Контрольная функция государственной думы

А. В. Савоськин
КОНТРОЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматривается деятельность одного из высших органов государственной власти — парламента Российской Федерации. Особое внимание
уделено специфике полномочий данного органа, подробно описаны основные
функции каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации,
обозначены основные проблемы механизма реализации норм, регламентирующих деятельность Совета Федерации и Государственной Думы.
Конституция РФ 1993 года не называет Федеральное Собрание высшим органом государственной власти. В отличие от советской модели Конституции,
высший представительный орган более не называется контрольным, а конституируется только через две категории: представительный и законодательный
орган. Вместе с тем контроль за деятельностью иных государственных органов,
а также за исполнением законов должен быть одним из основных направлений
деятельности парламента.
Основной Закон страны акцентирует внимание на двуединой природе парламента как представительного и законодательного органа. В то же время не названная контрольная функция отражает специфику устройства государственных
отношений и соотношения его институтов. Проявляясь в различных формах,
она проникает как в законотворчество, так и в другие направления деятельности
парламента, выступая связующим и организующим фактором.
Выделяемые учредительные полномочия отечественного парламента достаточно обширны, но реализуются не Федеральным Собранием в целом, а его составными частями — палатами. Таким образом, каждой палате придается статус самостоятельного конституционного органа, способного осуществлять свою
компетенцию независимо от другой палаты. За каждой из палат закрепляется
собственная компетенция. Соответственно, при сохранении общей формы реализации направления контрольной деятельности палат являются различными.
Конституционно установленные контрольные возможности палат Федерального Собрания можно разделить на учредительные (кадровые) и непосредственно контрольные1. В научной литературе предлагаются и иные классификации.
Например, к учредительным и непосредственным контрольным полномочиям
добавляются обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности. Предложенная классификация достаточно условна, поскольку реализация некоторых контрольных полномочий парламента может повлечь изменение
кадрового состава иных органов. Учитывая ограниченный объем научной статьи, представляется возможным остановиться только на кадровых полномочиях
Государственной Думы.
В соответствии со ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы
относятся следующие кадровые вопросы: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; назначение на должность и освобож18
дение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины
состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека.
.Помимо перечисленных в Конституции Российской Федерации полномочий,
Государственная Дума назначает и освобождает от должности 5 из 15 членов
2
Центральной избирательной комиссии .
Дача согласия Государственной Думой Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ является важным элементом взаимодействия исполнительной и представительной (законодательной) власти. Конституционная модель предусматривает обязательное участие парламента только при назначении
главы Правительства, но не при его отставке.
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится в палату Президентом. Государственная Дума вправе отклонить предложенную кандидатуру, после чего Президент вносит в палату новую кандидатуру. В случае
трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент распускает
Государственную Думу, назначает новые выборы и самостоятельно назначает
главу Правительства. Таким образом, конфликт между главой государства и
парламентом влечет негативные последствия только для одной стороны — парламента. Отсюда следует, что участие палаты парламента в назначении главы
исполнительной власти осуществляется лишь де-юре, так как третье отклонение будет для парламента равносильно самоуничтожению. Роспуск Думы в этом
случае выступает как средство давления на нее3.
Спровоцировав досрочный роспуск Думы, Президент имеет возможность
осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной при фактическом отсутствии представительной (законодательной) власти посредством Правительства (исполнительной власти), не пользующегося поддержкой Государственной Думы. По мнению Б. С. Крылова, перерыв в деятельности представительной
власти автоматически влечет пусть временное, но усиление исполнительной
власти4. Более того, вновь избранная Дума не утверждает в должности назначенного таким образом Председателя Правительства.
Ситуация с представлением кандидатур на должность Председателя Правительства усугубляется тем толкованием ст. 111 Конституции РФ, которое дал
Конституционный Суд РФ5. Суд установил, что глава государства вправе вносить ту же самую или новую кандидатуру на должность Председателя Правительства.
Такая позиция Конституционного Суда заслуживает справедливой критики.
Право Президента представлять одного и того же кандидата дважды или трижды
идет в разрез с теорией сдержек и противовесов. Государственная Дума, давая
согласие Президенту на назначение главы исполнительной власти, выступает в
качестве средства сдержки, определенного противовеса, но она не может быть
средством давления, так как число отклонений кандидатур у Государственной
Думы ограничено.
