Читать текст… - Общественный контроль на выборах в
advertisement
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НА ВЫБОРАХ Учебное пособие Самара 2014 Общественный контроль на выборах / Ответственный редактор: кандидат юридических наук, профессор В.В. Полянский. – Самара, 2014. – 68 с. Учебное пособие подготовлено специалистами в области теории и практики избирательного права и избирательного процесса – сотрудникам кафедры государственного и административного права ФБГОУ ВПО «Самарский государственный университет», а также Российского общественного института избирательного права. В издании содержатся рекомендации практического характера по организационноправовому обеспечению общественного контроля на выборах в Российской Федерации. При подготовке учебного пособия учтены общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, законодательство о федеральных, региональных и муниципальных выборах, практика его применения и избирательные обыкновения. Издание адресовано студентам, изучающим курс избирательного права и процесса в юридических вузах, избирателям, активистам неправительственных организаций, представителям средств массовой информации, иным представителям гражданского общества, осуществляющим общественный контроль на выборах и всем, кто интересуется вопросами избирательного права и избирательного процесса. Коллектив авторов: Волков Владислав Эдуардович, кандидат юридических наук – п. 2.1-2.3, 3.4; Ильницкий Денис Александрович – п. 3.6-3.7; Каюров Евгений Александрович – п. 3.5; Мирошник Олег Анатольевич – п. 2.5; Назарцев Евгений Игоревич – п. 1.1; Осетров Сергей Анатольевич, кандидат юридических наук – п. 2.4, п. 3.1–3.3; Полянский Виктор Владимирович, кандидат юридических наук, профессор – п. 1.2–1.3; Харитонов Станислав Сергеевич – п. 2.6. Содержание ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ЦЕЛИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НА ВЫБОРАХ.....................................................................................................................................5 1.1. Понятие и принципы общественного контроля на выборах ..........................................5 1.2. Свободные выборы как условие легитимации публичной власти .................................9 1.3. Коллективный характер избирательного права. Гармонизация публичных и частных интересов в избирательном процессе ....................................................................................16 ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НА ВЫБОРАХ ...................................................................................................21 2.1. Правовая основа организации общественного контроля на выборах .........................21 2.2. Субъекты общественного контроля на выборах............................................................23 2.3. Инструментарий общественного контроля на выборах ................................................31 2.4. Ответственность наблюдателей при осуществлении общественного контроля на выборах .....................................................................................................................................35 2.5. Особенности общественного контроля на выборах разного уровня ...........................36 2.6. Особенности международного (иностранного) наблюдения на выборах в Российской Федерации ............................................................................................................38 ГЛАВА 3. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НА ОСНОВНЫХ СТАДИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ........................................................................................41 3.1. Общая характеристика избирательного процесса. Стадии избирательного процесса элементная основа для определения задач наблюдения ......................................................41 3.2. Наблюдение на стадии назначения выборов и формирования их организационной основы .......................................................................................................................................42 3.3. Наблюдение на стадии выдвижения и регистрации кандидатов .................................49 3.4. Общественный контроль на стадии информационного обеспечения выборов ..........53 3.5. Наблюдение за финансированием выборов ...................................................................57 3.6. Наблюдение за организацией и проведением голосования ..........................................63 3.7. Наблюдение за подсчетом голосов и установлением итогов голосования ................66 ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, КОНТРОЛЯ НА ВЫБОРАХ ПРИНЦИПЫ И ЦЕЛИ ОБЩЕСТВЕННОГО 1.1. Понятие и принципы общественного контроля на выборах 1.1.1. Общественный контроль является одним из инструментов влияния общества на государство. В настоящее время понятие общественного контроля на выборах не закреплено на нормативном уровне, поэтому существует некоторая свобода в трактовке этого явления, нередко оборачивающаяся неопределенностью в правотворчестве и правоприменении. Во избежание двусмысленности и для обеспечения терминологического единства, составители настоящих рекомендаций предлагают использовать в качестве ориентира понятие, изложенное в статье 2 проекта федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации»1 согласно которому, общественный (гражданский) контроль – это деятельность граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества, связанная с непосредственным наблюдением за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Поскольку указанное определение охватывает общественный контроль в целом и его применение не ограничено сферой избирательных отношений, целесообразно также обратить внимание на отраслевые (видовые) определения общественного контроля на выборах, получившие распространение в литературе. В широком смысле общественный контроль на выборах понимается как любой контроль со стороны общества за полнотой и достоверностью волеизъявления граждан2. Согласно более развернутому определению, общественный контроль на выборах есть система согласованных мероприятий, нацеленная на предотвращение серьёзных нарушений избирательного законодательства в процессе голосования и подсчёта голосов, прежде всего фальсификаций итогов выборов3. 1.1.2. Как любое общественное явление, функционирующее на основе права, общественный контроль опирается на ряд принципов. Все принципы, реализуемые при осуществлении общественного контроля на выборах можно подразделить на три большие группы: общедемократические, присущие всей системе российского права, отраслевые, которые характеризуют инструменты контроля, применяемые на основе норм избирательного права, и специальные принципы общественного контроля, определяющие основные начала деятельности представителей гражданского общества с учетом особенностей этого вида общественной деятельности. 1.1.2.1. Принцип законности. Ключевое значение данного принципа заключается в том, что все отношения, возникающие в данной сфере, должны реализовываться в строгом соответствии с нормами права. Данный принцип распространяется и на деятельность органов и должностных лиц государства, местного самоуправления, на 1 См. проект федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации», разработанный на кафедре государственного и административного права Самарского государственного университета - http://ikafedra.com/control 2 А.Фирсов. Общественный контроль на выборах // «Выборы. Законодательство и технологии». 2001. №3. 3 http://www.polit-slovar.ru/dictionary/752/ 5 которые возложена обязанность организации выборного процесса, в том числе гарантирования избирательных прав граждан. Принцип верховенства права. Данный принцип означает приоритет права перед политикой и приоритет права в деятельности всего государственного аппарата и органов местного самоуправления. Право – высшая ценность гражданского общества и основа взаимодействия между ним и государством. Право является инструментом, при помощи которого общество может подчинить деятельность государства социальным интересам. Равенство всех перед законом. Он означает, что в рамках общего правового статуса все люди, независимо от национальности, расы, пола, языка, религиозной и иной принадлежности, а также занимаемого ими должностного положения, имеют равные права, а также несут равные обязанности. Между тем, важно учитывать, что действующее законодательство установило ряд прав и обязанностей, характерных только для отдельных категорий граждан. Так, пассивное избирательное право имеет несколько возрастных цензов: 18 лет для представительных органов муниципалитетов, 21 год для представительных органов субъектов федерации, 30 лет для высших должностных лиц субъектов федерации и 35 лет для Президента Российской Федерации. Субъекты, специально уполномоченные на осуществление контроля на выборах – наблюдатели, представители средств массовой информации также имеют большие правовые возможности по контролю избирательным процессом, чем простые избиратели. Однако данные положения не могут быть рассмотрены как нарушающие принцип равенства всех перед законом. Поскольку цензы и преимущества установлены с учётом получения гражданами определённого количества знаний, навыков, жизненного опыта, либо в целях реализации публичных интересов, имеющих значение для обеспечения благосостояния всего общества. Принцип справедливости конкретизирует требования равноправия по отношению к правовым формам деятельности государства, его органов и должностных лиц (правотворчеству, применению права, правоохранительной деятельности и правосудию), правовым действиям граждан и их объединений. Его суть состоит в обеспечении равного юридического масштаба поведения и соразмерности юридической ответственности совершенному правонарушению. Принцип гуманизма означает доминирование в формулировании и функционировании правовой системы неотъемлемых естественных прав и свобод человека, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью общества. Он закреплён в ст. 2 Конституции Российской Федерации, что подчеркивает его фундаментальность и возможность распространения, в том числе, и на политические отношения. 1.1.2.2. Отраслевыми принципами избирательного права, распространяющимися на институт общественного контроля на выборах, являются: - принцип всеобщего избирательного права (означает, что все граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, имеют право участвовать в выборах, то есть получают активное избирательное право); - принцип равного избирательного права (все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, имеют равное количество голосов и значение этих голосов для исхода выборов одинаково, независимо от социального статуса избирателя); 6 - принцип прямого избирательного права (граждане голосуют за кандидатов непосредственно); - принцип тайного голосования (граждане выражают свою волю таким образом, чтобы исключался контроль за их личным волеизъявлением). 1.1.2.3. К непосредственным принципам организации общественного контроля на выборах относятся: 1. Политическая независимость представителей гражданского общества, участвующих в осуществлении общественного контроля. Общественные объединения, осуществляющие контроль над выборами, должны представлять интересы всего общества в целом, а не личные или корпоративные интересы конкретных кандидатов или партий. Поэтому общественные объединения должны быть независимы от всех участников избирательной кампании, имеющих самостоятельный политический интерес в достижении определенного результата на выборах. Особенно важно обеспечение этого принципа при организации деятельности наблюдателей и представителей средств массовой информации на выборах, о чем подробно сказано ниже. 2. Самостоятельность субъектов общественного контроля, выражающаяся в недопустимости отношений подчинённости между субъектами общественного (гражданского) контроля. Субъектами общественного контроля в Российской Федерации являются граждане, общественные объединения, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов федерации и иные институты гражданского общества. В осуществлении общественного контроля данные субъекты взаимодействуют друг с другом на основах равноправия и независимости. Действующий Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» не содержит норм, устанавливающих отношения соподчинённости между субъектами общественного контроля. 3. Всеохватность общественного контроля, предусматривающая распространение общественного (гражданского) контроля не только на органы государственной власти и местного самоуправления, но и на создаваемые ими учреждения и организации, а также на иные отношения, имеющие значение для обеспечения публичных интересов. В соответствии с этим принципом в сферу общественного контроля помимо электоральной деятельности органов государственной и муниципальной власти должны входить и другие отношения, связанные с организацией и проведением выборов. 4. Всеобщность общественного контроля, выражающаяся в возможности участия в общественном контроле всех граждан Российской Федерации, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Данный принцип взаимосвязан с общедемократическим принципом равенства всех перед законом. 5. Открытость и гласность общественного контроля, обеспечивающие объективное отношение к результатам общественного контроля. Этот принцип основан на норме части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, предоставляющей каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Информация, связанная с осуществлением общественного контроля может распространяться как индивидуальными субъектами, например, избирателями и наблюдателями, так и от имени общественных объединений и иных коллективных институтов гражданского общества. В частности, общероссийские 7 государственные организации телерадиовещания должны еженедельно выпускать в эфир обзорные информационно-просветительские программы по плану, утверждённому Общественной палатой Российской Федерации. Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации в соответствии с законодательством о СМИ имеют собственные периодические издания. 6. Содействие субъектам общественного контроля со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Например, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные служащие обязаны оказывать содействие членам Общественной палаты Российской Федерации в исполнении ими полномочий в области общественного контроля (ст. 25 Федерального закона № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»). Содействие может выражаться в предоставлении информации в ответ на запрос, в присутствии по приглашению руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления на пленарных заседаниях общественной палаты. Аналогичные возможности членов общественных палат субъектов Российской Федерации по использованию поддержки со стороны государственной власти и местного самоуправления, как правило, предусматриваются региональными законодательными актами. 7. Учёт органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами рекомендаций субъектов общественного (гражданского) контроля, своевременное рассмотрение их обращений и направление ответов. Данный принцип направлен на обеспечение оперативности взаимодействия органов государственной власти с органами общественного контроля и фактическую реализацию функции контроля. Тем самым создаются условия для практического применения результатов деятельности органов общественного контроля. Факт учёта властью точки зрения органов общественного контроля и обратная связь с ними – это одно из средств борьбы с правовым нигилизмом и наиболее эффективное средство преодоления как пассивного, так и активного абсентеизма. 8. Многообразие форм общественного (гражданского) контроля, предусматривающее возможность выбора гражданами способа участия в осуществлении общественного (гражданского) контроля. Чем шире выбор инструментария общественного контроля, тем эффективнее его воздействие на участников избирательного процесса. Таким инструментарием могут быть следующие формы гражданского контроля: непосредственное участие граждан в деятельности избирательных органов; обращения граждан; осуществление полномочий наблюдателей и представителей средств массовой информации, общественная экспертиза проектов нормативно-правовых актов и решений органов власти; общественный мониторинг законотворческой, административной и судебной практики; общественное расследование; защита субъектами общественного контроля законных интересов неопределённого круга лиц и др. Многообразие форм деятельности предоставляет гражданам возможность выбора наиболее эффективных инструментов общественного контроля для применения в той или иной ситуации. 9. Признание субъектов общественного контроля в качестве представителей неопределённого круга лиц, выступающих в защиту публичных интересов. Данный принцип подчёркивает их статус защитников интересов общества. Диалог субъектов 8 общественного контроля с публичной властью – это средство обеспечения соответствующего уровня легитимности власти. Юридический механизм обжалования действий и решений, связанных с организацией и проведением выборов, предусмотренный статьей 75 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях…»4) предоставляет возможность защиты публичных интересов неопределенного круга лиц даже при обращении за защитой со стороны индивидуального субъекта. 10. Безвозмездность участия граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля. Данный принцип означает, что в своей деятельности граждане руководствуются не интересом получения материального вознаграждения, а осознанием значимости этой деятельности для самих себя, для общества, желанием участвовать в жизни общества и государства, в принятии важных решений. Безвозмездность гарантирует независимость субъектов общественного контроля от давления в своей деятельности. Это не исключает возможности получения вознаграждения субъектам общественного контроля, которое, однако, не должно быть для них единственной целью участия в контроле на выборах. 11. Ответственность субъектов общественного контроля, их подотчётность и подконтрольность гражданам. Любая деятельность предполагает, что её субъект ответственен за её исполнение, за нарушения, допущенные при её исполнении, за вред, причинённый ненадлежащим исполнением. Общественный контроль функционирует в целях защиты интересов неопределённого круга лиц, соответственно, именно перед ними – перед гражданами – субъекты общественного контроля и должны нести ответственность. Поэтому субъекты общественного контроля должны предоставлять гражданам возможность доступа к информации о своей деятельности. Наиболее предпочтительным способом информирования является распространение сведений о результате общественного контроля через СМИ. Эффективным является и проведение субъектами общественного контроля публичных мероприятий, на которых они отчитывались бы перед общественностью за свою деятельность, а представители гражданского общества могли бы получить ответы на интересующие их вопросы и выразить свои пожелания. 1.2. Свободные выборы как условие легитимации публичной власти Публичная власть в государственно-организованном обществе тем эффективнее, чем выше степень доверия к ней народа, которому принадлежит вся власть в государстве. Доверие народа, в свою очередь, является критерием легитимности, важнейшей 4 Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253; № 39, ст. 3642; 2003, № 26, ст. 2572; № 27, ст. 2711, 2716; 2004, № 24, ст. 2335; № 33, ст. 3368; № 35, ст. 3607; № 50, ст. 4950; 2005, № 27, ст. 2708; № 30, ст. 3104; 2006, № 29, ст. 3124, 3125; № 31, ст. 3427; № 50, ст. 5303; 2007, № 1, ст. 37; № 6, ст. 681; № 10, ст. 1151; № 17, ст. 1938; № 18, ст. 2118; № 31, ст. 4008, 4011; 2008, № 30, ст. 3605, 3616; № 48, ст. 5517; № 52, ст. 6229, 6236; 2009, № 1, ст. 30; № 7, ст. 771; № 14, ст. 1577; № 20, ст. 2391; № 23, ст. 2763; № 29, ст. 3633, 3640; № 45, ст. 5268; № 52, ст. 6433; 2010, № 17, ст. 1986; № 23, ст. 2794, 2799; № 27, ст. 3417; № 31, ст. 4191; № 41, ст. 5192; 2011, № 1, ст. 16; № 11, ст. 1503; № 13, ст. 1685; № 25, ст. 3536. 9 предпосылкой и основой гармонизации всех элементов системы публичной власти (государственной, самоуправленческой), фактором признания публичной власти адекватным интересам народа механизмом реализации воли народа в экономической, социальной, политической и духовной сферах жизни общества. При осуществлении наблюдения на выборах следует учитывать все обстоятельства их организации, проведения голосования, подведения итогов и т.д. с целью воплощения в практику идеалов демократии, выраженных в ряде принципов избирательной системы. В данном контексте особую роль в достижении целей наблюдения (обеспечения соответствия результатов голосования воле избирателей) играет принцип свободных выборов, закрепленный в российском законодательстве в соответствии с международным правом. Каждый наблюдатель - российский гражданин, иностранный (международный) наблюдатель при осуществлении своей миссии должен руководствоваться действующим российским законодательством о выборах, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Выборы могут стать эффективным институтом непосредственной демократии, обеспечивающим легитимность публичной власти, при условии участия в избирательном процессе каждого гражданина, признаваемого законами «политической» личностью – избирателем. Какова современная российская и международная практика реализации принципа свободных выборов, каковы идеологические, политические и социальные основы юридического оформления этого принципа в России и за рубежом? В Федеральном законе «Об основных гарантиях…» установлено, что «участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению» (ст. 3) 5. В реальной практике судьбу выборных органов и должностных лиц публичной власти определяет только часть наделенных правом избирать граждан, поскольку широко распространен абсентеизм – неучастие избирателей в голосовании. Вместе с тем и такие выборы считаются законными (но не легитимными) - законодательство признает их состоявшимися при минимальном количестве участвовавших в голосовании избирателей. Таков современный результат действия государственной политики в отношении принципа свободных выборов. В России этот принцип парадоксальным образом влияет на легитимность публичной власти. С одной стороны, он призван гарантировать свободу волеизъявления избирателей, формирующих и осуществляющих публичную власть, с другой – порождает безответственное отношение избирателя к формированию представительных органов власти, избранию должностных лиц государства и местного самоуправления, которым вверяется право от имени народа определять судьбу государственно-организованного общества. Российские специалисты нередко видят смысл принципа свободных выборов в том, что «граждане участвуют в выборах добровольно, без государственного принуждения. Им предоставляется возможность самостоятельно принимать решение – использовать или не 5 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 10 использовать на выборах свое активное или пассивное избирательное право»6. Это наиболее распространенная точка зрения не только в России, но и за рубежом, где принцип свободных выборов применяется в большинстве стран. Свободные выборы рассматриваются гарантией свободы волеизъявления граждан, одной из составных частей свободы личности, ее автономии по отношению к государству. В ряде источников принцип свободных выборов рассматривается в качестве синонима принципа добровольного участия в голосовании, которое является важным показателем свободы выборов7. Между тем, высказываются и сомнения относительно позитивности данного принципа: «…если в выборах приняло участие небольшое число граждан, возникают сомнения, стала ли основой власти действительно воля народа, можно ли признавать выборы состоявшимися, а сформированные органы власти – вполне легитимными»8. Как правило, в российской юридической литературе принцип свободных выборов декларируется и не подвергается анализу с точки зрения его социальнофилософского обоснования, обусловленности политическими, гуманистическими и иными факторами. По мнению А.