ЛИДЕР: президентская власть в Казахстане на рубеже эпох
advertisement
Научноисследовательский институт государства и права имени Г. Сапаргалиева В. А. Малиновский ЛИДЕР: президентская власть в Казахстане на рубеже эпох В. А. Малиновский ЛИДЕР: президентская власть в Казахстане на рубеже эпох Монография Астана • «Издательство «НормаК» • 2012 Научноисследовательский институт государства и права имени Г. Сапаргалиева Ответственные редакторы: М. Б. Касымбеков — доктор политических наук, профессор; И. И. Рогов — Заслуженный деятель Республики Казахстан, доктор юриди ческих наук, профессор. Рецензенты: М. Т. Баймаханов — Академик Национальной академии наук Республики Ка захстан, доктор юридических наук, профессор; С. Т. Алибеков — доктор юридических наук, профессор; О. К. Копабаев — доктор юридических наук, профессор. Малиновский В. А. Ì-19 ЛИДЕР: президентская власть в Казахстане на рубеже эпох: Монография. – Ас тана: ТОО «Издательство «НормаК», 2012. – 528 с., 66 с. ил. ISBN 978-601-7263-18-8 В настоящей монографии представлены результаты исследования института казахстан ского президентства в качестве важнейшего фактора обеспечения стабильного развития страны на протяжении двадцати лет Государственной Независимости. Показаны этапы становления президентской власти, ее инициирующая, консолиди рующая и стабилизирующая роль в государстве и обществе в преодолении внутренних и внешних вызовов и угроз, в реализации стратегий укрепления Республики Казахстан в качестве демократического, светского, правового и социального государства, инициатив ного и авторитетного субъекта международных отношений. Значительное внимание уделено рассмотрению конституционного статуса Президен та Республики Казахстан: функций, компетенции, ответственности. Освещены инстру менты президентской власти. Благодаря реализации Первым Президентом Республики Казахстан — Лидером На ции Н. А. Назарбаевым предусмотренных Конституцией и законами Республики полно мочий, использованию им различных правовых, организационных и идеологических ме тодов деятельности, состоялось формирование нового современного общественного строя, основанного на конституционализме, патриотизме, свободе и ответственности гражда нина, плюральной экономике, многопартийной политической системе, государстве, ба зирующемся на принципе единства и разделенности государственной власти. Книга рассчитана на специалистов в области конституционного и административно го права, политологии и управления, научных и практических работников, всех интере сующихся государственным строительством в Республике Казахстан. ÓÄÊ 342 ÁÁÊ 67.400.6 © Ìàëèíîâñêèé Â. À., 2012 © ÒÎÎ «Èçäàòåëüñòâî «Íîðìà-Ê», 2012 ISBN 978-601-7263-18-8 3 ВВЕДЕНИЕ Учреждение в Казахстане 24 апреля 1990 года поста Президента Республики явилось принципиальным событием на пути глубокого рефор мирования государственности и всего уклада жизни страны. Оно было обус ловлено рядом факторов и неразрывно связано с экономическими, полити ческими и идеологическими условиями того периода и последующего вре мени. Государство «Республика Советов» оказалось неспособным оперативно влиять на развивающуюся негативную ситуацию. Требовался новый, актив ный, политически не дискредитировавший себя предшествующим развити ем государственный орган. Таковым мог стать только Президент страны. Конституционная практика 1990–1995 гг., и особенно времени после ап реляавгуста 1995 г., свидетельствует о реализации востребованной самой жизнью тенденции превращения Президента Республики в генерального конструктора и организатора всей государственной политики. Принятая на всенародном референдуме Конституция Республики Казахстан 1995 г. про возгласила сильную президентскую власть. Центральной фигурой государ ственного строя Казахстана ныне выступает пользующийся доверием наро да властный и ответственный Глава государства. 24 апреля 1990 года был принят Закон о внесении изменений и дополне ний в Конституцию Казахской ССР и Главой Казахской Советской Социа листической Республики избран Нурсултан Абишевич Назарбаев. С того памятного, без малейшего преувеличения эпохального, дня очень многое изменилось. 25 октября 1990 года была принята Декларация о госу дарственном суверенитете Казахской ССР; 16 декабря 1991 года — Консти туционный закон Республики Казахстан «О государственной независимос ти Республики Казахстан», с которого берет отсчет Новая эра страны; 28 ян варя 1993 года — первая Конституция независимого Казахстана; 30 августа 1995 года — действующая Конституция Республики Казахстан. В октябре 1998 года, мае 2007 года и феврале 2011 года в Основной Закон были внесе ны изменения и дополнения, направленные на укрепление обеспечения прав и свобод казахстанцев, дальнейшую демократизацию, совершенствование 4 управления делами государства. Республикой Казахстан признаны практи чески все основные международные акты в области прав и свобод человека. 1 декабря 1991 года впервые состоялись прямые выборы Президента Рес публики, на которых волей казахстанцев Н. А. Назарбаев был наделен все объемлющим правом выступать и действовать от имени всей нации. «Историческая миссия по построению суверенного Казахстана, что была многовековой мечтой наших предков, исполнена Первым Президентом — Лидером Нации Н. А. Назарбаевым... Как основатель казахстанской госу дарственности, Первый Президент Казахстана Н. А. Назарбаев внес суще ственный вклад в процесс консолидации народа, укрепление мира и согла сия, а также в определение верного внешнеполитического курса страны, выступив автором глобальных и региональных инициатив, заслуживших общественное признание и уважение всего международного сообщества», — провозглашено в Декларации двадцатилетия Государственной Независимо сти Республики Казахстан 1. 14 декабря 2011 года на торжественном заседа нии Сената Главе государства был вручен знак особого образца «Елбасы» 2. В этот же день учрежден новый государственный праздник «День Первого Президента Республики Казахстан — 1 декабря» 3. К началу XXI века страна стала совершенно другой. В декабре 2011 году казахстанцы отпраздновали двадцатилетие Государственной Независимос ти нового Казахстана — устремленного вперед и ввысь, стойко преодолева ющего кризисы, верного общепринятым гуманитарным ценностям и наци ональным интересам, заслуженно авторитетного в мировом сообществе. В поздравлении с новым, 2012 годом Н. А. Назарбаев подчеркнул: «Два минувших десятилетия — это только предисловие великой летописи нашей новой страны. Казахстан достойно преодолел этот исторический рубеж. Мы стали сильным, современным и уважаемым во всем мире государством» 4. Вошедшее в историю председательство Казахстана в ОБСЕ в 2010 году пре доставило уникальные возможности для широкого оповещения о «казахстан ском пути» демократической модернизации, последовательном проведении сложнейших многовекторных преобразований в условиях многонациональ ного и поликонфессионального общества. Оно также предоставило шанс для изучения и восприятия нашей страной лучшего зарубежного опыта борьбы с бедностью, предотвращения социальных конфликтов, охраны окружающей среды, воплощения принципов толерантности и открытости. 1 2 3 4 Декларация двадцатилетия государственной Независимости Республики Казахстан. Принята Сенатом Парламента Республики Казахстан 10 декабря 2011 года. – Аста на, 2011. – С. 18. Знак «Елбасы» — Лидеру Нации // Казахстанская правда. – 2011. – 15 дек. Закон РК от 14 декабря 2011 года «О внесении дополнения в Закон Республики Ка захстан «О праздниках в Республике Казахстан». Казахстанская правда. – 2012. – 1 янв. 5 Незыблемым фундаментоммонолитом признанных во всем мире успехов молодого и амбициозного центральноазиатского барса явился мощный сплав интересов казахстанцев с яркой харизмой, непоколебимой волей, огромным про фессиональным опытом, человеколюбием и убежденностью в победе Нурсулта на Назарбаева — Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации. «Благодаря правильной и четко выверенной конституционной политике, проводимой Главой государства — Лидером Нации Нурсултаном Абишеви чем Назарбаевым, с первых лет нашей независимости, — подчеркивает Пред седатель Конституционного Совета Республики Казахстан И. И. Рогов, — государственность Казахстана была не просто провозглашена и окончательно закреплена в Конституции 1995 года, но и признана как внутри страны, так и международным сообществом. Этому во многом способствовала и спо собствует жесткая установка Главы государства на обеспечение всемерной реализации потенциала Конституции во всех сферах жизни» 1. В настоящее время сформировался полноценный казахстанский консти туционноправовой институт президентуры, включающий нормы Конститу ции, ряда законов и решений Конституционного Совета, регулирующих ста тус и правомочия Президента Республики. Выстроен и функционирует его управленческий механизм в составе Государственного секретаря Республики; Администрации Президента; государственных органов, непосредственно под чиненных и подотчетных Главе государства; Ассамблеи народа Казахстана и Высшего Судебного Совета Республики Казахстан; консультативносовеща тельных органов и учреждений при Президенте страны, а также иные поли тические, идеологические, организационные отношения и научные знания. Непременной составляющей казахстанской президентуры является ре альная результативная деятельность Н. А. Назарбаева, постоянно одобряе мая и поддерживаемая народом, присвоившим Нурсултану Абишевичу зас луженный, поистине народный, титул Первого Президента Республики Ка захстан — Лидера Нации 2. И еще несколько предварительных исходных позиций. Первая. С момента учреждения поста казахстанского Президента прошло чуть более двадцати лет. В августе 2010 года состоялось празднование 15ле тия действующей Конституции 1995 г., которая в народе совершенно спра ведливо именуется «Конституцией Назарбаева». Выдержавшая испытание непростыми ситуациями, она обеспечивает стабильное функционирование суверенной государственности, избранной президентской формы правле ния, неизвестных ранее двухпалатного Парламента, Правительства, судеб 1 2 Рогов И. И. Основа легитимности государства // Казахстанская правда. – 2011. – 30 авг. Первый Президент Республики Казахстан — основатель нового независимого государ ства Казахстан, Лидер Нации, обеспечивший его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина — в изложении Конституционного закона Республики Казахстан от 20 июля 2000 года «О Первом Президенте Республики Казахстан». 6 ной системы, Конституционного Совета и других госорганов, действующих в конструкции принципа единой и разделенной государственной власти, основанной на механизме сдержек и противовесов. При этом имеющий в своей основе ценности, положения и нормы Ос новного Закона институт президентуры и его центральное звено — полити коправовой статус Президента Республики Казахстан — пребывают в по стоянной эволюции. По мере своей востребованности все новые грани пре зидентской власти будут постепенно материализоваться на протяжении длительного исторического периода. Вторая. Малоперспективно искать зарубежного «двойника» казахстанс кого института Главы государства. Ведь попытка унифицировать президен тство бесплодна точно так же, как и стремление создать приемлемую для всех стран конституцию. Далеко не всегда обоснованным представляется стремление некоторых ав торов подвергнуть критике казахстанскую президентскую форму правления с позиции «а вот в конституции такойто страны тото...». Безусловно, сравни тельноправовой метод всегда обогащает конституционноправовые иссле дования, поэтому он активно использовался и при подготовке конституций Казахстана. Однако при этом необходимо видеть и понимать в конкретной стране производность конституционной модели от социальной почвы, бук вально на аптекарских весах взвешивать все аргументы, включая особеннос ти общественного строя и историю становления государственности. К неверным выводам приводят попытки обособленного использования классики XVII–XVIII веков — времен зарождения буржуазного государства, которое по всем параметрам примитивнее нынешнего информационного значительно усложнившегося государства. Основатель единой турецкой нации и современного государства Муста фа Кемаль Ататюрк в свое время пришел к следующему выводу: «Наше пра вительство... действительно не похоже с научной точки зрения ни на одно правительство, упоминаемое в литературе. Но оно является правительством, которое позволило в полной мере раскрыться народной власти, суверените ту, власти нации. Такова его сущность. Если нужно дать нашему правитель ству характеристику с точки зрения науки об обществе, то мы его назовем «народным правительством» 1. Третья. В целом мировой экономический и финансовый кризис 2008– 2009 годов с продолжением и углублением в «европейском разрезе» в насто ящее время преподносит все новые жесткие и наглядные уроки идеологам, теоретикам и проводникам весьма модной в современной западной полити ческой науке концепции сведения к минимуму роли государства, его пре вращения в аморфную политическую структуру. Государство было, есть и 1 Ататюрк М. К. Избранные речи и выступления. – М., 1966. – С. 321. 7 будет главным и совершенно особым институтом, призванным осуществ лять специфические задачи и функции. В первую очередь — обеспечивать реализацию гуманитарных ценностей, верховенство прав человека, предуп реждать и снимать конфликты между различными социальными слоями. Именно для этого государство и наделяется народом государственной влас тью. Естественно, речь идет о демократическом, светском, правовом и со циальном государстве, которым постепенно утверждает себя Казахстан. В некоторых странах налицо кризисы государственности, являющиеся прямым следствием либо неадекватной реализации в конституциях безус ловной потребности в эффективной государственной власти (увлечение внешне красивыми фантастическими проектами из давнего или недавнего прошлого либо умозрительного будущего), либо глубоких расхождений меж ду положениями основных законов и существующей практикой. Сегодня однозначно видно, что в Казахстане в неимоверно сложных условиях уда лось предотвратить и то и другое. Именно благодаря действующему Прези денту Казахстана Н. А. Назарбаеву. Четвертая. В последние годы мир дает нам примеры принципиальных изменений в крупнейших, казалось бы, особо преуспевающих и давно усто явшихся странах и регионах планеты. 2011 год ознаменовал собой начало нового глобального финансового кри зиса, порожденного в странах Еврозоны проблемой «суверенных долгов». Для борьбы с ними предпринимаются беспрецедентные меры кардиналь ного пересмотра бюджетной политики, создания коллективных механизмов контроля за национальными правительствами в бюджетноналоговой сфе ре. Это приводит к обвальному падению уровня жизни населения. Прекра щение десятилетней практики раздачи не подкрепленных реальной эконо микой обещаний, вкачивания в социальный сектор незаработанных денег порождает массовые протестные движения «оккупантов» и «захватчиков», острое непонимание между поколениями. Все чаще слышны требования о восстановлении потерянной 15–20 лет назад морали... Некоторые правительства Старого Света в 2011–2012 годах столкнулись с потрясшими весь мир кровавыми актами доморощенного терроризма, прояв лениями поднимающего голову неонацизма. Налицо ужасающие по своим по следствиям факты глумления над чувствами миллионов верующих, переводи мые в плоскость дискуссии (точнее, опаснейшей демагогии): что важнее — сво бода вероисповедания или свобода слова! Кто бы мог предвидеть, что в странах — стандартах порядочности бизнеса, чистоты получения и распространения ин формации, кристального чиновничества мы получим образцы транснацио нальных «финансовых пирамид», прецедентов «шпионской журналистики» и массовых «нецелевых» трат бюджетных средств парламентариями. В ответ внедряются такие меры правового и организационного противо действия, которые нередко лишь с большой натяжкой могут быть признаны 8 как соответствующие традиционно толкуемым требованиям международных стандартов в области прав человека. Приведенный перечень негативных явлений и вытекающих выводов да леко не исчерпывающий. В целом обновляется цивилизационная среда. Сложившееся мироустрой ство явно требует реформирования. Подходы старлидеров G8 и G20 явно забуксовали, требуют притока креативных идей и расширения клуба игро ков до GGlоbal. Уже не представляется столь однозначной роль партийного фактора как основы управления государством. Все более востребуются вер ные конституционным ценностям технократыпрофессионалы. Сегодня многие страны вынуждены выходить из финансового кризиса посредством всеобъемлющей экономии, сокращения затрат на социальные программы, повышения пенсионного возраста и других непопулярных мер. За подобные крайне необходимые действия в условиях тяжелейшего пере ходного периода 1990х годов руководство Казахстана подвергалось ожес точенной критике как внутри страны, так и изза ее пределов. Однако ис пользованные нами в недалеком прошлом рецепты сейчас применяют и многие наши вчерашние оппоненты. Как видим, ныне сама жизнь расставляет акценты в спорах, кто прав, а кто не очень. Меняет местами недавних вроде бы учителей свободного рынка и безграничной демократии с недавними же, как бы, учениками, стойко при держивающимися правила о разумном государственном регулировании, а так же постоянно напоминавшими о наличии у граждан не только прав, но и обя занностей. Сама жизнь, как нынче стало модным говорить у дипломатов, по сылает политикам сигналы, требует перезагрузки доктринальной базы конституционализма. Примут ли все их, будут ли действовать адекватно этим сигналам? Или это заставит сделать кризис, но уже не только финансовоэко номический. К сожалению, современная действительность в отдельных стра нах и даже регионах планеты дает примеры не в пользу здравого расчета. А вот Казахстан, пройдя в единстве народа и своего Лидера собственный тернистый путь испытаний, в соответствии с президентской стратегией «Ка захстан2030», которой в 2012 году исполняется пятнадцать лет, окреп, со здал стабилизационные антикризисные механизмы, сохранил и постепен но наращивает экономический и демократический потенциалы, оберегает людей от безработицы, расширяет помощь социально ослабленным слоям населения. В русле Конституции 1995 г. реализуется Государственная про грамма по форсированному индустриальноинновационному развитию Рес публики Казахстан на 2010–2014 годы, Доктрина национального единства Казахстана, Национальный план действий в области прав человека в Рес публике Казахстан на 2009–2012 годы. В продолжение стратегии развития Казахстана Н. А. Назарбаев в январе 2012 года в очередном Послании народу Казахстана совершенно обоснованно 9 заявил: «Социальная модернизация — это центральный вопрос деятельнос ти нового Парламента и Правительства, всех ответственных сил Казахста на — партий, общественных объединений, творческих и профессиональных союзов, средств массовой информации, всех патриотов нашей страны» 1. Продолжается наращивание уровня заслуженного признания международ ным сообществом достижений Республики в сфере реализации общегумани тарных ценностей демократии, укрепления конституционной законности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Его новыми подтвержде ниями стали проведенные в мае 2012 года в нашей столице V Астанинский экономический форум, IV Съезд лидеров мировых и традиционных религий, а также вступление Казахстана в качестве полноправного члена в Европейс кую Комиссию за демократию через право (Венецианская Комиссия) Пятая. Строительство государственности независимого Казахстана осу ществлялось далеко не в тепличных условиях. На пике перестройки, когда учреждались посты президентов в новых независимых государствах Содру жества Независимых Государств (далее — СНГ) и Балтии, ученыегосудар ствоведы и политики свои рекомендации и решения основывали большей частью на общих представлениях и прогнозах о выгодах той или иной разно видности государственных форм на примерах «устоявшихся демократий». Однако очень скоро типовые конструкции пришли в противоречие с осо бенностями национальных государств. Благодаря быстрым, максимально выверенным и принципиально ответ ственным действиям Н. А. Назарбаева на всенародном референдуме 30 ав густа 1995 года была принята действующая Конституция, обеспечивающая на протяжении более семнадцати лет спокойствие в обществе, стабильность функционирования государства и уверенный рост в экономике. Многое из того, что происходит в Казахстане, делается впервые, в том числе, и в мировой практике. Это относится как к конституционному раз витию в целом, так и к государственному строительству в частности. Как и у всего нового, путь у казахстанских новелл непростой. Особенно это прояв ляется в различном их понимании, осознании, принятии, разъяснении об ществу ученымиконституционалистами и политиками, пребывающими по разные стороны идеологической линейки. Ныне мы имеем свой собственный опыт и научный багаж, позволяющие делать взвешенные выводы и дальнейшие шаги. В развитие научных наработок конца 90х годов прошлого века с 2002 года доктринальная составляющая казахстанского института президентуры попол нилась тремя специальными докторскими диссертациями: Майлыбаева Б. А. на тему «Становление и эволюция института президента: международный опыт 1 Социальноэкономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана. Послание Президента – Лидера Нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана (январь, 2012 г.) // Казахстанская правда. – 2012. – 28 янв. 10 и казахстанская модель в переходный период» (2002 г.) 1, Малиновского В. А. — «Президент Республики Казахстан: институт, функции и инструменты вла сти» (2004 г.) 2 и Мухамеджанова Б. А. — «Форма правления Республики Ка захстан: конституционная модель и практика государственного управления» (2007 г.). В целом за первое десятилетие XXI века в научное осмысление теоретичес ких и прикладных начал конституционализма, современного государства и его форм, принципа единства и разделенности государственной власти, исто рии становления и современности института казахстанской президентуры, основ построения системы государственных органов и их взаимоотношений с гражданами существенный вклад внесли монографические исследования казахстанских ученых: Копабаева О. К. «Конституционноправовые основы организации и функционирования государственной власти в Республике Ка захстан» (2000 г.); Матюхина А. А. «Государство в сфере права: институцио нальный подход» (2001 г.); Мухамеджанова Э. Б. «Избирательное право Рес публики Казахстан (теоретикоправовые вопросы)» (2001 г.); Сафинова К. Б. «Правительство Республики Казахстан: функции, созидательноорганизатор ская и правоустанавливающая его деятельность на переходном этапе» (2002 г.); Абдрасулова Е. Б. «Толкование закона и норма Конституции: теория, опыт, процедура» (2003 г.); Абайдельдинова Е. М. «Теоретикоприкладные аспекты приоритетности в соотношении международного и национального права Рес публики Казахстан» (2005 г.); Амандыковой С. К. «Становление доктрины конституционализма в Казахстане» (2005 г.); Бейбитова М. С. «Институт кон ституционного контроля в Республике Казахстан (вопросы теории и практи ки)» (2005 г.); Жанузаковой Л. Т. «Конституционноправовые проблемы орга низации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан» (2005 г.); Бусурманова Ж. Д. «Права человека в постсоветском про странстве: вопросы теории и практики обеспечения» (2006 г.); Тлепиной Ш. В. «Эволюция государственноправовой науки в Казахстане (1938–1991 гг.)» (2006 г.); Матаевой М. Х. «Конституционная история Казахстана и стран Цен тральной Азии. ХХ век» (2007 г.); Чернякова А. А. «Эволюция отраслевого со держания конституционного права: теоретические и методологические про блемы» (2007 г.); Айтхожина К. К. «Теоретические вопросы Конституции Рес публики Казахстан» (2008 г.); Жакаевой Л. С. «Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретикоправовые вопросы» (2008 г.); Сман А. С. «Правовое положение личности в Республике Казахстан» (2008 г.); Баймаха 1 2 См. также: Майлыбаев Б. А. Становление и эволюция института Президента Респуб лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политикоправового ис следования): Монография. – Алматы, 2001. См. также: Малиновский В. А. Глава государства суверенного Казахстана. – Алматы, 1998; Его же: Президент Республики Казахстан: инструменты власти и обеспечения деятельности. – Алматы, 2003. 