Президент, предлагая кандидатуры на пост Председателя Правительства,
должен искать и находить согласие с Государственной Думой, подбирая соот19
ветствующую кандидатуру. Способы (формы) поиска согласия могут быть различны: от предварительного согласования кандидатуры в депутатских объединениях до поиска компромисса при официальном отклонении Думой представленной кандидатуры.
При представлении Президентом одной и той же кандидатуры дважды, а тем
более трижды палата лишается права самостоятельного выбора, что гарантировано ей ст. 10 и 111 Конституции РФ, и, следовательно, она превращается в
«орудие проведения воли главы государства».
По мнению судьи Конституционного Суда РФ В. Лучина, предложение различных кандидатур представляется достаточным механизмом поиска компро6
мисса между главой государства и Думой . Вряд ли в полной мере можно согласиться с такой позицией. Президент может трижды вносить разные кандидатуры, совершенно не приемлемые для палаты, и в итоге добиться ее роспуска.
Для преодоления давления Президента следовало бы дополнить ст. 111 Конституции новой ч. 4, а прежнюю ч. 4 считать ч. 5 и изложить в новой редакции.
Новая редакция ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации должна выглядеть следующим образом: «В случае трехкратного отклонения представленных
кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственная Дума Российской Федерации вправе предложить свою кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, которая должна быть одобрена
2/3 голосов от общего числа депутатов палаты». Ч. 5 ст. Ш Конституции РФ:
«Если после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственная Дума Российской
Федерации в течение недели не утвердит Председателя Правительства Российской Федерации, предложенного по собственной инициативе, Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
Данное предложение не является чем-то кардинально новым. Например, в соответствии со ст. 63 Основного закона Федеративной Республики Германии от 23
мая 1949 года если предложенная президентом кандидатура премьер-министра
(канцлера) не получает большинства голосов, нижняя палата (Бундестаг) сама
может выдвинуть кандидатуру канцлера.
Эта мера заставит Президента искать компромисс в рамках трех попыток,
предусмотренных Конституцией РФ, в противном случае он рискует получить
«чужого» Председателя Правительства.
С точки зрения конституционной теории, роспуск палаты парламента должен предотвратить усугубление кризиса, вызванного отсутствием главы исполнительной власти. Таким образом, если Государственная Дума окажется не в
состоянии воспользоваться «последним шансом» самостоятельно назначить
Председателя Правительства, она абсолютно обоснованно должна быть распущена. Предлагаемый механизм предусматривает негативные последствия для
обеих сторон и вынуждает их искать компромисс, обеспечивая баланс между
исполнительной и законодательной ветвями власти.
Слабым местом в данной концепции является то, что назначенный Государственной Думой Председатель Правительства оказывается беззащитным перед
Президентом РФ и может быть незамедлительно отправлен им в отставку. Соот-
20
ветственно, требуется дальнейшее реформирование модели Президент—Правительство — парламент. Оно может осуществляться в следующем направлении.
Если Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства, то она должна давать согласие и на его отставку. В предлагаемом варианте ч. 2 ст. 117 Конституции РФ может выглядеть следующим образом: «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства
Российской Федерации. В случае несогласия Правительства Российской Федерации с решением Президента Российской Федерации оно может поставить перед Государственной Думой Российской Федерации вопрос о согласии Государственной Думы Российской Федерации с отставкой Правительства Российской
Федерации. Если Государственная Дума Российской Федерации не согласится
с отставкой Правительства Российской Федерации, Правительство Российской
Федерации не подлежит отставке». Таким образом, не ограничивая право Президента самостоятельно принять отставку Правительства, предлагается создать
механизм сдерживания главы государства в отношении Правительства, сформированного с участием законодательной власти. Одобрение Думой решения об
отставке Правительства в таком случае требуется только тогда, когда отставку
инициирует, сам Президент, а Правительство с ним не согласно. В случае выражения недоверия Правительству палатой такое согласие Государственной Думы
презюмируется.