А. Вешнякова, «при свободных выборах обеспечиваются: право на свободу собраний и ассоциаций; право граждан и ассоциаций на свободу мнений; право граждан и ассоциаций на свободу слова; право граждан и ассоциаций на свободу информации; право граждан на тайное голосование. Каждый голосующий имеет право голосовать на любых выборах на любую государственную должность за того кандидата или за тот список кандидатов, который он предпочитает, и никто не может принудить его голосовать за какого-либо определенного кандидата или какой-либо определенный список кандидатов»9. Некоторые специалисты (не безосновательно) не относят свободные выборы к числу основных принципов избирательной системы10. Тем более что в российском законодательстве он не обозначен в качестве конституционного (в ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, он вообще не упоминается, а в ст. 81, где речь идет об избрании Президента России, указано, что он избирается «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». И только в преамбуле Федерального закона «Об основных гарантиях…» выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум названы демократическими, свободными и периодическими. При этом на государство возложено гарантирование свободного волеизъявления граждан Российской Федерации на выборах и 6 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор – доктор юридических наук А.В. Иванченко. М.: Издательство НОРМА, 1999. С. 34. См. так же: Пылин В.В.Избирательное и референдумное право Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С.84. 7 См.: Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 96, 268. 8 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор – доктор юридических наук А.В. Иванченко. М.: Издательство НОРМА, 1999. С. 34. 9 Там же. С. 144. 10 См.: Сравнительное избирательное право. Учебное пособие. М.: Издательство НОРМА, 2003. С.16. 11 референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме. В других нормах указанного закона помимо фиксации общей формулы (ч.1 ст.4) разъясняются конституционные принципы избирательного права в отдельных статьях (5-7). Что же означают свободные выборы в современной России, какова их социальная, политическая польза для всего народа, который объявлен Конституцией РФ «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации» (ст. 3)? Исторический экскурс позволяет увидеть следующее. «Свобода (выделено здесь и далее автором – В.П.) и правильность выборов» провозглашалась в Российской Империи еще в 1906 году в Указе о временных правилах об ограждении свободы и правильности предстоящих выборов в Государственный Совет и Государственную Думу, а также беспрепятственной деятельности сих установлений 11. Как известно, в советский период принцип свободных выборов конституционно не закреплялся. Принцип свободных выборов наиболее часто упоминается в актах международного права, принципы которого Россия обязана соблюдать как участник международных договоров, соглашений (ст. 15 Конституции РФ). «Всеобщая декларация прав человека» (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) в статье 21 провозгласила, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Здесь весьма важно отметить цель демократических принципов народовластия, к которым относятся и принципы избирательного права. В той же статье Декларация установила, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»12. Доминантой идеи свободных выборов в Декларации является не принцип свободных выборов, а цель выборов вообще - основой власти правительства должна быть воля народа. В Декларации Межпарламентского Союза от 26 марта 1994 года (принята в Париже) подчеркивается, что «… демократия - подлинное, широкое и мирное соревнование между индивидуумами и организованными группами за важнейшие позиции государственной власти посредством регулярных, свободных и справедливых выборов»13. Европейская демократическая традиция выражена в статье 10 «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» - «Свобода выражения мнения», согласно которой «каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи 11 См.: Указ о временных правилах об ограждении свободы и правильности предстоящих выборов в Государственный Совет и Государственную Думу, а также беспрепятственной деятельности сих установлений / Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей Х1Х – начала ХХ вв. / Авт.-сост. Ю.А.Веденеев, И.В. Зайцев, В.В. Луговой; Под общ. ред. канд. юрид. наук А.А. Вешнякова. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 586. 12 Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 14 - 20. 13 Salmore S. A. Salmore B. G. Candidates, parties, and companigs. Washington, 1989. P. 9. 12 без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ»14. Как видно, напрямую Конвенция не упоминала свободу выборов как важнейшую ценность в системе европейской демократии. Однако в соответствии с Протоколом 1 от 11.05.1994 статья 3 Конвенции получила название «Право на свободные выборы», согласно которой «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти»15. Таким образом, статья 3 Протокола 1 к Конвенции налагает на государства обязанность создавать институциональную инфраструктуру, обеспечивающую реализацию прав, в том числе и права на свободные выборы. Вместе с тем, европейские страны, в том числе Россия, участвуют в «Международном пакте о гражданских и политических правах» 1966 года, который провозглашает, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации… и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей…» (статья 25)16. Сравнение содержания права на свободные выборы в «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» и «Международном пакте о гражданских и политических правах» 1966 года приводит к выводу, что в Пакте этот принцип закреплен более широко, нежели в Европейской конвенции. В Пакте он сформулирован в виде требований к личности, а не к институциональной системе17. В рамках СНГ заключена весьма любопытная Конвенция о стандартах выборов18. В 2002 году участники СНГ, отражая сложившуюся реальную ситуацию в избирательной сфере, стремясь создать предпосылки для развития демократии и учитывая, что не все страны СНГ участники Совета Европы, где уже приняты соответствующие документы о стандартах в избирательных отношениях, признали, что в числе стандартов 14 Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163. 15 Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2143. Здесь следует отметить, что ст. 3 Протокола 1 к Конвенции презюмирует существование представительных органов законодательной власти в каждом государстве, что уже было подтверждено Комиссией в деле «Греция против Соединенного Королевства». См.: Гомьен Донна, Харрис Дэвид, Зваак Лео. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. С. 433-434. 16 Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 53 - 57. 17 См.: Гомьен Донна, Харрис Дэвид, Зваак Лео. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. С. 433. 18 Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. (ратифицирована Федеральным Собранием (ФЗ от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ – Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 27, ст. 2703) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 48. Ст. 4971. 13 демократических выборов находятся принципы подлинности и свободы выборов, обеспечивающих свободу волеизъявления избирателей19. В данном случае авторы Конвенции повторили известные в Европе и в государствах других континентов принципы демократических выборов. Однако смысл принципа свободных выборов, которому посвящена отдельная статья (1) Конвенции, весьма своеобразный. В отличие от многочисленных международных актов по правам человека, в ст. 8 Конвенции заявлено, что «верховенство конституции является основой для проведения свободных выборов и обеспечения гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного воздействия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами, не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования и результаты выборов, а также правовых и иных гарантий неукоснительного соблюдения принципа свободных выборов в течение всего избирательного процесса»20. Как видно, авторы Конвенции, а вслед за ними и органы власти соответствующих государств, ратифицировавшие ее, расширяя содержание принципа свободных выборов, следуют за сложившейся в далеко недемократических условиях практикой организации выборов большинства стран СНГ. Коммерческим и коррумпированным политическим структурам государства выгодно неучастие граждан в выборах – при минимальной явке требуется меньше финансовых и административных ресурсов для продвижения зависимых от них депутатов, президентов, губернаторов и т. п. Демократические системы европейских государств достаточно гибки, целесообразны. Примером тому служит введение в ряде стран обязательного участия граждан в выборах, что означает обязанность гражданина «принимать участие в голосовании и представлять бюллетень, который вместе с тем может быть незаполненным»21. Более того, «свободные выборы» не означают выборы, участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых «обязательный» акт голосования дает возможность свободного выбора»22. Такая позиция Совета Европы относительно смысла свободных выборов предоставляет государствам свободу выбора определять характер и основания использования свободных выборов исходя из реальных социально-политических возможностей и актуализированных потребностей государства. В России в силу сложившейся критической ситуации с проведением выборов (абсентеизм достигает огромных показателей, которые сопутствуют «свободным и демократичным» выборам) назрела необходимость, по крайней мере, начать процесс обсуждения вопроса о введении обязательного голосования на всех выборах – федеральных, региональных и муниципальных. Как в России, так и за рубежом, весьма стойки стереотипы, рожденные в условиях, не сохранившихся до настоящего времени, однако используемые в качестве аргумента 19 См.: Там же. Ст. 1. 20 Там же. 21 Гомьен Донна, Харрис Дэвид, Зваак Лео. Европейская конвенция о правах Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. С. 435. 22 Там же. человека и 14 заинтересованных субъектов политических процессов в современных государствах. Зачастую стереотипы продвигаются в общественное сознание с определенной выгодой для идеологов сохранения стереотипов. Д.С. Милль писал: «мнение людей о том, что похвально и что предосудительно, находится в зависимости от тех разнообразных причин, которые влияют на образование в человеке того или другого желания касательно поведения других людей, и которые в этом случае столь же многочисленны, как и вообще при образовании всякого рода желаний. Причины эти заключаются в степени умственного развития людей, а иногда в их предрассудках и предубеждениях, - часто в их социальных стремлениях, а нередко и в стремлениях антисоциальных, в зависти, гордости, презрении, - но большею же частью в их законных или незаконных личных целях, в тех желаниях и опасения, которые возбуждаются в них их личными интересами. Во всех обществах, где один класс господствует над другими, большая часть общественной нравственности условливается интересами господствующего класса и его сознанием своего превосходства»23. Эти оценки как нельзя точнее отражают суть укоренившихся в российской практике реализации идей и принципов (закрепленных в законе) избирательных отношений. Нам не следует лукавить, обманывая себя и других относительно истиной сущности «свободных выборов» в российском варианте, которые стали ширмой разного рода манипуляций волей народа, демократией, общечеловеческими ценностями. Чем больше избирателей будет участвовать в голосовании на выборах, референдумах, тем меньше возможности использовать неправовые методы и способы влияния на результат голосования. Практика показывает, что именно невысокий порог явки избирателей позволяет организаторам выборов «добавлять» голоса к нужному результату за счет не явившихся на выборы избирателей. Статистический анализ информации о голосующих (не голосующих) вскрывает закономерности поведения электората, определяет постоянно не участвующих в выборах, голоса которых могут быть использованы в интересах тех или иных кандидатов, политических сил. Эффективным подспорьем в этом неправом деле является административный ресурс организаторов выборов. Свободные выборы как принцип современной демократической системы должны быть сопряжены с принципом ответственности за результаты избранной народом системы принципов политической жизни в рамках государственно-организованного общества. Нельзя игнорировать тот факт, что «свободные» выборы делают избирательную кампанию источником доходов значительной армии политтехнологов, юристов, всех тех, кто работает на доходном «избирательном поле». В силу этого, а также ряда других причин принцип свободных выборов сохраняется в системе современной демократии в качестве одной из «священных коров». Правда, в отличие от некоторых других незыблемых и неоспоримых принципов, как например, тайного голосования, он не стал объектом внимания СМИ, политиков, юристов, по сути, замалчивается, поскольку очевидна его несостоятельность с точки зрения сущности демократии. Демократия, хотя и не самая лучшая система управления, предполагает торжество воли народа - отрицать этого нельзя. Однако, каковы же механизмы выявления этой воли 23 Милль Д.С. О свободе / О свободе. Антология западноевропейской классической либеральной мысли. (Серия «Общественная мысль: исследования и публикации».). М.: Наука, 1995. С. 292-293. 15 народа? Ничего пока не придумано более совершенного, чем выборы, референдум. В тоже время в большинстве стран мира сложилась практика признания выборов и референдумов как состоявшихся даже при наличии 20% участвовавших в голосовании избирателей от списочного состава. Такая арифметическая составляющая демократии никак не может свидетельствовать о действительной воле народа в выборах и референдумах. Очевидно, чем выше степень участия народа в выборах и референдумах, тем объективнее воля народа, репрезентативнее результат таких форм демократии. Принимая Конституцию (тем более – на референдуме) народ принимает на себя обязательства (а не только закрепляет права) обеспечить демократические принципы управления делами государственноорганизованного общества. Такая проблема существует не только в России – она актуальна, например, в Великобритании. Сложившиеся культура и традиции британских избирательных кампаний оставляют за пределами выборов значительную часть граждан, совершенно не ценящих свой статус избирателей и пренебрегающих голосованием. И, как отмечает российская пресса, «в силу явной деградации политической воли масс появилась идея сделать участие в выборах обязательным для всех граждан» 24. Не случайно «британский институт исследования общественной политики внес в минувшем году предложение наказывать штрафом тех, кто игнорирует выборы. Это предложение было поддержано рядом британских министров прежнего, блэровского правительства. При этом подразумевалось, что избиратель будет обладать правом отвергнуть сразу всех кандидатов» 25. Ряд государств сохраняют практику обязательного голосования. Например, в Конституции Австрии ничего не говорится о принципе свободных выборов – упоминается только равное, прямое избирательное право, лично осуществляемое тайное голосование гражданами, которые имеют постоянное место жительства на территории общины (ст. 26, 117)26. Государствами, где голосование является обязательным, установлена моральная и даже юридическая ответственность. 1.3. Коллективный характер избирательного права. Гармонизация публичных и частных интересов в избирательном процессе Систематическая новеллизация избирательного законодательства свидетельствует о том, что выборы имеют чрезвычайно важное значение для формирования и реализации принципов молодой и, как показывает практика, еще не окрепшей российской демократии. Как известно, выборы в современном обществе выполняют ряд функций, в числе которых: • формирование органов власти; • выражение воли народа во всем его социально-структурированном многообразии; • содействие партизации электората; 24 Как и кого выбирает Запад // Российская газета. 2007. 19 сентября. 25 Там же. 26 Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под общей ред.акцией и со вступ. Статьей Л.А. Окунькова. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 46, 84. 16 • гармонизация интересов различных слоев общества. Однако за пределами весьма заинтересованного, нередко селективного анализа остается одна немаловажная сторона функционального назначения выборов в социальнонеоднородных государственно-организованных обществах, к каковым относится и Россия, а именно – гармонизирующая функция выборов. Гармонизация интересов как функция выборов реализуется только в тех политических системах, которые конституционно оформлены, а в основе общественного строя лежат принципы правового государства, демократического правления, гуманистической социальной политики, направленной на создание благоприятной социальной среды жизни граждан. В конечном итоге, все принципы демократического конституционного строя должны реализоваться в адекватной политике государства, его органов и должностных лиц, институтов гражданского общества. Между тем, отсутствие развитого гражданского общества, партийной системы, как в России, не может служить оправданием снижения демократического потенциала, усиления авторитарных тенденций в политическом режиме. Более того, в период становления демократии в социально дифференцированном обществе значение выборов как средства гармонизации интересов различных субъектов общественных отношений – индивидуальных, коллективных, публично-властных и гражданских и т.д. возрастает. Выборы в таком случае являются инструментом легального мирного разрешения политических противоречий, отражающих конфликт социально-экономических интересов, выступают в качестве средства гармонизации интересов социальных слоев. По весьма ложному, возможно, корыстному пониманию во многих государствах, в том числе и России, выборы нередко рассматривают как средство выявления воли политических партий (в авторитарных режимах – господствующей партии). Такая идеологема активно продвигается в общественное сознание авторами различных партийных «проектов», призванных закрепить «статус кво» в соотношении политических сил (не всегда соответствующих реальному соотношению социальных сил), в избирательной системе, приспосабливаемой к интересам отдельных партийных институтов. При этом авторов политико-партийных проектов мало заботит тот факт, что подрывается гармонизирующий потенциал выборов, в процессе которых может (и должно) проводиться согласование интересов различных социально-политических сил, формироваться политический и социальный консенсус либо компромисс, тем более, что выборы – коллективная, а не индивидуальная форма реализации субъективного права граждан – избирать и быть избранным. Ретроспективный анализ политических систем прошлого показывает, что выборы появились тогда, когда возникли противоречия между различными социальными общностями, группировками, классами, стратами и т.п., интересы которых требовали уважения со стороны публичной власти, статус которой, в свою очередь, был бы стабильным, обеспечивающим подчинение ее воле всех подвластных, создавших государство. Консенсус либо компромисс субъектов политических отношений, опосредующий экономические, социальные и иные интересы, относительно уважения выбора механизма управления общими делами является условием и лежит в основе политической и социально-экономической стабильности, прочности всего государственно-властного механизма, уважения духовных начал совместного бытия конкурирующих групп. 17 История развития политических систем (от Древнего Рима до современных демократий) свидетельствует о значительных потерях государств, когда консенсус либо компромисс разрушался фактом отказа победивших на выборах политических организаций, коалиций и т.