11 новой Д. М. «Проблемы прав человека в системе конституционализма в Рес публике Казахстан» (2009 г.); Аюповой З. К. «Становление правовой системы Казахстана: теория и практика» (2009 г.); Мицкой Е. В. «Демократизация об щества и проблемы реализации политических прав и свобод граждан Респуб лики Казахстан» (2009 г.); Алибаевой Г. А. «Теоретические проблемы совер шенствования правового статуса органов исполнительной власти Республи ки Казахстан» (2010 г.) 1. В этот же период в Казахстане вышли в свет весьма интересные и полезные монографии: «Органы государственной власти Республики Казахстан (16 де кабря 1991 года — 1 января 2001 года). Справочник» (Отв. ред. В. Н. Шепель. Алматы, 2004); «Функции государства в условиях современного мира: на ма териалах независимого Казахстана» (Коллектив авторов / Отв. ред. академик НАН РК М. Т. Баймаханов. Алматы, 2005); «Выборы Президента Республики Казахстан. Вопросы и ответы» (Нурмагамбетов А. М. Астана, 2005); «Пробле мы согласованного функционирования органов государственной власти Рес публики Казахстан и системы сдержек и противовесов» (Коллектив авторов / Рук. авт. колл. Г. Сапаргалиев. Алматы, 2006); «Конституционноправовые и организационные проблемы реализации политических реформ в условиях 1 Важнейшие вопросы деятельности казахстанского Главы государства по отправле нию конкретных функций государства, формированию и реализации правовой по литики анализировались в докторских диссертациях Мауленова К. С. «Государ ственное управление и правовое регулирование в сфере иностранных инвестиций в Республике Казахстан» (2000 г.); Каудырова Т. Е. «Гражданскоправовая охрана объектов промышленной собственности в Республике Казахстан» (2002 г.); Подо пригоры Р. А. «Административноправовое регулирование деятельности религиоз ных объединений в зарубежных странах» (2002 г.); Мами К. А. «Конституционная законность и судебная власть в Республике Казахстан: основные тенденции и при оритеты» (2003 г.); Шакирова К. Н. «Проблемы судебной экспертизы (методологи ческий аспект)» (2003 г.); Тузельбаева Е. О. «Правовые основы управления обществен ной безопасностью в Республике Казахстан» (2004 г.); Алибекова С. Т. «Теоретические проблемы совершенствования таможенной сферы Казахстана: правовые аспекты» (2005 г.); Темербекова А. А. «Теоретические проблемы борьбы с преступностью в условиях глобализации» (2006 г.); Жетписбаева Б. А. «Теоретические проблемы ад министративноправового принуждения в Республике Казахстан» (2007 г.); Жусу пова А. Д. «Финансовая система Республики Казахстан (правовой аспект)» (2007 г.); Баекенова Н. А. «Конституционноправовые основы организации и деятельности полиции в Республике Казахстан» (2009 г.); Бахтыбаева И. Ж. «Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению закон ности» (2009 г.); Порохова Е. В. «Налоговое право Республики Казахстан (вопро сы теории и практики)» (2009 г.); Алимбекова М. Т. «Судебное правотворчество и применение гражданскоправовых механизмов правореализации» (2010 г.); Нугма новой Э. А. «Теоретические и практические проблемы совершенствования адми нистративноюрисдикционной деятельности в Республике Казахстан» (2010 г.) и других ученых. 12 модернизации политической системы общества: Монография» (Сапаргалиев Г. С., Жанузакова Л. Т., Сулейменов Г. Ж., Караев А. А. Алматы, 2010); «Внеочеред ные выборы Президента Республики Казахстан: вопросы и ответы» (Мали новский В. А., Нурмагамбетов А. М. Астана, 2011) и др. Доктринальное толкование положений и норм Основного Закона стра ны представлено в нескольких научноправовых комментариях Конститу ции Республики Казахстан, изданных коллективами авторов под редакцией академика НАН РК Сапаргалиева Г. С. в 1998, 2004 и 2010 гг. Своей содержательностью, креативностью подходов и остротой позиций выделяются работы мэтров науки конституционного права: казахстанцев С. З. Зиманова, М. Т. Баймаханова, С. Н. Сабикенова, Г. С. Сапаргалиева, С. С. Сартаева, А. К. Котова и Влад. Вас. Мамонова; россиян С. А. Авакья на, А. С. Автономова, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, Н. А. Бобро вой, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Бутусовой, Н. В. Витрука, Ю. В. Герасименко, А. И. Дудко, В. Д. Зорькина, Т. В. Зражевской, Б. П. Елисеева, В. Т. Кабышева, Е. И. Калюшина, В. И. Крусса, М. А. Кру тоголова, Е. И. Козловой, Б. С. Крылова, О. Е. Кутафина, В. А. Лебедева, А. А. Ливеровского, А. И. Лукьянова, Е. А. Лукьяновой, В. О. Лучина, В. В. Маклакова, М. Н. Марченко, А. А. Мишина, С. В. Наруто, С. Э. Нес меяновой, Л. А. Нудненко, Ж. И. Овсепян, В. В. Полянского, М. С. Салико ва, Б. А. Страшуна, В. Н. Суворова, Ю. А. Тихомирова, Л. А. Тхабисимовой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина и Е. С. Шугриной. По мере накопления общественной практики, в том числе опыта право применения, весьма показательным представляется постепенное сосредо точение внимания ученыхюристов на более частных, но не менее значи мых, составляющих института президентуры 1. 1 См. напр. монографии: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента. – М., 1999; Дег( тев Г. В. Конституционный статус президентов Российской Федерации и США: срав нительноправовой анализ. – М.: Юристъ, 2003; Тарасов А. М. Президентский конт роль: понятие и система. – М., 2004; Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в законодательном процессе. – М., 2007; а также кандидатские дис сертации: Писарев А. Н. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны. – М., 1995; Кокурина О. Ю. Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. – М., 1998; Тохян Ф. П. Конституционный порядок президентских выборов в современном мире (сравнительноправовое исследование). – Ереван, 1998; Кичалюк О. Н. Акты Прези дента Российской Федерации (конституционноправовой аспект). – Саратов, 1999; Котенков А. А. Конституционноправовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государствен ной думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфе ре. – М., 1998; Ибраев Н. С. Институт Главы государства Республики Казахстан. – Ал маты, 2001; Кубатаев М. Г. Правовые акты Президента Российской Федерации. – М., 2001; Синцов А. Г. Конституционноправовые основы обеспечения безопасности 13 Ученымиконституционалистами разработаны новые доктрины, подхо ды и аргументы, анализ и обобщение которых представляется весьма инте ресным и полезным для дальнейшей эволюции казахстанского института президентуры. На протяжении нескольких лет содержательное исследование осуществ ляется группой правоведов различной специализации, объединенных общей темой «Первый Президент Республики Казахстан и формирование право вого государства» 1 под эгидой Музея Первого Президента Республики. Шестая. Персонификация института главы государства, руководство стра ной сильной харизматической и верной ценностям конституционализма личностью особенно актуальны на том историческом пути, где находится Казахстан. Как бы глубоко ни анализировались конституционные основы статуса Главы государства, его действительная значимость неизмеримо бо гаче. Поэтому нормативистский подход явно нуждается в дополнительном анализе многочисленных сторон реально функционирующего комплексно го института президентуры, или, как принято говорить — «живого институ та», с использованием инструментария различных гуманитарных наук. Среди казахстанских политологов выделим коллективные и индивиду альные монографии: «Размышления о Лидере» (Алматы, 2011); «Он делает историю» (Токаев К.Ж. Астана, 2010); «Назарбаев Нурсултан Абишевич — основатель независимого государства» (гл. ред. Б. О. Жакыпов. Алматы, 2010); «Председательство Республики Казахстан в ОБСЕ: доверие, тради 1 Президента Российской Федерации. – М., 2001; Уанаев Р. М. Институт исполняю щего обязанности главы государства в России. – Ростов н/Д, 2001; Мещеряков А. Н. Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации. – М., 2002; Скуратов Д. Ю. Проблемы участия Президента Российской Федерации в право творческом процессе. – М., 2002; Курманалиева Ш. М. Указы Президента Респуб лики Казахстан и их место в системе нормативных правовых актов. – Алматы, 2003; Тасым Ж. К. Исполнительный аппарат Президента Республики Казахстан: консти туционные основы и организация деятельности. – Алматы, 2007; Филиппов И. В. Роль Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в Российс кой Федерации. – М., 2002; Панов А. А. Президент Российской Федерации как га рант государственного единства. – М., 2008; Родионова Г. С. Институт отрешения от государственной должности в России. – Ростов н/Д, 2008; Зуйков А. В. Эволю ция института президентства Российской Федерации. – М., 2009; Жукова З. Б. Го сударственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики Казахстан: вопросы теории и практики конституционноправового ре гулирования. – Алматы, 2010; Ахметов Р. С. Нормативные указы Президента как источник действующего права Республики Казахстан. – Алматы, 2010. Первый Президент Республики Казахстан и формирование правового государства / Под общ. ред. Сагынгали А. С., Каиповой Б. М., Карагизовой Г. Б. – Алматы, 2008. Ч. 1; Первый Президент Республики Казахстан и формирование правового государства / Под общ. ред. Сагынгали А. С., Каиповой Б. М., Карагизовой Г. Б. – Алматы, 2010. Ч. 2. 14 ции, транспарентность, толерантность» (Астана, 2010); «Лидер глобально го антиядерного движения. Лидер нации» (Астана, 2010); «Политический транзит: от глобального к национальному измерению» (Ашимбаев М. С. Астана, 2002); «Республика Казахстан: демократическая модернизация общества переходного периода» (Бижанов А. Х. Алматы, 1997); «Респуб лика Казахстан: Президент. Институты демократии» (Джунусова Ж. Х. Алматы, 1996); «Казахстан и Назарбаев: логика перемен» (Ертысбаев Е. К. Астана: Елорда, 2001); «Становление и развитие института президентства в Республике Казахстан» (Касымбеков М. Б. Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Алматы, 2000); «Становление института президентства в Республике Казахстан» (Касымбеков М. Б. Астана, 2000); «Институт президентства как инструмент политической модернизации» (Касымбеков М. Б. Астана, 2002); «Демократизация политических систем Содружества Независимых Государств» (Назарбаева Д. Н. Алматы, 1997). Столь подробный перечень уже состоявшихся диссертаций и изданных монографий приведен в качестве показателя повышенного внимания ученых. Особого одобрения заслуживают хроникальные, биографические и публицистические труды о Первом Президенте Казахстана — Лидере Нации: «Первый Президент Республики Казахстан Нурсултан Назарба ев. Хроника деятельности (1.09.1991 г. — 31.05.1993 г.)» (Жигалов К. В., Султанов Б. К. Алматы, 1993); «Первый Президент Республики Казахстан Нурсултан Назарбаев. Хроника деятельности (1.06.1993 г. — 30.06.1997 г.)» (Шепель В. Н., Касымбеков М. Б. Алматы, 1997). В последующие годы дан ные издания получили свое развитие в работах авторских коллективов с уча стием Касымбекова М. Б., Шепеля В. Н., Туймебаева Ж. К., Байбека Б. К., Темирболата Б. Б., Усембаева Ж. К., Хасенова Е. А., Темирханова Т. А. и Бейсеновой М. М. Содержащаяся в этих книгах уникальная и весьма по казательная информация способствует объективному анализу каждоднев ной деятельности Президента Н. А. Назарбаева, постоянных усилий Гла вы государства на благо развития Казахстана и укрепления Государствен ной Независимости страны, повышения уровня обеспечения прав и свобод граждан, проведения многовекторного курса на мировой арене. Вышло в свет многотомное издание «Первый Президент Республики Ка захстан Нурсултан Назарбаев. Хроника деятельности», включающее 16 то мов. По своему содержанию и техническому исполнению подобная хрони ка не имеет аналогов на всем постсоветском пространстве. Каждый том вклю чает в себя книгу и мультимедийный компактдиск, представляющие собой самостоятельные информационные продукты 1. Еще одним оригинальным изданием стал пятитомный биобиблиографи ческий указатель «Нурсултан Абишевич Назарбаев», подготовленный кол 1 Баяндаров С. Будни Лидера в летописи страны // Казахстанская правда. – 2012. – 26 янв. 15 лективом авторов под руководством Министра образования и науки акаде мика НАН РК Б. Жумагулова и под редакцией председателя Комитета науки МОН РК Б. Касымбекова 1. В марте 2012 года в Турции с большим успехом прошла презентация но вой книги М. Б. Касымбекова «Halkini seven, halkin sevdigi önder» (название в оригинале — «Отчизны любимый и любящий сын», в русском переводе «Первый»), изданной на турецком языке 2. В своем сочетании глубокие исследования ученыхюристов, представи телей других гуманитарных наук, наблюдения, характеристики и оценки видных казахстанских и зарубежных политиков, философов, деятелей ис кусств, журналистов, да и простых наших соотечественников, а также граж дан других стран: «Как вам — казахстанцам — повезло с вашим Президен том!» — позволяют в единстве конституционного института с личностью Н. А. Назарбаева показать «феномен Назарбаева». Успешными и, на наш взгляд, в определенной мере прорывными в ис следовании темы явились проведенные 6 апреля 2001 года и 22–23 апре ля 2010 года в Алматы международные научнопрактические конференции 3. Вместе с тем считаем, что в части доктринального толкования ряда но велл действующей Конституции наши коллегиконституционалисты пока еще в долгу у Основного Закона. Книга, которую вы, читатель, держите сейчас в руках, является одной из новейших попыток подвести некоторые итоги и восполнить отдельные про белы в исследованиях специалистов конституционного права, акцентиро вать внимание на современных аспектах президентской власти. Автор выражает искреннюю признательность своим коллегам по цеху, специалистам в сфере государственной службы, всем, кто оказал содействие в подготовке настоящего издания профессиональными советами, предос тавлением информации и иллюстраций, добрыми пожеланиями. Значительный вклад в профессиональное становление автора внесли мои учителя: доктора юридических наук, профессора Сурен Адибекович Авакь ян, Мурат ТаджиМуратович Баймаханов, Владимир Васильевич Мамонов, Владимир Александрович Ким, Константин Флегонтович Котов, Игорь Ива нович Рогов, а также генералполковник Каирбек Шошанович Сулейме нов — ныне депутат Мажилиса Парламента. Наставникам, семье и недавно ^ 1 2 3 Шестакова М. Пятитомный труд о Президенте // Казахстанская правда. – 2011. – 13 дек. Абдиуахап Кара. «Отчизны любимый и любящий сын». Послесловие к презентации турецкого издания книги // Казахстанская правда. – 2012. – 3 апр. Институт президентства в новых независимых государствах / Материалы Междуна родной конференции (Алматы, 6 апреля 2001 года). – Алматы, 2001; Материалы Международной научнопрактической конференции «Институт президентства в Рес публике Казахстан: история и современность» (22–23 апреля 2010 года) / Под общ. ред. Б. Т. Жумагулова, И. И. Рогова. Т. 1, 2. – Алматы, 2010. 16 ушедшим в Вечность родителям — Александру Викентьевичу и Лидии Алек сандровне — посвящаются все мои успехи. Представляется весьма символичным опубликование настоящей книги Научноисследовательским институтом государства и права, принявшим на себя благороднейшую миссию нести светлое имя Гайрата Сапаргалиевича Са паргалиева. Убежденный сторонник конституционализма, обладатель огром ного багажа знаний, с желанием и умением отстаивавший свою позицию в любой аудитории, он всю свою жизнь отдал служению Праву, а значит — Спра ведливости и Гуманизму. Гайрат Сапаргалиевич был верным и последователь ным соратником Президента Республики — Лидера Нации Н. А. Назарбаева в деле конституционноправового обеспечения строительства Независимого Казахстана. Несмотря на свою молодость, Институт обладает всем необходи мым для того, чтобы осуществить наследие академика Сапаргалиева и стать признанным центром юридической мысли. В настоящей книге использованы отдельные иллюстративные материалы из личных архивов автора, И. Бургандинова, С. Бондаренко и Б. Отарбаева, а также из следующих изданий: Назарбаев Н. В сердце Евразии. Алматы, 2005; Nursultan Nazarbaev: the founder of independent state. Almaty, 2010; rазаsстан Республикасыныt Конституциясы. Алматы, 2010; rазаsстан Республикасы Тutvыш Президентініt Музейі. Астана, 2007; «Мирас» № 2 за 2008 год и № 4 за 2011 год, — а также из числа размещенных на официальном сайте Прези дента Республики Казахстан http://www.akorda.kz и сайте газеты «Казахстанс кая правда» http://www.kazpravda.kz Автор с благодарностью примет конструктивную критику и дельные ре комендации. Виктор Малиновский 17 ГЛАВА I СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В УСЛОВИЯХ ОБРЕТЕНИЯ И УКРЕПЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ РЕСПУБЛИКОЙ КАЗАХСТАН § 1. Главная опора всестороннего переустройства страны Президентская форма правления с ее несущей конструкцией — институ том президентства — выступает одной из системообразующих сил, обеспе чивающих устойчивость казахстанского общества в целом, его политичес кой системы и государственности. В послании народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» от 28 фев раля 2007 года Президент Н. А. Назарбаев подчеркнул необходимость фор мирования казахстанской модели политического транзита. Особенностями и характерными чертами этой модели, по мнению Главы государства, явля ются: сохранение президентской формы правления; поэтапность реформ; сбалансированность принимаемых решений; общенациональный диалог; консолидация основных политических сил 1. Аналогичный вывод сделан Сенатом от имени Парламента Республики Казахстан в Декларации двадцатилетия Государственной Независимости Республики Казахстан: «В результате конституционной эволюции и поэтап ного реформирования правовой системы в стране сформирована сбаланси рованная и эффективная система государственной власти. Государственная власть в республике осуществляется в соответствии с принципом ее разде ления на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Системооб разующую роль в управлении государством играет институт президентства. 1 Назарбаев Н. А. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Но вый Казахстан в новом мире» (Астана, 28 февраля 2007 года). Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz 18 Становление института президентства в Республике Казахстан Президент республики выступает надежным гарантом Конституции, ини циатором и проводником модернизации страны» 1. Данная глубоко научная позиция основана на прочных теоретических аргументах и мировом опыте. Исторический отрезок времени завершения XX — начала XXI века отме чен эпохальными политическими и экономическими изменениями, опре деляющими не только новую геополитическую карту мира, но и новую па радигму мирового развития и расстановку стратегических сил в быстро из меняющемся мире 2. В настоящее время многие страны — «новые демократии» — проходят транзитный период с учетом европейского (восточноевропейского), лати ноамериканского, африканского, азиатского (юговосточного) опыта, а так же практики стран «ближнего зарубежья». В состоянии политического транзита пребывает и Казахстан. История распорядилась таким образом, что точкой отсчета процесса де мократической трансформации стало обретение нашей Родиной Государ ственной Независимости. При наличии тех или иных примеров из разных регионов Планеты Земля, многочисленных научных школ философии, эко номики, политологии и юриспруденции, только мы сами могли определить истинно Казахстанский Путь. Именно по этому, научно выверенному, опи рающемуся на общепризнанные и национальные ценности, тернистому Пути Народ вместе со своим Лидером и под его руководством, преодолевая лише ния и сложности, твердой поступью, уверенный в своих возможностях, си лах и будущем Нации, вышел на широкие просторы Новой Эпохи. На это потребовалось двадцать, точнее всего двадцать, лет. Методологической основой институционального и функционального ана лиза государства на данном историческом этапе вообще и характеристики государственной власти в частности является анализ состояния переходно го периода 3. 1 2 3 Декларация двадцатилетия государственной Независимости Республики Казахстан. – С. 20. Более подробно см.: Huntington S. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman and London: University of Oklahoma Press, 1991; Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации? // Полис. – 1999. № 1. – С. 10–25; Ростоу Д. Перехо ды к демократии: попытка демократической модели // Полис. – 1996. № 5. – С. 5–15; Linz J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America and PostCommunist Europe. Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1996; Мельвиль А. Ю. Демократические транзиты (теоретикометодологические и прикладные аспекты). – М.: МОНФ, 1999; Dimond L. Rethinking Civil Society: Toward Democratic Consolidation // Journal of Democracy. Vol. 5. № 3 (July, 1994). О понятии «политического транзита» в его соотношении с «демократическим тран зитом», «политической модернизацией» см.: Ашимбаев М. С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению. – Астана, 2002. – С. 22–24. Несмотря Главная опора всестороннего переустройства страны 19 В числе составляющих элементов политического транзита ученымитран зитологами выделяются следующие: а) его предпосылки; б) исходная точка политического транзита; в) цель транзита; г) сам процесс транзита с его спе цифическим содержанием и д) итог транзита 4. Конечным пунктом высту пает консолидированная демократия. Создается баланс интересов различ ных социальных групп, практически всех социальных сил: наций; предста вителей различных религиозных конфессий; власти и оппозиции; крупных собственников и наемных работников и других пребывающих в состоянии конфликта интересов отдельных слоев населения. В целом достигается глав ный компонент устойчивой демократии — стабильность, обусловленная до минированием общественного согласия над деструктивными процессами. В этой связи совершенно обоснованным представляется расположение «общественного согласия и политической стабильности» на первом месте в ряду основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан, провозглашенных в статье 1 Конституции Республики Казахстан 1995 г. Демократическая модернизация — достаточно длительный и сложный процесс, в котором последовательно выделяются периоды либерализации, демократизации и привыкания к демократии. Практика политического реформирования на ру беже 60–70х гг. прошлого века в бывших колониях Африки, а также в странах Латинской Америки и ЮгоВосточной Азии дает многочисленные примеры, когда отсутствие опыта конституционного либерализма оборачивается ростом национализма, развитием этнических конфликтов и даже возникновением войн. В свете отмеченного и применительно к этапности политического транзита ви дится обоснованным вывод о том, что либерализация и демократизация (вклю чая последующую социализацию) представляют собой соответствующие исто рические шаги на пути к консолидированному обществу 5. Путь политической модернизации является весьма тернистым и отягощен различными ситуациями неопределенности и потенциальными конфликта ми между политическими институтами и социальными стратами. А. А. Кара ев пишет: «...любое общество, особенно посттоталитарное находится в непре 4 5 на отмеченную М. С. Ашимбаевым определенную политологическую специфику, нами эти термины применяются в качестве синонимов. Политический транзит оп ределяется как «промежуточное качество, переход общества от одного состояния к другому. При таком подходе, понимание политического транзита сводится к опреде ленному периоду времени, за который государственнополитическое устройство стра ны и само общество испытывают принципиальную трансформацию и кардиналь ные изменения». О развернутой характеристике политической модернизации в контексте общемирового развития см.: Касымбеков М. Б. Институт президентства как инструмент политической модернизации. – Астана, 2001. – С. 70–89. См.: Мельвиль А. Ю. Опыт теоретикометодологического синтеза структурного и про цедурного подходов к демократическим транзитам // Полис. – 1998. № 2. – С. 13. См.: Дукин А. В. Переходный период в России: демократизация и либеральные ре формы // Полис. – 1999. № 2. – С. 142–151. 