: «Господин Евро –
это я!». Это заявление положило конец ситуации, когда министр финансов каждой из стран зоны евро мог комментировать и прогнозировать
эволюцию обменного курса евро. В. Дуйсенберг подчеркнул также, что
«в отношении валютного курса молчание – золото, так как постоянные
разговоры о валютном курсе подрывают доверие к новой валюте и ее
стабильность» (5, с. 3). Таким образом, в отсутствие единого министра
финансов зоны евро ответственность за эволюцию обменного курса евро
взял на себя ЕЦБ, хотя это и противоречит положениям Маастрихтского
договора. Некоторые эксперты надеются на то, что будущая конституция
ЕС исправит этот недостаток, а до этого момента дискуссии об ответственности за изменение курса евро будут продолжаться.
Л.А.Зубченко
2004.03.025. ХЕЙЗЕНБЕРГ Д. ЭФФЕКТИВНОЕ И ЛЕГИТИМНОЕ
ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ В ЕВРОПЕЙСКОМ ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ
ПОСЛЕ РАСШИРЕНИЯ ЕС.
HEISENBERG D. Cutting the bank down to size: efficient and legitimate decision–making in European Central Bank after enlargement // J. of Common
market studies. – Oxford, N.Y., 2003. – Vol. 41, N 3. – P. 397–420.
Сотрудник Университета Дж.Хопкинса (США) рассматривает
проблемы реформирования процесса принятия решений в Европейском
центральном банке (ЕЦБ) в связи с расширением ЕС в 2004 г. (с 15 до 25
стран-участниц) и в 2007 г. (до 27 стран). Это расширение ставит перед
Евросоюзом проблему институциональных изменений, направленных на
обеспечение наилучшей согласованности и легитимности процесса принятия коллективных решений. Главная трудность состоит в том, что на
нынешней стадии развития ЕС функции, которые переданы суверенными
государствами на коммунитарный уровень, опережают представления
населения об их легитимности с точки зрения демократии. Это воздействует на механизм принятия решений, который продолжает основываться
на принципе справедливости в отношении интересов отдельных странучастниц, например, при ротации сотрудников органов ЕС и установлении соответствующих квот на должности. В результате главной институциональной основой Евросоюза остается соблюдение в первую очередь
61
национальных, а не коллективных интересов. По мнению автора, первостепенную роль для «денационализации» процесса принятия решений в
ЕС играет обеспечение его прозрачности.
ЕЦБ как самый «новый» институт ЕС подвергается тщательному
анализу экспертов, особенно с точки зрения его независимости по отношению к другим руководящим органам Евросоюза. Эксперты отмечают
непрозрачность и неэффективность процесса принятия решений в ЕЦБ,
поскольку его легитимность определяют национальные правительства, а
«европейское» правительство пока не создано. По мнению экспертов,
предоставленные ЕЦБ демократические мандаты по управлению Европейским валютным союзом (ЕВС) имеют очень непрочную основу. ЕЦБ
является особым учреждением ЕС, поскольку и как любой центральный
банк (ЦБ) для эффективной работы должен быть вне сферы влияния политических институтов, а потому его демократические задачи менее очевидны. Вследствие этого все предложения о денационализации ЕЦБ
нельзя полностью переносить на другие органы ЕС.
Расширение ЕС приведет к нарастанию трудностей при принятии
коллективных решений во всех органах ЕС и, как следствие, к снижению
эффективности этого процесса. В ЕЦБ эта проблема более ярко выражена, чем в других органах ЕС, поскольку существуют системные различия
в предпочтениях между малыми, быстро растущими странами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и странами – нынешними участницами
ЕС с медленными темпами роста и низким уровнем инфляции. Эти различия, по прогнозам, сохранятся и в 2004 г. Так, в группе стран ЦВЕ
темпы роста ВВП будут колебаться от 3,9% в Чехии до 6,0% в Латвии, а
инфляция будет самой высокой в Румынии (11%), Словакии (7,4) и Словении (5,5), а в остальных странах ЦВЕ она будет находиться на уровне
4–4,5%. В ведущих странах ЕС темпы роста ВВП не превысят 3%, а инфляции – 2% (с. 399).
Другая проблема, с которой столкнутся ЕС в ходе расширения, заключается в том, что число бюрократических должностей в органах ЕС
не должно возрастать пропорционально росту числа странучастниц. Между тем каждая страна-участница рассчитывает иметь своего представителя в общеевропейских структурах, так как для нее это вопрос престижа.