п. соблюдать результаты политического выбора. Поэтому в мировой практике стремились выработать правовые ограничения для произвола в политических отношениях, установить принципы развития государства и гражданского общества, обеспечивающие диалектическое равновесие, гармонию публичных, частных, корпоративных и индивидуальных интересов. Современная Россия закрепила стратегию функционирования государства и общества в принципах конституционного строя. В контексте функционирования политической системы на демократической основе особенно важны положения статей 3, 13 Конституции РФ, в которых установлено, что референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, а важнейшими принципами государственно-организованного общества являются идеологическое, политическое многообразие, многопартийность, равноправие субъектов политической и общественной жизни. Эти принципы заключают в себе меру свободы и ответственности институтов государственной власти при правовом регулировании общественных отношений, в том числе и избирательных отношений. Соблюдение принципов конституционного строя – обязанность не только граждан, но и государства, депутатов, прежде всего, в процессе законотворчества. Процесс законодательного регулирования избирательных отношений осложняется тем фактом, что в Конституции Российской Федерации весьма скупо закрепляются избирательные отношения. Поэтому, относящиеся в той или иной степени к выборам нормы статей 3, 13, ч. II ст. 32, ч. 1 ст. 81, ч. II ст. 96 Конституции РФ, должны реализоваться субъектами законотворчества системно, гарантируя выполнение требований ст. 2 Конституции РФ. В силу указанных причин, законодатели, помимо соблюдения чисто формально-юридических требований к законодательному регулированию избирательных отношений, необходимо опираться не только на букву, но и дух Основного Закона, выраженный в принципах конституционного строя, целях, установленных в Преамбуле Конституции РФ положениях, имеющих нормативное значение для законодателей, Президента, как гаранта Конституции. «Дух» Основного Закона применительно к выборам предполагает обеспечение в избирательных отношениях гармонизацию интересов различных социальных групп, социальное партнерство во имя достижения целей государства «обеспечить благополучие и процветание России» (Преамбула Конституции РФ). Эти цели требуют актуализации законодательства о выборах в той мере, в которой оно должно обеспечить гармонизацию интересов избирателей, действующих от имени всего народа, создать основу взаимодействия государства и гражданского общества в соответствии с Конституцией, которая обязательна и для Государственной Думы 27. Одновременно оно должно предотвратить деструктивные процессы, обладать антикоррупционным потенциалом, сформировать юридические условия для развития позитивных политических тенденций, препятствовать возникновению сепаратизма, 27 См.: Кудрявцев В.Н., Кузнецова Н.Ф., Комиссаров В.С., Лунев В.В. Конституция – это закон и для Государственной Думы // Государство и право. – 2007. - № 5. - С. 13 и далее. 18 разрушению российской государственности, конструктивного консенсуса либо компромисса социально-политических сил. Доминирующая в законодательном органе государства политическая партия не свободна в реализации собственных партийных целей и корпоративных интересов (в том числе и сохранении государственной власти в собственных руках). Партии ограничены в своих устремлениях принципами конституционного строя, и не только буквой, но и духом Основного Закона. Все государственно-оформленные партийные инициативы, в том числе и по изменению избирательного законодательства, должны соответствовать конституционно установленным принципам свободы и ответственности. Исходя из указанных посылок, можно оценить действующее избирательное законодательство, с точки зрения его соответствия функциональному назначению выборов - гармонизировать публичные, частные, корпоративные интересы. 1. В мировой практике различные способы организации голосования и подсчета голосов применялись в целях оптимизации условий выражения воли всего народа (корпуса избирателей), иногда – в корыстных интересах отдельных политических сил, в т.ч. представленных партиями. Мажоритарная и пропорциональная системы не признавались в качестве абсолютных. Они играли роль актуального инструментария разрешения социально-политических конфликтов, согласования интересов социальных групп (хотя не исключались разного рода манипуляции общественным мнением). Введение исключительно пропорциональной избирательной системы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, распространение такой системы на региональный и даже муниципальный уровень сужает представительство интересов населения, а, следовательно, и возможность учета их интересов в процессе формирования консенсуса в представительном органе власти, поскольку непартийные граждане лишаются пассивного избирательного права. Тем более, когда это происходит в условиях отсутствия стабильной развитой партийной системы Поэтому возврат к смешанной избирательной системе будет служить гарантией всеобщих и свободных выборов. 2. Сохранение «заградительного барьера» в 7% ведет к снижению степени представительства в органах власти, в том числе и на партийной основе. Российское общество в настоящее время чрезвычайно раздроблено, интересы отдельных социальных групп дифференцированы, поэтому представительство их интересов, выраженных политическими партиями, требует оптимального «заградительного барьера», допускающего прохождение политических партий в законодательный орган власти. При этом следует иметь в виду, что Федеральное собрание не только законодательный, но и представительный орган государственной власти. Представляются несостоятельными утверждения о том, что значительное количество партий в законодательном органе может привести к парализации процесса принятия законов. Опыт зарубежных стран в этом отношении весьма разнообразный (Италии, США и т.д.). Наличие в парламенте небольшого количества крупных партийных фракций вообще может стать фактором публично-властной дисгармонии и угрозой существования парламента в целом в связи с бойкотом заседаний и срывом кворума, как это имеется в практике различных стран. Поэтому предложение о снижении «заградительного барьера» до 5% является необходимым и своевременным. По мере формирования партийной системы до обретения ею устойчивого характера, «заградительный барьер» может меняться как в сторону увеличения, так и уменьшения. 19 3. Отмена «порога явки» избирателей на выборы, не способствует предотвращению абсентеизма, создает условия для политических спекуляций, искусственного моделирования выгодной кому-либо ситуации. В формальном плане существование указанной нормы может вести к абсурдной ситуации, когда на выборы придут только кандидаты в депутаты. Действующий «порог явки», очевидно, не способствует гармонизации интересов избирателей, поскольку юридически допускает вообще отсутствие последних на выборах. 4. Исключение из избирательных бюллетеней графы «против всех» лишает избирателей возможности выразить свое отношение не только к кандидатам (партиям), но и к действующей избирательной системе, законодателям, утвердившим ее, а также к институтам власти в целом. 5. В контексте правового регулирования выборов в представительные органы власти следует оценить и предложения по процедурным вопросам деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации (в частности, голосование простым большинством). Эта новелла может привести к ущемлению прав меньшинства28, полному игнорированию принципов идеологического и политического многообразия, составляющих суть демократии в современном обществе. Таким образом, законодательствование не может осуществляться исключительно «ad hoc» - к удобному случаю для господствующей в парламенте той или иной партии. Законодатели, осуществляя новеллизацию избирательного законодательства, должны учитывать состояние политической системы, характер формирования многопартийности, степень социальной дифференциации общества и сформированности партийной системы, электоральную культуру населения. Законодательствуя, депутаты должны средствами права определять стратегию развития общества, государства, прогнозировать последствия реализации законодательства, его эффективность, способность обеспечить надлежащее представительство и гармонизацию интересов социальных групп, классов. Право – мера свободы и ответственности всех субъектов общественных отношений, оно должно служить интересам каждого, а не сиюминутной выгоде победителя на выборах (которого, «не судят», но до поры, до времени). Следует помнить, что узаконенным алгоритмом поведения может воспользоваться очередной победитель. Каковы будут последствия применения приспособленных к случаю избирательных законов, прежде всего для демократии, – можно только догадываться либо следует внимательнее посмотреть в российское и зарубежное историческое прошлое. 28 В США выработана клаузула «О равной защите», согласно которой коалиции большинства не могут действовать в собственных интересах за счет интересов меньшинства. См.: Остром, Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Пер. с анг. / Предисл. А. Оболонского. – М.: «Арена», 1993. –С. 152. 20 ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НА ВЫБОРАХ 2.1. Правовая основа организации общественного контроля на выборах В настоящее время в Российской Федерации на национальном уровне не существует специального комплексного нормативного акта об организации общественного контроля. Несколько законодательных инициатив находятся в стадии разработки, но ни одна из них пока не прибрела официальный статус. При этом некоторые законопроекты обладают доктринальным потенциалом и могут быть использованы для получения представления об основах организации общественного контроля на выборах29. В отсутствие специального правового регулирования, нормативной основой организации общественного контроля на выборах в основном являются положения Конституции Российской Федерации и избирательного законодательства. Конституционным основанием организации и осуществления общественного контроля являются положения частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации30, предусматривающие возможность граждан участвовать в управлении делами государства посредством реализации права избирать и быть избранным. Также общие условия избрания федеральных органов государственной власти определены в статьях 81 и 96 Конституции Российской Федерации. Однако в силу объективной ограниченности объекта конституционного регулирования, основное значение для практической организации общественного контроля на выборах имеют федеральные законы, и, прежде всего, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях…»). Несмотря на свой так называемый «рамочный» характер, этот акт имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации при организации и проведении выборов любого уровня (часть 2 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях…»). Ему не могут противоречить иные нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации. Знание положений Федерального закона «Об основных гарантиях…» и особенностей их применения является необходимым для обеспечения общественного контроля при организации и проведения выборов любого уровня. Также имеет значение специальное регулирование избирательных отношений нормативными актами о конкретном виде выборов. В силу приоритета Федерального закона «Об основных гарантиях…», указанные законодательные акты не могут ограничивать права граждан и их объединений в сфере общественного контроля на выборах. Существуют иные правовые акты, регламентирующие особенности порядка организации и проведения выборов, например, акты избирательных комиссий по 29 См. проект федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации», разработанный на кафедре государственного и административного права Самарского государственного университета - http://ikafedra.com/control 30 Российская газета. 2011. 21 января. № 7. 21 вопросам реализации избирательных процедур и совершения избирательных действий. Их знание может быть полезно для квалификации избирательных правонарушений. В частности, для эффективного контроля в сфере финансового обеспечения выборов определяющее значение имеют инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений, как правило, утверждаемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и избирательными комиссиями субъектов РФ перед очередной избирательной кампанией. ЦИК РФ регулярно принимает документы, разъясняющие правовые возможности субъектов общественного контроля на выборах. В то же время, такие акты, носят дополняющий характер, и для их применения требуется знание избирательных законов, прежде всего, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Поскольку законодательство о выборах в основном имеет регулятивную, а не охранительную направленность и практически не регулирует вопросы привлечения к уголовной и административной ответственности, для организации действенного общественного контроля имеют значение акты, предусматривающие меры ответственности за совершение избирательных правонарушений: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ (статьи 141, 141.1, 142, 142.1), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ (глава 5), а также процессуальный порядок их применения: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ, Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции», Федеральный закон «О прокуратуре» от 17 января 1992 г. №2202-I и др. В случаях, когда органы власти оказываются неспособными к эффективной защите избирательных прав граждан, могут быть применены неюрисдикционные (не связанные с инициативной деятельностью органов власти) формы защиты избирательных прав. К неюрисдикционным формам защиты могут быть отнесены: правозащитная деятельность институтов гражданского общества, публичные мероприятия, обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, акты гражданской журналистики, самозащита и другие. Для эффективного контроля за их реализацией имеют значение следующие акты: • Федеральный закон от 19 июня 2004 г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; • Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», правовые акты субъектов Российской Федерации о статусе региональных общественных палат; • Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др. В силу широкой практики международно-правового наблюдения и электорального сотрудничества на выборах, общественный контроль распространяется на сферу применения международных правовых актов. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Международный акт, имеющий статус ратифицированного международного договора на основании части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации имеет приоритет над внутригосударственными 22 законодательными актами Российской Федерации. К таким международным актам, в частности, относятся: • Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.31; • Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.32; • Декларация о критериях свободных и справедливых выборов 1994 г.33 • Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г34. Для организации международного наблюдения на выборах имеют значение следующие международные акты, действующие на территории России: • Руководство Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе по наблюдению за выборами (г. Варшава, апрель 1999 г.); • Декларация принципов международного наблюдения за выборами Организации объединенных наций от 27 октября 2005 года; • Рекомендации для международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами (утверждены Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 16 мая 2011 г. №36-11). 2.2. Субъекты общественного контроля на выборах Определение субъектов общественного контроля на выборах является необходимым, во-первых, для отграничения общественного контроля от других видов контрольной деятельности, и, во-вторых, для определения инструментария, характерного для того или иного субъекта. 2.2.1. Поскольку общественный контроль – это деятельность граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества35, то основным субъектом контрольной деятельности на выборах являются, прежде всего, сами граждане, обладающие избирательным правом. При этом физические лица, не достигшие возраста 18 лет, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда или признанные судом недееспособными, хоть и являются гражданами Российской Федерации, но не имеют права участвовать в выборах и фактически лишаются возможности осуществлять общественный контроль в отношении избирательных процедур и действий. Эти ограничения распространяются и на контроль за мероприятиями, обычно сопутствующими избирательному процессу, например, за порядком организации и проведения публичных акций. 31 См.: Международные избирательные стандарты: Сб. документов. М., 2004. С. 61–71. 32 Международные избирательные стандарты: Сб. документов. М., 2004. С. 536–549. 33 Международные избирательные стандарты: Сб. документов. М., 2004. С. 813–816. 34 Собрание законодательства РФ. 2003. № 27. Ст. 2703. 35 См. проект Федерального закона «Об общественном контроле», разработанный на кафедре государственного и административного права Самарского государственного университета. - http://ikafedra.com/control 23 Поскольку на основании части 4 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях…», избирателями на муниципальных выборах, наряду с гражданами Российской Федерации, могут быть признаны и иностранные граждане, они также могут быть субъектами общественного контроля при организации и проведении выборов органов и должностных лиц местного самоуправления. Фактической основой и условием эффективности общественного контроля на выборах является реализация избирателями своих политических прав посредством участия в голосовании. Право на голосование составляет ядро правовых возможностей, принадлежащих гражданину в связи с участием в выборах, является основанием для реализации смежных политических и гражданских прав. Участвуя в голосовании на выборах, гражданин осуществляет контроль не только в отношении избирательных процедур, но и распространяет его на публичную власть в целом, легитимирует политическое управление государством. Напротив, в случае отказа от участия в выборах, реализация контролирующих функций оказывается фактически лишенной правового и социального смысла, может указывать на недобросовестный характер заинтересованности гражданина в применении инструментария общественного контроля. Гражданин, обладающий избирательным правом, вправе участвовать в осуществлении общественного контроля на выборах без специального уполномочения, в силу своего общего конституционно-правового статуса. Он может наблюдать за ходом избирательной кампании, получать информацию о выборах из открытых источников, реагировать на нее, следить за процессом голосования в момент нахождения на избирательном участке, знакомится с информацией об итогах голосования и результатах выборов. Однако специальные правовые возможности рядового избирателя по наблюдению на выборах невелики, и период непосредственного контроля избирателя за ходом избирательного процесса сравнительно непродолжителен. С учетом этого и ввиду сложности современных избирательных технологий, для организации общественного контроля необходимо использовать правовой статус лиц, специально уполномоченных вести наблюдение за деятельностью избирательных органов – наблюдателей и представителей средств массовой информации. 2.2.2. Согласно части 42 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…», наблюдатель – это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума. Наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены комиссий с правом решающего голоса. При проведении выборов наблюдатель может быть назначен • зарегистрированным кандидатом, • избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов; • избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. 24 Такой порядок назначения наблюдателей часто ставит их в зависимое положение от лиц заинтересованных в определенном исходе выборов и препятствует объективному наблюдению. Поэтому для целей общественного контроля следует как можно более эффективно использовать установленную законодательством ряда субъектов Российской Федерации возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями (не выдвигающими кандидатов или их списки), уставы которых предусматривают участие в выборах36. Как правило, законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает, что данные общественные объединения должны быть созданы в форме общественной организации или общественного движения и зарегистрированы на уровне субъекта Российской Федерации или на более высоком уровне. Наблюдатели, независимо от того, кем они выдвинуты, вправе: а) знакомиться со списками избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования; б) находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, участка референдума в день голосования, а также в дни досрочного голосования в любое время в период, указанный в пункте 3 настоящей статьи; б1) наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума; в) присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума вне помещения для голосования; г) наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, участников референдума, бюллетеней, выданных избирателям, участникам референдума, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок избирателей, участников референдума; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей, участников референдума; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и иных документов в период, указанный в пункте 3 настоящей статьи; д) обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования; е) знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума и приложенными к ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии указанных протоколов; ж) носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, 36 См. например, Закон Самарской области от 10 июля 2003 г. №64-ГД «О выборах депутатов Самарской Губернской Думы» // Волжская коммуна. 2003. 12 июля; 2006. 6 января, 14 ноября, 23 ноября; 2007. 7 ноября; 2010. 9 ноября. 25 направивших наблюдателя в комиссию. Законом может быть предусмотрено, что форма нагрудного знака устанавливается комиссией, организующей выборы, референдум; з) обжаловать в порядке, установленном статьей 75 настоящего Федерального закона, действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд; и) присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума в соответствующих комиссиях. На основании нормы части 13 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях…», на выборах в Российской Федерации могут быть аккредитованы иностранные (международные) наблюдатели при соблюдении следующих условий: 1) приглашения иностранной или международной организации принять участие в наблюдении за выборами, направленного органами государственной власти Российской Федерации, законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации - при проведении выборов на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, либо приглашения, направленного ЦИК России, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, избирательными комиссиями муниципальных образований, - при проведении соответственно федеральных, региональных и местных выборов; 2) наличия документов, указывающих на представительство приглашенных к участию в наблюдении иностранных или международных организаций; 3) законности пребывания на территории Российской Федерации - для иностранных граждан37. Следует подчеркнуть различия в характере зависимости национальных и иностранных (международных) наблюдателей. Если первые обычно бывают связаны лично-служебными отношениями, то международные наблюдатели часто испытывают влияние целевой ориентации организации, которую они представляют. В любом случае, при работе с иностранными (международными) наблюдателями, следует учитывать, что общественный контроль на выборах в Российской Федерации осуществляется в интересах российского общества и российского государства. Деятельность, обусловленная иными целями, не может рассматриваться в качестве общественного контроля и не должна поддерживаться правовыми средствами. При довольно широком перечне полномочий наблюдателей, их возможности по осуществления общественного контроля существенно ограничены периодом наблюдения – они могут присутствовать в помещении избирательных комиссий лишь • при проведении досрочного голосования, • установлении итогов голосования, • определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, • при повторном подсчете голосов избирателей. Поэтому при организации общественного контроля следует использовать возможности представителей средств массовой информации, которым предоставлены 37 См. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». С. 364-365. 26 более широкие полномочия и которые имеют возможность эффективно осуществлять текущий мониторинг электоральной активности в течение всей избирательной кампании. 2.2.3. Представителями средств массовой информации признаются лица, имеющие редакционные удостоверения или иные документы, удостоверяющие их полномочия представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации (п.52 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…»). Представители средств массовой информации имеют право а) присутствовать на заседаниях комиссий; б) знакомиться с протоколом участковой комиссии об итогах голосования, а также с протоколами иных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе составляемыми повторно, получать от соответствующей комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов; в) присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение; г) находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фото- и видеосъемку. Федеральным законом «Об основных гарантиях…» также особо оговорено право представителей средств массовой информации присутствовать при работе избирательных комиссий со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования (часть 1 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях…»). Несмотря на формально самостоятельный статус наблюдателя, представителя средства массовой информации, они могут испытывать влияние со стороны других участников избирательного процесса. Особенно сильным может оказаться воздействие лиц, предоставивших им полномочия по наблюдению на выборах – кандидатов, избирательных объединений, иных общественных объединений, редакций СМИ и их учредителей. Поэтому исключительно важно осознание того, что помимо специального статуса на выборах, наблюдатели и представители СМИ являются членами гражданского общества, выполняющими неизмеримо более важную функцию, нежели просто сбор и распространение информации в интересах определенного участника политического процесса. Фактически они являются единственными объективными источниками информации о событиях, происходящих при организации и проведении выборов, благодаря которым избиратели имеют возможность сформировать представление об уровне законности избирательной кампании и о степени легитимности полномочий избранных лиц. Но это оказывается возможным лишь при соблюдении норм права и моральных обязательств перед обществом, перечисленных ниже: 1. Знание и соблюдение избирательного законодательства. Наблюдатели и представители СМИ при осуществлении общественного контроля основывают свое поведение исключительно на нормах законодательства о выборах, независимо от указаний лиц, уполномочивших их на наблюдение за выборами. Право убедиться в законности любой избирательной процедуры и любого избирательного действия является общественным долгом и обязанностью наблюдателя, представителя СМИ. Наблюдение в ходе избирательного процесса должно быть ориентировано как на выявление нарушений правовых норм, так и на установление случаев злоупотребления избирательными правами. 2. Политическая беспристрастность. Независимо от собственной политической ориентации, а также политической ориентации лиц, уполномочивших их, наблюдатели и представители средств массовой информации обязаны обращать внимание 27 общественности на любые правонарушения, допущенные при организации и проведении выборов. При осуществлении наблюдения наблюдатели и представители СМИ обязаны воздерживаться от выражения предвзятости или предрасположенности по отношению к избирательным органами, политическим партиям, кандидатам. Наблюдатели также должны воздерживаться от любой деятельности, которая может быть воспринята как оказание предпочтения одному из участников политической борьбы. 3. Непрерывность наблюдения на выборах. С учетом ограниченности периода непосредственного наблюдения, наблюдатели и представители средств массовой информации должны использовать возможности получения информации о ходе всего избирательного процесса и поведении его участников для формирования объективной картины избирательных отношений и определения приоритетных объектов наблюдения. 4. Невмешательство в деятельность избирательных комиссий. Реализация полномочий наблюдателями, представителями средств массовой информации не должна вести к созданию необоснованных препятствий деятельности избирательных органов и иных участников избирательного процесса ни на одном из этапов избирательного процесса, включая период после дня голосования. Исполнение полномочий по наблюдению за деятельностью избирательных комиссий не должно приводить к присвоению наблюдателями полномочий членов избирательных комиссий, других участников избирательного процесса. 5. Сотрудничество с органами власти, избирательными объединениями, кандидатами, избирателями и иными участниками избирательного процесса независимо от их политической ориентации в целях объективного наблюдения. Наблюдатель, представитель средства массовой информации обязан уважительно относиться к другим участникам избирательного процесса, использовать полномочия по наблюдению на выборах исключительно в интересах соблюдения закона, не прибегать к их реализации в целях причинения вреда другим лицам. 6. Обеспечение точности и добросовестности наблюдения. Наблюдатели и представители СМИ обязаны обеспечить точность сведений, полученных при наблюдении на выборах. Результаты наблюдения должны основываться на разграничении объективных и субъективных факторов, имеющих значение для определения действительности итогов голосования. Наблюдатели и представители СМИ обязаны основывать заключения на фактическом материале, поддающемся проверке, должны исходить из соблюдения максимально высоких требований к точности представляемой ими информации. 2.2.4. Иные индивидуальные субъекты избирательного процесса - члены избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, кандидаты, их доверенные лица и уполномоченные представители - также располагают правовыми возможностями, позволяющими им участвовать в осуществлении общественного контроля на выборах. Но особенности правового статуса, предусматривающие наличие собственной профессиональной, политической или материальной заинтересованности в результате выборов, не позволяют им в полной мере реализовать принцип самостоятельности субъектов общественного контроля. Так, в деятельности члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, интересы общественного контроля вступают в противоречие с профессиональными интересами, когда член избирательного органа оказывается вынужденным осуществлять контроль в отношении решений, в принятии которых он участвует. Гражданская позиция кандидатов, их доверенных лиц и 28 уполномоченных представителей, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса неизбежно испытывает влияние их электоральных целей, которые, в свою очередь, могут быть обусловлены корыстными мотивами. В то же время, перечисленные субъекты обладают целым арсеналом правовых возможностей по непосредственному наблюдению за ходом выборов, существенно превышающим возможности иных субъектов (см. таблицу №1). Поэтому принципиальный отказ от использования их полномочий для осуществления общественного контроля вряд ли целесообразен. При соблюдении принципов объективности и беспристрастности общественного контроля полномочия членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, кандидатов, их доверенных лиц и уполномоченных представителей могут быть эффективно использованы для формирования целостной картины электоральной ситуации. 2.2.5. Коллективные субъекты избирательных отношений также могут быть активными самостоятельными участниками общественного контроля на выборах. Непосредственными коллективными участниками общественного контроля могут быть общественные объединения независимо от их организационной формы, и в частности, политические партии. В то же время, в зависимости от политических целей общественных объединений, их роль в осуществлении общественного контроля может существенно различаться. К коллективным субъектам, имеющим собственный политический интерес в исходе выборов, относятся политические партии, независимо от того, выдвигают они на данных выборах кандидатов, списки кандидатов, или воздерживаются от этого. Статьей 2 Федерального закона «О политических партиях» определено, что политическая партия это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях…», только политические партии могут быть избирательными объединениями, то есть имеют право выдвигать кандидатов на выборные должности и реализовывать иные, связанные с участием в выборах, правовые возможности: предлагать кандидатуры членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, назначать уполномоченных представителей, доверенных лиц, наблюдателей и др. Собственный политический интерес конституирован в самом правовом статусе партий и объективно препятствует полноценной реализации принципа деятельности субъектов общественного контроля в интересах всего общества и государства. Указанные обстоятельства предопределяют целесообразность ограниченного использования правовых возможностей политических партий в целях общественного контроля на выборах по аналогии с иными субъектами, обременёнными субъективными интересами и мотивами – кандидатами на выборные должности, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, членами избирательных комиссий. Позиция иных общественных объединений, их союзов и ассоциаций также может быть политически мотивированной, и сама по себе должна быть предметом общественного контроля. В то же время, самостоятельный политический интерес не 29 является элементом юридической конструкции их статуса и не должен влиять на содержание их контрольной деятельности. Их юридические возможности могут состоять как в содействии реализации полномочий индивидуальных субъектов контроля: • в направлении наблюдателей в избирательные комиссии, когда законом предусмотрена такая возможность; • в юридическом сопровождении и поддержке обращений индивидуальных субъектов общественного контроля; так и в осуществлении собственных полномочий общественных объединений: • направлении коллективных обращений, связанных с организацией и проведением выборов в государственные органы, органы местного самоуправления, их должностным лицам, от имени общественного объединения; • обжаловании решений и действий (бездействий), нарушающих избирательные права граждан в суд или в избирательную комиссию (часть 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях…»); • распространении информации, связанной с организацией и проведением выборов от имени общественного объединения. 2.2.6. Особая роль в организации и осуществлении общественного контроля на выборах принадлежит Общественной палате Российской Федерации и общественным палатам субъектов Российской Федерации. Не являясь непосредственным участником избирательного процесса, Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»). Во исполнение цели согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя России и обеспечения демократических принципов развития гражданского общества, Общественная палата вправе реализовать формы своей деятельности, предусмотренные частью 3 статьи 16 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ для организации общественного контроля на выборах. Наиболее значимыми для общественного контроля в сфере избирательных отношений могут стать следующие формы деятельности Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации: • проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий по общественно важным проблемам; 30 • направление заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации в компетентные государственные органы или должностным лицам; • приглашение руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты • направление запросов Общественной палаты; • оказание общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействия в обеспечении их методическими материалами, предоставление документов и материалов, находящихся в распоряжении Общественной палаты, а также проведение семинаров в целях совершенствования деятельности общественных палат и общественных объединений. Практика деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации свидетельствует об успешном опыте организаций рабочих групп, осуществляющих мониторинг электоральной ситуации на соответствующей территории, состоящих из членов общественных палат и иных лиц, являющихся экспертами в области публичного права. Информируя гражданское общество о ходе избирательного процесса через средства массовой информации, они содействуют реализации избирательных прав граждан. 2.3. Инструментарий общественного контроля на выборах Инструментарий общественного контроля, то есть юридические возможности, связанные с непосредственным наблюдением за ходом избирательного процесса и защитой избирательных прав граждан, определяется характеристиками субъектов контроля. 2.3.1. Существенное значение для общественного контроля имеет реализация полномочий субъектов, непосредственно вовлеченных в организацию и проведение выборов, которые имеют возможность наблюдать поведение участников избирательного процесса и компетентно информировать о нем гражданское общество. Ниже приведена сравнительная таблица их полномочий по осуществлению непосредственного наблюдения на выборах, составленная на основе норм Федерального закона «Об основных гарантиях…». 2.3.2. Несмотря на то, что право на участие в выборах является основой электорально-правового статуса гражданина Российской Федерации, общественный контроль на выборах невозможен без применения дополнительного инструментария, который сам по себе не является электорально-правовым, но имеет значение для реализации права на участие гражданина в управлении делами государства. 2.3.2.1. Эффективным инструментом общественного контроля на выборах является взаимодействие граждан с организаторами выборов, и прежде всего, с избирательными комиссиями, посредством направления обращений и участия в их рассмотрении. Его применение доступно каждому избирателю независимо от его статуса в избирательном процессе. Правовым основанием для реализации этой формы общественного контроля 31 являются нормы статьи 33 Конституции и Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»38 (далее – Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений…»). Согласно Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений…», термин «обращение» означает письменное предложение, заявление или жалобу, а также устное обращение, направленное в государственный орган, орган местного самоуправления, должностному лицу. Возможны следующие виды обращений: 1. предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социальноэкономической и иных сфер деятельности государства и общества; 2. заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; 3. жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Законом предусмотрены требования к форме письменного обращения. Оно должно содержать следующие сведения: • наименование государственного органа или органа местного самоуправления, куда направляется обращение либо фамилия, имя отчество должностного лица, либо должность соответствующего лица; • фамилия, имя, отчество обратившегося лица; • почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ или уведомление о переадресации обращения; • суть обращения; • личная подпись и дата. На практике важное значение имеют документы и материалы (или их копии), подтверждающие доводы гражданина, приведенные в обращении. Согласно сложившейся практике, подтверждением доводов может быть акт, составленный самими гражданами без обращения к органам власти. Если акт подписан по крайней мере двумя свидетелями, он, как правило, признается заслуживающим доверия и может быть использован в административном или судебном разбирательстве. В подтверждение доводов заявителя также могут быть представлены документы избирательных комиссий или их заверенные копии. В соответствии с частью 12 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях…», заверение копий протоколов и иных документов избирательных комиссий производится председателем, заместителем председателя, или секретарем соответствующей комиссии. При этом лицо, заверяющее копию документа, на указанной копии делает запись: «Верно» или «Копия верна», расписывается, указывает свои фамилию и инициалы, дату и время заверения копии и проставляет печать соответствующей комиссии. 38 Собрание законодательства РФ. 2006. №19. Ст. 2060. 32 При осуществлении общественного контроля посредством реализации права на обращение, граждане обладают следующими правовыми возможностями (статья 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений…»): 1. представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме; 2. знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3. получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4. обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5. обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений…» предусмотрены специальные гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением. В частности, запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц (часть 1 статьи 6 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений…»). Также при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (часть 2 статьи 6 Федерального закона). Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Ответ на обращение должен быть дан не позднее 30 дней со дня регистрации письменного обращения или заявления устного обращения в ходе личного приема граждан. В исключительных случаях возможно продление срока рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, с обязательным уведомлением об этом гражданина, направившего обращение. Столь длительный период рассмотрения обращений в условиях скоротечной избирательной кампании снижает ценность этого инструмента общественного контроля. Поэтому в случае направления обращения в целях защиты избирательных прав, целесообразно настаивать на его незамедлительном и первоочередном рассмотрении со ссылкой на то, что оно основаны на доказательствах, в отношении которых существует реальная угроза их утраты и по прошествии времени, отведенного законом на рассмотрение обращения, оно утратит свою значимость ввиду невозможности исполнения содержащихся в нем требований. 33 Федеральным законом «Об основных гарантиях…» предусмотрены дополнительные гарантии для субъектов общественного контроля в случае обращения в избирательную комиссию по вопросам, связанным с защитой избирательных прав. При рассмотрении комиссией жалоб (заявлений), а также в иных случаях, когда комиссией рассматривается вопрос о нарушении избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, на заседание комиссии приглашаются заявители, а также лица, действия (бездействие) которых обжалуются или являются предметом рассмотрения. 2.3.2.2. Большое значение для информирования гражданского общества о ходе избирательного процесса и характеристиках его участников имеет беспрепятственная реализация комплекса информационных прав граждан, осуществляющих общественный контроль. Несмотря на то, что функция информирования об общественно-значимых событиях профессионально осуществляется представителями средств массовой информации, граждане, не имеющие специального статуса, но законно участвующие в избирательном процессе, также вправе беспрепятственно получать, передавать и распространять информацию о выборах. Конституционным основанием для этого является часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, предусматривающая право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Информационные возможности граждан по участию в общественном контроле на выборах специально подчеркиваются в части 1 статьи 45 Федерального закона «Об основных гарантиях…», где физические и юридические лица перечислены в ряду субъектов, осуществляющих информирование избирателей, наравне с органами публичной власти, избирательными комиссиями и организациями, выпускающими СМИ. Пунктом 5 статьи 3 закона «Об основных гарантиях…» также установлено, что деятельность комиссий при подготовке выборов, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется открыто и гласно. Законодательство о выборах не предусматривает специальных ограничений на получение общедоступной информации (фото-, видео-, аудиозапись) для лиц, имеющих право непосредственного наблюдения за деятельностью субъектов избирательного процесса (см. таблицу №1). В то же время, необходимо учитывать, что голосование на выборах является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением граждан соответствии (статья 7 Федерального закона «Об основных гарантиях…») и вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается (часть 7 статьи 3 Федерального закона «Об основных гарантиях…»). Таким образом, получение, передача и распространение информации о выборах могут осуществляться свободно, если при сборе сведений не происходит нарушения тайны голосования и не создаются препятствия работе избирательных комиссий. На практике это означает возможность осуществления фото-, видео- и аудиозаписи в помещениях для голосования, при подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов не только представителями СМИ, но и другими лицами, законно присутствующими при совершении избирательных процедур и действий. В том числе и избирателями при личном голосовании. 34 2.4. Ответственность контроля на выборах наблюдателей при осуществлении общественного Важнейшей гарантией надлежащего осуществления наблюдателями предоставленных им полномочий является установленная ответственность за их деятельность. Что касается российских наблюдателей, то специфическим видом ответственности наблюдателя в избирательном процессе является его удаление из помещения для голосования. Так, в соответствии с частью 12 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях…» наблюдатели могут удаляться из помещения для голосования, если они нарушают закон о выборах. Мотивированное решение об этом принимается участковой либо вышестоящей избирательной комиссией в письменной форме, а правоохранительные органы обеспечивают исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению удаленного наблюдателя к ответственности, предусмотренной федеральным законом. Иных специальных форм ответственности для российских наблюдателей избирательное законодательство не содержит. Вместе с тем наблюдатели на общих основаниях могут привлекаться к административной и уголовной ответственности в случае совершения соответствующих административных правонарушений и преступлений. В частности, в случае ведения наблюдателями предвыборной агитации в помещении для голосования они могут быть привлечены к ответственности в соответствии со статьёй 5.