20 Становление института президентства в Республике Казахстан рывном развитии. В этом отношении транзитные состояния не просто под вижны, но и в наибольшей степени подвержены конфликтным ситуациям» 1. Будучи одной из основных сущностных характеристик политического тран зита, ситуация неопределенности играет значительную роль в процессах де мократической модернизации, обусловливая вариантность возможных путей политических реформ в транзитных странах (вплоть до «откатных волн»). Многообразие составляющих каждого из пяти элементов политического транзита определяется не только чисто политическими факторами. Как со вокупность различных общественных институтов, задействованных в фор мировании и отправлении государственной власти, политическая система имеет множество выходов на иные компоненты общества, в первую очередь, экономическую, социальную, культурологическую. Под их воздействием на различных стадиях политического транзита возникают гибридные полити ческие системы и политические режимы («полуавторитарные» или «полуде мократические»), сущностные и организационные государственные конст рукции и наборы средств осуществления политики («квазипарламентарные», «суперпрезидентские» или «традиционалистские монархические»), в кото рых обнаруживаются присущие демократии или авторитаризму характерис тики. Гибридность политической системы характерна для большинства стран СНГ и будет продолжаться еще длительное время 2. Для посткоммунистического транзита в целом принципиально характер ны ситуация неопределенности и противоречие между либерализмом и рын ком, с одной стороны, и поддержанием стабильности, с другой, которое вы ливается в постоянное противоборство между демократическими и автори тарными тенденциями. В свою очередь, характером переходного периода диктуется сложность сохранения устойчивости и неустойчивость развития в транзитных странах. Компоненты, обеспечивающие стабильное функцио нирование демократических систем в переходном обществе, находятся в фазе первоначального становления. Переходные системы в целом отличаются вы сокой степенью динамичности, продиктованной необходимостью проведе ния широкомасштабных преобразований. Под стабилизацией переходных систем нами понимается создание оптимальных условий для построения ин ститутов гражданского общества и основанных на праве максимально бес конфликтных взаимоотношений между ними. 1 2 Караев А. А. Стабильность Конституции Республики Казахстан и проблемы модер низации политической системы общества. В кн.: Сапаргалиев Г. С., Жанузакова Л. Т., Сулейменова Г. Ж., Караев А. А. Конституционноправовые и организационные про блемы реализации политических реформ в условиях модернизации политической системы общества. – Алматы, 2010. – С. 96. См.: Артыкбаев М. Институционализация политических систем постсоветских рес публик // Саясат. – 2002. № 9–10. – С. 109–111; Назарбаева Д. Н. Демократизация политических систем Содружества Независимых Государств. – С. 9. Главная опора всестороннего переустройства страны 21 По утверждению А. А. Матюхина, «именно с защищенностью от «рисков развития» мы соотносим свои представления о стабильности в стране и об устойчивости ее развития... В современной ситуации в Казахстане «на госу дарство и его ветви власти ложится особая ответственность именно за сба лансирование в рамках права текущих общественных, экономических и со циальнополитических процессов» 1. В результате анализа демократической модернизации стран «третьей вол ны» Е. Шауенов выделяет в качестве ключевых три группы факторов стабиль ности: государственные и негосударственные политические институты; леги тимность и эффективность власти; культурноценностные характеристики общества 2. М. Сарсекеев усматривает четыре фактора, стимулирующие струк турнофункциональную конфликтогенность. В их числе: а) несбалансирован ность экономики; б) неустойчивость состояния транспортнокоммуникаци онной системы; в) ассиметричность этнокультурных отношений и г) струк турнофункциональная несбалансированность органов государственной власти 3. Перечисленные источники конфликтогенности, если на их нейтра лизацию не будет направлена предметная деятельность государства, могут создать реальную угрозу демократическому транзиту. Таким образом, для пребывающей в демократическом транзите полити ческой системы принципиально важным представляется определить фак торы ее стабильного, устойчивого эволюционирования, а также зоны суще ствующих конфликтов (или нарождающихся противоречий) с тем, чтобы устранять последние либо оказывать на них упреждающее воздействие. Необходимо также подчеркнуть, что в конце 80х — начале 90х годов про шлого века на старте вхождения в политический транзит Казахстан наряду с условиями со знаком минус обладал и несомненными плюсами, которыми он был обязан советской системе. Ныне период реформирования политической системы Казахстана насчи тывает чуть более двадцати лет. В начале 90х годов прошлого века переход к демократии в Республике на чался в сложных условиях: страна переживала системный социальноэкономи ческий кризис, следствием которого стали спад в промышленности, гиперин 1 2 3 Матюхин А. А. Государство в сфере права: институциональный подход. – Алматы, 2000. – С. 525. См.: Шауенов Е. Политическая стабилизация в переходном обществе (опыт стран «тре тьей волны» демократизации и посткоммунистического транзита) // Саясат. – 2000. Декабрь. – С. 24, 27. Более подробно см.: Сарсекеев М. Структурнофункциональная конфликтогенность на постсоветском пространстве // Мысль. – 2000. № 10. – С. 2–6; Бижанов А. Х. Внут риполитические факторы устойчивого развития // Мысль. – 2002. № 4. – С. 8–17; Дьяченко С. А., Карамзина Л. И. Общенациональная идея и согласие общества // Казах станспектр: аналитические исследования. – 1998. № 1. – С. 14. 22 Становление института президентства в Республике Казахстан фляция, резкое снижение уровня жизни населения. Отсутствовали основы ры ночной экономики как одной из главных предпосылок для демократизации; в результате распада СССР почти повсеместно в постсоветских странах обостри лись межнациональные отношения... В стране при монопольной власти КПСС отсутствовало политическое многообразие, не было многопартийности, неза висимых средств массовой информации (далее — СМИ), неправительственных организаций; не было исторически сложившихся демократических традиций и опыта функционирования демократических институтов; на грани развала пре бывало государство. За рубежом Казахстан был известен, пожалуй, лишь спе циалистам, да и то в качестве составной части грозной советской империи. Постепенное освоение Казахстаном составляющих суверенитета, плани рование и осуществление структурных изменений в политической, эконо мической и социальной сферах, резкое усиление международного аспекта в проводимой политике и материализация других ранее «дремлющих» функ ций государства потребовали учреждения нового конституционно властного органа. Эти факторы также были приняты во внимание при введении в Ка захстане поста Президента Республики и в дальнейшем — при определении курса на конструирование президентской формы правления. Для этого в механизме осуществления политической власти также сло жились объективные предпосылки 1. Неминуемая утрата монопольной роли коммунистической партии, изнут ри и извне регулирующей деятельность государственных органов, обществен ных объединений, трудовых коллективов, институтов непосредственной демократии, повлекла разбалансировку политической системы как единого целого с одновременным ослаблением всех ее элементов. В этих условиях государство — «Республика Советов» — оказалось неспособным оператив но влиять на развивающуюся ситуацию изза своей громоздкости, сосредо точения функций принятия политических и управленческих решений в не профессиональных коллегиях, к тому же при почти повсеместном отсутствии персональной ответственности органов и должностных лиц. На вершине действовавшей в то время пирамиды власти перечисленные жизненно важные задачи не мог осуществить ни один орган. Требовался 1 Б. А. Майлыбаев на основе сравнительного анализа пришел к следующему обосно ванному системному выводу. При учреждении сильной президентской власти в Ка захстане и в России доминировала следующая группа аргументов: преимущественно традиционалистская политическая культура; низкое правовое сознание; необходи мость быстрых форсированных преобразований; целесообразность ориентации на голлистский, плебисцитарный президенциализм с определенным заимствованием некоторых элементов американской модели исполнительной власти, где Президент — политик, а остальные — чиновники, утверждаются лично Президентом без консуль таций с Парламентом, но с его одобрения. См.: Майлыбаев Б. А. Становление и эво люция института президента: международный опыт и казахстанская модель в пере ходный период: Дис. ... докт. юрид. наук. – Алматы, 2002. – С. 254. Главная опора всестороннего переустройства страны 23 новый, облеченный народным доверием и необходимым объемом властных полномочий, ответственный и в разумных пределах подконтрольный, по литически не дискредитировавший себя предшествующим развитием, госу дарственный орган. Таковым мог стать только Президент Республики 1. Учреждение в Казахстане 24 апреля 1990 года поста Президента явилось принципиальным событием на пути глубокого реформирования политической системы и государственности. Несколько забегая вперед, напомним, что в 1990–1993 гг. существовал сим биоз, рожденный переходным периодом от одной системы к другой: власть Президента Республики сочеталась с властью коммунистической партии (до 1991 г.) и Советов народных депутатов (до 1993 г.). К 1993 году в целом были созданы правовые предпосылки и начали формироваться основные конту ры гражданского общества: многоукладная экономика, политический и иде ологический плюрализм со свойственными институтами, происходило по степенное признание Казахстана на международном уровне. В 1992–1995 гг. демонтаж системы Советов народных депутатов, начавшийся с учреждения института главы местной администрации, завершился сложением полномо чий местных Советов, самороспуском Верховного Совета XII созыва и пре кращением деятельности Верховного Совета XIII созыва. Данный исторический промежуток представляет собой наиболее драма тический период борьбы нового со старым во всех областях жизни, апроби рования различных вариантов решения порожденных запросами каждоднев ной практики сложнейших ситуаций. Одним из результатов противоречивости стало рождение Основного За кона Республики Казахстан 1993 г., а затем, после непринятия обществом его отдельных базовых начал в области характеристики национальной госу дарственности, экономических отношений и языковой политики, разработка и принятие через два с половиной года новой Конституции. Обстановка бурного развития казахстанского общества, присутствие кри зисных явлений на макро и микроуровнях, чуть ли не каждодневное столк новение различных интересов, пребывание в стадии глубокого реформиро вания основных государственных институтов порождали необходимость ста 1 О причинах введения поста Президента в Казахстане см.: «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Доклад члена комиссии Президиума Верховного Совета Казахской ССР по подготовке законопроекта депутата С. С. Сартаева // Казахстанская правда. – 1990. – 25 апр.; Малиновский В. На пути к президентству // Казахстанская правда. – 1990. – 6 апр.; Нужен ли Президент республике: Беседа с Н. Акуевым // Казахстанская правда. – 1990. – 8 апр.; Сартаев С. Президентство целесообразно // Казахстанская правда. – 1990. – 13 апр.; Алшанов Р. Укрепляя федерацию. Может ли быть в Казахстане свой Президент // Казахстан ская правда. – 1990. – 18 апр.; Колпаков К. Учреждение президентства: «за» и «против» // Казахстанская правда. – 1990. – 19 апр.; Кудайбергенов У., Ударцев С., Шопин В. Совершен ствовать народовластие в республике // Казахстанская правда. – 1990. – 20 апр. 24 Становление института президентства в Республике Казахстан бильной государственной деятельности в режиме постоянного укрепления института президентства. Как справедливо отмечает Б. Т. Жумагулов, негативным сценариям «Н. Назарбаев решил противопоставить сильную власть, опирающуюся на жесткое законодательство. Начав концентрацию властных рычагов в соб ственных руках, он сумел провести Казахстан по узкому фарватеру среди бушующих волн усиливающегося политического шторма... Он приложил все усилия, чтобы сохранить относительную внутриполитическую стабильность для достижения конечной цели — независимости нашей Родины» 1. Принятая на всенародном референдуме 30 августа 1995 года новая Кон ституция Республики Казахстан декларировала базовые начала либерализ ма в качестве ориентира демократической модернизации при условии фун кционирования единой государственной власти, основанной на принципе разделения властей и механизме сдержек и противовесов. В условиях пика всестороннего кризиса и порожденного им обострения накала обществен ных страстей, политических и социальных противоречий, в новой Консти туции нашел отражение «верхний предел» максимальной концентрации го сударственной власти с ее властным центром — Президентом Республики. После вступления в юридическую силу Конституции 1995 г. в политической системе начался период стабилизации. В 1997 году в Послании Президента стра ны народу Казахстана «Казахстан2030: Процветание, безопасность и улучше ние благосостояния всех казахстанцев» была определена долгосрочная страте гия развития Казахстана. Она подкреплена рядом последующих указов Главы государства, детализирована в его ежегодных посланиях и обеспечена програм мами Правительства 2. Общество получило конкретные ответы на вопросы о реализации конституционных ценностей, векторах и приоритетах развития, спо собах достижения определенных новым Основным Законом целей. В качестве важного этапа дальнейшего движения в направлении демок ратизации стало учреждение в октябре 1998 г. смешанной избирательной системы (мажоритарнопропорциональной) при выборах в Мажилис Пар ламента Республики и проведение в 1999 г. выборов Президента страны на альтернативной основе. Политический транзит вошел в стадию стабильной эволюции. Однако это, естественно, не означает ее беспроблемности. К началу нового столетия в силу поступательного развития общества, сня тия доставшихся независимому Казахстану в наследство от советской пред ставительной системы противоречий в стране постепенно вызрела совершен но новая общественнополитическая ситуация. Ее характеристиками стали экономический рост, реальное многообразие форм собственности, увели чение численности среднего класса, укрепление политических партий и дру 1 2 Жумагулов Б. Т. Во что я верю. – Алматы, 2006. – С. 24. Казахстан2030: Послание Президента страны народу Казахстана. Указы Президен та Республики Казахстан. – Алматы: Раритет, 2002. Главная опора всестороннего переустройства страны 25 гих общественных объединений, СМИ, повышение политического и пра вового сознания населения. В целом в Казахстане возникли несущие конст рукции современного гражданского общества. Явные положительные результаты конструктивных изменений в стране обус ловили принятие Парламентом страны Конституционного закона РК от 20 ию ля 2000 года «О Первом Президенте Республики Казахстан». В целях обеспече ния преемственности основных направлений внутренней и внешней полити ки Казахстана, дальнейших социальноэкономических и демократических преобразований в стране депутаты определили политикоправовое положе ние Первого Президента Республики как одного из основателей нового неза висимого государства Казахстан, лидера народа Казахстана, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Реагируя на динамичное развитие страны, Президент Республики Н. А. На зарбаев в 2002 году инициировал общенациональный диалог о будущей либе рализации общества. В течение четырех лет этот диалог проходил в формате комиссий с участием лидеров НДП «Нур Отан» и ряда других партий, депутатов Парламента, руководителей министерств и иных правительственных учрежде ний, представителей неправительственных организаций (далее — НПО) и СМИ. В этой работе активно участвовали юристыученые, представители Конститу ционного Совета, Верховного Суда и Генеральной прокуратуры. Параллельно на протяжении 2002–2006 гг. проводились меры по децентра лизации и деконцентрации государственной власти — тоже результат прохо дящего диалога. Была осуществлена ревизия государственных функций и их перераспределение между уровнями государственного управления с переда чей многих дел от центра на места и от государства в конкурирующий сектор. В 2002 году в государственный механизм включен институт омбудсмена — Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. При посто янном участии экспертов ОБСЕ внесены принципиальные изменения в за конодательство о выборах; проведены экспериментальные выборы акимов низового уровня; внедрена практика отчетов всех акимов перед населени ем; приняты меры по вовлечению НПО в деятельность государственных ор ганов через реализацию социального заказа. По мере создания в стране необходимых условий на основании Указа Президента РК от 15 ноября 2003 года Казахстаном были подписаны обще признанные международные акты по правам человека: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (от 16 декабря 1966 года) и Международный пакт о гражданских и политических правах (от 16 декаб ря 1966 года). Впоследствии данные документы были ратифицированы спе циальными законами: от 21 ноября 2005 года — Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; от 28 ноября 2005 года — Международный пакт о гражданских и политических правах. Законом РК от 11 февраля 2009 года был также ратифицирован Факультативный прото 26 Становление института президентства в Республике Казахстан кол к Международному пакту о гражданских и политических правах. Нашей страной была признана компетенция Комитета по правам человека ООН принимать и рассматривать сообщения отдельных лиц, подпадающих под юрисдикцию Республики Казахстан, в отношении действий и бездействия органов государственной власти, принятых ими актов или решений, имев ших место после даты вступления в силу данного Факультативного прото кола для Республики Казахстан. Таким образом, Казахстан выразил свое согласие на все международные стандарты, а их исполнение взято под контроль ООН. Показательно, что в июне 2011 года в Комитете ООН по правам человека нашей страной был ус пешно защищен отчет об исполнении Международного пакта о гражданских и политических правах (ранее — аналогичный отчет об исполнении Между народного пакта об экономических, социальных и культурных правах). За 2007–2010 гг. были реализованы одобренные Президентом Республи ки в 2006 году концепции развития гражданского общества, повышения кон курентоспособности информационного пространства. 21 мая 2007 года Парламентом страны был принят инициированный Гла вой государства Закон «О внесении изменений и дополнений в Конститу цию Республики Казахстан». Данная конституционная реформа предопре делила новые концептуальные подходы к пониманию основных обществен нополитических институтов и перспектив их развития. Ряд изменений и дополнений в Конституцию в их взаимосвязи позволяет поновому тракто вать предназначение государственной власти, содержание функций государ ства, определять принципы взаимоотношений государственных органов, общественных объединений и граждан, шире вовлекать институты граждан ского общества в решение государственнозначимых задач, устанавливать юридические нормы, адекватные изменяющимся общественным отноше ниям. К такому выводу пришел Конституционный Совет РК 1. Указом Президента РК от 24 августа 2009 года утверждена Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года 2. Она выступает основой для разработки соответствующих программ в облас ти правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов за конопроектных работ Правительства Республики, проектов нормативных правовых актов Республики. Впервые принят и начал работать одобренный Президентом Н. А. Назар баевым Национальный план действий в области прав человека в Республи 1 2 Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 8 ноября 2007 года № 9 «О пересмотре некоторых нормативных постановлений Кон ституционного Совета Республики Казахстан в связи с принятием Закона Республи ки Казахстан от 21 мая 2007 года № 254III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Более подробно см. § 4 главы I настоящей монографии. Главная опора всестороннего переустройства страны 27 ке Казахстан на 2009–2012 годы, получивший положительные оценки в стра не и международных правозащитных организаций 1. Постепенно разворачивается административная реформа. Указом Пре зидента РК от 13 января 2007 года определены меры по модернизации сис темы государственного управления, включая основные принципы ее рефор мирования, основы эффективной системы государственного управления, а также приоритеты реформирования на настоящем этапе. В целях дальней шего сближения народа с государственной властью Президентом Республи ки утверждена Система ежегодной оценки эффективности деятельности цен тральных государственных и местных исполнительных органов областей, го рода республиканского значения, столицы (Указ от 19 марта 2010 года). Для управления страной имеет методологическое значение также и Система го сударственного планирования в Республике Казахстан, утвержденная Ука зом Президента РК от 18 июня 2009 года. В результате своевременно предпринятых под руководством Главы госу дарства мер страна успешно преодолела мировой финансовоэкономичес кого кризис 2008–2009 годов. Послание Президента Республики «Новое десятилетие — новый эконо мический подъем — новые возможности Казахстана» (29 января 2010 года) содержит четко выверенные ориентиры на индустриализацию страны, по вышение благосостояния народа, проведение глубокой реформы правоох ранительной системы на предстоящее десятилетие до 2020 года. Указами Президента РК от 1 февраля 2010 года утвержден Стратегический план раз вития Республики Казахстан до 2020 года, от 19 марта 2010 года — Государ ственная программа по форсированному индустриальноинновационному развитию Республики Казахстан на 2010–2014 годы. В Послании Президента Республики Казахстан — Лидера Нации Н. А. На зарбаева народу Казахстана «Социальноэкономическая модернизация — глав ный вектор развития Казахстана» (27 января 2012 года) определенен комплекс задач по десяти направлениям: первое — занятость казахстанцев; второе — дос тупное жилье; третье — региональное развитие, включая развитие малых горо дов; четвертое — повышение качества государственных услуг населению; пя тое — улучшение кадрового потенциала; шестое — модернизация судебной и правоохранительной систем; седьмое — качественный рост человеческого ка питала; восьмое — совершенствование пенсионной системы; девятое — индус триальноинновационные проекты и десятое — развитие сельского хозяйства 2. 1 2 Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009–2012 годы // Под общ. ред. Т. Д. Абишева, С. Т. Турсунова. – Астана, 2009. Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н. А. Назарбаева на роду Казахстана «Социальноэкономическая модернизация – главный вектор раз вития Казахстана» (январь, 2012 г.). Официальный сайт Президента Республики Ка захстан http://www.akorda.kz 28 Становление института президентства в Республике Казахстан В 2010 году Республика Казахстан осуществила весьма почетную и ответ ственную миссию председательства в Организации по безопасности и сотруд ничеству в Европе. По результатам Саммита глав государств в молодой столице Казахстана 1–2 декабря 2010 года была принята Астанинская декларация ОБСЕ. Саммит ОБСЕ в Астане с участием в нем лидеров 56 стран — участниц ОБСЕ и 12 государств — партнеров организации, включая ООН, НАТО, СНГ и других, имеет историческое значение на международной арене с точки зрения подтвер ждения востребованности, авторитета и дееспособности Организации. Председательство нашей страны в ОБСЕ стало крупной дипломатичес кой победой Президента Республики Н. А. Назарбаева, наглядно продемон стрировавшей признание успехов Казахстана за годы независимости и су щественно повысившей его международный авторитет. Но главным резуль татом деятельности Казахстана на посту председателя ОБСЕ явилось то, что ему удалось придать новый импульс развитию этой организации. ОБСЕ, яв ляясь единственной структурой по безопасности, охватывающей все стра ны Европы и Северной Америки, теперь получила реальный шанс сыграть роль главной диалоговой площадки между государствами Востока и Запада. Важным событием, привлекшим внимание исламских стран и мировых СМИ, явилась 38я сессия Совета министров иностранных дел Организа ции Исламского сотрудничества, прошедшая 28–30 июня 2011 года в Аста не. В мусульманском сообществе она стала самым крупным политическим событием этого года. В ходе председательства в ОИС в 2011 году Казахста ном также выдвинут ряд предложений, включая расширение диалога между исламским миром и Западом 1. На пути независимого эволюционного развития страны Президентом Республики Н. А. Назарбаевым были выделены следующие этапы. На первом этапе — с 1991 года по 1995 год — с момента реальной независи мости до принятия Конституции суверенного Казахстана внимание было со средоточено на преодолении дезинтеграционных процессов, формировании фундамента казахстанской государственности, переходе от диктата однопар тийности к политическому плюрализму, создании основ демократического развития. На этом этапе становления государственности, когда необходимы были решительные антикризисные меры, объективно был сделан выбор в пользу концентрации властных полномочий по вертикали исполнительной власти. Такой подход был абсолютно оправдан и в силу внутренних условий, и в контексте внешней ситуации. И эту нашу правоту подтвердила история. На втором этапе — с 1995 года по 2000 год — основной заботой стало созда ние и укрепление современных демократических институтов, формирование новой политической культуры на основе Конституции, принятой народом на 1 Казыханов Е. Внешней политике Казахстана – 20 лет // Казахстанская правда. – 2011. – 16 нояб. Главная опора всестороннего переустройства страны 29 референдуме в 1995 году. Конституция страны позволила пройти большой путь, связанный не только с глубокими экономическими, но и политическими пре образованиями. Был создан прочный фундамент для преобразования Казах стана в страну, в которой действуют реальные демократические институты, где гарантируются права и свободы граждан. «Избрав модель президентской республики, мы вывели страну из постсоветского экономического и полити ческого хаоса... Поднималась экономика, строилась новая инфраструктура, развивалось сельское хозяйство. Последовательно создавались новые рабо чие места, образовывалась прослойка «среднего класса» 1. Эти достижения позволили продолжить дальнейшее демократическое раз витие Казахстана, создавая условия для политического плюрализма, много образия СМИ, регулярных выборов, обеспечения прав и свобод граждан, вовлечения широких слоев населения в политические преобразования, со здания тысяч НПО. На третьем этапе — с 2001 года по 2006 год — был обеспечен социально экономический прорыв и Казахстан стал региональным лидером. Состоя лась государственность. Утвердились первые демократические традиции казахстанского многонационального и многоконфессионального общества. На повестку дня вышли принципиально более высокие общественные зада чи. Современные вызовы и угрозы настоятельно потребовали более дина мичной модернизации всей системы социальноэкономических и обще ственнополитических отношений. В этот период активно обсуждались и вырабатывались рекомендации по вопросам совершенствования законодательства о выборах, политических партиях, СМИ, разграничения полномочий между уровнями государствен ного управления, совершенствования судебной системы и статуса судей. «Все это было сделано в рамках Общенациональной программы полити ческих реформ. Таким образом, этот период нашего развития можно счи тать одним из самых важных в истории демократии Казахстана» 2. После внесения Законом от 21 мая 2007 года изменений и дополнений в Кон ституцию РК была проведена большая работа по созданию правовой основы для дальнейшей демократизации в стране. Был принят Закон «Об Ассамблее народа Казахстана», внесены изменения и дополнения в Конституционный закон РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», в Закон «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан», в законодательство по вопросам местного самоуправления, а также в законодательство, регламенти рующее фактическую отмену смертной казни. 1 2 Выступление Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева на совместном засе дании Палат Парламента Республики Казахстан «Новый этап демократизации Казах стана – ускоренное развитие свободного демократического общества» (Астана, 16 мая 2007 года). Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Там же. 30 Становление института президентства в Республике Казахстан Сделан ряд шагов, которые позволяют усовершенствовать политическую систему. Создан правовой механизм, позволяющий формировать Парламент с участием не менее двух партий, даже если вторая партия не преодолела на выборах семипроцентный барьер. Проводится дальнейшая либерализация в сфере средств массовой инфор мации, сняты излишние бюрократические барьеры, регулирующие деятель ность СМИ. «Но государство должно следить за тем, чтобы деятельность СМИ не шла в разрез с правами человека. Свобода слова — это право говорить прав ду. Никакие политические лозунги не должны покрывать ложь, клевету, раз жигание межнациональной или любой другой социальной розни, которая спо собна поставить под угрозу судьбу и будущее нашей страны» 1. Принятие названных и других законов стало важным этапом в рамках политической реформы в стране. В условиях международного экономического и финансового кризиса ре сурсы государства были направлены на оказание содействия жилищному строительству и обманутым дольщикам, сохранение социальных программ поддержки пенсионеров, инвалидов и неимущих, на сохранение и увеличе ние количества рабочих мест, переобучение высвобождающейся рабочей силы, восстановление и ремонт на местах дорог и инфраструктуры. С января 2010 года в рамках Стратегии «Казахстан2030» в стране начата пятилетка форсированного индустриальноинновационного развития. В числе задач посткризисного развития — диверсификация экономики, развитие аг ропромышленного комплекса (далее — АПК) и сельхозпереработки, строи тельной индустрии и производства строительных материалов, нефтеперера ботки и инфраструктуры нефтегазового сектора, металлургии и производства готовых металлических продуктов. Это также энергетика, включая развитие чистой энергетики, транспортной и телекоммуникационной инфраструкту ры, новая концепция национальной финансовой архитектуры и привлечения внутренних ресурсов, а также внедрение цифрового телевидения с организа цией производства отдельных видов оборудования в Казахстане. Наряду с пер выми позитивными результатами административной реформы будут осуще ствляться мероприятия по совершенствованию институтов государственной службы, оказания публичных услуг населению, открытости и прозрачности деятельности государственных органов. В результате напряженной многолетней подготовительной работы в но вое качество переходят интеграционные отношения на постсоветском про странстве. Идея создания ЕвроАзиатского Союза, выдвинутая Н. А. Назар баевым в марте 1994 года в Московском госуниверситете им. М. В. Ломоно сова, получает все более четкие практические очертания. В 2010 году 1 Выступление Президента РК на открытии II сессии Парламента Республики Казахстан четвертого созыва (Астана, 2 сентября 2008 года) // Казахстанская правда. – 2008. – 3 сен. Главная опора всестороннего переустройства страны 31 конкретные результаты принес Таможенный союз Казахстана, Беларуси и России. Как показали уже первые шаги, кооперация выгодна всем государ ствам и наряду с экономической имеет многоаспектную социальную состав ляющую. В 2012 году начался практический этап формирования Единого экономического пространства. На заседаниях Высшего Евразийского эко номического совета и Межгосударственного совета ЕврАзЭс подписаны 17 соглашений, которые обеспечат нормативноправовую базу ЕЭП. Созда ваемое экономическое пространство будет способствовать свободному пе редвижению товаров, рабочей силы и капитала. При этом общим рынком будут охвачены 170 млн человек. В ноябре 2011 года лидеры России, Казахстана и Беларуси в Москве под писали пакет документов, которые по праву стали историческими. Принята Декларация, ставшая «дорожной картой» на пути к ЕАС, подписан Договор о Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) — наднациональном орга не, которому в ближайшие пять лет будет передано 175 полномочий нацио нальных госорганов. ЕЭК будет руководить интеграционными процессами в форматах уже существующего Таможенного союза и вступившего с 1 янва ря 2012 года в действие Единого экономического пространства России, Бе ларуси и Казахстана. А уже 18 декабря 2011 года состоялось первое заседание Высшего Евра зийского экономического совета, пришедшего на смену Высшему органу Та моженного союза (ВОТС) в рамках Межгоссовета ЕврАзЭс. Для обеспече ния деятельности Евразийского экономического совета утвержден аппарат, решены организационные и кадровые вопросы. В состав коллегии Евразий ской экономической комиссии, подотчетной Высшему Евразийскому эко номическому совету, входят либо министры, либо бывшие руководители правительств трех стран. Механизм принятия решений в рамках ЕЭП исключает доминирование тех или иных государств, а взаимоотношения партнеров носят равноправ ный и взаимно заинтересованный характер для улучшения жизни людей. Предполагается, что в 2012 году на базе Таможенного союза и ЕЭП Ка захстан, Беларусь и Россия подпишут декларацию о создании Евразийского союза с 2015 года 1. Знаковым стал и неформальный саммит СНГ, состоявшийся в рамках встреч глав государств и совпавший с 20летием создания Содружества Не зависимых Государств. Как сказал Н. А. Назарбаев, из Содружества возник ло ЕврАзЭс, из Евразийского экономического сообщества — Таможенный 1 Более подробно о развитии интеграционных процессов см.: Айдарбаев С. Ж. Интег рационные процессы на постсоветском пространстве в условиях глобального мира: международноправовые аспекты. – Алматы, 2010; Алимкулов Р. С. Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России: международноправовые проблемы и перспективы: Монография. – Алматы, 2010. 32 Становление института президентства в Республике Казахстан союз, из Таможенного союза — Единое экономическое пространство. «Вот в чем значение СНГ для нас», — подчеркнул казахстанский Лидер 1. Подводя итог первых двадцати лет Государственной Независимости Рес публики Казахстан необходимо сказать о двух событиях, имеющих принци пиальное значение. 3 апреля 2011 года состоялись внеочередные открытые конкурентные выборы Президента Республики Казахстан. Блестящая победа действующего Первого Президента — Лидера Нации Н. А. Назарбаева свидетельствует о единстве народа и верховной власти, безусловной поддержке подавляющим большинством казахстанцев политики Главы государства и одобрении ре зультатов, полученных Казахстаном под его руководством. В третье десятилетие активной жизнедеятельности Казахстан вошел с трехпартийным Мажилисом, в котором после внеочередных выборов 15 ян варя 2012 года теперь необычайно широко представлены различные соци альные, гендерные и профессиональные слои населения. Победившей На роднодемократической партией «Нур Отан» и преодолевшими семипроцен тный барьер ДПК «Ак Жол» и Коммунистической Народной партией Казахстана при формировании списков учтены аспекты полиэтничности нашей страны, в депутатском корпусе повысилось присутствие женщин и молодежи. «Волеизъявлением избирателей досрочно реализуется важная норма конституционной реформы, принятая в 2007 году», — подытожил Н. А. Назарбаев 2. Выступая 15 декабря 2011 года на торжественном собрании, посвящен ном 20летию Независимости Республики Казахстан, Н. А. Назарбаев крат ко охарактеризовал состоявшуюся эпоху нового суверенного развития стра ны: «В первое десятилетие Независимости мы сформировали крепкую эко номику и сильное государство. Второе десятилетие стало временем роста и накопления сил. Третье и четвертое десятилетия должны стать для нашей страны эпохой исторического рывка вперед» 3. «За период, прошедший с момента принятия Конституционного зако на «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16 де кабря 1991 года, Казахстан состоялся как успешное государство с демок 1 2 3 Казахстанская правда. – 2011. – 21 дек. См. также: Назарбаев Н. А. Евразийский Союз: от идеи к истории будущего // Мысль. – 2011. № 12. – С. 2–9. Казанцева О., Шиманский М. Новый этап на пути демократических преобразований. Глава государства открыл первую сессию Парламента V созыва // Казахстанская прав да. – 2012. – 21 янв. «Время выбрало нас». Выступление Президента Республики Казахстан – Лидера На ции Н. А. Назарбаева на торжественном собрании, посвященном 20летию Незави симости Республики Казахстан (15 декабря 2011 года). Официальный сайт Прези дента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Объективная востребованность президентской формы правления 33 ратической политикоправовой системой, стабильной экономикой и вы соким уровнем благосостояния население» 1. Как отмечалось нами ранее, завершающей точкой политического транзи( та ученые выделяют итог транзита. Наступает консолидированная демок ратия, при которой создается баланс интересов различных социальных групп, этносов, представителей различных религиозных конфессий; власти и оп позиции; собственников и наемных работников и других ранее пребываю щих в состоянии конфликта интересов отдельных слоев населения. Есть все основания полагать, что в Казахстане в целом достигнут главный компонент устойчивой демократии — стабильность, обусловленная доминированием об( щественного согласия над деструктивными процессами. § 2. Объективная востребованность в Казахстане президентской формы правления Сегодня можно с уверенностью утверждать, что на казахстанском пути многовекторного общественного реформирования введение поста Прези дента Республики стало одним из принципиальных институциональных факторов политической устойчивости. Становление этого института было органически связано с процессом демократизации, внедрения в правовую систему и реальную действительность многих отрицаемых ранее начал ци вилизованной государственности: разделения властей, конституционного контроля, пропорциональной избирательной системы, а также с появлени ем в стране основ гражданского общества. В целом построение и функционирование современной модели формы прав ления в Казахстане учитывает: а) традиции государственного развития страны в досоветское время; б) опыт государственного строительства Казахской ССР; в) ведущие тенденции совершенствования системы государственного управле ния в экономически и политически развитых и иных государствах мира. Совре менное состояние государственности в Республике Казахстан характеризуется формированием новой формы государственного устройства, отражающей уро вень развития гражданского общества и демократических институтов, совер шенствованием формы правления как важнейшей составляющей государства. Казахская государственность формируется в рамках концепции унитаризма, при очевидности такого ее аспекта, как многонациональность. Подобное сочета ние обусловлено историческими факторами и воздействием на формирование не только гражданского общества, но и на становление формы правления, раз витие структуры государственной власти 2. 1 2 Декларация двадцатилетия государственной Независимости Республики Казахстан. – С. 18. Мухамеджанов Б. А. Форма правления Республики Казахстан: конституционная мо дель и практика государственного управления: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – М., 2007. – С. 9. 34 Становление института президентства в Республике Казахстан По большому счету избранная в Казахстане форма организации государ ственной власти в ее горизонтальном и вертикальном срезах есть в значи тельной мере довольно жесткий ответ на разбалансировку в середине 90х годов прошлого столетия основных элементов (и большинства их составля ющих) всей общественной системы. Выступая на международной научнопрактической конференции «Кон ституция — основа демократического развития государства», посвященной 15летию Конституции РК 1995 г. Президент Республики Н. А. Назарбаев отметил: «В Казахстане при абсолютной поддержке народа утвердилась силь ная президентская власть. В условиях становления государственности, со циальной, экономической и политической модернизации верховная власть не имеет права быть слабой. Это показал неудачный опыт государственного строительства во многих странах постсоветского пространства. За 15 лет кон ституционного развития в Казахстане не было ни одного политического кри зиса. Все вопросы решались на основе конституционных положений о взаи модействии ветвей единой государственной власти» 1. В целом факторы, обусловившие необходимость утверждения в Казахста не президентской формы правления, нами характеризуются в качестве важ нейших реалийобстоятельств, диктующих необходимость самоорганизации государства Республики Казахстан именно в конструкции, предусмотрен ной в статье 2 Конституции 1995 г. Эти факторы можно сгруппировать по следующим основным критериям: содержанию, области формирования, объективному либо субъективному нача( лу, степени устойчивости. По содержанию воздействующих условий. В эту группу входят внутренние факторы, связанные с состоянием общества и государства (с функциониро ванием экономической, политической, социальной, национальной, конфес сиональной, культурологической, географической составляющих казахстан ского общества), либо со специфическими характеристиками государства (государственной власти). По области формирования выделяются факторы внутреннего и внешнего воздействия. Одни факторы имеют объективное, другие — субъективное начало (суще ствуют помимо желания отдельных людей либо зависят от представлений и воли конкретных индивидов). По степени устойчивости (продолжительности действия) выделяются факторы, связанные по времени действия с какимто одним этапом транзи та или действующие на протяжении более длительного периода. 1 Материалы Международной научнопрактической конференции «Конституция — основа демократического развития государства», посвященной 15летию Конститу ции Республики Казахстан (Астана, 27 августа 2010 года). – Астана, 2010. – С. 7–8. Объективная востребованность президентской формы правления 35 В свою очередь, первая группа факторов представляется наиболее много численной и разнообразной и включает следующие основные виды, обоб щенные в целях эффективности настоящего исследования в следующие под группы, предопределенные: а) общим уровнем состояния гражданского общества; б) состоянием и дальнейшей эволюцией экономической системы; в) состоянием и дальнейшим развитием социокультурных отношений; г) состоянием и дальнейшим изменением психологических особенностей ка( захстанского народа; д) историческим контекстом; е) другими особенностями Республики Казахстан; ж) состоянием правовой системы; з) модернизацией политической системы; и) состоянием и эволюцией организации государственной власти в самых широких аспектах данной проблематики 1. В целях дальнейшей детализации содержательного начала несколько под робнее осветим отмеченные факторы. А) Для поступательного развития гражданского общества первоосновой, начальной точкой отсчета и конечным пунктом (правильнее сказать беско нечностью, поскольку здесь нет пределов) выступает реализация ценностей и положений преамбулы Конституции РК и статей, объединенных в Раздел 1 «Общие положения», норм о правах и свободах человека и гражданина. Идеей обеспечения интересов личности должны быть наполнены содер жание, формы и методы реализации государственной власти, каждое реше ние и действие каждого государственного органа вне зависимости от при надлежности к ветвям государственной власти, каждая акция внутри стра ны и на внешнеполитической арене. Устойчивая ситуация в экономике предоставляет возможность направлять дополнительные ресурсы в различные сферы социальной защиты населе ния, образования и культуры. Принятие новейшего законодательства в развитие конституционной рефор мы 2007 г. с учетом потребностей страны и мнения экспертов ОБСЕ, проведе ние выборов с участием международных наблюдателей позволяет определить имеющиеся болевые точки и целенаправленно работать над их устранением. За период независимого развития в целом сформировалась группа НПО, активно участвующих в правозащитной деятельности, в реализации соци альной функции государства. Постепенное присоединение к международ ным актам по правам человека делает ситуацию с правами человека в Казах стане более открытой для внимания международных организаций. Предсе 1 Выделенные группы и включенные в каждую из них факторы перекрещиваются, вза имно дополняют друг друга в силу единства общественного строя Казахстана и взаи моотношений между его компонентами. 36 Становление института президентства в Республике Казахстан дательство в ОБСЕ позволило изучить лучший зарубежный опыт и поделить ся накопленными в нашей стране наработками. В заявлении Президента Н. А. Назарбаева в связи с принятием решения о проведении Саммита ОБСЕ в Астане 1–2 декабря 2010 года особо подчерк нута значимость Саммита для Казахстана. «Факт проведения в Астане одно го из главных политических событий международной жизни не просто по вышает авторитет нашей страны в мире. Астанинский Саммит придаст им пульс социальноэкономическому и демократическому развитию Казахстана, еще больше укрепит единство и патриотизм казахстанцев» 1. Тем самым перед лицом мирового сообщества вновь подтверждена стратегия дальнейшего политического развития страны. Курс на построение правового государства предполагает достаточную раз витость политических институтов и других общественных структур, а также гражданского, правового и исторического самосознания. «Система сдержек и противовесов, — отмечает А. А. Матюхин, — не будет работать без выделе ния в рамках государственности достаточно независимых от государства гражданского общества и политикоправовых институтов». Кроме того, ав тор подчеркивает культурноисторическую предпосылку «в отмеченной свя зи верховенства права со становлением гражданского общества» 2. При этом опыт транзита на постсоветском пространстве поставил под со мнение идеализацию гражданского общества. Показательно в этом отношении содержание дискуссии ученыхюристов и философов, организованной журна лами «Государство и право» и «Вопросы философии». По мнению академика РАН Б. Н. Топорнина, «необходимость гражданского общества и его автоно мия по отношению к государству составляют сегодня одну из главных «несу щих» конструкций, на которых строятся как теория, так и практика нашей жиз ни. Вместе с тем, гражданское общество хорошо тогда, когда такие интересы сопоставляются, сталкиваются, отстаиваются, но степень общности такова, что противоборство ведется в рамках единства общества, не разрушая его». В. Е. Гу лиев считает, что «институты гражданского общества у нас крайне слабы, как и это пресловутое гражданское общество, хотя, конечно, оно отнюдь не бессиль но! Оно криминализировано и коррумпировано не менее, чем государство, но много более, чем государство, разрознено и атомизировано» 3. 1 2 3 Казахстанская правда. – 2010. – 6 авг. Матюхин А. А. Государство в сфере права ... С. 200–201. Более подробно см.: Гражданское общество, правовое государство и право (круглый стол журналов «Государство и право» и «Вопросы философии») // Государство и пра во. – 2002. № 1. – С. 12–50; А. С. Автономов глубоко исследовал понятие, принципы и формы конструктивного межсекторального (публичновластного, коммерческого и некоммерческого) взаимодействия субъектов социальной политики. См.: Соци альная политика в контексте межсекторального взаимодействия / Инт соц. РАН. Отв. ред. А. С. Автономов, И. Н. Гаврилова. – М., 2009. – С. 13–114. Объективная востребованность президентской формы правления 37 Б) Рыночные реформы за период независимости Казахстана привели к ста новлению многоукладной экономики. «Мы начали с эффективных экономических преобразований, — подчеркнул Первый Президент — Лидер Нации Н. А. Назарбаев 15 декабря 2011 года в вы ступлении на торжественном собрании, посвященном 20летию Независимос ти Республики Казахстан. — Либерализация цен, введение национальной ва люты и создание банковской системы, приватизация государственной собствен ности, развитие малого и среднего бизнеса и переход к рыночным отношениям, — с этого стартовал наш Казахстанский путь. ...Если в 1993 году ВВП на душу населения составлял 700 долларов, то сегодня мы достигли пока зателя более 11 тысяч долларов. Это рост — в 16 раз! ...По оценкам британских специалистов, из 25 самых динамичных экономик первого десятилетия XXI века Казахстан занимает третье место, пропустив вперед лишь Китай и Катар» 1. В этой ситуации дальнейшая демократизация казахстанского общества ста новится наиболее приемлемой формой обогащения меняющегося механизма согласования политикоэкономических интересов всех экономических субъек тов страны. В условиях реально многоукладной экономики он может быть най ден в русле демократических процессов. Процесс демократизации позитивно вли яет на состояние экономики, придает новый импульс либеральным экономичес ким преобразованиям, расширяет границы экономической свободы в стране, будет способствовать стабилизации и устойчивому экономическому росту 2. Вместе с тем международный экономический и финансовый кризис 2008– 2009 годов наглядно продемонстрировал недопустимость ухода государства из сферы экономики, которая при этом отдается на откуп правилам рынка. Государство было и остается главным регулятором различных противоречий, возникающих между производителем и потребителем, банкиром и вкладчи ком, между правами, свободами граждан и их обязанностями, экономичес кой и социальной сферами, между различными формами собственности. Первейшая миссия государства состоит в обеспечении Основного Закона страны. Однако вмешательство государственных органов при этом должно быть разумным, поскольку в противном случае становится невозможно со блюсти требуемые балансы. В) Как точно подметил А. А. Матюхин, «государственное строительство осуществляется в данной конкретной стране данным народом... подразуме вает приемлемость этих институтов для политикоправовой культуры дан ного народа в данный исторический период» 3. 