Крайне важным контрольным полномочием Государственной Думы является
ее право выражать недоверие Правительству. Вопрос о доверии может ставиться
как самой палатой, так и непосредственно Правительством.
Выражение недоверия по собственной инициативе Государственной Думой
не влечет обязательных правовых последствий. Президент вправе отправить
Правительство в отставку либо проигнорировать такое решение Государственной Думы. Обращают на себя внимание два аспекта. Во-первых, для того чтобы
отправить Правительство в отставку, Президент не нуждается в инициативе Государственной Думы. Это право он осуществляет по своему усмотрению и вне
зависимости от желания Думы. Во-вторых, возникает интересная параллель с
отечественным парламентом 1906-1917 годов. Ровно век назад ответственность
Правительства или его членов полностью замыкалась на императоре, а мнение
палаты носило лишь информативный характер. Получается, что в демократическом республиканском государстве сохранена имперская монархическая модель взаимоотношений главы государства и представительной (законодательной) власти.
Повторное выражение недоверия Государственной Думой Правительству в течение трех месяцев автоматически влечет одно из двух негативных последствий:
роспуск Государственной Думы либо отставку Правительства (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Какому органу прекратить существование, решает Президент.
В случае, если вопрос о доверии ставит само Правительство, а Государственная Дума в нем отказывает, то опять-таки неизбежны либо отставка, либо роспуск одного из этих органов.
Обращает на себя внимание разница в правовом положении Президента
и Государственной Думы. Если для Президента решение о недоверии Прави21
тельству — не более чем информация к размышлению, то для Государственной
Ду М Ы — прямая дорога к роспуску. Конституция РФ не предусматривает права
представительного органа формировать Правительство, однако по требованию
Председателя Правительства Дума должна выразить ему доверие, в противном
случае на практике она будет распущена.
«Подобного рода «правовые механизмы», а точнее «юридические капканы»
несут на себе явный отпечаток кризиса, в условиях которого принималась Конституция РФ, и не свидетельствуют о сбалансированном разделении властных
8
полномочий» .
В подтверждение неэффективности выражения недоверия Правительству
как механизма парламентской ответственности можно привести тот факт, что за
все время существования отечественного парламента Правительство РФ ни разу
не было отправлено в отставку по инициативе Государственной Думы.
Конституция РФ предусматривает выражение недоверия только всему Правительству, выражение палатой недоверия отдельным его лицам хоть и имеет
место в практике деятельности Государственной Думы, но не влечет правовых
последствий. В связи с этим предлагается предусмотреть в Конституции РФ
право палаты выражать недоверие конкретному члену Правительства, влекущее
автоматическую его отставку.
В числе контрольных кадровых полномочий Государственной Думы некоторые ученые называют назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в РФ9. Предложения о кандидатах на эту должность могут вноситься Президентом, Советом Федерации, депутатами Государственной
Думы и их объединениями10. Данный пост учреждается в целях обеспечения
гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными и муниципальными органами.
По мнению В. В. Бойцовой и Л. В. Бойцовой, вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в системе разделения властей остается открытым11. В
соответствии со ст. 2 указанного закона Уполномоченный по правам человека
не входит в состав парламента, не является ему подотчетным. Истечение срока
полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут за собой прекращение его полномочий. Соответственно, несмотря на важность контрольных
полномочий последнего, Уполномоченный по правам человека в РФ не может
рассматриваться в качестве органа парламентского контроля.
Важное значение имеет полномочие Государственной Думы назначать и освобождать от должности Председателя Центрального банка России, не являющегося составной частью исполнительной власти и не отнесенного ни к одной
ветви власти12. По мнению Н. Е. Ковачевой, независимость центральных банков
в распоряжении объектами государственной собственности позволяет таким
кредитным учрелсдениям отстаивать независимую политику в отношении исполнительной власти, то есть являться своеобразным элементом в системе разделения властей13.
В соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатуру на должность
Председателя Центрального банка России представляет Президент РФ. В случае ее отклонения глава государства в течение двух недель представляет новую
22
кандидатуру, причем одна кандидатура не может быть представлена более двух
раз подряд. Вопрос об освобождении Председателя Центрального банка России
от должности ставится также Президентом РФ, решение принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов.