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Статьёй 5.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается административная ответственность за подкуп избирателей, которая распространяется и на лиц, являющихся наблюдателями. Что касается уголовных преступлений, то статьёй 141 Уголовного кодекса Российской Федерации устанавливается уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий. Кроме того, учитывая, что наблюдатели получают копии протоколов участковой избирательной комиссии об итогах голосования, то наблюдателям необходимо иметь ввиду, что Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает ответственность за подделку документов (статья 327 Уголовного кодекса Российской Федерации). Что касается иностранных (международных) наблюдателей, то их статус отличается от статуса российских наблюдателей. В соответствии с частью 13 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях…» деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется соответствующими федеральными законами о выборах, в частности федеральными законами «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Соответствующими законодательными актами закрепляется, что иностранные (международные) наблюдатели подлежат аккредитации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. С учетом этого самостоятельным видом ответственности иностранных (международных) наблюдателей является возможность отзыва аккредитации иностранного (международного) наблюдателя Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в случае нарушения 35 им федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права (см., например, часть 11 статьи 24 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»). Иностранные (международные) наблюдатели наравне с российскими наблюдателями могут быть привлечены к административной и уголовной ответственности на общих основаниях. Помимо этого, необходимо учитывать, что иностранные (международные) наблюдатели фактически являются частью международного механизма признания выборов и признания легитимности органов власти, сформированных выборным путем. В этой связи иностранные (международные) наблюдатели несут высокую политическую ответственности за свою деятельность. В связи с этим к ним предъявляются требования политической нейтральности, беспристрастности, уважения национального суверенитета Российской Федерации, отказа от выражения каких бы то ни было предпочтений и оценок в отношении избирательных комиссий, органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц и участников избирательного процесса (см. Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 1992). 2.5. Особенности общественного контроля на выборах разного уровня 2.5.1. Единые подходы к организации и проведению выборов всех уровней в Российской Федерации закреплены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вследствие этого способы и юридические механизмы общественного контроля на выборах также в основном едины, не зависят от уровня выборов, и различаются лишь в той части, в которой различаются сами процедуры соответствующих выборов. 2.5.2. Наиболее значимые особенности общественного контроля связаны с тем, что выборы разного уровня организуются соответствующими избирательными комиссиями. В случае выявления в ходе осуществления общественного контроля нарушений, допущенных при организации выборов необходимо учитывать, какой комиссией данные выборы организуются, поскольку действия именно этой комиссии обжалуются в целях устранения таких нарушений. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации организует выборы в федеральные органы государственной власти (п. 8 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях…»); • избирательные комиссии субъектов Российской Федерации организуют выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на основании п. 1 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях…»); • избирательные комиссии муниципальных образований организуют выборы в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях…»). В соответствии с пунктом 6 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях…» решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в соответствующую 36 непосредственно вышестоящую комиссию. Таким образом, на выборах разного уровня непосредственно вышестоящие комиссии, в которые обжалуются действия комиссий, организующих выборы, также будут различными. 2.5.3. Вне зависимости от обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий в вышестоящую избирательную комиссию, они могут быть обжалованы в суд в соответствии с подсудностью, установленной пунктом 2 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях…», которая также различается в зависимости от вида выборов: • решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – в Верховный Суд Российской Федерации; • решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации – в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов; • решения и действия (бездействие) иных комиссий – в районные суды. 2.5.4. Другая группа особенностей общественного контроля на выборах в представительные органы разного уровня связана с особенностями избирательных систем, применяемых на данных выборах. Применяемая на выборах избирательная система, как элемент процедуры выборов в целом, сама по себе должна быть предметом общественного контроля на выборах. Основным отличием избирательных систем, применяемых на выборах в представительные органы разного уровня, является различное соотношение депутатов, избираемых по одномандатным или многомандатным избирательным округам и в составе списков кандидатов. Депутаты Государственной Думы избираются в составе списков кандидатов (часть 2 статьи 3 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избираются в составе списков кандидатов в части, составляющей не менее 50 процентов их количества (часть 4 статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Депутаты представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов избираются в составе списков кандидатов в части, составляющей не менее 50 процентов их количества. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств (часть 3.1 статьи 23 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При этом Постановлением Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона 37 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана»39 не соответствующим Конституции РФ признаны положения законодательства, которые не исключают возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан. 2.5.5. В ряде случаев законодательством предусмотрены иные особенности проведения выборов различных уровней, которые при определенных условиях могут привести к специфике общественного контроля на выборах. Так, частью 4 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях…» предусмотрено, что при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей пяти тысяч избирателей, кандидаты не обязаны представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о своих доходах и имуществе, если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. Неопубликование указанных сведений может негативно повлиять на возможность осуществления на соответствующих выборах депутатов представительных органов муниципальных образований общественного контроля в сфере оценки возможной склонности кандидата к коррупционным действиям. Законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления также могут устанавливаться и иные особенности процедур проведения выборов должностных лиц субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при условии соответствия данных положений федеральному законодательству. Данные особенности также необходимо учитывать при осуществлении общественного контроля на выборах разного уровня. В частности, как было отмечено выше, в соответствии с частью 4 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях…», законодательством субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей общественными объединениями, не выдвигающими кандидатов или списки кандидатов. Эту возможность следует использовать при организации общественного контроля на региональных и муниципальных выборах. 2.6. Особенности международного (иностранного) наблюдения на выборах в Российской Федерации В условиях развития глобализационных процессов в мире выборы все чаще становятся своего рода «тестером» демократичности политико-правовой системы того или иного государства. Избирательный процесс является важнейшим элементом процесса легитимации власти в государстве. Данное обстоятельство обуславливает высокую 39 Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557. 38 социальную, политическую и правовую значимость, которая придается выборам. Государства проявляют взаимный значительный интерес к внутриполитическим событиям друг друга. При этом этот интерес не всегда бывает ориентированным на продвижение истинно демократических ценностей. В таких условиях вопросы правового регулирования международного наблюдения на выборах приобретают принципиальное значение не только для обеспечения свободы и самостоятельности выбора граждан, но и, более того, для сохранения суверенитета государства от вмешательства в его внутренние дела со стороны внешних субъектов. Согласно подпункту 48 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…» иностранным (международным) наблюдателем является представитель иностранной или международной организации, наделенный правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации. Из этого определения следует, что для осуществления международного наблюдения необходимо пройти установленную действующим законодательством процедуру согласования (аккредитации), в противном случае пребывание представителей международных организаций и попытки участия в избирательном процессе будут незаконными. Частью 14 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях…» предусмотрено, что иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом40, и при наличии приглашения органов государственной власти, комиссий, организующих выборы, референдум, аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Порядок приглашения и аккредитации международных наблюдателей регламентируется актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации применительно к каждому виду выборов. В соответствии с указанными документами ЦИК РФ к иностранной (международной) организации, которая может быть приглашена для наблюдения за выборами, относятся не только иностранные некоммерческие организации, но и государственные органы иностранного государства (например, органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов). Для получения возможности направления наблюдателей после приглашения, направляемого определенными ЦИК РФ государственными органами, иностранной (международной) организации необходимо пройти аккредитацию. Процедура аккредитации включает в себя два этапа: направление необходимых документов в орган, пригласивший международных наблюдателей от соответствующей организации, и их проверка таким органом; принятие решения об аккредитации либо об отказе в аккредитации ЦИК РФ. Следует подчеркнуть, что перечень оснований для отказа в аккредитации исчерпывающий. Приведенными актами ЦИК РФ также определены органы, имеющие право направлять приглашения, перечень документов необходимых для аккредитации, сроки их 40 В данном случае речь идет о Федеральном законе от 15 августа 1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ. 1996. 19 августа. №34. ст. 4029 39 представления, установлены полномочия и порядок деятельности иностранных (международных) наблюдателей, обязанности иностранных (международных) наблюдателей и ответственность за нарушение законодательства о выборах и прав иностранных (международных) наблюдателей. Кроме того, например, статьей 24 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» предусмотрено право ЦИК РФ отзывать аккредитацию иностранного (международного) наблюдателя в случае нарушения им федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права. Для обеспечения деятельности иностранных (международных) наблюдателей Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение их прав и воспрепятствование их законной деятельности (см., например, статьи 5.6, 5.25 Кодекса). Наряду с этим, федеральными законами установлена обязанность государственных органов содействовать иностранным (международным) наблюдателям. Таким образом, после получения аккредитации для таких наблюдателей установлен, так называемый, режим «наибольшего благоприятствования». За последнее десятилетие можно наблюдать активизацию отдельных иностранных государств и международных организаций в области мониторинга выборов в республиках бывшего СССР. Опыт Украины, например, свидетельствует о возможности использования международных наблюдателей в целях дестабилизации политической обстановки в целых государствах извне. Их оценки и отчеты, которые преподносятся в качестве объективных, используются в качестве инструмента воздействия на общественное мнение в целях компрометации политической системы конкретного государства и политических лидеров. Это обусловливает необходимость критического осмысления оценок и отчетов иностранных (международных) наблюдателей, а также дальнейшее совершенствование правового регулирования участия иностранных (международных) наблюдателей в мониторинге выборов. 40 ГЛАВА 3. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НА ОСНОВНЫХ СТАДИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА 3.1. Общая характеристика избирательного процесса. Стадии избирательного процесса - элементная основа для определения задач наблюдения Что представляет собой избирательный процесс? Понятие избирательного процесса в Российской Федерации юридически не закреплено, то есть российское законодательство данного понятия не содержит. Вместе с тем данный термин общеупотребим как среди специалистов в области избирательного права, так и у широкой общественности. В широком смысле под избирательным процессом понимается совокупность действий и процедур, направленных на обеспечение проведения выборов. При этом осуществление указанных действий и процедур детально регламентировано действующим законодательством, имеет свои жесткие временные границы, четко структурировано и может быть разделено на определенные последовательные стадии в зависимости от целей и задач, решаемых на конкретной стадии. В своей совокупности все вышеуказанные действия и процедуры подчинены общей цели – надлежащему проведению выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. Из каких стадий состоит избирательный процесс? Под стадиями избирательного процесса понимаются его отдельные хронологически последовательные этапы, отличающиеся наличием самостоятельной промежуточной цели, решаемой в рамках той или иной стадии избирательного процесса. К числу основных стадий избирательного процесса относятся: - назначение выборов; - регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей; - определение избирательных округов и образование избирательных участков, формирование избирательных комиссий; - выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов); - голосование; - установление итогов голосования и определение результатов выборов. Представленные стадии избирательного процесса сопровождают любой вид выборов. Наблюдение в избирательном процессе – задача гражданского общества Несмотря на то, что избирательный процесс подразделяется на отдельные стадии, в рамках которых достигаются промежуточные цели избирательного процесса, в конечном счете, все стадии избирательного процесса подчинены и последовательно ведут к одной единственной цели – обеспечению проведения выборов. В этой связи весьма актуально обеспечение надлежащего наблюдения со стороны общественности за избирательным процессом на всех его стадиях. Для чего это нужно? 41 Одной из важнейших задач наблюдения в избирательном процессе является обеспечение общественного контроля за надлежащим проведением выборов. Однако общественный контроль не исчерпывает задач общественного наблюдения. Зарубежный и отечественный опыт проведения избирательных кампаний свидетельствует о том, что общая атмосфера открытости избирательного процесса, обеспечиваемая, в том числе свободным участием наблюдателей в избирательном процессе, способствует повышению уверенности общества в справедливости выборов, активизирует гражданскую активность избирателей, способствует повышению их электоральной культуры. Свободные и честные выборы, в свою очередь, являются важной гарантией легитимности функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающей их эффективную работу. В настоящее время в обществе имеется неверное представление о том, наибольшее значение получает общественное наблюдение за выборами только на самых последних стадиях избирательного процесса, то есть при голосовании, установлении итогов голосования и определении результатов выборов. Вместе с тем необходимо помнить, что любые действия в избирательном процессе вне зависимости от времени их совершения влияют на конечный результат. Это касается и различных нарушений, применяемых «грязных избирательных технологий», которые, будучи своевременно не обнаружены, не получат должной общественной оценки, а также надлежащих мер государственного реагирования, и, соответственно, негативным образом отразятся на результате выборов, ставя под сомнение их результат. В таких условиях наблюдение за выборами может стать важной дополнительной гарантией от возможных злоупотреблений в избирательном процессе, поддержать дух демократизма избирательного процесса, а равно сыграть важную воспитательную роль в деле становления гражданского общества. Однако достижение этих целей станет возможным при условии обеспечения общественного наблюдения за выборами на всех стадиях избирательного процесса подготовленными лицами, обладающими определенными познания в области избирательного процесса. 3.2. Наблюдение на стадии назначения выборов и формирования их организационной основы На стадии назначения выборов избирательное законодательство Российской Федерации не предусматривает функционирование самостоятельного института наблюдения. Вместе с тем это не означает, что на данной стадии избирательного процесса невозможно осуществлять процедуры общественного наблюдения. Как правило, различная информация о деятельности специально уполномоченных субъектов в сфере избирательного процесса, в том числе и при назначении выборов, в обязательном порядке подлежит обнародованию, а, следовательно, доступна для анализа и контроля со стороны общественности. Какие нарушения возможны при назначении выборов? Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) на первый взгляд четко определяет порядок назначения выборов (статья 10). В то же время достаточно запутанным является порядок определения даты назначаемых выборов. Дело в 42 том, что концепция Федерального закона предусматривала установление в Российской Федерации двух единых дней голосования на выборах – второе воскресенье марта и второе воскресенье октября (это правило касается региональных и муниципальных выборов). Необходимо обратить внимание на то, что из двух указанных единых дней голосования Федеральный закон отдает приоритет именно второму воскресенью марта года, в котором истекает срок полномочий соответствующих органов и должностных лиц (см. часть 3 статьи 10 Федерального закона). Проведение выборов в иной день возможно только в случаях, строго определенных Федеральным законом. К их числу относится проведение выборов в связи с досрочным прекращением полномочий органов или депутатов, проведение выборов в органы государственной власти вновь образуемых субъектов Российской Федерации, проведение выборов в органы местного самоуправления вновь образуемых муниципальных образований. Федеральный закон допускает, что если ранее выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления были проведены в иные, чем второе воскресенье марта дни, то последующие выборы проводятся в сроки, установленные конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 8 статьи 81.1 Федерального закона). Таким образом, если ранее выборы того или иного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления были проведены в октябре, то последующие выборы, если иное не установлено в нормативных правовых актах, будут проводится в марте года, в котором истекает срок полномочий соответствующих органов или должностных лиц. Полагаем, что в ближайшем будущем возможны различные споры на тему назначения выборов и определения дня голосования на региональных и муниципальных выборах, в связи с чем наблюдателям необходимо ориентироваться в единых днях голосования. При этом важно помнить, что решение о назначении выборов принимается: - на федеральных выборах – не ранее чем за 110 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; - на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации – не ранее чем за 100 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; - на муниципальных выборах – не ранее чем за 90 и не позднее чем за 80 дней до дня голосования (часть 7 статьи 10 Федерального закона). Если же выборы в установленный срок не назначаются уполномоченными органами и должностными лицами, а также не назначаются в сокращенные сроки соответствующими избирательными комиссиями, то в судебном порядке избиратели могут их обязать назначить выборы. Список избирателей: для чего он составляется? В день голосования, по общему правилу, бюллетени выдаются только тем гражданам, которые включены в список избирателей (статья 64 Федерального закона). Выдача открепительных удостоверений гражданам также возможна только в случае внесения в список избирателей. Какие основания для включения гражданина в список избирателей? 