1 2 3 Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Более подробно см. напр.: Арын Е. М. Реформы в Казахстане: социальноэкономи ческий и политический аспекты // Саясат Policy. – 2002. № 11. – С. 6–11; Обзор со циальноэкономический ситуации в Республике Казахстан за 1991–2001 гг. // Сая сат Policy. – 2002. № 1. – С. 27–38. Матюхин А. А. Государство в сфере права ... С. 10, 203. 38 Становление института президентства в Республике Казахстан Развитие рыночной экономики привело также к формированию в Ка захстане достаточно представительного неизвестного ранее класса соб ственников. Новая социальная структура общества постепенно кристал лизуется в политическом контексте. Это влечет за собой институционали зацию специфических интересов различных социальных групп и появление более определенной и дифференцированной социальнополитической структуры. В данной ситуации возникший новый класс собственников в идеале постепенно становится социальной базой для закрепления в казах станском политическом спектре новых ценностей. Дальнейшая либерали зация общества и его политической системы отвечает устремлениям этой социальной группы людей. Наглядный пример тому — вхождение Демок ратической партии Казахстана «Ак Жол» в Мажилис Парламента по ре зультатам выборов 15 января 2012 года. С другой стороны, подвижность дисбалансов социальной структуры насе ления, социальная напряженность в среде социально уязвимых слоев населе ния могут спровоцировать негативные явления в политической системе. Полиэтничность казахстанского общества, конфессиональное, культур ное многообразие населения делает жизненно необходимым существование механизмов согласования интересов различных этнических и религиозных групп. Мировой опыт показывает, что такого рода механизмы наиболее эф фективны в условиях развитых демократических институтов. В недемокра тических системах, использующих, как правило, силовые методы решения межэтнических и межрелигиозных противоречий, такие механизмы явля ются фактором, расшатывающим устои государственности и способствую щим внутренней дестабилизации в обществе. В Республике Казахстан постоянно и активно стимулируемая Президен том Н. А. Назарбаевым устойчивая и многоплановая государственная поли( тика в области межэтнических отношений постепенно сформировалась в одну из основных функций государства. Она имеет под собой прочную политико правовую основу в форме соответствующих норм Конституции, текущего законодательства, норм этики, морали и нравственности. Первый Президент — Лидер Нации практически в каждом выступле нии, на встречах с казахстанцами, руководителями государственных ор ганов, первыми лицами зарубежных государств и в международных орга низациях выделяет необходимость всеми силами оберегать межнацио нальное согласие. В 2009 году, вспоминая сложнейший период жизни страны на рубеже сто летий, Н. А. Назарбаев акцентировал внимание на главном: «Тогда, 10 лет назад, несмотря на обрушившиеся испытания, мы не сломились, не подда лись панике, а объединились, став крепче, вышли на качественно новый уровень. Нам помогло главное — наше единство, проверенное временем, за каленное не в одних испытаниях. Единство всех 130 наций и народов, кото Объективная востребованность президентской формы правления 39 рые живут в нашей стране. Я считаю, что это самый ценный ресурс, благо даря которому мы сумеем преодолеть и нынешние трудности!» 1 Эффективной государственнообщественной организационно оформлен ной структурой, наработавшей значительный потенциал, является Ассамб лея народа Казахстана, региональные ассамблеи, национальнокультурные центры. Деятельность в данной исключительно ранимой сфере носит по стоянный и взвешенный характер 2. Столь же тонкого государственного воздействия заслуживают клановость, патриархальность семейных и родовых отношений, которые нередко порож дают непонимание, граничащее с конфликтами между людьми 3. Г) В реформировании психологических особенностей казахстанского народа главным представляется процесс постепенного вхождения в новую обще ственноэкономическую формацию через принятие большинством населе ния конституционных ценностей, установок, социальных и культурноиде ологических норм. «Феномен специфичности политической культуры правящей элиты в ча стности и населения в целом является одним из основных факторов ста бильности политической системы и общества», — обоснованно утвержда ет М. Б. Касымбеков 4. Социокультурные характеристики населения, социалистическое насле дие, патерналистский тип сознания значительной части людей порождают ситуацию, когда массовые модели поведения людей неадекватны любым форсированным темпам политических реформ. В казахстанском обществе сохраняется и в ближайшей перспективе частично сохранится некоторое количество девиантных и архаичных политических, экономических, соци альных, культурных и этнических стереотипов. Прав М. Н. Марченко, прогнозируя, что «потребуется смена не одного поколения бывшего социалистического, а ныне постсоциалистического об щества, пока из общественного сознания при самых «благоприятных» для 1 2 3 4 Выступление Президента Республики Казахстан, Председателя НДП «Hyp Отан» Нур султана Назарбаева на внеочередном XII съезде партии «Индустриальнотехнологи ческое развитие Казахстана ради нашего будущего» (Астана, 15 мая 2009 года). См. также § 5 главы IV настоящей монографии. Казахстанский политолог Д. А. Сатпаев выделяет следующие особенности наци онального лоббизма: 1) неофициальное функционирование института клановос ти, регионализма, землячества, местничества, трайбализма; 2) их функциониро вание не в стенах законодательной, а исполнительной власти; 3) использование закулисного подкупа, личных (родственных) связей с влиятельными людьми. Более подробно см.: Сатпаев Д. А. Лоббизм: тайные рычаги власти. – Алматы, 1999. – С. 101– 115. Касымбеков М. Б. Институт президентства как инструмент политической модерни зации. – С. 32. 40 Становление института президентства в Республике Казахстан этого условиях станет вытесняться сложившийся в течение целого ряда де сятилетий «социалистический синдром» или стереотип» 1. Социальная система интегрирует в себя не просто политикоправовые институты, но также правовую и политическую культуру. Ведь именно осо бенностями политической и правовой культуры обусловлено различие по литических режимов во многих странах развивающегося мира при одинако вой конституционноправовой концепции государственности. Устойчивость политической системы и его важнейшего компонента — го сударства — обеспечивается через национальное единство народа, которое находит яркое выражение в обществе посредством формирующегося чув ства патриотизма, основанного, в свою очередь, на самоидентификации че ловека с Казахстаном. Совершенно обоснованно «казахстанский патриотизм» нашел закрепле ние в статье 1 Конституции РК 1995 г. в качество одного из основополагаю щих принципов деятельности Республики. В развитие положений Основ ного Закона Президентом РК 23 мая 1996 года была принята действующая поныне Концепция формирования государственной идентичности Респуб лики Казахстан. Ассамблей народа Казахстана разработана и 20 апреля 2010 года одобрена Советом Ассамблеи и Главой государства Доктрина на ционального единства Казахстана. Д) С социокультурным и психологическим факторами связан историчес( кий контекст как фактор, предопределяющий казахстанскую президентс кую форму правления. В диссертационном исследовании Б. А. Майлыбаев на основе анализа ис торических источников, в частности, программы АлашОрды (1917 г.) при шел к следующим выводам: вопервых, «возрождение национальной государ ственности могло начаться именно с возвращения на историческую арену института ханской власти, но уже в модернизированном облике — в виде ин ститута Президента»; вовторых, «оптимальной формой модернизации инсти тута ханской власти в рамках степной демократии, имеющего в истории ка захского народа многовековую традицию, в начале XX века мог стать инсти тут Президента в парламентарной республике»; втретьих, в силу особенностей статуса хана (его выборности, особой роли в родовой общине и других осо бенностей, о которых пишет автор) «институт ханской власти совершенно обоснованно мог рассматриваться алашордынцами как прообраз института Президента в рамках парламентарной республики» 2. И далее: «С точки зре 1 2 Марченко М. Н. Сравнительное правоведение. Общая часть: Учебник для юридичес ких вузов. – М., 2001. – С. 407. Майлыбаев Б. А. Становление и эволюция института Президента ... С. 68, 70, 253; Об особенностях выборной ханской власти см.: Бекбулат Ж. Традиции казахской го сударственности // Мысль. – 2002. № 4. – С. 20; Гумилев Л. Н. В поисках вымышлен ного царства. – М., 1992. – С. 130–131; Жиренчин К. А. Политическое развитие Объективная востребованность президентской формы правления 41 ния преемственности конституционнополитического развития и Казахста на, и России президентская власть имеет в своей основе монархические (ин ститут хана, царя) и советские (первый секретарь коммунистической партии) тенденции, подпитываясь тенденциями усиления исполнительной власти (приоритет экономических реформ, объективное ослабление роли законода тельных органов, харизматические президенты и пр.)» 3. Имея в виду процессы глобальной трансформации государственных форм от монархии к республике и возвращаясь к началу XX века, можно предпо ложить, что если бы не Октябрьская революция, то для Казахстана откры валась благоприятная перспектива эволюционирования (вместе с Россией в ее составе) по пути построения парламентарной республики. Проводя сопо ставление «ханской власти» и «президентской власти» можно усмотреть от дельные совпадающие элементы, что не представляется случайным в силу общих закономерностей развития института главы государства (от монарха к президенту). «Если взять монархию как форму правления, то несомненно одно: она какимлибо заметным успехом в постсоциалистических странах не пользу ется, — пишет академик Национальной академии наук РК М. Т. Баймаха нов. — Но есть силы, которые не прочь оживить «монарший дух» и даже ис пользовать отдельные атрибуты этой формы правления, вмонтировав их в республиканский организм... В некоторых научных трудах проводятся ана логии между монархией и президентской властью, выявляются общие чер ты между ними (Б. Майлыбаев)» 4. Заметим, что современные высокоразвитые монархии — это один из ин струментов гарантированности устойчивости государственности; это фор ма правления, при которой обеспечивается высокий уровень развития эко номики, общества и гарантируются права и свободы человека; в некоторых случаях восстанавливается демократия или предотвращаются политические перевороты. В целом достаточно сложно однозначно ответить на вопрос, каков институт монарха: прогрессивен или реакционен, положителен или отрицателен. 3 4 Казахстана в XIX — начале XX веков. – Алматы, 1996. – С. 9–98; О казахском хан стве XVI–XVIII вв., вобравшем в себя традиции кочевой государственности, соче тавшей элементы монархии и феодальной республики см.: Зиманов С. З. Обществен ный строй казахов первой половины XIX века. – АлмаАта, 1958. – С. 184–186; Нурпеисов Е. К., Котов А. К. Государство Казахстан: от ханской власти – к президен тской республике. – Алматы, 1995. – С. 16. См.: Майлыбаев Б. А. Становление и эволюция института Президента ... С. 253. Баймаханов М. Т. Тенденции и опыт конституционного развития постсоциалистичес ких стран: уроки для Казахстана (на примере форм правления). В кн.: Конституцион ное развитие в постсоциалистических странах: уроки и возможности для Казахстана: Аналит. обзор / Сост. К. А. Жапаков, Ж. К. Наурызбаева. – Астана, 2007. – С. 9. 42 Становление института президентства в Республике Казахстан В главе II настоящей монографии будут представлены результаты сопос тавительного анализа статуса главы государства при монархической и рес публиканской формах правления, а также в условиях различных республик. Е) Другими особенностями Республики Казахстан, обусловливающими президентскую форму правления, являются громадная территория и ее сла( бая заселенность, различные климатические условия, наличие зон экологическо( го бедствия, военных полигонов, техногенных территорий, бесперспективных территорий с необходимостью переселения проживающих на них людей, состо( яние транспортно(коммуникационной системы. Казахстан — одна из наиболее урбанизированных стран Центральной Азии. В городах проживает около 60 % населения. В последнее время усили лись процессы внутренней миграции сельского населения в города. Под воз действием развития казахстанской экономики большая часть сельчан, в пер вую очередь молодежь, продолжит переселяться в города. Мигрирующая в города сельская молодежь является стихийным носителем «либеральной идеи» и может стать одной из движущих сил демократизации гражданского общества. При этом нельзя не учитывать стремление объединяться на осно ве клановой, родовой и региональной принадлежности, что нередко обора чивается созданием антисоциальных группировок, дестабилизирующих об щественную жизнь и создающих конфликтные ситуации. Ж) Одним из свойств правовой системы выступает, как совершенно аргумен тированно считает академик Национальной академии наук РК М. Т. Баймаха нов, «ее способность быть средством самосохранения общества, обеспечивать его стабильность, устойчивость и равновесие, противостоять дезорганизации, социальным потрясениям, разрушительным и энтропийным тенденциям» 1. Право есть рожденный и живущий по своим правилам и технологиям сложнейший организм, состоящий из различных отраслей и комплексов за конодательства со специфическими наборами особенностей в предметах и методах регулирования. Оно развивается адекватно запросам общества. Если попытаться схематично описать сферу права, то в нее наряду с действу ющим правом (согласно статье 4 Конституции Республики Казахстан 1995 г.) в качестве основных компонентов входят правотворчество, толкование права и правоприменение. Свои значительные особенности имеют законодательство вание, нормотворческая и правоохранительная деятельность. Особое место за нимают правосознание, правопонимание, правовая культура граждан и право применителей, должное правовое поведение всех субъектов правоотношений. Уже самое обобщенное описание сферы права, в которой существуют го сударство и люди, позволяет видеть всеобъемлющий характер проблемати ки правового государства. 1 Взаимодействие правового сознания с моралью и нравственностью в обществе пере ходного периода / М. Т. Баймаханов [и др.]. – Алматы, 1995. – С. 25. Объективная востребованность президентской формы правления 43 Правовое государство существует как определенная теоретическая кон цепция. При всем многообразии подходов среди его основных признаков и характеристик выделяются следующие: – осуществление подлинного народовластия и наличие развитого граж данского общества; – конституционное обеспечение разделения единой государственной вла сти на ветви; – справедливость, приоритет права и связанность государственной влас ти правовыми предписаниями; – верховенство закона; – взаимосвязь прав и обязанностей; взаимная ответственность государства и личности, а также гарантированность прав и свобод человека, обеспечиваю щая их реализацию в социальной, культурной и политической сферах жизни; – высокая роль и авторитет судебной власти при наличии конституцион ных, организационных и материальных гарантий независимости и ответ ственности правосудия; – функционирование эффективных институтов конституционного кон троля; высокие уровни правовой культуры и правосознания населения. К слову, в конституциях зарубежных стран наряду с формулировкой «пра вовое государство» используются также словосочетания «верховенство пра ва», «господство права», что подчеркивает идентичность ценностей и содер жательных позиций программы действий. Смена общественноэкономической формации востребовала в Казахстане новую правовую систему, основанную на совершенно иных принципах и методах правового регулирования. Жесткие условия переходного периода буквально потрясали все стороны правотворчества и правоприменения, по влекли за собой принятие нетрадиционных для устойчивого развития мето дов. Уходили в небытие привычные и появлялись новые сферы норматив ного регулирования, практически с чистого листа были написаны законо дательные акты в области экономических, финансовых, банковских и ряда других групп отношений 1. Правовая система модернизирующегося Казахстана совершенствуется наиболее последовательно, системно, выверено и динамично. Координаци онным началом, основой для разработки соответствующих программ в пра вовой сфере, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ Правительства республики, проектов нормативных правовых актов высту пают концепции. Указом Президента Республики от 24 августа 2009 года утверждена Кон цепция правовой политики Республики Казахстан на 2010–2020 годы. В ходе 1 См. также: Баймаханов М. Т. [и др.]. Становление правового государства и конститу ционный процесс в Республике Казахстан: Монография. – Алматы, 2001. 44 Становление института президентства в Республике Казахстан ее реализации повысятся уровень гарантированности прав и свобод челове ка и гражданина, степень защищенности предпринимателей, возникнут но вые отрасли и сферы законодательства, право станет мобильным и более восприимчивым к нуждам практики и потребностям людей. Исходя из Концепции, продолжается работа по систематизации действу ющего законодательства, освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов, устранению внутренних противоречий в дей ствующем праве, минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодатель ные акты. Особое внимание уделяется прогнозноаналитическому обеспе чению правотворческой деятельности. При этом Концепция на 2010–2020 гг. подготовлена в качестве преемни цы уже реализованной Концепции правовой политики Республики Казах стан со сроком действия до 2010 года (Указ Президента Республики от 20 сен тября 2002 года). Главными итогами реализации этой Концепции стало существенное об новление основных отраслей национального законодательства (конституци онного, административного, гражданского, банковского, налогового, финан сового, таможенного, экологического, уголовного, уголовнопроцессуально го, уголовноисполнительного). Появился ряд новых кодифицированных актов. Государством приняты меры по совершенствованию законотворчества. Среди них: перспективное планирование законопроектной деятельности; вве дение научной (правовой, антикоррупционной, криминологической и др.) экспертизы проектов нормативных правовых актов; полное финансовое обеспечение принимаемых законов. Посредством принятия 21 мая 2007 года Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» на конституционном уровне придан импульс новому этапу судебноправовой реформы. В свою очередь, началом формирования преемственной деятельности по утверждению казахстанского правового государства на базе общепризнан ных цивилизационных ценностей и национальнокультурных особенностей общества стала Государственная программа правовой реформы в Республи ке Казахстан, утвержденная постановлением Президента Республики 12 фев раля 1994 года. Тогда на основе Конституции 1995 г. было создано новое конституцион ное право. Получило дальнейшее развитие гражданское право, регулирую щее отношения частной собственности, гражданского общества, свободно го предпринимательства. В уголовном праве определена принципиально новая иерархия подлежащих защите социальных ценностей, основанная на приоритете естественных, неотъемлемых прав и свобод человека. Существен но изменено гражданское процессуальное, уголовнопроцессуальное и уго Объективная востребованность президентской формы правления 45 ловноисполнительное законодательство, в значительной мере в соответ ствии с принципами, утвердившимися в мировом сообществе. Важной институциональной частью концепций является реорганизация судов и системы правоохранительных органов, направленная на повыше ние эффективности их правозащитной деятельности. Каждая из концепций правовой политики — предельно насыщенный пер спективными научными идеями, ясный и конкретный документ. Это обес печивается включением в их разработку прогрессивных ученых, ведущих практиков, депутатов, руководителей правоохранительных органов и учеб ных заведений. Они максимально представляют все секторы сферы права и объединены в Совете по правовой политике — консультативносовещатель ном органе при Президенте Республики 1. В этом же ключе особо значимы смежные концепции, предусматриваю щие целый ряд действенных мер законодательного и организационного ха рактера, к примеру, развития гражданского общества, становления ювеналь ной юстиции и другие, а также Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009–2012 годы. Вместе с тем развитие системы действующего права не лишено отдель ных «болезней роста». З) Некоторые ареалы неопределенности сохраняются в политической си( стеме, что обусловливает необходимость президентской формы правления. Одна из существенных особенностей государства транзитного периода, дик тующая его повышенный властный потенциал, — вынужденное огосудар ствление традиционно негосударственных сфер — обусловлена тем, что на данном этапе в обществе пока еще не сложилось полнокровное гражданс кое общество, не вызрели институты саморегуляции, способные решать от дельные социальноуправленческие задачи 2. В первую очередь сказанное относится к партийной системе Казахстана. Ведь до преобразования ситуации из «партии — в себе» в «партии — для об щества», при которой сильные партии могут взять на себя ответственность за страну посредством завоевания депутатских мандатов в парламенте, а так же реального участия в жизни страны через выполнение других традицион ных для них функций, трудно надеяться на внедрение политического плю рализма в конструирование и отправление государственной власти. В Казахстане, в отличие от некоторых других постсоветских республик, практически отсутствовала традиция многопартийности. Начавшие свою 1 2 Более подробно о деятельности Совета по правовой политике при Президенте Рес публики см. § 6 главы IV настоящей монографии. Автор на стремится проанализировать становление гражданского общества в сово купности всех его элементов и отношений, уделив основное внимание политичес ким партиям, средствам массовой информации, НПО, религиозным организациям и представительству интересов этносов. 46 Становление института президентства в Республике Казахстан деятельность политические партии в начале XX века и особенно после бур жуазнодемократической революции в России были уничтожены. В принципе, становление многопартийности в Казахстане после обрете ния Государственной Независимости можно квалифицировать как станов ление партийного плюрализма «сверху», хотя такая характеристика доста точно условна. Новые партии стали возникать на голом месте. После принятия 27 июня 1991 года Закона КазССР «Об общественных объе динениях в Казахской ССР» в стране появились партии Народный конгресс Казахстана, Алаш, Социалдемократическая партия Казахстана (СДПК), Социалистическая партия Казахстана, Республиканская партия Казахстана, а также иные движения и общественные объединения: Республиканское сла вянское движение «Лад» и Гражданское движение Казахстана «Азат», филиал общественнопросветительского общества «Мемориал», Алматинская Хель синская группа, движение «Единство», историкопросветительское общество «Адилет», движение пенсионеров «Поколение» и др. В начале 1990х годов была создана Коалиция социальной защиты, в рамках которой объединились 28 различных организаций, партий, движений для совместной работы по пре одолению острых общественных проблем путем их обсуждения, поиска меха низмов их решения на консолидированной основе. За отдельными образованиями, объявлявшими себя партиями, не было ни массовой поддержки, ни исторических предпосылок. Они представляли собой группы активистов, объединяемые лидером и комплексом идей, зачастую не ставших еще партийной доктриной. И поныне некоторые из них не выполняют роль партий, на деле являясь протопартиями или псевдопартиями 1. С вступлением в юридическую силу Конституции РК 1995 г., наряду с ее нор мами организация и деятельность политических партий стала регламентиро ваться специальным Законом РК от 15 июля 2002 года «О политических парти ях». По обращению Главы государства Конституционным Советом данный За 1 Более подробно см.: Сейдуманов С. Т. Феномен многопартийности в Казахстане. – Алматы, 1997; См. также: Берентаев К. Б., Булуктаев Ю. О. Партийная политика на современном этапе. – Алматы, 2002; Государство и политические партии: история и современность: Материалы республиканской научнопрактической конференции (Алматы, 27 апреля 1998 года). – Алматы, 1998; Перуашев А. Т. Институционализа ция политических партий в современном Казахстане: опыт ГПК. – Алматы, 2002; Чеботарев А. Особенности партийного строительства в Республике Казахстан // Са ясат. – 2001. № 5. – С. 13–16; Султанов Б. К. Перспективы развития партийной сис темы в свете конституционной реформы; Карамзина Л. И. Политические партии Ка захстана как субъекты выборов. В кн.: Новый этап демократизации Казахстана – ускоренное развитие свободного демократического общества: Материалы Между народной научнопрактической конференции (30 мая 2007 года). – Алматы, 2007; Дьяченко С. А. Эволюция партийного строительства в Казахстане: историческая роль Первого Президента // Мирас. – 2007. № 1. – С. 55–76. Объективная востребованность президентской формы правления 47 кон был проанализирован на предмет наличия либо отсутствия противоречий с Конституцией. В принятом постановлении Конституционный Совет подтвер дил соответствие Закона РК «О политических партиях» Конституции 1. В 2006 году произошло важное политическое событие, которое кардиналь но изменило архитектонику партийного развития Казахстана. 