На саммите ЕС в декабре 2000 г. страны – участницы ЕС договорились о
проведении специальной межправительственной конференции по проблемам реформирования ЕЦБ. В результате договоренностей в декабре
2002 г. ЕЦБ представил предложения по реформе процедуры голосования
62
в Совете управляющих на основе распределения голосов по трем группам
стран и увеличения числа голосов крупных стран (по размеру ВВП) по
сравнению с малыми странами.
Изменения процедуры голосования предусматривается осуществить на двух этапах расширения ЕВС: первый – когда число стран зоны
евро вырастет до 15 (против 12 в настоящее время), а затем до 21; второй
– когда в зону евро вступят 22 и более стран. Все страны зоны евро будут
ранжированы по так называемому «показателю представительства», который учитывает размер ВВП (5/6 показателя) и финансового сектора
(1/6 показателя). На первом этапе пять стран с наивысшими показателями
представительства получат четыре голоса, а остальные – 11 голосов. Распределение права голоса должно меняться в зависимости от числа стран
зоны евро с тем, чтобы частота голосования (voting frequency) первой
группы стран не стала ниже, чем у второй.
На втором этапе первая группа стран останется неизменной (пять
стран и четыре голоса), вторая будет включать половину стран зоны евро,
которые получат восемь голосов, а третья – остальные страны, которые
получат три голоса. Таким образом, если к зоне евро присоединятся все
27 стран, то пять стран составят первую группу с четырьмя голосами, 14
войдут во вторую группу и получат восемь голосов, а 8 – в третью с тремя голосами. Все изменения в схеме голосования или вопросы реализации данного предложения подлежат принятию двумя третями голосов
Совета управляющих ЕЦБ. Это предложение, единодушно одобренное
Советом управляющих ЕЦБ, будет рассмотрено Европейским советом ЕС
после получения заключений ЕК и Европарламента. Затем его должны
будут ратифицировать страны-участницы.
Выделяют четыре способа решения проблем эффективности и демократической ответственности (подотчетности) ЕЦБ.
Первый способ – применение процедуры голосования на основе
квалифицированного большинства к более широкому кругу вопросов –
обсуждался на межправительственной конференции 2000 г., но реализован пока лишь частично. Этот способ, облегчая процесс принятия решений, не снимает проблемы кадрового обеспечения и представительства
стран в органах ЕС. Процедуры и механизмы определения представительства стран остаются неизменными. Сохраняется и принятие решений
в Европейском совете на основе консенсуса, что ставит под вопрос эффективность расширения практики голосования на основе квалифицированного большинства. Более того, для ЕЦБ первый способ не является
63
альтернативой, так как в отличие от других органов ЕС, где применяется
процедура взвешенного голосования (причем в очень несовершенном
виде), учредительный договор ЕЦБ гарантирует каждой странечлену
один голос в Совете управляющих. Далее, хотя Совет управляющих ЕЦБ
может принимать решения простым большинством голосов, часто они
принимаются на основе консенсуса.
Второй способ – ротация представителей стран-участниц, занимающих руководящие должности. Решая проблему кадрового обеспечения, этот способ, в конечном счете, содействует повышению эффективности процесса принятия решений. Он применяется в различных межправительственных организациях и указан в представленных ЕЦБ предложениях.
Третий способ предполагает отказ от системы ротации представителей стран-участниц в органах ЕС и группировку стран с целью решении проблем кадрового обеспечения и эффективного принятия решений.
Четвертый способ – передача полномочий по принятию решений
ЕЦБ группе технократов, не занимающихся политикой. Таким путем
можно решить обе проблемы – повышения эффективности принятия решений и кадрового обеспечения, однако при этом возникают серьезные
последствия в плане демократической ответственности ЕЦБ.
По мнению автора, самым недемократичным решением было бы
делегирование принятия решений небольшой группе (комитету) технократов, причем в этом случае неважно, как они будут отчитываться перед
Европейским парламентом.
Разработкой денежно-кредитной политики ЕЦБ занимаются Исполнительный комитет (Executive Board) и Совет управляющих (Governing Council). Исполнительный комитет включает предста-вителей шести
ЦБ, которые готовят общеевропейские обзоры экономической ситуации.