43 В список избирателей на избирательных участках включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, либо в случаях, установленных Федеральным законом – нахождение места пребывания гражданина на территории избирательного участка, а в день голосования – также предъявление гражданином открепительного удостоверения на соответствующем избирательном участке. Примечание: Федеральный закон закрепляет, что факт нахождения места жительства или места пребывания устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства. В настоящее время данные функции осуществляет Федеральная миграционная служба Российской Федерации. Что делать в случае обнаружения ошибки в списках избирателей? Важно помнить, что для предотвращения наличия ошибок в списках избирателей Федеральный закон предусматривает обязательность предоставления списков избирателей для ознакомления избирателями и для его уточнения. Предоставление списков избирателей осуществляется участковыми избирательными комиссиями за 20 дней до дня голосования (часть 15 статьи 17 Федерального закона). Граждане, обладающие активным избирательным правом, вправе обратиться в участковую избирательную комиссию с заявлением о включении их в список избирателей либо об устранении ошибок и неточностей в сведениях о них. Решение об удовлетворении заявления избирателя и об устранении ошибки или неточности в списках избирателей принимается участковой избирательной комиссией в течение 24 часов, а в день голосования – в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования, либо избирательная комиссия принимает решение об отклонении заявления избирателя с указанием причин отклонения и вручением заверенной копию соответствующего решения заявителю. Следует отметить, что Федеральный закон не определяет, какие конкретно документы могут стать основанием для внесения изменений в список избирателей. Таким образом, в случае обнаружения неточности, гражданин вправе представить в участковую избирательную комиссию любой подтверждающий документ. В то же время ориентироваться нужно, прежде всего, на паспорт гражданина как основной документ, удостоверяющий личность, а также иные документы, выданные органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Помимо этого, в участковую избирательную комиссию могут быть представлены документы, выданные органами, осуществляющими регистрацию актов гражданского состояния, военным комиссариатом, руководителем образовательного учреждения (об обучении избирателя по очной форме обучения и зарегистрированного по месту пребывания в общежитии), судом, избирательными комиссиями, Примечание: при осуществлении общественного наблюдения за выборами важно обращать внимание на то, что участковые избирательные комиссии обязаны проинформировать граждан (как правило, разносят индивидуальные приглашения), проживающих на территории соответствующего избирательного участка, о 44 необходимости уточнения списков избирателей и об адресе местонахождения избирательной комиссии. Может ли избиратель предоставить в участковую избирательную комиссию сведения о других избирателях для уточнения списка избирателей? Действующее законодательство не препятствует представлению сведений избирателями об иных избирателях в целях уточнения списка избирателей. В каких случаях граждане включаются в списки избирателей по месту пребывания? Частью 17 статьи 17 Федерального закона определено, что избиратели, находящиеся в местах временного пребывания, работающие на предприятиях с непрерывным циклом работы и занятые на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также избиратели из числа военнослужащих, находящиеся в местах расположения воинской части, решением участковой избирательной комиссии могут быть включены в список избирателей на избирательном участке по месту их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую избирательную комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования. Необходимо обратить внимание на то, что Федеральный закон не закрепляет обязанность участковых избирательных комиссий включать граждан в список избирателей по месту пребывания. В этой связи в случае отказа гражданам в реализации их прав необходимо требовать от участковой избирательной комиссии предоставления письменного отказа во включении гражданина в список избирателей в целях его дальнейшего обжалования в судебном порядке или в вышестоящую избирательную комиссию. Серьезные споры на практике возникают при трактовке понятия место временного пребывания. В соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995, под местом пребывания понимается место, где гражданин временно проживает, то есть гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина. При этом регистрация граждан, прибывших для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, осуществляется только в случае их проживания свыше 90 дней. Таким образом, возникают ситуации, при которых гражданин может находиться в жилом помещении, не являющемся местом его жительства в течение, к примеру, 60 дней, не иметь регистрации по месту пребывания, не иметь возможности получить открепительное удостоверение по месту жительства, однако иметь большое желание проголосовать. В таких случаях, когда у гражданина отсутствует регистрация по месту пребывания, избирательные комиссии, как правило, отказывают гражданам во включении их в список избирателей, что в целом не согласуется с требованиями действующего законодательства и может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию либо в судебном порядке. 45 Примечание: наблюдателям необходимо отслеживать, что при включении избирателя в список избирателей по месту пребывания информация об этом должна передаваться в участковую избирательную комиссию, где данный избиратель включен в список избирателей по месту жительства в целях исключения возможности голосования гражданина одновременно на нескольких избирательных участках. Где могут проголосовать лица, не зарегистрированные по месту жительству на территории Российской Федерации? Федеральный закон предусматривает, что избиратели, не имеющие регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации, решением участковой избирательной комиссии могут быть включены в список избирателей на избирательном участке, образованном или определенном решением вышестоящей избирательной комиссии для проведения голосования данных избирателей по их личному письменному заявлению, поданному в участковую избирательную комиссию не позднее чем в день голосования. Примечание: возможна такая ситуация, когда решением вышестоящей избирательной комиссии устанавливается возможность голосования избирателей, не зарегистрированных по месту жительства в пределах Российской Федерации, на любых избирательных участках по месту нахождения. В этом случае наблюдателям необходимо ставить перед вышестоящими избирательными комиссиями вопрос о механизмах контроля за однократностью волеизъявления соответствующих лиц. Есть ли какие ограничения для обращения с жалобой, заявлением или предложением в избирательные комиссии? Необходимо помнить, что граждане не ограничены в возможностях обращений в избирательные комиссии по самым различным вопросам. Частью 4 статьи 20 Федерального закона предусмотрено, что избирательные комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования – немедленно. Если же факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее, чем в десятидневный срок. Граждане вправе требовать от избирательных комиссий направлять обращения с представлениями о проведении проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы и органы исполнительной власти. В случае нарушения кандидатом или избирательным объединением Федерального закона соответствующая избирательная комиссия вправе вынести данному кандидату или избирательному объединению предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через средства массовой информации или иным образом. Примечание: Учитывая стадийность избирательного процесса, гражданам и наблюдателям необходимо помнить, что от оперативности направленного обращения и достаточности фиксации фактов нарушения во многом зависит эффективность мер, принимаемых соответствующей избирательной комиссией в рамках рассмотрения соответствующего обращения. 46 Что делать, если избирательная комиссия не реагирует на направляемые обращения и нарушает требования действующего законодательства? Решения комиссии, противоречащие закону либо принятые с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Какие на практике возможны нарушения при формировании избирательных участков? Статья 19 Федерального закона устанавливает общие требования к формированию избирательных участков. В их числе требование о том, что избирательные участки образуются на основании данных о числе избирателей из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке. При этом по общему правилу образуются избирательные участки не позднее чем за 45 дней до дня голосования. В то же время Федеральный закон допускает, что в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания) избирательные участки в исключительных случаях могут образовываться по согласованию с вышестоящей избирательной комиссией не позднее чем за 3 дня до дня голосования. В ряде подобных мест временного пребывания избирателей, например, в больницах, на предприятиях с непрерывным циклом работы, могут быть созданы условия контроля за волеизъявлением избирателей и давления на них при осуществлении голосования, что требует усиления общественного наблюдения на соответствующих избирательных участках для обеспечения свободного волеизъявления избирателей. Как граждане должны получать информацию об избирательных участках, месте нахождения помещений для голосования? Федеральный закон закрепляет, что списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы не позднее чем за 40 дней до дня голосования. Помимо этого члены участковых избирательных комиссий письменно информируют граждан о месте нахождения помещения для голосования и времени голосования. Примечание: общественным наблюдателям необходимо помнить, что «замалчивание» информации о времени и месте голосования может быть сигналом, свидетельствующим о стремлении искусственно снизить явку избирателей. Какие властные отношения должны складываться у избирательных комиссий и их членов с представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления? Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. Решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, а также для участников избирательного процесса, организаций и граждан. 47 Примечание: степень независимости системы избирательных комиссий от органов государственной власти и местного самоуправления является важным фактором, влияющим на самостоятельность и неангажированность принимаемых избирательными комиссиями решений. На какие принципиальные требования формирования избирательных комиссий стоит обращать внимание наблюдателям? Федеральный закон предъявляет ряд следующих обязательных требований к формированию избирательных комиссий, направленных на обеспечение самостоятельности и независимости их деятельности: 1) в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения; 2) государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии; 3) членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть: - лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации, имеющие иностранное гражданство либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; - граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными, ограниченно дееспособными; - граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет; - депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; - выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций; - судьи, прокуроры; - на соответствующих выборах - кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, выдвинувших кандидатов; - на соответствующих выборах - члены комиссий с правом совещательного голоса; - на соответствующих выборах - супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов; - лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов; - лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, а также лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения), - в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда; - лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах, - в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания. 48 Примечание: под непосредственным подчинением в Федеральном законе понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властнораспорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания. Как обеспечивается гласность в работе избирательных комиссий? Статья 30 Федерального закона закрепляет, что на всех заседаниях избирательных комиссий, а также при подсчете голосов избирателей и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий и работники их аппаратов, кандидат, зарегистрированный данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из указанного списка. Для присутствия на заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными избирательными документами, указанным лицам не требуется дополнительное разрешение. Комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и в помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей, осуществляется работа с указанными избирательными документами. На всех заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными документами, а также при подсчете голосов избирателей вправе присутствовать представители средств массовой информации. Кроме того, решения избирательных комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также могут передаваться в иные средства массовой информации. Какими возможностями обладают представители средств массовой информации по освещению избирательного процесса? Представители средств массовой информации вправе: - присутствовать на заседаниях комиссий; - знакомиться с протоколами участковых избирательных комиссий об итогах голосования, а также с протоколами иных избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, получать от соответствующих комиссий копии указанных протоколов и приложенных к ним документов; - присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение; - находится в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фото- и видеосъемку. 3.3. Наблюдение на стадии выдвижения и регистрации кандидатов 49 Нормативное регулирование процедуры выдвижения и регистрации кандидатов является важным показателем демократизма избирательной системы. В зависимости от того, насколько сложно для гражданина реализовать свое пассивное избирательное право, можно судить о реальной свободе выборов. С какого момента стартует избирательная кампания кандидата (избирательного объединения)? Первым этапом избирательной кампании кандидатов и избирательных объединений является их выдвижение. Именно с этого момента соответствующее лицо, избирательное объединение приобретает комплекс прав, обязанностей, а также подвергается комплексу правоограничений, связанных с проведением избирательной кампании. Законна ли политическая активность кандидатов, избирательных объединений и их представителей до их выдвижения на выборах? Фактический старт избирательной кампании кандидата (избирательного объединения) не совпадает с моментом юридического старта избирательной кампании. Примерно за год-полтора до выборов претенденты на выборные должности начинают осуществлять различные политические акции, целью которые является повышение степени их узнаваемости и формирование положительного у избирателей имиджа претендента. В частности, потенциальные кандидаты на выборные должности начинают появляться в тех или иных телевизионных передачах, активизируются специальные интернет-ресурсы, содержащие информацию о потенциальных кандидатах, (например, персональные сайты), размещается политическая реклама и т.д. Действительное назначение и цель подобных акций не вызывает сомнений и имеет электоральную направленность. В то же время до момента назначения выборов и официального выдвижения кандидата (списка кандидатов) законодательство не устанавливает какихлибо ограничений по осуществлению подобной деятельности и не может влечь за собой какие-либо негативные юридические последствия. Примечание: общественности следует иметь ввиду, что политическая активность кандидатов и избирательных объединений до назначения выборов и выдвижения кандидатов, несмотря на формальное соответствие действующему законодательству, по существу, противоречит принципу равенства прав кандидатов. Дело в том, что потенциальные претенденты, имеющие разные финансовые и организационные ресурсы, подходят к моменту официального начала избирательной кампании, имея различные стартовые возможности. Какие способы выдвижения кандидатов на выборах существуют? В Российской Федерации выдвижение кандидатов на выборах может осуществляться двумя способами: - самовыдвижение с дальнейшим сбором кандидатами подписей избирателей; - выдвижение избирательными объединениями, то есть политическими партиями, их региональным отделениями и иными структурными подразделениями. Как защищаются права беспартийных граждан при проведении выборов по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам)? 50 Статья 32 Федерального закона предусматривает, что в случае, если депутатские мандаты в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, в представительном органе муниципального образования распределяются только между списками кандидатов, то законодательство субъекта Российской Федерации должно предусматривать гарантии реализации права граждан Российской Федерации быть избранными для лиц, не являющихся членами соответствующих избирательных объединений. То есть речь идет о необходимости закрепления в законе возможности выдвижения в составе списка кандидатов политическими партиями беспартийных граждан. В данном случае общественным наблюдателям важно обращать внимание на то, насколько реально реализуется пассивное избирательное право беспартийных граждан, что является важным показателем свободных выборов. На что стоит обращать внимание общественным наблюдателям при выдвижении и регистрации кандидатов? Одним из законодательно закрепленных принципов избирательного права в Российской Федерации является равное избирательное право. В этой связи при выдвижении и регистрации кандидатов общественным наблюдателям необходимо оценивать, насколько непредвзято и равнозначно относятся к кандидатам, представляемым ими документам избирательные комиссии. Практика проведения избирательных кампаний свидетельствует о том, что не все избирательные комиссии могут безошибочно разобраться во всех хитросплетениях избирательного законодательства. Однако важным, на наш взгляд, представляется то, что, если даже избирательные комиссии «заблуждаются» в своих выводах относительно порядка применения избирательного законодательства, то соответствующие выводы должны быть одинаковы в отношении всех без исключения кандидатов. В противном случае имеются основания к детальному изучению действий соответствующей избирательной комиссии. Какие возможны нарушения при сборе подписей избирателей? Среди часто встречающихся нарушений при сборе подписей избирателей, на которые имеют возможность обратить внимание представители общественности и своевременно их предотвратить, можно назвать следующие: - участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в какой-либо форме в сборе подписей; - принуждение избирателей в какой бы то ни было форме в сборе подписей либо вознаграждение избирателей за внесение подписей; - сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи; - сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов (списка кандидатов) гражданами, не достигшими возраста 18 лет; - внесение подписи и даты внесения подписи в подписной лист не непосредственно избирателем, а иными лицами, например сборщиком; 51 - внесение любых данных об избирателе (кроме подписи и даты ее внесения) в подписной лист иным лицом помимо сборщика подписей; - неоднократное внесение избирателем подписи в поддержку выдвижения одного и того же кандидата (списка кандидатов). Примечание: сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) весьма трудоемкий процесс, требующий вложения серьезных временных, финансовых и организационных ресурсов, поэтому ряд кандидатов пренебрегают законными процедурами сбора подписей и стремятся найти различные законные и незаконные способы, направленные на упрощение данной процедуры. Своевременное обнаружение соответствующих фактов позволит пресечь нарушение избирательного законодательства и защитить избирательные права граждан Российской Федерации. Имеет ли право на ошибку кандидат при подаче документов на выдвижение и регистрацию? При выявлении неполноты сведений о кандидатах или несоблюдения требований закона к оформлению документов соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, извещает об этом кандидата, избирательное объединение. Не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, а избирательное объединение - в документы, содержащие сведения о выдвинутом им кандидате (выдвинутых им кандидатах) (за исключением подписных листов с подписями избирателей и списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, участников референдума), представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата (кандидатов), списка кандидатов и их регистрации, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. Кандидат, избирательное объединение вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона. Кандидаты-двойники: кого выбрать? Одной из распространенных «грязных» избирательных технологий на выборах является выдвижение кандидатов-двойников, то есть кандидатов, имеющих одинаковые фамилии, а в некоторых случаях – имена и отчества с другими выдвинутыми кандидатами. Задача кандидатов-двойников – оттянуть голоса у своих более известных и узнаваемых «оппонентов» посредством введения избирателей в заблуждение. Самостоятельных электоральных интересов кандидаты-двойники не имеют. Следует отметить, что выдвижение и регистрация кандидатов-двойников на одних и тех же выборах в пределах одного избирательного округа не противоречит действующему законодательству. В то же время, по существу, подобные действия являются злоупотреблением гражданами своим пассивным избирательным правом. Примечание: единственным способом борьбы с кандидатами-двойниками является разъяснение гражданам «действительного» состава кандидатов на выборах, реально претендующих на замещение выборных должностей и имеющих самостоятельные электоральные интересы. 