4 июля про изошло объединение двух крупных политических партий страны — «Отан» и «Асар». Принятое решение стало результатом партнерских отношений, кото рые прошли самую серьезную проверку и закалились в ходе избирательной кампании. Ведь именно они составляли ядро Народной коалиции Казахста на, которая стала для Президента Республики надежной опорой в ходе ответ ственной предвыборной кампании 2005 года. Начавшийся процесс консоли дации сил пропрезидентского блока продолжился в ноябредекабре, когда к партии «Отан» присоединились Гражданская и Аграрная партии Казахстана. Основой интеграционных процессов в среде пропрезидентских партий стала необходимость консолидации всего общества вокруг Президента Н. А. На зарбаева для достижения целей нового модернизационного рывка в развитии и схожая политикоидеологическая платформа партийных структур. В декабре 2006 года обновленная и укрупненная партия была переимено вана в Народнодемократическую партию «Нур Отан». Ее председателем был избран Н. А. Назарбаев. В целом появление «Нур Отан» стало логичным про должением общественной поддержки проекту Президента страны по созда нию в Казахстане основ инновационной экономики, инициации програм мы кардинальных политических реформ, началу реализации мощного бло ка экономических и социальных инициатив. В настоящее время в Казахстане зарегистрированы и действуют следую щие политические партии: Народнодемократическая партия «Нур Отан», Демократическая партия Казахстана «Ак Жол», Коммунистическая Народ ная партия Казахстана, Демократическая партия «ділет», Казахстанская социалдемократическая партия «Ауыл», Партия патриотов Казахстана, партия «Руханият», Общенациональная социалдемократическая партия Казахстана «Азат». Несколько общественных организаций, не пройдя госу дарственную регистрацию, продолжают претендовать на статус политичес кой партии. По мнению представителей политической науки, несмотря на небольшой отрезок времени — около двадцати лет — «партийная система Казахстана базируется на идеалах демократии, плюрализма, открытости и представляет все социальные слои общества» 2. 1 2 «О проверке соответствия Конституции Республики Казахстан Закона «О полити ческих партиях». Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан № 6 от 11 июля 2002 года. Ешмуратов А. К. Партийная система Казахстана: этапы формирования многопар тийности // rазаsстандаvы парламентаризм. – 2010. № 4 (10). – С. 89. 48 Становление института президентства в Республике Казахстан Не будет большим преувеличением характеристика сложившейся на се годня казахстанской партийной системы в качестве многопартийной при доминировании одной политической партии. Этот вывод соответствует результатам выборов в Мажилис Парламента Республики Казахстан 18 августа 2007 года. На них Народнодемократи ческая партия «Нур Отан» получила 5 247 720 голосов, или 88,4 % приняв ших участие в голосовании избирателей, Общенациональная социалде мократическая партия получила 269 310 голосов, или 4,54 % избирателей; Партия патриотов Казахстана — 46 436 голосов, или 0,78 %; Казахстанс кая социалдемократическая партия «Ауыл» — 89 855 голосов, или 1,51 %; партия «Руханият» — 22 159 голосов, или 0,37 %; Коммунистическая На родная партия Казахстана — 76 799 голосов, или 1,29 %. Как видим, ни одна из партий — конкурентов «Нур Отана» не достигла даже пяти процентов голосов избирателей 1. Между тем в 2007–2009 годах посредством внесения изменений и допол нений в Конституцию РК, Конституционный закон РК «О выборах в Рес публике Казахстан» и Закон РК «О политических партиях» были созданы предпосылки для дальнейшей активизации роли политических партий, их большей институционализации, в том числе, путем участия в выборах Пре зидента Республики, депутатов Парламента и маслихатов. В соответствии с инициированным Президентом Республики Конститу ционным законом РК от 9 февраля 2009 года «О внесении изменений и до полнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» по результатам уже следующих выборов Мажилис Парламента должен был стать, по меньшей мере, двухпартийным. Если по вторится ситуация августа 2007 года, и семь (или более) процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, будет получено только од ной партией, то в действие вступит следующее правило (пункты 2–4 ста тьи 971 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»): к распределению депутатских мандатов будет допущен также и партийный список партии, набравшей следующее (за победителем) наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в выборах. При этом сумма голо сов избирателей, поданных за две политические партии, делится на число распределяемых депутатских мандатов. Полученный результат — первое из бирательное частное (квота). Число голосов, полученных каждым партий ным списком, участвовавшим в распределении мандатов, делится на первое избирательное частное. Число голосов, полученных списком партии, не пре одолевшей семипроцентный барьер и участвующей в распределении манда 1 Информационный сборник о выборах и республиканских референдумах, состояв шихся в Республике Казахстан в период с 25 марта 1990 года по 4 октября 2008 года. – Астана, 2010. – С. 250–253. Объективная востребованность президентской формы правления 49 тов, делится на первое избирательное частное и умножается на поправоч ный коэффициент 0,7. Целая часть, полученная по результатам деления чис ла, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая политическая партия, сформировавшая партийный список. Политическая партия, не преодолевшая семипроцентный барьер и участвующая в распре делении мандатов, получает не менее двух мандатов. Однако применять данное правило Конституционного закона не потре бовалось. На выборах 15 января 2012 года в Мажилис Парламента партиями были достигнуты следующие результаты: за Народнодемократическую партию «Нур Отан» проголосовали 5 621 436 человек, или 80,99 % приняв ших участие в голосовании избирателей; за Партию патриотов Казахстана — 57 732 человека, или 0,83 %; за Демократическую партию Казахстана «Ак Жол» — 518 405 человек, или 7,47 %; за Общенациональную социалдемок ратическую партию Казахстана «Азат» — 116 534 человека, или 1,68 %; за Коммунистическую Народную партию Казахстана — 498 788 человек, или 7,19 % избирателей; за Казахстанскую социалдемократическую партию «Ауыл» — 82 623 человека, или 1,19 %; за Демократическую партию «ділет» — 45 702 человека, или 0,66 %. По результатам голосования по партийным спискам партия «Нур Отан» получила 83 мандата, «Ак Жол» — 8, КНПК — 7 мандатов. Мажилис стал трехпартийным при доминирующем положении НДП «Нур Отан». Явка на выборы составила 7 018 927 человек, или 75,4 % включенных в списки избирателей 1. По большому счету переход на пропорциональную избирательную систему на выборах депутатов Мажилиса Парламента РК направлен как раз на расши( рение представительства, активизацию деятельности политических партий и создание современной многопартийной системы. Первый шаг в этом направ лении был сделан посредством внесения изменений и дополнений в Кон ституцию РК Законом от 7 октября 1998 года. На выборах в Мажилис 10 ок тября 1999 года впервые в истории Казахстана и стран Центральной Азии казахстанцам была предоставлена возможность выбирать депутатов не только по одномандатным округам, но и по спискам политических партий (67 де путатов по одномандатным округам и 10 по общенациональному избира тельному округу на основе партийного представительства). Исходя из конституционной реформы 2007 г. в Закон РК от 15 июля 2002 года «О политических партиях» были внесены изменения и дополнения: упрощены процедуры учреждения и регистрации партии; на двадцать процен тов снижено число граждан Казахстана, требуемое для создания партии; рег 1 Мандаты распределены // Казахстанская правда. – 2012. – 18 янв. Как известно, постановлением Центральной избирательной комиссии от 28 декабря 2011 года было отменено вынесенное ранее решение о регистрации партийного списка партии «Ру ханият» в связи с допущенными партией нарушениями законодательства при выд вижении списка. См.: Казахстанская правда. – 2011. – 29 дек. 50 Становление института президентства в Республике Казахстан ламентирован порядок реорганизации партии и ее финансирования, предпри няты иные меры, способствующие повышению эффективности партий 1. При этом в партийнополитическом поле Казахстана пока сохраняется вы сокий потенциал конфликтности. Этому способствует линия отдельных сил с ориентацией не на консенсус, а на конфликт. Результаты выборов показывают, что избирателями явно не одобряется позиция противостояния власти. Как бы то ни было, в условиях привыкания к демократии ситуация политического про тивоборства, в том числе и неконституционными методами, объективно сдер живает стремление государства к либерализации, стимулируя отдельные цент ралистские проявления по обеспечению стабильности в сложном обществе. Реальный вес средств массовой информации во многом зависит от их инсти туционализации (автономного существования от государства), которая в свою очередь выражается в появлении широкой сети коммерческих массмедиа. Чем шире аудитория и влияние отдельных «независимых» изданий и каналов, тем больше они ради поддержания своей репутации будут стремиться к подаче правдивой информации и альтернативных комментариев. Характерно, что с 90х годов прошлого века удельный вес негосударственных СМИ в сравне нии с государственными имеет тенденцию к устойчивому росту. Однако институционализация СМИ не должна отставать от общих про цессов демократизации взаимоотношений политической системы и ее ок ружения, занимая подобающее место в деле создания надлежащих условий политической устойчивости. Ряд объективных факторов оказывает влияние на этот процесс. В числе катализаторов — дальнейшая постепенная демократическая модернизация; вхождение Казахстана в цивилизованное мировое пространство, присоеди нение к общепризнанным международным и региональным документам о правах и свободах человека и гражданина, о трансграничном движении ин формационных потоков и др. Постепенно у государственных органов и чи новников меняется отношение к СМИ, в госструктурах формируются спе циальные подразделения по работе с журналистами, официальная инфор мация распространяется в различных формах, в том числе и через Интернет. Реализуется программа электронного правительства, в судах расширяется гласность при отправлении правосудия и т.д. Как уже отмечалось, 2002–2006 годы отличались широкой дискуссией по вопросам дальнейшего усиления демократического вектора развития Казах стана. Эта работа завершилась утверждением указами Президента Респуб лики двух весьма важных документов: Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006–2011 годы и Концепции развития конкурентоспособности информационного пространства Республики Казах 1 Закон РК от 6 февраля 2009 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Рес публики Казахстан «О политических партиях». Объективная востребованность президентской формы правления 51 стан на 2006–2009 годы. Данными факторами определяется либеральный вектор развития казахстанских СМИ. Стимулирующее воздействие, но иного характера, порождается совре менными вызовами в лице мирового финансовоэкономического кризи са, политического, национального и религиозного экстремизма, необхо димости защиты прав и свобод человека и гражданина, сохранения и уп рочения культурной идентичности Казахстана. Мимо подобных факторов государство пройти не может. Выступая на открытии пятой сессии Парламента IV созыва, Президент РК Н. А. Назарбаев отметил, что мировое информационное пространство пре вращается в «поле битвы». «В глобальной Сети орудуют преступные группы «интернетпиратов», устраивающие атаки, наносящие ущерб компаниям, бан кам, целым государствам» 1. В целом же информационная сфера в своем единстве, и массмедиа как эле мент этой системы, отличается повышенной динамичностью, все еще имею щейся противоречивостью и требует соблюдения целого ряда балансов. Это, с одной стороны, открытость государственной власти, с другой — государствен ные (национальные) интересы; это свобода слова, распространения инфор мации и права человека; это стремление журналиста написать обо всем и ог раничение данного стремления охраняемыми законом интересами граждан и юридических лиц; это желание каждого получить и распространить любую интересующую его информацию и соблюдение требования о защите личнос ти от жестокости, порнографии, расизма, национализма и экстремизма; это внутренний мир журналиста, общепринятые каноны профессиональной этики и стандарты конкретного издания и его хозяев, а также многие другие. В настоящее время в Казахстане действуют специальные законы в области СМИ: от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации», от 11 января 2007 года «Об информатизации», от 5 июля 2004 года «О связи» и от 18 января 2012 года «О телерадиовещании». По обращению Президента РК постановлением Конституционного Со вета РК от 21 апреля 2004 года № 4 в порядке предварительного контроля был признан неконституционным Закон РК «О средствах массовой инфор мации», принятый Парламентом Республики 18 марта 2004 года и представ ленный на подпись Главе государства 25 марта 2004 года. Конституционным Советом признаны соответствующими Основному Закону следующие положения Закона: нормы Закона относительно недо пущения незаконного вмешательства в деятельность средств массовой ин формации; требование относительно еженедельного объема телевизионных и радиопередач СМИ информации на государственном языке и на других 1 Законотворческие приоритеты и императивы времени. Глава государства объявил об от крытии пятой парламентской сессии IV созыва // Казахстанская правда. – 2011. – 2 сен. 52 Становление института президентства в Республике Казахстан языках; запрет в СМИ предрешать результаты судебного разбирательства; ограничения иностранным юридическим лицам, иностранцам и лицам без гражданства прямо и (или) косвенно владеть, пользоваться, распоряжаться и (или) управлять в совокупности более чем двадцатью процентами акций (долей, паев) юридического лица — собственника СМИ в Республике Ка захстан, а также о назначении (избрании) главным редактором (редактором) СМИ; комплекс прав журналиста, необходимых для реализации его профес сиональных задач, а также специальный статус журналиста. Вместе с тем Конституционным Советом было констатировано, что не которые нормы Закона «О средствах массовой информации» не согласуют ся с отдельными положениями Конституции Республики: – преамбула, в которой было установлено, что «Закон... направлен на реа лизацию установленного и гарантированного Конституцией Республики Ка захстан права граждан на свободу слова, получение и распространение ин формации». По мнению Конституционного Совета, использование понятия «гражданин» сужает сферу действия Закона и приводит к несоответствию со держания его преамбулы пункту 2 статьи 20 Конституции Республики; – нормы пунктов 1, 4 и 5 статьи 29 Закона, предоставляющие право на опровержение лишь гражданам Республики; – подпункт 1) статьи 5 Закона, в котором в качестве одного из основных принципов деятельности СМИ предусмотрена свобода слова, получения и распространения информации любыми способами, не запрещенными за конодательством Республики Казахстан. Указанные нормы Закона допус кают ограничение свободы слова, права свободно получать и распростра нять информацию не только законом, но и нормативными правовыми акта ми меньшей юридической силы; – положение об отзыве лицензии на деятельность по организации теле радиовещания, признание недействительным свидетельства о постановке на учет СМИ производятся в судебном порядке (пункт 4 статьи 24, пункт 11 статьи 12), отзыв же свидетельства о постановке на учет СМИ возможен, как это следует из подп. 4 статьи 8 Закона, по решению уполномоченного органа в области СМИ. По мнению Конституционного Совета, в связи с ис ключительностью указанной меры она должна применяться только судами. Опять же исходя из конституционных новелл 2007 года, в казахстанское законодательство в 2009–2011 годах был внесен ряд изменений и дополнений либерального характера: упрощен порядок постановки на учет СМИ; сокра щены основания для переучета; устранена обязанность журналиста получать разрешение на использование аудио или видеозаписи при проведении ин тервью; уточнена норма о равномерном вещании телевизионных и радиопе редач на государственном языке; упрочены позиции журналистов в спорах о защите чести и достоинства граждан и юридических лиц; отменена админис тративная ответственность главного редактора за распространение продук Объективная востребованность президентской формы правления 53 ции СМИ, а также сообщений и материалов информационных агентств без постановки на учет; отменена конфискация тиража продукции СМИ в случае выпуска периодического издания без установленных выходных данных. Особое место в медийных отношениях занимает Закон РК от 10 июля 2009 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационнокоммуникационных сетей» или, как его поименовали сокращенно, «закон о регулировании Интер нета». Он был принят в целях регулирования интернетсайтов для распростра нения информации. Всего изменения коснулись пятнадцати законов. «Интер нетресурсы» приравнены к средству массовой информации со всеми вытека ющими последствиями об ограничении на распространение запрещенной законом информации. Решение о наложении на нарушителей санкций, в том числе о приостановлении или прекращении выпуска средства массовой инфор мации, вправе принимать только собственник или суд. Единственное исклю чение — право уполномоченного органа по признанию утратившим силу сви детельства о постановке на учет периодического издания и (или) информаци онного агентства в случае пропуска им срока выпуска продукции. Как уже отмечалось ранее, указами Главы государства были одобрены и реализованы Концепция развития гражданского общества в Республике Ка захстан на 2006–2011 годы (Указ от 25 июля 2006 года), Концепция развития конкурентоспособности информационного пространства Республики Казах стан на 2006–2009 годы (Указ от 18 августа 2006 года), Концепция информа ционной безопасности Республики Казахстан (Указ от 10 октября 2006 года). В результате осуществления кардинальных преобразований в сфере де ятельности СМИ в настоящее время 84 % средств массовой информации или 2 249 являются негосударственными, 16 % или 436 — государственны ми. В республике на начало 2011 года функционировали 2 685 СМИ. По давляющее большинство СМИ — 91 % или 2 441 — представлено газетами и журналами, 8,5 % или 233 — электронными СМИ, и 0,5 % или 11 — ин формационными агентствами 1. Среди печатных СМИ 1 630 газет (328 государственных и 1 302 негосудар ственные) и 811 журналов (172 государственных и 639 негосударственных). Телевизионные и радиоканалы в основном представлены частными ком паниями, свободно конкурирующими на информационном рынке. В Ка захстане из 50 телекомпаний только 8 являются государственными, из 43 ра диокомпаний 6 государственных. Все 134 оператора кабельного телевиде ния представляют частные компании, из 6 спутниковых операторов только 1 государственный. 1 Здесь и далее отдельная статистическая информация в области средств массовой ин формации, НПО и религиозных объединений приведена по источнику: Сборник материалов Универсального периодического Обзора по Казахстану. – Астана: Ми нистерство юстиции Республики Казахстан, 2011. 54 Становление института президентства в Республике Казахстан Весьма показательна динамика развития секторов СМИ: только с 2006 г. по 2011 г. в целом доля государственных СМИ снизилась с 23 % до 16 %, не государственных, наоборот, выросла с 77 % до 84 %. За эти же годы среди электронных СМИ доля государственных СМИ снизилась с 13 % до 6,5 %, негосударственных выросла с 87 % до 93,5 %. Среди печатных СМИ доля государственных СМИ снизилась с 24 % до 20,4 %, негосударственных вы росла с 76 % до 79,6 %. На отечественном информационном рынке распространяется 2 664 ино странных средства массовой информации. Аккредитованы более 80ти пред ставителей зарубежных СМИ из двух десятков стран мира, в том числе круп нейших информационных агентств — «БиБиСи», «Ассошиэйтед пресс», «Интерфакс», «Франс пресс», «Синьхуа», «Рейтер» и др. Важную роль в обеспечении свободного движения информации играет постоянное увеличение количества казахстанских пользователей казахстан ского сегмента глобальной сети. Если в 2008 году было зарегистрировано 2,3 млн казахстанских пользователей Интернета, в 2009 году 3,2 млн, то в конце 2010 года эта цифра увеличилась до 4,3 млн человек (проникнове ние в городах 41 %, в селах около 10 %). Помимо роста пользователей существенно возросло количество казахстан ских сайтов. Только в доменной зоне «KZ» на начало 2011 года зарегистри ровано более 53 000 доменных имен, при ежегодном росте зарегистрирован ных доменных имен 20–25 %. Если в 2010 году количество посещений ка захстанских сайтов превысило цифру 10 млн, то в 2011 году ожидается достижение цифры 12,3 млн посещений. С целью поддержки казахскоязычных СМИ и вовлечения их в глобаль ную сеть, был осуществлен запуск сайтаагрегатора Baq.kz. На данном сайте консолидированы все казахскоязычные СМИ, имеющие сайты. Теперь пользователи Интернета могут оперативно ознакомиться с мировыми и ка захстанскими новостями всех тематик на казахском языке. Кроме того, для региональных казахскоязычных СМИ, не имеющих собственных сайтов, предоставлена возможность размещения на Baq.kz собственных новостей. Среди казахстанских СМИ значительными тиражами представлен весь спектр политического поля. Сказанное, безусловно, относится и к Интернету. Полный переход Казахстана к 2015 году с аналогового на цифровое веща ние позволит резко улучшить контент отечественного информационного продукта, максимально расширит доступ к нему и защитит медиапростран ство от деструктивного влияния, в целом — даст мощный импульс развития отечественным телерадиокомпаниям 1. 