Члены Совета директоров Центрального банка России назначаются также
Государственной Думой, но уже по представлению Председателя Центрального
банка России, согласованному с Президентом. Кандидатуры для избрания двух
представителей Думы в состав Национального банковского совета выдвигаются самими депутатами. Остальные шесть кандидатур представляются Председателем Центрального банка России. Решение о формировании Национального
банковского совета при ЦБ РФ считается принятым, если за него проголосовало
большинство от общего числа членов палаты (ст. 167-169 Регламента и ст. 5 Фе14
дерального закона) .
Кроме того, Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России и заключение аудиторской фирмы, проводит парламентские слушания о его
деятельности, заслушивает доклады Председателя Банка России, направляет и
отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском
совете. Однако эти правомочия не имеют конституционного закрепления.
Парламент контролирует Центральный банк России через специализированные субъекты: Счетную палату РФ и аудиторскую фирму.
Все вышеназванное позволяет Н. Е. Квачевой считать Банк России «подотчетным Государственной Думе»15, Аналогичной позиции придерживается и
федеральный законодатель, который в ст. 5 Закона установил, что Банк России
подотчетен Государственной Думе РФ. Вряд ли можно полностью согласиться
с подобной формулировкой. Скорее следует говорить о наличии широких контрольных полномочий представительной (законодательной) власти в отношении
ведущего кредитного учреждения страны.
Отдельные кадровые полномочия Государственная Дума осуществляет в некотором смысле совместно со второй палатой — Советом Федерации РФ. К их
числу относятся: формирование Счетной палаты РФ, двух третей Центральной
избирательной комиссии РФ, согласование назначения и отзыва дипломатических представителей, отрешение Президента РФ от должности.
Председатель Счетной палаты в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 145-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» представляется
Президентом. До внесения этих поправок указанный закон о Счетной палате и
Регламент Государственной Думы (ст. 159) в качестве субъектов, правомочных
представлять указанные кандидатуры, называли только специализированные комитеты и комиссии палаты. 3d палатой сохранено право предлагать свои кандидатуры Президенту РФ, но окончательно решение о внесении той или иной кандидатуры принимает только глава государства. Кандидатуры на должности аудиторов Счетной палаты вносятся непосредственно комитетами и комиссиями.
Функции Счетной палаты позволяют некоторым исследователям называть
ее комитетом или комиссией Федерального Собрания РФ16. Вряд ли с такой позицией можно согласиться. Счетная палата не является составной частью пар23
ламента, не состоит из депутатов (она ими лишь формируется), не находится
в прямом подчинении парламента. Конституционный Суд также формируется
парламентом и осуществляет судебный контроль, но его при этом не называют
комитетом парламента. Видимо, следует согласиться с утверждением Н. Д. Пагосян: «Счетная палата — это промежуточное звено между ответственностью
17
министерств и парламентским контролем» .
Состав Центральной избирательной комиссии РФ на одну треть формируется представительной властью самостоятельно (по пять от каждой палаты). Данное правило закона представляется логичным и обоснованным. Избирательные
комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией иногда называют
18
«избирательной властью», и кому как не представительной власти преимущес9
твенно избирать высший орган, организующий избирательный процесс* .
Государственная Дума оказывает определенное влияние на расстановку дипломатических кадров. В соответствии с п. «м» ст. 83 Конституции РФ Президент
назначает и отзывает дипломатических представителей РФ после консультаций
с соответствующими комитетами и комиссиями Федерального Собрания. Порядок таких консультаций и учет решения соответствующих комитетов и комиссий урегулирован исключительно в регламенте палаты (ст. 28), в связи с чем
сохраняются вопросы: является ли их решение обязательным для Президента?
Могут ли палаты выдвигать иные кандидатуры? Нерешенность данных вопросов признают и практические работники, например представитель Президента
Российской Федерации в Государственной Думе20. Видимо, правовое значение
мотивированных заключений комитетов и комиссий не обязательно для главы
государства и носит исключительно информативный характер.