52 3.4. Общественный контроль на стадии информационного обеспечения выборов Информационное обеспечение выборов как объект общественного контроля Стадия информационного обеспечения выборов, хронологически следующая за этапом выдвижения кандидатов и предшествующая дню голосования, играет определяющую роль в процессе политического самоопределения избирателей. Основным средством воздействия на волю избирателя является целенаправленная информационная деятельность кандидатов и избирательных объединений, которая обозначается в законодательстве о выборах как агитация. Поскольку информационной и агитационной деятельности является воздействие на сознание избирателей, субъективно отражающее действительность, то правовые средства не всегда способны в полной мере регулировать соответствующие отношения. Это позволяет недобросовестным участникам избирательной кампании использовать юридические нормы вопреки целям законодательства о выборах, либо выводить агитационные отношения за пределы правового регулирования. Этому в определенной степени способствует несовершенство постоянно изменяющегося и усложняющегося законодательства о выборах. В то же время, правильное понимание и применение закона исключительно важно для целей общественного контроля, поскольку применение негативных избирательных технологий в процессе информационного обеспечения выборов само по себе способно предопределить итоги голосования, оказать искажающее воздействие на их поведение участников избирательного процесса. Отмеченные обстоятельства позволяют утверждать, что обязательным условием эффективного наблюдения на этапе информационного обеспечения выборов является свободное и информированное самоопределение субъекта общественного контроля, подготовленного к интенсивному агитационному воздействию со стороны кандидатов, избирательных объединений и содействующих им лиц. Для этого, прежде всего, важно осознание особенностей источников информации о выборах. Кто может законно проводить предвыборную агитацию? В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предвыборную агитацию самостоятельно могут проводить только кандидаты и избирательные объединения. Они могут распространять позитивную информацию о своей деятельности, а также критиковать своих политических оппонентов (за исключение критики в эфире каналов телевещания, которая запрещена). Иные граждане и их объединения вправе проводить агитацию лишь при условии, если данная деятельность не требует финансовых либо материальных затрат. Это ограничение введено с целью обеспечения принципа равенства участников избирательных кампаний независимо от их материального положения. Однако равенство (в том числе материальное) является скорее идеальным состоянием, и реальная избирательная практика изобилует примерами, свидетельствующими о многочисленных способах уклонения от соблюдения этого принципа. Как отличить добросовестную агитацию от злоупотребления правом? 53 Особый интерес представляют случаи использования статуса выдвинутых и зарегистрированных кандидатов для агитации в интересах других участников избирательных кампаний. В литературе об избирательных технологиях приводятся развернутые классификации кандидатов на выборные должности, среди которых особенно выделяются кандидаты, не имеющие самостоятельного интереса в исходе избирательной кампании. Они имеют общее обозначение «технические кандидаты». Правовое положение этих субъектов может быть использовано для недобросовестной агитации как за «основных» кандидатов, так и против них. Сложность контроля за проведением агитации с помощью технических кандидатов обусловлена отсутствием объективных признаков, отличающих их от добросовестных участников избирательной кампании. Единственным надежным средством выявления технических кандидатов является интерпретация их электоральной активности и сопоставление признаков деятельности претендентов на выборную должность. Примечание: об отсутствии самостоятельного интереса в исходе выборов может свидетельствовать исключительно одобрительная либо критическая агитационная позиция кандидата в отношении одного из оппонентов в сочетании с отказом от формирования собственного положительного образа. Почему важно обращать внимание на источник информации о выборах? Другой разновидностью использования технологии «технических кандидатов» для дезинформирования избирателей является выдвижение кандидатов-двойников, имеющих сходные фамилии, имена, отчества с другими кандидатами, участвующими в выборах в данном избирательном округе. В некоторых случаях сходными могут оказаться наименования организации-работодателя кандидата, рода занятий, даже изображения кандидатов. Такая деятельность осуществляется для распространения информации, вводящей избирателей в заблуждение, с исключительной целью причинить вред другим участникам избирательной кампании. Фактически это форма злоупотребления правом на участие в выборах. В то же время, правовой механизм привлечения кандидатов-двойников к юридической ответственности не существует в силу отсутствия объективных признаков, позволяющих отличить двойника от добросовестного кандидата. Сам по себе факт совпадения данных нескольких кандидатов не может быть основанием для отказа в реализации пассивного избирательного права одному из них. Поэтому исключительно важно обращать внимание на источник распространения агитационных материалов, учитывать характер целей и задач, стоящих перед конкретным кандидатом, избирательным объединением. В случае возникновения обоснованных сомнений в самостоятельном статусе кандидата следует незамедлительно организовать максимально широкое оповещение избирателей о его деятельности. В отсутствие правовых механизмов противодействия кандидатам-двойникам, информационные средства оказываются наиболее эффективными в борьбе с этой негативной избирательной технологией. Как относиться к агитации со стороны лиц, замещающих государственные и выборные муниципальные должности? Наиболее эффективное воздействие на сознание избирателей оказывает агитация, распространяемая через средства массовой информации - каналы организаций телерадиовещания и периодические печатные издания. В данной области очевидные правонарушения относительно редки, преобладает использование формально законных 54 технологий, которые при внимательном анализе оказываются злоупотреблением правом. Наиболее распространенной из них справедливо считается косвенное использование преимуществ должностного положения при информационном освещении деятельности лица, совмещающего свой должностной статус со статусом кандидата на выборах. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательный прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», запрещая использование преимуществ должностного и служебного положения для достижения определенного результата на выборах, в то же время не обязывает кандидатов, замещающих государственные или выборные муниципальные должности, приостанавливать исполнение должностных обязанностей на время участия в избирательной кампании. В результате у недобросовестных кандидатов возникает законная возможность микширования статусов должностного лица (например, главы муниципального образования, руководителя органа исполнительной власти и т.д.) и кандидата на выборах. Средства массовой информации, лояльные такому кандидату, могут беспрепятственно распространять информацию о его деятельности как должностного лица, на деле, направленную на создание положительного отношения к нему, как к кандидату. В данном случае, недобросовестный кандидат получает многократное преимущество в возможностях агитационного воздействия на избирателей перед другими участниками избирательных кампаний. Возможно обращение к кандидатами, замещающим государственные и выборные муниципальные должности, воздерживаться от создания информационных поводов, связанных с их профессиональной деятельностью. Примечание: всем субъектам общественного контроля, и прежде всего избирателям, испытывающим во время выборов агрессивное информационное воздействие, следует обращать внимание на совмещение статусов (например, Председателя Правительства Российской Федерации и кандидата на должность Президента России) в сообщениях средств массовой информации, формировать собственное представление о добросовестности намерений кандидатов и информировать об этом других представителей гражданского общества. Почему распространение информации о публичном мероприятии часто важнее самого мероприятия? Другой формой агитационной деятельности, широко применяемой кандидатами и избирательными объединениями, являются публичные мероприятия. В соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года №54-ФЗ они могут проводится в форме собраний митингов, шествий, демонстраций, пикетирования. Законом предусмотрен уведомительный порядок проведения данных политических и формального разрешения органов власти на организацию публичных мероприятий не требуется. В то же время, зачастую желание организаторов провести мероприятие в определенном месте и в определенное время объективно невыполнимо в силу возможного нарушения установленного порядка деятельности органов власти, создания препятствий для движения общественного транспорта и неудобств для значительного числа граждан. Тогда организаторам мероприятия предлагаются иные варианты его проведения. Вместе с тем, законные действия органов местного самоуправления и государственной власти могут быть использованы недобросовестными кандидатами как информационный повод для привлечения внимания избирателей и создания деструктивных настроений в обществе. 55 Нередки и случаи проведения агитационных публичных мероприятий без необходимого уведомления органов власти в целях провокации жесткой реакции правоохранительных органов и необоснованно широкого освещения этого события в средствах массовой информации. Имеют место случаи циничного использования избирателей для обеспечения массовости подобных акций. Участие в таких мероприятиях целесообразно только в целях общественного контроля за их проведением и распространения объективной информации о целях и задачах организаторов акции. В чем состоят особенности контроля за распространением печатных агитационных материалов? Наиболее заметной для субъектов общественного контроля является агитация посредством распространения печатных агитационных материалов. В силу сравнительной простоты и доступности их изготовления, данная форма агитации является наиболее массовой. Массовыми являются и нарушения при ее проведении. Нередко правонарушителями становятся сами избиратели, спровоцированные недобросовестными кандидатами и политтехнологами. Несмотря на запрет размещения печатных агитационных материалов на зданиях и сооружениях без согласия их собственников, предусмотренный частью 8 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», листовки и постеры кандидатов расклеиваются везде, где это возможно. Естественной реакцией добросовестного гражданина становится уничтожение материалов, размещенных, по их мнению, с нарушением закона. Часто возникают ситуации, когда избиратель, не являющийся специалистом в вопросах избирательного права, объективно не может квалифицированно определить законность агитационных действий, но, тем не менее, уничтожает агитационные материалы. В случае заблуждения относительно законности размещения материала, он может быть привлечен к административной ответственности на основании статьи 5.12 КоАП. Примечание: оптимальным способом противодействия незаконному распространению печатных агитационных материалов является не самоуправное их уничтожение, а сообщение в правоохранительные органы или избирательные комиссии по месту совершения предполагаемого нарушения. Каковы особенности контроля за распространением информации о выборах в сети Интернет? Особо следует отметить особенности общественного контроля за распространением агитационной информации в сети Интернет. Широко распространено заблуждение о том, что деятельность в сети Интернет – сугубо личное дело каждого индивида, никак не регулируемое законом. В действительности, распространение любых сведений посредством информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в результате которого они становятся доступными для неопределенного круга лиц, является предметом правового регулирования. Независимо от того, как распространяется информация, направленная на достижение определенного результата на выборах (устно, письменно, через СМИ или Интернет), она является агитационной и подлежит правовым ограничениям. Важно осознавать, что процесс распространения информации о выборах в сети Интернет, независимо от того, кто является субъектом такого распространения, 56 должен отвечать требованиям норм главы VII Федерального закона «Об основных гарантиях…». Примечание: сетевая активность, осуществляемая вопреки закону будет означать возможность привлечения к административной и уголовной ответственности, несмотря на эфемерный для многих избирателей характер интернет-коммуникаций. В частности, обнародование в сети экстремистских высказываний, пропаганда исключительности и превосходства должны влечь наступление юридической ответственности, как и распространение подобных сведений в традиционных средствах массовой информации. 3.5. Наблюдение за финансированием выборов Финансирование избирательной кампании: значение правового регулирования и контроля? В современных условиях проведение любой избирательной кампании сопряжено с определенными финансовыми затратами. Финансовые ресурсы покрывают расходы кандидата на подготовку агитационных материалов, на аренду помещений для проведения встреч с избирателями, на оплату расходов помощников и т.д. Таким образом, денежные средства являются одним из важнейших ресурсов проведения избирательных кампаний. И вполне естественно то, что чем больше финансовых ресурсов у кандидата, тем больше у него возможностей пропагандировать свой образ, проводить прямую и косвенную агитацию в свою пользу, привлекать профессиональных специалистов по проведению избирательных кампаний, а равно проводить контрагитацию против других кандидатов. В этой связи различные финансовые возможности кандидатов негативным образом сказываются на обеспечении равенства возможностей кандидатов, что и предопределяет необходимость жесткого государственного регулирования института финансирования выборов. Регулирование финансирования избирательной кампании направлено на достижение равенства возможностей кандидатов и избирательных объединений, на обеспечение прозрачности и контроля законности источников происхождения и направлений расходования денежных средств, используемых кандидатами и избирательными объединениями на выборах. Таким образом, контроль со стороны общественности имеет огромное значение для обеспечения равенства возможностей кандидатов и избирательных объединений, а также для проведения честных выборов. Как осуществляется финансирование избирательной кампании? Все расходы, связанные с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения (то есть расходы на оплату агитационных материалов, включая аудио- и видеоматериалы; закупку необходимых канцелярских товаров; оплату услуг юристов, политтехнологов, полиграфистов; оплату транспортных средств, и иные необходимые расходы прямо или косвенно связанные с выборами и направленные на достижение определенного результата на выборах), должны быть оплачены за счет средств, поступивших в их избирательный фонд, создание которого обязанность любого кандидата или избирательного объединения. 57 Использование денежные средства для оплаты работ и услуг, связанных с избирательной кампанией, кроме средств, поступивших в избирательный фонд, запрещается. Необходимо отметить, что для формирования и использования средств избирательного фонда кандидат или избирательное объединение обязаны открыть специальный избирательный счет, как правило, в филиале Сберегательного банка Российской Федерации. С данного счета осуществляются все расходы, связанные с избирательной кампанией. Примечание: единый источник финансирования избирательной кампании позволяет всем заинтересованным лицам получить информацию о всех законных расходах кандидата или избирательного объединения. Как пополняется избирательный фонд? Избирательные фонды могут формироваться только за счет следующих денежных средств: а) собственных средств кандидата, избирательного объединения; б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; в) добровольных пожертвований граждан; г) добровольных пожертвований юридических лиц; д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом. Для обеспечения относительно равного положения кандидатов, избирательных объединений при проведении ими избирательных кампаний действующим законодательством устанавливается предельный размер расходования средств избирательных фондов. Так, на выборах Президента Российской Федерации предельный размер расходования средств избирательного фонда кандидата составлял 400 млн. руб., а на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации - 700 млн. руб. Кто не может финансировать избирательную кампанию кандидата либо избирательного объединения? Для защиты политической сферы, государственного строя России от вмешательства извне, а также для обеспечения равного положения кандидатов и избирательных объединений действующим законодательством предусмотрены ограничения по пополнению средств избирательных фондов для отдельных субъектов. В этой связи вносить средства в избирательные фонды не вправе: а) иностранные государства и организации, иностранные граждане; лица без гражданства; граждане России, не достигшие возраста 18 лет на день голосования; российские юридические лица с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов; международные организации и международные общественные движения; б) органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления; государственные и муниципальные учреждения, государственные и 58 муниципальные унитарные предприятия; юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) РФ, субъектов РФ и (или) муниципальных образований превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов; организации, учрежденные государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации); в) воинские части, военные учреждения и организации, правоохранительные органы; благотворительные и религиозные организации, а также учрежденные ими организации; г) анонимные жертвователи; д) юридические лица, зарегистрированные менее чем за один год до дня голосования на выборах; некоммерческие организации, получавшие в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования в избирательный фонд, денежные средства либо иное имущество от иностранных государств, а также от иных вышеуказанных субъектов; российские юридические лица с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышала (превышал) 30 процентов на день перечисления этих денежных средств либо передачи иного имущества; организации, учрежденные государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации). Примечание: на практике существует немало проблем с обеспечением законности пожертвований в избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений. Дело в том, что не все пожертвования вносятся официально и перечисляются в избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений, в связи с чем их достаточно сложно отследить. Вышеуказанные субъекты могут оказывать финансовую поддержку минуя избирательные фонды. На какие цели должны использоваться средства избирательных фондов? Средства избирательных фондов имеют исключительно целевое назначение и могут использоваться только на: а) финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей; б) предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера; в) оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями своей избирательной кампании. На практике нередко возникают вопросы, касающиеся нецелевого использования средств избирательных фондов. Отдельные кандидаты и избирательные объединения, понимая бесперспективность своего участия в выборах, используют имеющиеся у них финансовые ресурсы на проведение агитации в пользу других кандидатов и избирательных объединений, либо исключительно для проведения контрагитации против отдельных кандидатов и избирательных объединений, что нарушает принципы равенства прав кандидатов и создает незаконные преимущества для отдельных субъектов избирательного процесса. 59 В случае обнаружения подобных действий гражданам необходимо незамедлительно информировать об этом избирательные комиссии для своевременного принятия мер. Как и где можно получить официальную информацию о расходовании средств избирательных фондов? Вопросы отчетности о финансировании избирательной кампании занимают крайне важное значение в системе общественного наблюдения за выборами, поскольку позволяют проследить законность использования средств избирательных фондов. По данному вопросу необходимо обратить внимание на следующее. Копии финансовых отчетов кандидатов и избирательных объединений в обязательном порядке передаются соответствующими избирательными комиссиями в СМИ для опубликования, а в случаях, установленных законом, также размещаются в сети «Интернет». Указанные финансовые отчеты кандидатов и избирательных объединений содержат первичные финансовые документы, подтверждающие поступление средств на специальный избирательный счет и расходование этих средств. Перечень первичных финансовых документов включает в себя: платежные поручения о перечислении добровольных пожертвований граждан, юридических лиц; платежные документы на внесение собственных средств кандидата; о перечислении средств, которые выделены кандидату выдвинувшей его политической партией; платежные документы о возвратах неиспользованных средств соответствующего избирательного фонда; договоры на выполнение работ (оказание услуг); счета (счетафактуры); накладные на получение товаров; акты о выполнении работ (оказании услуг); расходные и приходные кассовые ордера; чеки контрольно-кассовых машин. По данным документам возможно проследить все официальные расходы, осуществленные кандидатом либо избирательным объединением. Кроме того, соответствующие избирательные комиссии периодически, но не реже чем один раз в две недели до дня голосования направляют информацию о поступлении и расходовании средств избирательных фондов в СМИ для опубликования. Соответствующие избирательные комиссии знакомят кандидатов, избирательные объединения, а также СМИ по их официальным запросам со сведениями о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, полученными ими от филиалов Сбербанка РФ. Таким образом, в случае проведения кандидатом либо избирательным объединением в какой-либо форме предвыборной акции, возможно получить информацию из ЦИК РФ или избирательной комиссии субъекта РФ о финансировании данной акции за счет средств избирательного фонда. Примечание: в целях обеспечения полноценного общественного наблюдения за выборами общественным наблюдателям необходимо использовать публикуемую информацию о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. На основе этой информации можно сделать выводы о законности финансирования тех или иных агитационных мероприятий соответствующего субъекта избирательного процесса. Кроме того, информация о пополнении избирательного фонда может дать общее представление о том, какие политические и экономические субъекты поддерживают кандидата или избирательное объединение, а, следовательно, чьи интересы кандидат или избирательное объединение будут отстаивать после выборов. 