1 См.: Тулеуова В. Сакен Сарсенов: Внедрение цифрового телевидение будет способ ствовать развитию казахстанских СМИ // Капитал. – 2011. – 6 окт.; Казанцева О. Вещание в новом правовом формате // Казахстанская правда. – 2011. – 29 дек. Объективная востребованность президентской формы правления 55 Комплексная работа по повышению конкурентоспособности государствен ных СМИ и росту их рейтингов осуществляется по ряду направлений и вклю чает создание новых каналов, расширение сетки теле и киносериалов, со вершенствование госзаказа и системы медиаизмерений. Планируется запуск двух новых телеканалов — «Білім» и «24.KZ» — на базе АО «Агентство «Ха бар». Каналы будут распространяться через кабельные сети и спутниковое телевидение «Отау ТВ». Увеличится на пять часов вещание детского канала «Балапан», улучшится его контент, будет налажено производство собствен ных мультфильмов. Расширяется сетка телеканала «Мдениет», здесь же со здана ежедневная программа новостного формата. Государственные каналы увеличат производство и показ собственных сериалов. Начато собственное ка захстанское вещание на государственном и русском языках новостной службы на телеканале «ОРТ Евразия». В сентябре 2012 года на «ОРТ Евразия» запуска ются новые казахстанские программы в информационноаналитическом и раз влекательном жанрах: «Время Казахстана», «Воскресное время Казахстана», «Доброе утро, Казахстан». Начинается модернизация информационного аген тства Казинформ, газет «Егемен rазаsстан» и «Казахстанская правда». Начнет свою работу уникальный по своему оснащению современными технологией и техникой телерадиокомплекс «rазмедиа орталыvы» 1. «Сегодня свобода слова в республике, в соответствии с действующим за конодательством, обеспечивается в полном объеме. Состояние дел в этой сфере у нас гораздо лучше, чем у любого из партнеров по СНГ, ЕврАзЭС, ШОС, — считает Президент Республики. — Если же говорить о СМИ, по сути, мы наиболее близки к европейским стандартам обеспечения деятель ности прессы. А по ряду позиций, например, по контролю за нераспростра нением идей насилия и жестокости, терроризма и экстремизма, наше зако нодательство намного мягче». Впрочем, как сказал Н. А. Назарбаев, это, быть может, не так уж и хорошо. Ведь и нам надо беречься от этих опасностей 2. Правозащитные, экологические неправительственные, а также некоммерчес( кие организации в области здравоохранения, образования и других секторов об щественной жизни все более активно участвуют в решении назревающих про блем социального, экономического, правового характера. Сложности форми рования «третьего сектора» были обусловлены многими объективными и субъективными причинами: недостатком финансовых средств у государства и самих НПО, отсутствием должного правового регулирования (в том числе по налогообложению), а также ориентацией руководителей отдельных НПО на удовлетворение собственных интересов. В этом отношении мы солидарны с 1 2 Курпякова Н. Культура и информация – мощный фактор инновационного развития. Интервью с Министром культуры и информации РК Д. Мынбай // Казахстанская правда. – 2012. – 3 мая. Тусупбекова Л., Курятов В. Стабильность. Единство. Модернизация // Казахстанс кая правда. – 2012. – 28 апр. 56 Становление института президентства в Республике Казахстан жесткими оценками жизнедеятельности НПО, изложенными на отмеченном нами круглом столе журналов «Государство и право» и «Вопросы философии». Конец 1990х годов в Казахстане отмечен профессионализацией деятель ности институтов гражданского общества, что поставило задачу повышения эффективности их работы по решению различного спектра общественных проблем, потребностей и нужд. Тезисно представим хронологию возраста ния роли и адекватно — внимания государства к «третьему сектору». В 1999 году практически во всех регионах были открыты «Инфоцентры НПО», главной задачей которых было взаимодействие с региональными неправительственными организациями, оказание им консультативной по мощи, информационной и методической поддержки. В октябре 2000 года в Послание Президента страны народу Казахстана «К свободному, эффективному и безопасному обществу» включены первые поручения Правительству по созданию условий для развития НПО. В 2000 году была создана Конфедерация неправительственных организа ций Казахстана, которая консолидировала усилия НПО для создания меха низмов взаимодействия с органами государственной власти. Принятый в декабре 2000 года Закон РК «О социальном партнерстве в Республике Казахстан» возвел в ранг государственной политики обеспече ние согласования интересов между представителями органов исполнитель ной власти, объединениями работодателей и работников. В 2001 году принят Закон РК «О некоммерческих организациях», в 2002 году — Концепция государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан. В 2003 году Правительство страны ут вердило программу государственной поддержки неправительственных орга низаций Республики Казахстан на 2003–2005 годы, в соответствии с кото рой были разработаны областные (городские) программы. В 2003 году с участием Президента Казахстана Н. А. Назарбаева был про веден первый Гражданский форум. Он обозначил политическое признание неправительственного сектора и положил начало формированию системного механизма взаимодействия институтов гражданского общества с государ ственными органами. В 2005 году состоялся второй Гражданский форум, который способствовал привлечению бизнесассоциаций к участию в общественной жизни страны. На центральном и местном уровнях стала активно проводиться работа по созданию долгосрочных устойчивых механизмов партнерства «власть — об щество» и различных диалоговых площадок. В итоге в апреле 2005 года был принят Закон РК «О государственном социальном заказе», который предо ставил возможности для создания принципиально новой системы взаимо отношений органов власти и НПО. Вместе с тем, исходя из стратегической роли НПО в жизни казахстанского гражданского общества, все более возрастающей их социально полезной дея Объективная востребованность президентской формы правления 57 тельности, Указом Президента Республики от 25 июля 2006 года была одобре на Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006–2011 годы. Концепцией были определены основные направления раз вития институтов гражданского общества и возможности реализации граж данских инициатив. Она стала основой для разработки законодательных и других нормативных правовых актов, принятия иных мер организационного и материального характера, нацеленных на создание благоприятных условий для функционирования институтов гражданского общества. Среди таковых отметим Закон РК от 21 мая 2007 года «О внесении измене ний и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», которым отменен действовавший ранее конституционный запрет на финансирование государ ством деятельности общественных объединений, что позволило резко увели чить объем социального заказа и привлечение НПО к реализации государствен ных услуг. Для создания общественного объединения теперь достаточна ини циатива десяти человек. Принимаются меры по упрощению регистрации НПО. В частности, в течение 10 дней (ранее было 15 дней) по принципу «одного окна» осуществляется не только регистрация, но и постановка на налоговый и стати стический учет. Государственный сбор эквивалентен всего 50 долларам США. В 2007 г. в рамках III Гражданского форума впервые были заслушаны от четы министров социального блока по реализации Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006–2011 годы, а также были выработаны рекомендации по дальнейшему развитию неправитель ственного сектора. Четвертый Гражданский форум прошел в преддверии председательства Казахстана в ОБСЕ, а пятый — накануне 20летия Госу дарственной Независимости Казахстана. За годы суверенитета число общественных организаций в Казахстане вы росло с 57 до более чем 30 тысяч, из них 18 тысяч являются неправитель ственными. В этом секторе работает порядка 1 млн человека, а услугами НПО пользуются более 5 млн человек. Начиная с 2003 года финансирование про ектов НПО со стороны государства на центральном и местном уровнях пре высило 10 млрд тенге 1. Постепенно расширяется практика общественного контроля за деятельно стью государственных органов. Так, во исполнение Концепции развития граж данского общества, повышения эффективности мероприятий по обеспече нию правопорядка, проводимых органами внутренних дел, приказом Мини стра внутренних дел от 13 апреля 2007 года создан Общественный совет по контролю за деятельностью полиции при Министре внутренних дел. Анало гичные советы созданы в каждом ДВД областей, городов Астаны и Алматы. 1 Двадцать звездных дней. День шестой — институты гражданского общества // Казах станская правда. – 2011. – 1 дек.; См. также: Государство и гражданское общество: 20 лет сотрудничества // Казахстанская правда. – 2011. – 9 нояб.; Абенов Ж. Третий сектор — надежный партнер // Казахстанская правда. – 2011. – 8 окт. 58 Становление института президентства в Республике Казахстан Предмет ведения советов — развитие и дальнейшее совершенствование взаи моотношений государства с НПО и населением, дальнейшая демократиза ция общественных отношений в области правоохранительной деятельности. В 2010 году только при Министре внутренних дел состоялось 7 заседаний Со вета с рассмотрением вопросов законности и обеспечения правопорядка. В республике действует 15 общественных наблюдательных комиссий, со стоящих из 93 представителей НПО, которые вправе посещать исправитель ные учреждения. В пенитенциарной системе количество посещений обще ственных наблюдательных комиссий возросло со 146 в 2006 году до 890 в 2009 году. В 2009 г. специальным Законом введен общественный контроль НПО в местах содержания осужденных. С учетом накопленного опыта государственного финансирования НПО, Законом РК от 22 декабря 2011 года внесены изменения и дополнения в За кон РК от 12 апреля 2005 года «О государственном социальном заказе». В ча стности, уточнены определения понятий «социальный проект» — совокуп ность организационных, экономических и технических мер, направленных на достижение целей в социально значимых сферах, реализующихся в тече ние одного года и более; «поставщик государственного социального заказа» — неправительственная организация, реализующая социальные программы, социальные проекты по договору на осуществление государственного соци ального заказа; «советы по взаимодействию и сотрудничеству с неправитель ственными организациями» — консультативносовещательные органы, созда ваемые для выработки предложений по совершенствованию взаимодействия и сотрудничества между государственным органом и неправительственными организациями, в состав которых входят представители заинтересованных государственных органов и неправительственных организаций; «Реестр по ставщиков государственного социального заказа» — перечень неправитель ственных организаций, участвующих в реализации социальных программ, социальных проектов по договору на осуществление государственного соци ального заказа» и некоторых других, закреплена компетенция Правительства, уполномоченного и иных государственных органов. Статьей 42 Закона на государственные органы возложены обязанности по формированию и реали зации государственного социального заказа, созданию советов по взаимодей ствию и сотрудничеству с неправительственными организациями, оказанию информационной, консультативной, методической поддержки неправитель ственным организациям, осуществляющим государственный заказ. Одним из примеров реализации гражданских инициатив является консти туционный процесс. В 2002–2005 годах, сменяя друг друга, функционирова ли постоянно действующее Совещание по выработке предложений по даль нейшей демократизации и развитию гражданского общества и Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества при Президенте Республики Казахстан. Работа обеих структур позволила создать условия для Объективная востребованность президентской формы правления 59 углубления общенационального диалога между государством и институтами гражданского общества по важнейшим вопросам политического развития Казахстана и совместной выработки мер, направленных на совершенствова ние политической системы и проведение демократических преобразований в стране. С марта 2006 года по январь 2007 года действовала возглавляемая Пре зидентом Республики Государственная комиссия по разработке и конкрети зации программы демократических реформ в Республике Казахстан, в работе которой принимали участие представители политических партий и обществен ных объединений. В результате максимально обширного диалога были разра ботаны предложения, нашедшие свое воплощение в проекте Закона о внесе нии изменений и дополнений в Основной Закон страны 1. На сегодня Казахстан стал для всего мира примером межнационального и межконфессионального согласия. После распада Советского Союза, когда во многих его бывших республи ках произошли столкновения между представителями разных наций и ре лигий, примерно такой же сценарий развития событий многие предрекали и Казахстану. Однако начавшиеся демократические процессы коренным образом изменили положение наций и религий в казахстанском обществе, исключив серьезные конфликты в межнациональных и межконфессиональ ных отношениях. Это стало возможным, в первую очередь, благодаря кон ституционно выверенной президентской стратегии на упрочение гражданс кого мира и духовного взаимоуважения. Выступая на I сессии Ассамблеи народа Казахстана 24 марта 1995 года, Н. А. Назарбаев заявил: «...существует три подхода к решению националь ного вопроса. Первый — когда некоторые страны проводят политику «вы давливания» инонационального населения, что никогда не было присуще казахскому народу, побратски принимавшему переселенцев. Второй — во обще не придавать значения национальному вопросу и надеяться на то, что проблемы отпадут сами по себе. Но и это не выход. Нам остается только тре тий, единственно верный путь, по которому мы идем, требующий трудоем кой и кропотливой работы. Это поиск соприкосновения, расширения зон согласия и доверия между народами. Без политики разумной национальной стратегии мы не сможем решить никаких задач» 2. В казахстанской модели заложен консолидирующий принцип «Един ство — через многообразие». Стремлению этнических групп к сохранению языка, традиций и культуры оказывается целевая поддержка государства путем создания всех необходимых условий. Уникальной особенностью Ка захстана стал статус этнических групп, который является чрезвычайно вы соким в правовом и общественном отношении. В нашем обществе принад 1 2 Более подробно об этом см. § 4 главы III и § 6 главы IV настоящей монографии. Казахстанская правда. – 1995. – 26 мар. 60 Становление института президентства в Республике Казахстан лежность гражданина к любому этносу, к его традициям, языку и культуре пользуется неизменным уважением и доверием. При этом принципиальная позиция заключается в том, что использова ние этнических вопросов в политических целях недопустимо, а сама госу дарственная стратегия в сфере межэтнических отношений впитала в себя все общепризнанные нормы в рамках основных международных стандартов по защите прав этнических меньшинств. За прошедшие годы сформирована нормативная правовая база по регу лированию сферы межэтнических отношений. Ее основу заложила Консти туция РК 1995 года, в которой отражены гарантии создания равных возмож ностей для всех граждан страны вне зависимости от этнического происхож дения, социальной, религиозной или иной принадлежности, а также механизмы государственного регулирования межэтнических отношений. Ос новной Закон признает неконституционными любые действия, способные нарушить межнациональное согласие. Указанные конституционные принципы получили свое дальнейшее раз витие в Концепции формирования государственной идентичности Респуб лики Казахстан (1996 г.), Концепции языковой политики Республики Казах стан (1996 г.), Государственной программе поддержки соотечественников, проживающих за рубежом, на 2005–2007 годы (2006 г.), иных политикопра вовых документах стратегического характера. Законодательные нормы по этническим отношениям имеются в законо дательстве об общественных объединениях, избирательном законодатель стве Республики Казахстан, законодательстве о политических партиях. Казахстанское общество как Единую Нацию составляют представители 130 этнических образований, считающих Казахстан своей Родиной. В наци ональном составе наиболее многочисленными являются 9 национальностей, на долю которых приходится более 96 % населения страны: казахи, русские, украинцы, узбеки, немцы, корейцы, татары, уйгуры и белорусы. Современный многонациональный облик страны сложился исторически как результат многих событий, имеющих как позитивные, так и негативные последствия. Глобальной несправедливостью для казахов — коренного этноса — стало со кращение его численности в период СССР с 61,3 % в 1926 г. (по переписи Рос сийской империи в 1897 г. эта цифра составляла 77 %) до 40,1 % в 1989 г. Среди пятнадцати республик Советского Союза Казахстан был единственной, где доля коренного населения, давшего имя стране, составляла менее половины населе ния. По переписи 1999 года доля коренного населения составила уже 53,4 %, в 2005 году — 57,9 %, в 2007 году — примерно 59 %, в 2009 году — более 63 %. Как нами отмечалось ранее, политика в сфере межнациональных отноше ний сформировалась в самостоятельную функцию молодого государства, включающую четко определенную стратегию, приоритеты, конституционно Объективная востребованность президентской формы правления 61 правовую, организационную и иные составляющие. По содержанию в каче стве ее компонентов можно выделить политический, идеологический, куль турнодуховный, языковой, экономический, образовательный, миграцион ный с аспектом гражданства, а также равенство личности в правах и свободах с отрицанием исключительности по национальному признаку и ряд других. Государство целенаправленно создает все условия для развития культуры и языков этносов Казахстана. В своей совокупности за счет использования различных источников укреп лена финансовая и материальная база межэтнических отношений. Только за 2000–2009 годы объем государственной поддержки национальных театров вырос почти в 4,5 раза, в 2010 году составив 374 млн тенге. Работают 14 русских, узбекский, а также единственные в СНГ уйгурский, корейский и немецкий те атры. Расширяется сеть школ с государственным языком обучения. Сейчас та ких школ почти 4 тысячи, что в 2 раза больше, чем в начале 1990х годов. Нала жена работа более 100 центров обучения казахскому языку для всех желающих. Оказывается всесторонняя поддержка казахскоязычным СМИ. За годы неза висимости печатных изданий на казахском языке стало больше в 7 раз. Успеш но действует эффективная система государственной поддержки этнических язы ков и культур. В 88 школах обучение ведется на узбекском, таджикском, уй гурском и украинском языках. В 108 школах языки 22 этносов преподаются в качестве самостоятельного предмета. Действует 190 лингвистических цен тров по изучению языков 30 этносов. В стране издаются 35 печатных изда ний на 15 языках. В эфир телеканалов выходят передачи на 11 языках 1. В результате «интеграционный процесс в сфере межнациональных отно шений стал протекать как процесс формирования казахстанской граждан ственности, а не абсолютного доминирования титульной нации как этно культурной структуры» 2. Поиск приемлемого механизма учета и реализации интересов этносов, их представительства в государственных органах завершился созданием в 1995 году Ассамблеи народа Казахстана (с 1995 г. по 2007 г. — Ассамблеи народов Казах стана). Имеющая конституционный статус и возглавляемая лично Первым Президентом Республики — Лидером Нации Н. А. Назарбаевым, Ассамблея сегодня выступает каналом выявления насущных потребностей, трансформа ции воли различных этносов в государственную политику, профилактики либо 1 2 Выступление Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева на XVI сессии Ас самблеи народа Казахстана: «Ассамблея народа Казахстана: доверие, традиции, транс парентность и толерантность» (20 октября 2010 года). Официальный сайт Президен та Республики Казахстан http://www.akorda.kz Бондарцова Т. М. Единство судьбы (к проблеме национальных отношений в Респуб лике Казахстан). В кн.: Республика Казахстан: политическая модернизация: Сбор ник выступлений и статей / Под общ. ред. А. С. Сагынгали, Б. М. Каиповой. – Алма ты, 2008. – С. 122. 62 Становление института президентства в Республике Казахстан устранения возникающих противоречий, предупреждения провокаций и раз жигания национальной, расовой и религиозной розни между людьми 1. Опыт межнационального и межконфессионального диалога нашей страны по( лучил признание и поддержку у ведущих политических лидеров во всем мире и авто( ритетных международных организаций. Республика своими практическими дела( ми демонстрирует, что согласие между народами и религиями вполне достижимо. По состоянию на 1 июля 2009 года на территории Республики действова ло более 4,2 тысяч религиозных объединений и групп 2. За период независимости количество конфессий и деноминаций в Казахстане увеличилось с 7 до 45, количество религиозных общин — с 200 до более 4,2 тысяч. В целом структура конфессионального пространства также кардинально изме нилась. Количество исламских объединений выросло с 46 до 2 724. Одновремен но в четыре раза увеличилось число приходов русской православной церкви — с 62 до 293, в два раза выросли общины римскокатолической церкви — с 42 до 86, евангельских христианбаптистов — с 168 до 362 и адвентистов седьмого дня — с 36 до 66. Число протестантских объединений выросло с 521 до 1 186. Причинами столь стремительного роста количества религиозных объе динений является открытость религиозного пространства, наличие либераль ного законодательства, массовое обращение населения к религиозным цен ностям и активная миссионерская деятельность религиозных объединений. Действует 20 духовных учебных заведений. Религиозными объединения ми выпускается 44 периодических религиозных печатных издания. В Казах стане работает 384 иностранных миссионера более чем из 20 стран (в 1990 году их было всего 12 человек). Для всех религиозных общин, зарегистрированных в качестве юридическо го лица, действует единый правовой статус. Священные праздники Курбанайт и православное Рождество стали настоящими общенародными праздниками и Трудовым кодексом определены как выходные дни. С 2005 года верующие по лучили право создавать не только религиозные объединения со статусом юри дического лица, но и регистрировать религиозную группу без правоспособнос ти юридического лица. При этом религиозная группа должна пройти неслож ную учетную регистрацию, носящую уведомительный характер, направленную на получение информации о религиозной группе и ведение статистики. Придавая важность налаживанию конструктивного межконфессионально го диалога, Казахстан стал инициатором проведения Съезда лидеров мировых 1 2 Более подробно об Ассамблее народа Казахстана см. § 5 главы IV настоящей моно графии. Здесь и далее статистика в области межконфессиональных отношений приведена по источнику: Сборник материалов Универсального периодического Обзора по Казах стану. – Астана: Министерство юстиции Республики Казахстан, 2011. – С. 23–24. См. также: Тусупбекова Л. Борьба за души: арбитром выступит Закон // Казахстанс кая правда. – 2011. – 15 сен. Объективная востребованность президентской формы правления 63 и традиционных религий. «Его проведение — величайший дар нашей страны делу формирования глобальной толерантности как важнейшего принципа мироустройства в ХХI веке» — такая высокая оценка дана Н. А. Назарбаевым 1. I Съезд лидеров мировых и традиционных религий состоялся в Астане 23–24 сентября 2003 года. Его проведению предшествовала международ ная конференция мира и согласия, созванная 13 февраля 2003 года в Алма ты по инициативе Н. А. Назарбаева, где он официально и обнародовал идею межрелигиозного форума. Как заявил Глава государства, основной целью форума было создание постоянно действующего международного межкон фессионального института для осуществления диалога религий в противо вес насилию и террору в межконфессиональных и межэтнических отно шениях. I Съезд лидеров мировых и традиционных религий стал реальным воплощением в жизнь инициатив Президента Казахстана по продвижению мирового диалога между народами и цивилизациями. II Съезд лидеров мировых и традиционных религий прошел 12–13 сен тября 2006 года в Астане. В работе форума участвовали 29 делегаций из 26 стран, которые представляли все мировые и традиционные религии и кон фессии мира: ислам, христианство, иудаизм, буддизм, даосизм, синтоизм и др. В качестве почетных гостей приняли участие известные политические и общественные деятели, в числе которых Генеральный директор ЮНЕСКО К. Мацуура, заместитель Генерального секретаря ООН С. А. Орджоникидзе, экспремьер Федерации Малайзия М. Мохаммад, а также представители за конодательных органов, неправительственных организаций из разных стран. III Съезд лидеров мировых и традиционных религий в очередной раз собрался в первых числах июля 2009 года в столице Казахстана. В нем участвовали уже 77 делегаций из 35 стран мира, представлявшие ведущие мировые и традици онные религии и конфессии. В своем выступлении Н. А. Назарбаев с удовлет ворением отметил, что Съезд, созванный по инициативе Казахстана в 2003 году, уже стал органичной и действенной частью глобального диалога между религи ями современного мира. В ходе Съезда Глава государства, как обычно, провел многочисленные двусторонние встречи с его участниками и гостями. 