Крайне важным кадровым полномочием является право Государственной
Думы инициировать отрешение Президента от должности. По мнению С. А. Авакьяна, «действующая Конституция РФ устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении главы государства и такую процедуру, при которых оно практически невозможно»21. Закрепление в Конституции Российской
Федерации в качестве оснований совершения только уголовных преступлений,
по мнению В. Е. Усанова, «исключает какую-либо политическую ответственность Президента Российской Федерации перед Парламентом»22.
Преодолеть сложившуюся ситуацию можно, в частности, установлением в
Конституции РФ новой процедуры отрешения Президента от должности. Такая
процедура, по нашему мнению, должна отличаться от действующей в следующих моментах. Во-первых, необходимо установить более широкий перечень
оснований отрешения25. Во-вторых, отрешение Президента РФ от должности
должно осуществляться по итогам референдума, решение о проведении которого должна принимать Государственная Дума (или обе палаты совместно, при
условии, что Совет Федерации будет избираться непосредственно населением).
Анализ контрольных кадровых полномочий Государственной Думы позволяет сделать вывод о некотором участии данной палаты в формировании исполнительной ветви власти. Однако такое участие во многом формально, и наблюдается тенденция на расширение полномочий Президента в кадровой сфере.
Следует иметь в виду, что усиление исполнительной власти путем расширения
24
полномочий Президента РФ происходит в общей системе государственных институтов, а следовательно, может осуществляться только за счет других ветвей
государственной власти.
Механизм привлечения к ответственности Президента и Правительства со
стороны Государственной Думы неэффективен, затруднен и практически не используется.
Существующие контрольные полномочия Государственной Думы, несомненно, являются важными рычагами влияния на исполнительную власть и оказывают определенное сдерживающее воздействие. Однако по своей силе они заметно
уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную.
Кроме того, некоторые средства сдерживания, предусмотренные для Государственной Думы, нейтрализуются потенциальной возможностью применения Президентом РФ обратных, более сильных мер.
Примечания
1
Вопросы теории и практики публичной власти: Коллектив, моногр. Екатеринбург, 2005.
С. 149.
2
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 года № 67-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
3
Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2003. С. 10.
Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журн. рос. права.
1998. № б. С. 4-5.
4
5
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о толковании
положений ч. 4 ст. Ш Конституции РФ» от И декабря 1998 года№ 28-П // Собр. законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 64.
6
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. Лучина к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ» от 11 декабря 1998 года № 28-П // Собр. законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 64.
7
Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В. В, Маклаков. М., 2002.
С. 210; Кузнецова Л. Л, Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского
контроля //Журн. рос. права. 2004. № 4. С. 109.
8
Конституционное право России: Учеб. / Отв. ред. А. К Кокотов. М., 2003. С. 365.
9
См., например: Коврякова Е. В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. С. 174-176.
10
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года №1-ФКЗ //Собр. законодательства РФ.
1997. №9. Ст. 1011.
11
Бойцова В, В., Бойцова Л. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997. С. 60.
12
Некоторые авторы относят Банк России к исполнительной ветви власти. См. напр.: Колпаков Я Разделение властей в современном Российском государстве // Конституц. и муницип. право. 2001. № 2, С. 26.
25
13
Квачева Н. Е. О контроле Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью Центрального Банка Российской Федерации // Проблемы народного представительства в РФ / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 61.
14
Федеральный закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)» от 10 июля 2002 № 86-ФЗ //
Собр. законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
15
Квачева Н.Е. Указ. соч. С. 61.
16
Гейхман О. М. Законодательное обеспечение парламентского финансового контроля
в Российской Федерации: состояние, проблемы, способы оптимизации // Юрист. 2004.
№ 7. С. 26.
17
'Пагосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 36.
18
Колпаков Н, Разделение властей в современном Российском государстве // Конст. и муницип. право. 2001. № 2. С. 19-20.
19
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ // Собр.
законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
20
Котенков А. А. Конституционно-правовые основы, п р а к т и к а и п р о б л е м ы п о в ы ш е н и я
эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной
Думой Российской Федерации в законотворческой сфере: дис. ,.. канд. юрид. наук. М.,
1998. С. 124.
21
Авакъян С. А. Досрочное прекращение полномочий Президента РФ: проблемы, требующие законодательного решения //Законодательство. 1999. № 3. С. 91.
22
Усанов В. Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право. 2005. № 12. С. 19.
26