60 Как можно расходовать средства избирательного фонда? Действующим законодательством установлены определенные правила расходования средств избирательного фонда. Так, запрещаются без документально подтвержденного согласия кандидата, избирательного объединения или их уполномоченных представителей по финансовым вопросам и без оплаты из средств избирательного фонда соответствующего кандидата, избирательного объединения выполнение оплачиваемых работ (оказание платных услуг), реализация товаров, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенного результата на выборах. Расчеты между кандидатом, избирательным объединением и юридическими лицами за выполнение работ (оказание услуг), реализацию товаров производятся только в безналичном порядке. Запрещается бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями работ (оказание услуг), прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенного результата на выборах. Реализация товаров, выполнение платных работ и оказание платных услуг гражданами и юридическими лицами должны обязательно оформляться договором в письменной форме с указанием сведений об объеме поручаемой работы, ее стоимости, расценок по видам работ, порядка оплаты и сроков выполнения работ. Выполненные работы и услуги должны подтверждаться актами о выполнении работ, накладными на получение товаров, подписанными сторонами договора. Примечание: для обеспечения равной оплаты работ и услуг, оказываемых кандидатам и избирательным объединениям, организации телерадиовещания и редакции средств массовой информации заблаговременно публикуют в средствах массовой информации установленные ими расценки относительно условий оплаты эфирного времени и печатной площади. Могут ли организации и граждане оказывать поддержку кандидатам и избирательным объединениям минуя избирательные фонды? Материальная поддержка кандидату, избирательному объединению, направленная на достижение определенного результата на выборах, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств избирательного фонда кандидата. Допускается добровольное бесплатное личное выполнение работ (оказание услуг) гражданином для кандидата либо избирательного объединения в ходе избирательной кампании без привлечения третьих лиц. Может ли кандидат или избирательное объединение в период избирательной кампании рекламировать свою коммерческую или иную деятельность? В период избирательной кампании оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии и изображения кандидата, избирательного объединения, а также рекламы с использованием наименований, эмблем, иной символики политической партии, выдвинувшей кандидата, осуществляется за счет средств соответствующего избирательного фонда. 61 Примечание: в практике часты случаи, когда кандидаты параллельно с выборами рекламируют свою коммерческую деятельность, использую свою фамилию или изображение. В целях обеспечения равенства финансовых возможностей кандидатов общественности необходимо четко отслеживать, что такая реклама в период избирательной кампании должна оплачиваться за счет средств избирательного фонда. Также необходимо обратить внимание на то, что в отличие от агитации такая реклама не требует предварительной оплаты из средств избирательного фонда, что предполагает необходимость дополнительного контроля подобной рекламной деятельности. Какие типичные нарушения могут быть допущены при финансировании избирательной кампании? 1. Неоплата из средств избирательного фонда расходов на проведение избирательной кампании Кандидаты либо избирательные объединения оплачивают из средств избирательных фондов преимущественно те расходы, которые легко проверяются избирательными комиссиями, к примеру, расходу на оплату изготовления агитационной продукции. Однако значительная часть расходов на проведение избирательной кампании может не проходить через избирательный фонд. В частности, это касается расходов на оплату труда лиц, занимающихся проведением избирательной кампании. В данном случае доказать оплату помимо средств избирательного фонда весьма сложно. Юридически соответствующе лица, как правило, работают безвозмездно. 2. Материальная поддержка кандидатов, не компенсированная из средств избирательного фонда Материальная поддержка кандидата, направленная на достижение определенного результата на выборах, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда. Однако на практике часты случаи, когда кандидаты получают поддержку от граждан и юридических лиц в виде безвозмездного предоставления им в пользование служебного автотранспорта при проведении агитационных мероприятий, оргтехники в избирательный штаб, предоставления помещений для встреч с избирателями и т.д. В данном случае единственной формой контроля за расходами кандидатов является фото и видео фиксация всех фактов пользования кандидатами транспортными средствами, помещениями, другим движимым и недвижимым имуществом в целях дальнейшего сопоставления с расходами из средств избирательного фонда. 3. Выполнение работ, реализация товаров, оказание услуг не оплаченных из средств избирательного фонда или оплачены по необоснованно заниженным ценам В качестве возможных деяний следует назвать безвозмездное, а также по необоснованно заниженным ценам изготовление агитационных печатных материалов, выполнение услуг по политическому консалтингу, услуг по юридическому сопровождению избирательной кампании, использование услуг мобильной связи и т.п. Одним из вариантов оценки размера необоснованного занижения стоимости товаров, работ и услуг может быть исчисление данной стоимости исходя из базовой рыночной оценки в данной местности выполнения работы, изготовления товара, оказания услуги. 62 Как можно проследить, что поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг в рамках избирательной кампании оплачены за счет средств избирательного фонда? 1) в подписных листах должны быть указаны номер специального избирательного счета избирательного фонда кандидата или избирательного объединения, с которого произведена оплата изготовления подписных листов. 2) во всех агитационных материалах, размещаемых в периодических печатных изданиях, должна помещаться информация о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения была произведена оплата соответствующей публикации. Если агитационные материалы были опубликованы безвозмездно, информация об этом должна содержаться в публикации с указанием на то, кто разместил эту публикацию. 3) все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы кандидата или избирательного объединения должны содержать указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда. 4) реализация товаров, выполнение платных работ и оказание платных услуг гражданами и юридическими лицами для кандидата или избирательного объединения в обязательном порядке оформляются договорами в письменной форме с указанием сведений об объеме поручаемой работы, ее стоимости, сроков выполнения работ. Выполненные работы и услуги должны подтверждаться актами о выполнении работ, накладными на получение товаров, подписанными сторонами договора. ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ знакомит СМИ по их официальным запросам со сведениями филиалов Сбербанка РФ о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, полученными от филиалов Сбербанка РФ, и публикует их. В этой связи по сведениям Сбербанка России (первичные финансовые документы: платежные поручения, счета и т.д.), полученными СМИ и в дальнейшем опубликованным, возможно проверить оплачена ли та или иная работа, услуга, а также товар за счет средств избирательного фонда и не оплачена ли она по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам. 3.6. Наблюдение за организацией и проведением голосования Наблюдение за организацией и проведением голосования – важнейшая составляющая общественного контроля на выборах. В этой связи Федеральным законом «Об основных гарантиях…» наиболее широко очерчен круг субъектов, осуществляющих такое наблюдение. Кроме того, соответствующие положения Федерального закона «Об основных гарантиях…» и других законодательных актов детально регулируют осуществление наблюдения за организацией и проведением голосования. В чем состоит общественное наблюдение за организацией голосования до дня голосования? Смысл такого наблюдения в том, чтобы контролировать наиболее важные действия избирательных комиссий (территориальных и участковых), которые определяют помещения для голосования, оборудуют их, передают избирательные бюллетени (обычно в пятницу, предшествующую дню голосования). Так, доверенным лицам кандидатов, уполномоченным от политических партий, уполномоченным по финансовым вопросам 63 необходимо проследить за тем, чтобы на участках были прозрачные стационарные ящики для голосования в случае, если подобное требование установлено ЦИК РФ или избирательной комиссией субъекта. Кроме того, следует обратить внимание на количество переносных ящиков (их должно быть не более трех) и в целом оценить подготовку помещения для голосования. Как подготовится для общественного наблюдения в день голосования? Подготовка заключается в двух моментах: первое, необходимо быть теоретически подкованными. Заранее следует прочитать соответствующие статьи федеральных законов (Федерального закона «Об основных гарантиях…», соответствующего федерального закона о выборах, закона субъекта Российской Федерации в зависимости от уровня выборов), полезным просмотреть рабочие блокноты участковых избирательных комиссий. Второе, необходимо заранее выяснить адрес территориальной избирательной комиссии, границы избирательных участков (информация о границах участков должна быть заблаговременно опубликована в средствах массовой информации), место нахождения помещений для голосования, получить соответствующие документы (для членов комиссий с правом совещательного голоса – уведомление, для доверенных лиц, представителей СМИ – удостоверения, для наблюдателей – направления). При этом следует иметь в виду, что члены вышестоящих комиссий с правом совещательного голоса (ЦИК РФ, субъекта Российской Федерации, окружной, территориальной), кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные от политических партий, уполномоченные по финансовым вопросам, международные наблюдатели и представители СМИ могут посетить в день голосования несколько избирательных участков, тогда как наблюдатель направляется только на один участок. Поэтому необходимо обратить внимание на правильность заполнения направления (особенно на номер избирательного участка). С чего начинается общественное наблюдение в день голосования? В день голосования необходимо явиться на соответствующий избирательный участок заблаговременно. Следует иметь в виду, что голосование осуществляется, как правило, в течение 12 часов (время начала и окончания голосования устанавливается законодательным актом). При этом в некоторых случаях решением избирательной комиссии субъекта Российской Федерации начало голосования на отдельных участках может быть перенесено не более чем на два часа (то есть может начаться в 6.00 утра). Избирательный участок открывается за 15-20 минут до 8.00, как правило, его открытие осуществляется в торжественной обстановке. Председатель участковой избирательной комиссии приветствует других членов комиссии, пришедших заранее избирателей и наблюдателей. Комиссия предъявляет всем вышеперечисленным лицам пустые урны для голосования, опечатывает их, председатель комиссии объявляет количество избирательных бюллетеней, полученных от территориальной избирательной комиссии, количество полученных и выданных открепительных удостоверений. Эти данные необходимо зафиксировать для осуществления последующего контроля. После этого председатель выдает членам комиссии с правом решающего голоса избирательные бюллетени под роспись и приглашает избирателей приступить к голосованию. В течение всего дня голосования и на последующем подсчете следует иметь в виду, что любую работу с бюллетенями (выдача, сортировка, подсчет), равно как и с 64 открепительными удостоверениями и списками, вправе осуществлять только члены комиссий с правом решающего голоса. Какова роль избирателя в общественном наблюдении в день голосования? Во-первых, если в день голосования он придет на участок за 15-20 минут до 8.00, то после открытия участка ему будут продемонстрированы пустые ящики для голосования, их опечатывание, он может записать объявленное председателем количество полученных избирательных бюллетеней, оставшихся открепительных удостоверений. Вовторых, каждый избиратель может осуществлять наблюдение в ходе своего собственного голосования и обратиться к участковой избирательной комиссии, присутствующим наблюдателям с замечаниями и предложениями, а также жалобами на те или иные нарушения избирательного закона. В-третьих, на выборах Президента Российской Федерации возможно осуществление наблюдения посредством просмотра трансляции с тех или иных избирательных участков в сети Интернет. На что следует обратить внимание в процессе голосования? В первую очередь необходимо предъявить свои документы (направление и паспорт) и зарегистрироваться в реестре у председателя участковой избирательной комиссии. Обратите внимание на то, что на участке должна быть размещена информация о кандидатах, а также увеличенная копия итогового протокола, в которой с утра должны быть следующие данные: номер, адрес избирательного участка, фамилии, имена и отчества кандидатов, в том же порядке, что и в избирательном бюллетени. Требовать от избирательных комиссий внесения каких-либо еще данных (например, количество открепительных удостоверений или избирательных бюллетеней) неправомерно. На самом избирательном участке и на расстоянии 50 метров от него не должно размещаться агитационных материалов. Потом следует занять место в отведенной для наблюдателей зоне. Помните, что участковая избирательная комиссия не обязана обеспечивать вас мебелью, канцелярскими принадлежностями и пр. В течение всего времени голосования необходимо следить за тем, чтобы каждому избирателю выдавался только один бюллетень (если нет совмещенных выборов), избиратели входили в кабину для голосования только по одному. При этом любые разъяснения по порядку заполнения бюллетеня вправе давать только члены комиссии с правом решающего голоса. По просьбе избирателя к ним в кабину для заполнения избирательного бюллетеня может войти избиратель, не являющийся членом комиссии или наблюдателем. Какие действия не вправе осуществлять наблюдатель? Конечно наблюдатель, ни при каких условиях не вправе нарушать законодательство: агитировать, нарушать порядок на участке, препятствовать работе комиссии. Наблюдателю не разрешается работать с избирательными бюллетенями, списками избирателей, открепительными удостоверениями, входить в кабину для голосования кроме как для заполнения собственного избирательного бюллетеня. Какая мера ответственности может быть применена в данном случае? 65 В случае нарушения избирательного закона наблюдатель удаляется с избирательного участка (в этом случае следует взять с собой заверенную копию решения комиссии, помните, что данное решение вы можете обжаловать в территориальную комиссию или в суд, который обязательно работает в этот день), член комиссии как с правом решающего голоса, так с правом совещательного голоса, отстраняется от работы комиссии. Можно ли фиксировать какие-либо действия комиссий на видео- или фотокамеру? Да, вы имеете на это полное право, но следует помнить некоторые ограничения, установленные действующим законодательством. Во-первых, не рекомендуется снимать крупным планом лица избирателей, других наблюдателей, членов комиссии без их явно выраженного согласия. Кроме того, фиксация и последующее распространение информации, содержащейся в списках избирателей, при определенных обстоятельствах могут быть квалифицированы как нарушение порядка работы с персональными данными. Ну, и конечно, ни в коем случае не следует заходить в кабину для голосования. В случае видеонаблюдения на участке посредством веб-камер, можно ли както проверить их работу, изменить местоположение? Нет, это категорически запрещено, за работу веб-камер несут ответственность уполномоченные сотрудники компании «Ростелеком», члены комиссии с правом решающего голоса. На что еще следует обратить внимание? Очень важный момент – голосование вне помещения для голосования по заранее поданным заявкам, так называемое выездное голосование. Соответствующие заявки принимаются участковой избирательной комиссией с момента начала работы, но не позднее чем за шесть часов до момента окончания голосования О выездном голосовании председатель извещает членов комиссии и наблюдателей за 30 минут до выезда. Председатель определяет членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса (по крайней мере, одного), которые будут обеспечивать голосование вне помещения, а также двух членов участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса и/или наблюдателей, назначенных разными кандидатами (политическими партиями), которые будут осуществлять наблюдение в ходе осуществления выездного голосования. Иные члены комиссии с правом совещательного голоса и наблюдатели, пожелавшие присутствовать при голосовании на дому, также могут присутствовать при его осуществлении, однако они самостоятельно обеспечивают себя транспортом. Обратите внимание на то, что на выездном голосовании у членов комиссии могут быть запасные бюллетени (не менее двух, но не более 5 процентов от количества граждан, включенных в реестр заявок). 3.7. Наблюдение за подсчетом голосов и установлением итогов голосования В 20.00 голосование на участке заканчивается, последние избиратели покидают помещение для голосования, и председатель объявляет о закрытии участка. После 20.00 и закрытия участка, вновь прибывшие наблюдатели не допускаются. 66 С чего начинается подсчет голосов? Сначала председатель участковой избирательной комиссии регистрирует наблюдателей, представителей СМИ иных лиц, которые будут присутствовать на подсчете. Затем проверяется наличие всех необходимых документов (формы протоколов, различные реестры, согласно рабочему блокноту). После этого членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса пересчитываются неиспользованные избирательные бюллетени, оглашается число таких бюллетеней и они погашаются (отрезается левый нижний угол). К ним присовокупляют погашенные в ходе голосования бюллетени, испорченные избирателями, общее число погашенных бюллетеней оглашается и должно быть зафиксировано наблюдателями. Затем пересчитываются оставшиеся открепительные удостоверения (число должно совпадать с тем, что объявлялось до начала голосования) и талоны, которые остались в комиссии от проголосовавших по открепительным удостоверениям. Могут ли все вышеперечисленные действия осуществляться одновременно разными членами комиссии? Нет, указанные действия должны осуществляться в строгом соответствии с избирательным законодательством последовательно (погашение бюллетеней, подсчет открепительных и талонов, работа со списками, работа с бюллетенями, рассмотрение жалоб, подписание итогового протокола, выдача его заверенных копий). На что необходимо обратить внимание наблюдателю при работе со списками? Как уже отмечалось выше, со списками вправе работать только члены комиссии с правом решающего голоса (как правило, секретарь участковой комиссии). Наблюдателю необходимо фиксировать суммарные числа по всем спискам, оглашаемые комиссией: количество избирателей, включенных в список избирателей на момент окончания голосования, количество избирателей, проголосовавших в помещении для голосования, количество избирателей, проголосовавших вне помещения для голосования, количество открепительных удостоверений, выданных ТИК, количество открепительных удостоверений, выданных УИК, количество избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям (должно совпадать с ранее оглашенным числом талонов). После этого списки откладываются или убираются в сейф и работа с ними одновременно с подсчетом бюллетеней запрещается. Как осуществляется подсчет голосов избирателей? Сначала предъявляются опечатанные переносные ящики для голосования, и начинается сортировка и подсчет содержащихся в них избирательных бюллетеней. Потом открывается стационарный ящик для голосования и также осуществляется сортировка и подсчет содержащихся в нем избирательных бюллетеней. Как сортируются бюллетени? 67 Прежде всего, в отдельную пачку складываются бюллетени неустановленного образца (простые белые листы, обращения, опущенные избирателями в урну для голосования, бюллетени без марок, без печати или одной из подписей членов комиссий с правом решающего голоса). Затем в отдельную пачку складываются недействительные бюллетени (незаполненные избирателем или содержащие более одной отметки). При необходимо иметь в виду, что такие бюллетени могут быть признаны комиссией действительными, если в них достаточно ясно выражено волеизъявление избирателя. Потом действительные бюллетени раскладываются по стопкам в зависимости от того за кого отдан голос избирателя. Стопки пересчитываются и оглашаются. Наблюдателям необходимо фиксировать все оглашаемые цифры, в том числе посредством видео- и фотосъемки на увеличенной форме итогового протокола. Когда подписывается итоговый протокол? Перед подписанием итогового протокола участковая избирательная комиссия проверяет контрольные соотношения (наблюдатель также может проверить указанные соотношения в соответствии с рабочим блокнотом), рассматривает все ранее не рассмотренные жалобы. После этого участковая избирательная комиссия подписывает итоговый протокол и заверяет его печатью комиссии. Как осуществляется выдача копий итогового протокола? После подписания итогового протокола председатель, заместитель председателя или секретарь участковой избирательной комиссии выдают присутствующим лицам (согласно реестру присутствующих на подсчете голосов). При этом наблюдателям необходимо обратить внимание на то, что в итоговом протоколе не может быть незаполненных граф и исправлений, обязательно должен был проставлен номер экземпляра и печать. При выдаче заверенной копии председатель, заместитель председателя или секретарь участковой избирательной комиссии проставляет слово «ВЕРНО» или «КОПИЯ ВЕРНА», подпись, фамилия и инициалы, время, печать. При отсутствии какого-либо из вышеуказанных реквизитов копия итогового протокола может быть признана недействительной. Какие еще механизмы общественного контроля существуют при установлении итогов голосования? Во-первых, после опечатывания избирательных бюллетеней в коробки или мешки наблюдатель, как и член комиссии с правом совещательного голоса, вправе проставить свои подписи на опечатанной части коробки (мешка) с бюллетенями. Кроме того, в случае пересчета голосов по решению территориальной избирательной комиссии, составления нового итогового протокола (в случае наличия ошибок) участковая избирательная комиссия обязана оповещать наблюдателей и других лиц, получивших ранее заверенные копии итогового протокола. Поэтому обязательно необходимо оставить в участковой избирательной комиссии свой телефон. 68