Совет управляющих включает шесть членов Исполнительного комитета
плюс 12 президентов ЦБ (по состоянию на 2003 г.). Теоретически последние могут голосовать, руководствуясь интересами своих стран, однако они не вправе получать от своих правительств инструкции, как голосовать. Чтобы «национальный» характер голосования был минимально
заметным, в 1998 г. президент ЕЦБ В. Дуйсенберг (Wim Duisenberg) установил, что процесс принятия решения не должен быть прозрачным и
что связанная с ним информация не может разглашаться. Даже информация о том, проводит или нет Совет управляющих голосование, должна
держаться в тайне. Устав ЕЦБ предоставляет членам Совета по одному
64
голосу, независимо от масштаба принимаемых решений, и устанавливает
правило принятия решений простым большинством. Вместе с тем на
практике выбор механизма принятия решений отдан на откуп самому
Совету. Очевидно, что принятие решений на основе консенсуса означает
несколько иной механизм, чем путем голосования, поскольку более
сильные страны-участницы, вводя в заблуждение или обманывая малые
страны, заставляют их присоединиться к своей позиции. Исследования
показывают, что крупные страны – участницы ЕС голосуют исходя из
своих региональных интересов, а не из интересов общеевропейской экономики.
С точки зрения ответственности за принимаемые решения важно
знать, каким образом разрешаются возникающие между странами противоречия. Потому вопрос о прозрачности процесса принятия решений важен не только для обеспечения долгосрочного доверия к денежнокредитной политике ЕЦБ, но и для предотвращения негативной реакции
на реформы ЕЦБ со стороны населения. Что касается процедуры принятия решений Советом управляющих, то повестку дня определяет Исполнительный комитет, который представляет предложения для обсуждения,
одобрения или неодобрения. Многие переговоры с президентами ЦБ по
поводу предложений Исполнительного комитета проводятся неформально и на двусторонней основе. В результате в рамках Совета управляющих
могут возникать информационная асимметрия и проявляться различия в
предпочтениях между Исполнительным комитетом и президентами ЦБ.
Такие различия в предпочтениях затрагивают три основные проблемы:
оценку темпов и рисков инфляции, сопоставление общеевропейских и
национальных данных, передачу (трансмиссию) решений ЕЦБ через денежно-кредитные механизмы отдельных стран.
Как показывают исследования, особенности воздействия на макроэкономическую ситуацию в странах-членах решений ЕЦБ, которые
«фильтруются» национальной банковской системой, зависят от четырех
факторов.
Во-первых, страны-участницы различаются численностью потребителей и заемщиков. Поэтому, если ЕЦБ повышает процентные ставки,
то быстрее всего это решение отразится на странах с развитой системой
кредитования потребителей и медленнее всего – на тех странах, где потребительский кредит распространен слабо.
Во-вторых, страны различаются по размеру государственного долга и тому, какую часть этого долга составляют обязательства перед до-
65
машними хозяйствами (важным макропоказателем является доля процентных доходов домашних хозяйств в располагаемом доходе). Так, в
государственном долге Италии и Греции особенно велика доля задолженности перед домашними хозяйствами, и повышение процентных ставок ЕЦБ (при низких темпах роста экономики) будет иметь ограниченный или даже противоположный эффект, поскольку домашние хозяйства
начнут получать ежемесячно более высокие процентные доходы по вложениям в государственные долговые обязательства и соответственно
смогут увеличить свои расходы на потребление.
В-третьих, в странах ЕС наблюдаются различия в сроках погашения долга. В Италии и Великобритании домашние хозяйства отдают предпочтение краткосрочным заимствованиям и основная часть задолженности по
ипотечным обязательствам индексируется по краткосрочным процентным
ставкам. Поэтому изменения процентных ставок ЕЦБ имеют достаточно выраженное воздействие на экономику этих стран. Точно также компании Франции, Бельгии, Италии и Великобритании имеют значительный портфель краткосрочных долговых обязательств компаний других стран ЕС, а потому эти
страны также сильно реагируют на изменения процентных ставок ЕЦБ.
В-четвертых, в некоторых странах ЕС эффект от изменения процентных ставок ЕЦБ «глушится» национальными банками. Так, банки
Германии и Франции отчасти «поглощают» этот эффект, и изменение,
например повышение, процентных ставок ЕЦБ отражается на состоянии
компаний спустя три месяца и очень слабо.
К настоящему времени в Совете управляющих ЕЦБ сложилось
следующее соотношение: шести членам Исполнительного комитета противостоят 12 представителей стран – участниц ЕС, которые потенциально могут голосовать исходя из национальных интересов. Такая
структура сопоставима со структурой Федеральной резервной системы
(ФРС) США на ранних этапах ее развития и Бундесбанка Германии до
воссоединения страны. В обоих случаях существовала опасность того,
что чрезмерный вес представителей регионов при голосовании может
привести к дестабилизации денежно-кредитной политики, а потому в
обеих странах была проведена реорганизация структуры мест в руководящих органах, чтобы повысить роль центра по сравнению с регионами.
Проблема сверхпредставительства малых стран для ЕЦБ имеет
особое значение при принятии решений в области денежно-кредитной
политики, поскольку подтверждаются факты, отражающие различия в
предпочтениях малых и крупных стран ЕС. Расширение ЕС будет спо-
66
собствовать обострению этой проблемы, так как большая часть вновь
присоединяющихся стран (экономически менее развитых) являются малыми, а в большинстве малых стран ЕС темпы инфляции выше, чем в
крупных. Даже если включить в число крупных стран Испанию и Польшу со сравнительно высокими темпами инфляции, все равно средний
темп инфляции по группе крупных стран в 2002 г. составил 1,2% против
3,0% у малых стран. Это означает, что при оценке рисков инфляции
предпочтения президентов ЦБ, входящих в Совет управляющих ЕЦБ,
всегда будут различаться: представители малых стран будут выступать за
ужесточение, а крупных – за смягчение денежно-кредитной политики.
Отсюда неизбежно вытекает вероятность расхождения требований, выдвигаемых представителями зоны евро (70% из их числа – это крупные
страны) и представителями малых стран, которые будут иметь большинство в Совете управляющих.
Присоединение к ЕС стран ЦВЕ создает новые трудности для зоны
евро. На эти страны будет приходиться примерно 6% совокупного ВВП и
35% населения зоны евро. Доля Франции, Италии и Германии в ВВП зоны евро составит около 67%, хотя они будут иметь всего 3 из 25 голосов.
По прогнозам ЕК, в 2004 г. в 12 странах ЦВЕ уровень инфляции будет
сравнительно высоким: – 4,4%, а в 10 странах – 3,7% против 2,0% в странах ЕС (с. 414). Конечно, ни одна из стран ЦВЕ не сможет присоединиться к зоне евро в 2004 г., более того, вступление этих стран в ЕВС до
2006 г. маловероятно. Тем не менее многие верят, что это может произойти и раньше, поскольку состояние государственных финансов в
странах ЦВЕ сейчас лучше, чем в ряде стран зоны евро. ЕЦБ указывает,
что после присоединения к ЕС, но до вступления в зону евро страны кандидаты не обязаны выполнять «критерии соответствия», предусмотренные Маастрихтским договором, однако доступ в ЕВС без этого невозможен.
Несмотря на почти единодушное признание отсутствия прозрачности в деятельности ЕЦБ, эксперты расходятся в оценке этого факта (является ли он позитивным или негативным), а также его последствий (теряет
или нет ЕЦБ свою легитимность или демократическую ответственность).
По мнению автора, чтобы сделать правильные выводы, необходимо учитывать, что стандарты легитимности ЦБ отличаются от соответствующих
стандартов других институтов власти, поскольку в большинстве промышленно развитых стран мира ЦБ пользуются независимостью, что
ограждает их от оппортунистического влияния политиков. Политическая
67
независимость ЕЦБ – это безоговорочное требование, выдвинутое Бундесбанком Германии. Однако проблема гарантирования независимого
статуса ЦБ в рамках суверенного государства и в ЕС решается поразному. В суверенном государстве для этого достаточно решения парламента, принятого простым большинством голосов. В ЕС такое решение
должно быть принято единодушно, а значит, меньшинство стран всегда
может заблокировать намерения большинства изменить нынешний статус.
Два основных вызова – расширение ЕС и задача обеспечения
взаимосвязанности денежно-кредитной политики Евросоюза в условиях
сохранения различий в механизмах «трансмиссии» решений ЕЦБ на национальный уровень – заставили большинство экспертов и руководителей ЕС сосредоточить внимание на вопросе о сокращении числа членов
Совета управляющих ЕЦБ, имеющих право голоса. Это незамедлительно
стимулировало дискуссии о репутации ЕЦБ (и без того непрочной) как
демократической и легитимной структуры. Учитывая нежелание ЕЦБ
усилить прозрачность своей деятельности, а также историческую тенденцию к использованию опыта Бундесбанка, автор делает вывод о большей
институциональной приемлемости и предпочтительности немецкой модели при осуществлении реформирования механизмов принятия решений
в ЕЦБ после расширения ЕС.
Г.В.Семеко