30–31 мая 2012 года в Астане состоялся четвертый глобальный духовный форум. Он объединил более 87 делегаций из 40 стран. Среди них лидеры рели гиозных конфессий и организаций, известные политики, общественные дея тели, представители глобальных международных организаций и экспертного сообщества. Отличительной особенностью IV съезда стало создание органа управления съезда — Совета религиозных лидеров. На четырех секционных дискуссиях были обсуждены следующие насущные вопросы: религия и муль тикультурализм; роли религиозных лидеров в достижении устойчивого раз 1 Тусупбекова Л., Курятов В. Стабильность. Единство. Модернизация // Казахстанс кая правда. – 2012. – 28 апр. 64 Становление института президентства в Республике Казахстан вития; религия и женщина: духовные ценности и современные вызовы; рели гия и молодежь 1. Как видим, высочайший статус данной диалоговой площадки подтвер дил и еще более актуализировал востребованность проявленной чуть менее десяти лет назад инициативы Н. А. Назарбаева. Уникальная казахстанская модель межконфессионального сотрудниче ства основана на либеральном законодательстве, выверенной стратегии и тактике верховной власти, практике толерантности представителей различ ных конфессий и полностью соответствует Международному пакту о граж данских и политических правах. В то же время с учетом геополитического положения Казахстана, который находится в зоне активного распространения религиозного экстремизма, пре дусмотрены определенные правовые механизмы защиты личности в области свободы совести и формы государственного контроля. Принимаются меры по выявлению и устранению любых нарушений законности в данной сфере, восстановлению нарушенных прав верующих независимо от их вероисповед ной принадлежности. Действует Ассоциация центров по работе с жертвами деструктивных культов в целях оказания помощи пострадавшим от негатив ного воздействия со стороны деструктивных религиозных течений. Более четкая регламентация взаимоотношений государства и его органов с религиозными объединениями, снятие противоречий, пробелов и коллизий между нормами различных законодательных актов было достигнуто посредством принятия Закона РК от 11 октября 2011 года «О религиозной деятельности и религиозных объединениях», а также сопутствующего ему Закона РК «О внесе нии изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам религиозной деятельности и религиозных объединений». Как закреплено в преамбуле, Закон «О религиозной деятельности и религиоз ных объединениях» основывается на том, что Республика Казахстан утвержда ет себя демократическим, светским государством, подтверждает право каждого на свободу совести, гарантирует равноправие каждого независимо от его рели гиозного убеждения, признает историческую роль ислама ханафитского направ ления и православного христианства в развитии культуры и духовной жизни народа, уважает другие религии, сочетающиеся с духовным наследием народа Казахстана, признает важность межконфессионального согласия, религиозной толерантности и уважения религиозных убеждений граждан 2. 1 2 Более подробно см.: Казахстанская правда. – 2012. – 30 мая – 1 июня. Более подробно о Законе см.: Ибрагимов С. Найти пути взаимодействия // Казах станская правда. – 2011. – 29 сен.; Курятов В. Свобода совести не означает вседоз воленности. Интервью с депутатом Мажилиса Парламента, членом Комитета по законодательству и судебноправовой реформе, руководителем рабочей группы по законопроекту Р. Сарпековым // Казахстанская правда. – 2011. – 27 сен.; Егоров Г. Верования разные, а закон един для всех. Интервью с председателем Агентства по делам Объективная востребованность президентской формы правления 65 Для укрепления взаимодействия со всеми религиозными объединениями Казахстана Указом Президента РК от 18 мая 2011 года «Об Агентстве Рес публики Казахстан по делам религий» впервые создан самостоятельный го сударственный орган — Агентство по делам религий. В июне 2012 года на заседании Совета по связям с религиозными объеди нениями при Правительстве Республики председателем Агентства К. Л. Ша рифом были доложены результаты действия Закона «О религиозной деятель ности и религиозных объединениях». Проведена работа по созданию право вых механизмов его реализации, организована религиоведческая экспертиза литературы и материалов соответствующего содержания. В 2011 году выявле на и пресечена деятельность 31 иностранного миссионера. Только в первом квартале 2012 года выявлены 34 сетевых ресурса экстремистского характера. В 2012 году органы внутренних дел воспрепятствовали деятельности 205 пред ставителей «Таблиги Жамагат». Установка правовых барьеров на пути религи озноэкстремистских течений дает положительный эффект. В целом, по сло вам заместителя руководителя Администрации Президента Б. А. Майлыбае ва, в Казахстане эффективный диалог в сфере межконфессиональных отношений основан «на невмешательстве во внутренние дела религиозных объединений, равенстве представителей всех конфессий перед законом» 3. Таким образом, гражданское общество и политическая система требуют постоянного совершенствования в направлении институционализации эле ментов и обеспечения устойчивости. И) В отличие от других субъектов политической системы, в условиях демок ратической модернизации государство обязано, вопервых, постоянно адекватно и оперативно самосовершенствоваться (меняя точки приложения усилий, орга низационные формы и методы деятельности), вовторых, инициировать и эф фективно осуществлять политические преобразования, в том числе для себя достаточно болезненные (способствовать укреплению политических партий, налаживать работу с оппозицией, делать все более открытыми избирательные кампании, открывать дополнительные официальные каналы лоббирования групповых интересов при принятии государственных решений и т.д.). При неразвитости рыночной инфраструктуры и гражданского общества, считает В. В. Сорокин, компенсировать недостаточное развитие экономи ческих, социальных, финансовых, правовых институтов может только госу дарство. Чтобы государство смогло осуществить коренное обновление стра ны необходимо активизировать его социальнореголютивные функции; обес печить дисциплину работы государственного аппарата, определив его 3 религий К. Лама Шариф // Казахстанская правда. – 2011. – 14 сен.; Регламентирован статус РО // Юридическая газета. – 2011. – 23 сен.; Бурханов К. Многообразие на принципах толерантности // Казахстанская правда. – 2012. – 29 фев. Перед законом равны и ответственны // Казахстанская правда. – 2012. – 14 июня. 66 Становление института президентства в Республике Казахстан оптимальную структуру для выполнения задач переходного периода; вер нуть государству авторитет на основе широкомасштабного идеологическо го обеспечения и осуществления назревших социальных преобразований. «Разработка модели переходного государства должна учитывать, что имен но государству принадлежит доминирующая роль в развитии страны, как мощному интегрирующему элементу нестабильного общества» 1. Характеризуя роль института президентства в Казахстане в качестве ядра политической системы и локомотива модернизации общества, М. Б. Касым беков подчеркивает, что она объективно детерминирована ведущей ролью государства в процессе модернизации, сталкивающегося с необходимостью ускоренного проведения экономических, политических и социальных ре форм, слабостью институтов гражданского общества, потребностью в пре одолении инерционных стереотипов мышления в массовом сознании. В слу чае же с государством так называемого тройного транзита, когда стоит зада ча единовременного перехода от плановой экономики к рыночной, от тоталитарной политической системы к демократической, от традиционной культуры к современной, «синдром модернизации» усугубляется отсутстви ем самой институциональной основы государства, позволяющей проводить радикальные преобразования в обществе. «В этой связи особенностью политических систем в странах догоняющей модернизации, наряду с усилением роли института президентства, выступает высокая степень персонализации власти, — подчеркивает М. Б. Касымбеков. — Практика показывает, что на модернизационный вызов наиболее успешно от вечают нации, сплотившиеся во имя достижения общей цели вокруг своего ли дера. Поэтому чрезвычайно важным для переходных стран видится соедине ние в одном лице института главы государства и национального лидера. Такая ситуация вызывает к жизни институт сильной президентской власти» 2. Как нам представляется, одной из основных причин глубоких конфликтов и революций (в качестве новейшего примера можно привести «арабскую весну» в ряде стран в 2011 году) выступает как раз не централизация и персонализация власти, а синдром успокоенности правящих элит, который характерен для со зданных десятилетия назад (и даже ранее) государственных форм и авторитар ных режимов, предназначенных для того периода, но явно пришедших в про тиворечие с эпохой свободомыслия, информатизации и либерализации. 1 2 Сорокин В. В. Общее учение о государстве и праве переходного периода. – М., 2010. – С. 118. Цит. по: Государство и право. Реферативный журнал. Социальные и гумани тарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4. – 2001. № 2. – С. 9. Касымбеков М. Институт президентства в контексте политической модернизации Ка захстана. В кн.: Материалы Международной научнопрактической конференции «Институт президентства в Республике Казахстан: история и современность» (22– 23 апреля 2010 года) / Под общ. ред. Б. Т. Жумагулова, И. И. Рогова. – Алматы, 2010. Т. 1. – С. 169–170. Объективная востребованность президентской формы правления 67 По точному выражению доктора политических наук С. Бирюкова, «про исходящая сегодня «рутинизация» и «искушение стабильностью» превраща ются в уязвимое место многих национальных лидеров» 1. И далеко не все руководители стран способны преодолеть это искушение и снять возника ющие напряжения посредством своевременных реформ. Пример иного рода — Республика Казахстан, показывающая способность верховной власти к постоянному самосовершенствованию адекватно запросам меняющегося общества и существующим вызовам. Предельно честным и методологически обоснованным представляется кон ституционное определение Республики Казахстан в качестве утверждающего ся демократического, светского, правового и социального государства. В ста тье 1 Конституции Республики, вопервых, подчеркивается динамичный харак тер самого процесса восхождения к идеалу путем воплощения в реальность этой конституционной ценности. Вовторых, однозначно провозглашено: государ ство таковым может быть в условиях синергии закрепленных четырех характе ристик. К примеру, господство права может быть достигнуто лишь путем де мократических процедур разработки и принятия законов и иных правовых актов, отражения в них идей, объединяющих многонациональное и поли конфессиональное, разнородное общество в Единую Нацию — казахстан цев. В целом вся деятельность государства должна иметь социальную на правленность на обеспечение потребностей и запросов граждан. Только та кое современное и цивилизованное государство может иметь право быть единственным представителем всего общества, говорить и действовать от его имени. Есть все основания по достигнутым за двадцать лет результатам оцени вать политику верховной власти Казахстана именно как народную. В свою оче редь, она составляет фундамент единства народа и государственной власти, яв ляется лучшим средством профилактики различных цветных революций. В числе специфических, порождающих неопределенности, факторов, свя занных с организацией государственной власти 2, нам видятся следующие: – сложности обретения государственного суверенитета и строительства необходимых атрибутов его государственноправового обеспечения; – противоречивость конституционного процесса построения правового государства; – болезненность размежевания пределов государственного регулирова ния, функционирования государства и институтов гражданского общества, форм осуществления политической и государственной власти; – трудности внедрения механизмов контроля общества за государствен ной властью; 1 2 Бирюков С. Президентские выборы в Казахстане: фактор лидерства и новое качество казахстанской политики // Мирас. – 2011. № 2 (18). – С. 18. Садвокасова А. К. Изменение функций и роли государства в кризисный период // rазаsстандаvы Парламентаризм. – 2009. № 3. – С. 47–52. 68 Становление института президентства в Республике Казахстан – конфликтогенность в отдельных отношениях в рамках казахстанской формы правления; – жесткие связи повертикали в унитарной форме государственного уст ройства; – незавершенность организации отвечающей требованиям времени го сударственной службы 1. В последние годы по каждому из этих направлений ведется целенаправ ленная работа. По нашему мнению, анализ государственной власти необходимо вести с двух позиций: внутренней организации, а также векторов и силы ее внешнего воздействия. Известно, что на переломных этапах жизни общества необходима консо лидация государственного аппарата, его различных структурных подразде лений, т.е. единство государственной власти. Государство прежде всего дол жно сконцентрировать усилия на стратегических сферах, а каждый из орга нов в установленной законодательством сфере, в присущих ему формах и методах, — работать над решением общих проблем. Это тем более важно, что и само государство находится в стадии глубокого реформирования. Однако сказанное вовсе не означает поощрения всесилия государственной власти «во вне», в отношении иных субъектов политической системы: полити ческих партий и других общественных объединений и движений, СМИ, про фессиональных союзов, органов местного самоуправления. Так же как в эконо мике государство стимулирует процесс расширения частного сектора, оно дол жно в соответствии с Конституцией строго законодательными мерами, по мере вызревания объективных условий, шаг за шагом проводить разумное и макси мально взвешенное «разгосударствление» политической организации общества. Конституция РК 1995 г. однозначно определила политикоюридические при оритеты в отношениях «народ — государство». До конституционной реформы 2007 года и буквально последних лет раз вертывания административной реформы в Казахстане наблюдались призна ки абсолютизации роли государства, чреватой опасностью отрыва государ ства от общества, ослабления взаимосвязей, степени влияния народа на го сударственную власть. Как следствие — рецидивы злоупотребления со стороны государственных органов и должностных лиц, культивирование бю рократизма и коррупции, противодействие политической либерализации. Тогда ситуация неопределенности, синдром «откатной волны» сохранялись в самой государственной власти. Нынешние меры по активизации институ тов гражданского общества, упрочению коммуникаций между государствен ными органами и населением призваны нейтрализовать этот синдром. 1 Более подробно на анализе перечисленных здесь факторов мы остановимся в соот ветствующих разделах настоящей монографии. Объективная востребованность президентской формы правления 69 По области формирования факторы, обусловливающие президентскую форму правления, подразделяются на внутренние и внешние. Внешние (гео( политические) факторы — распад СССР, обустройство на его бывшей терри тории, обретение Казахстаном — бывшей союзной республикой — внешних составляющих государственного суверенитета, влияние процессов глобали зации, особенности культур Европы и Азии, активное включение Казахста на в мировые информационные потоки и др. Казахстан вызывает значительный интерес у мировых экономических, политических и идеологических центров влияния. К тому же в последнее время усиливаются негативные процессы в мировой финансовоэкономи ческой системе, нестабильность в регионах Центральной Азии и Северной Африки, что является следствием распространения религиозного и других видов экстремизма, терроризма, расширения наркотранзита и может ска заться на динамике политического развития Казахстана. «Невооруженным глазом видно, что сейчас независимый Казахстан нахо дится под мощным идеологическим прессингом со стороны различных ради кальных религиозных организаций, которые пытаются разрушить духовные опоры казахстанского общества, — уверен депутат Мажилиса Парламента Рес публики, доктор политических наук К. Н. Бурханов. — Зачастую деструктив ные религиозные течения имеют конкретные «порты приписки» в виде тех или иных стран, которые преследуют свои далеко идущие геополитические цели» 1. Это актуализирует проблему сохранения экономической независимости, территориальной целостности, а также всех иных компонентов националь ной безопасности страны. «Мобилизационный» потенциал государства дол жен быть достаточно высоким, позволяющим легитимно и оперативно при нимать и осуществлять адекватные вызовам решения. Что касается факторов, имеющих объективное либо субъективное начало (на личествующие помимо желания отдельных людей либо зависящие от представ лений и воли конкретных индивидов), то в условиях переходного периода, сме ны общественноэкономической формации субъективный фактор лидера и его команды (вне зависимости от принадлежности к общественным или государ ственным структурам либо ветвям власти) играет первостепенную роль. Дело в том, что массовое сознание переходного общества, в том числе и правосознание, отличается фрагментарностью, противоречивостью и ради кальностью. Наряду с динамизмом оно обладает и устойчивостью, сопро тивляемостью новым идеям и принципам. Практически во всех важнейших и судьбоносных для будущего общественных сферах наблюдалась острая ситуация конкурирующих ценностей. Поэтому на этапе обретения и утвер ждения Государственной Независимости присутствовала острая потребность в разъяснении народу сути проводимой политики, избранных ориентиров 1 Бурханов К. У нашего народа свой путь в религии // Казахстанская правда. – 2011. – 1 сен. 70 Становление института президентства в Республике Казахстан на будущее. В это же время в Казахстане отсутствовала реальная многопар тийность, наблюдалась партийная аморфность подавляющей части населе ния. Требовалась более настойчивая деятельность государства в идеологи ческой сфере, поскольку именно здесь по большому счету формировалась легитимность новой власти, укреплялась ее социальная основа. В отличие от президентов подавляющего большинства зарубежных стран, Президент Республики Казахстан в наиболее драматический период совре менной истории не опирался на какуюлибо конкретную политическую партию (как в высокоразвитых странах) либо массовое, чаще всего един ственное, общественнополитическое движение (как в развивающихся стра нах). В этой связи он был лишен возможности использовать в полную силу «негосударственный сектор» для осуществления своих решений через еди номышленников. Естественным следствием этих объективных обстоятельств выступала и продолжает выступать повышенная идеологическая активность Первого Президента Республики — Лидера Нации Н. А. Назарбаева. Глава государства стремится формировать и проводить государственную по литику не только через издание нормативных правовых актов, но и через опуб ликование работ теоретикометодологического характера касательно будущего Казахстана. Имеются в виду получившие одобрение и вызвавшие большой ре зонанс в стране и за рубежом книги «Без правых и левых», «Стратегия станов ления и развития Казахстана как суверенного государства», «Идейная консо лидация общества — как условие прогресса Казахстана», «На пороге XXI века», «В потоке истории», «Критическое десятилетие», «Мыслями с народом поде люсь», «Евразийский Союз: идеи, практика, перспективы», «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации», «В сердце Евразии», «Казахстанский путь», «Эпицентр мира» и ряд других 1. Они характеризуются широким спектром политического и идеологичес кого воздействия, способствуя формированию в обществе центристского блока вокруг идей суверенности республики, рыночной экономики, демок ратической государственности, равноправия граждан вне зависимости от национальной принадлежности на основе Конституции РК. Не случайно по книгам Н. А. Назарбаева проводятся международные научнопрактические конференции при участии политиков и ученых Казахстана, посланцев ближ него и дальнего зарубежья. Сами книги переводятся на различные языки мира, издаются во многих странах. Первый Президент — Лидер Нации для разъяснения позиции и доведения до населения информации использует возможности массмедиа. Например, в 2011 г. Н. А. Назарбаев провел 36 прессконференций и брифингов, дал ин тервью 14 иностранным и отечественным СМИ, а также опубликовал 2 ста тьи программного характера. Своеобразной демонстрацией новых экономи 1 Официальный сайт Президента Республики Казахстан http://www.akorda.kz Объективная востребованность президентской формы правления 71 ческих возможностей страны «на глазах всей страны» стал состоявшийся 9 де кабря с участием Главы государства общенациональный телемост, в рамках которого в эксплуатацию введены предприятия по выпуску планшетных ком пьютеров «Акку», телевизоров и мониторов «Caspiy Electronics» на террито рии СЭЗ «Морпорт Актау» в Мангистауской области, завод по выпуску изде лий медицинского назначения ТОО «Суперфарм» в Жамбылской области, завод по выпуску катодной меди ТОО «Сары Казна» в Карагандинской обла сти, сернокислотный завод ТОО «СК3U» в Кызылординской области, ТОО «Семипалатинский кожмехкомбинат» в ВосточноКазахстанской области, мясоперерабатывающий комплекс ТОО «Байсерке Агро» в Алматинской об ласти и др. А ранее, накануне празднования Дня столицы в Астане прошел в выставочном центре «Корме» форум «Сильный Казахстан построим вместе!», собравший более 800 участников из всех регионов. В его рамках казахстанцам презентовали новые инновационные предприятия, открывшиеся в стране. В режиме онлайн Президент ознакомился с работой 6 ключевых для своих отраслей предприятий, введенных в эксплуатацию в первом полугодии в рам ках Карты индустриализации Казахстана, и дал старт новым производствам. В частности, были открыты завод по производству профильных труб ТОО «Компания SONIK» в Алматинской области, предприятие по производству грузовых вагонов ТОО «Казахстанская вагоностроительная компания» в Пав лодарской области и еще четыре других производства в Жамбылской, Манги стауской, Карагандинской и Костанайской областях. Также состоялось пря мое включение строительных площадок железнодорожной линии Жетыген — Коргас и третьего энергоблока Экибастузской ГРЭС. Подводя социальноэкономические итоги 2010 года, 21 декабря Н. А. На зарбаев в рамках церемонии награждения лауреатов премии Президента в об ласти качества «Алтын сапа» и конкурса в области социальной ответственно сти бизнеса «Парыз» посредством телемоста заслушал отчеты акимов всех областей и руководителей государственных органов и национальных холдин гов о результатах индустриализации за год, а также ознакомился с новыми объектами, введенными в эксплуатацию в регионах Казахстана. В общей слож ности в ходе реализации Государственной программы форсированного инду стриальноинновационного развития Казахстана к концу года были введены в строй 152 проекта на сумму более 800 млрд тенге с созданием 23 тысяч по стоянных рабочих мест. К слову, данная интересная форма прямого общения впервые была применена в 2009 г. Тогда в ходе состоявшегося 3 июля с участи ем Главы государства общенационального интерактивного телемоста «Новая индустриализация — новые возможности для всех» акимы областей, городов Астаны и Алматы презентовали проекты, реализуемые в регионах в рамках программы индустриальноинновационного развития. Во время телемоста был осуществлен запуск 16 индустриальных проектов на общую сумму 114 млрд тенге, которые должны были создать около 4 тысяч новых рабочих мест. 72 Становление института президентства в Республике Казахстан В 2010 г. Президент Республики провел более 40 прессконференций и брифингов, дал интервью 14 ведущим иностранным и отечественным СМИ, в 2009 г. — соответственно 34 и 21, кроме этого Глава государства опублико вал 4 статьи программного характера. В сентябре 2009 года во влиятельной американской газете «The Washington Times» была опубликована статья Президента Казахстана «Потенциал за рождающихся демократий», где была представлена его позиция по таким животрепещущим для международного сообщества вопросам, как усиление режима нераспространения оружия массового уничтожения и укрепление толерантности и взаимопонимания на международном уровне. Позитивную реакцию международного сообщества получили предложения Н. А. Назар баева по преодолению мирового финансового кризиса, изложенные в стать ях «Ключи от кризиса» и «Пятый путь», а также в выступлениях на Всемир ном экономическом форуме в Давосе, Боаоском азиатском форуме в Китае, II Астанинском экономическом форуме, где казахстанский лидер высказался за целесообразность введения новой мировой валюты. В апреле 2007 года Н. А. Назарбаев дал интервью ведущим авторских про грамм республиканских телеканалов: национального телеканала «Казахстан», агентства «Хабар», телерадиокомпании «31 канал», телеканала «Астана» (та кая практика сохранилась и в последующие годы). В этом интервью прозву чали ответы на многие вопросы, касающиеся будущего развития страны в свете Послания Президента народу Казахстана. Важно отметить, что в течение года Президент еще дважды проводил встречи в формате прямого общения со СМИ и гражданами страны. В ходе интернетконференции, прошедшей 7 июня, Глава государства дал исчерпывающие ответы на разнообразные по тематике и содержанию вопросы со всех регионов Казахстана и из стран ближнего и дальнего зарубежья. В июле им проведена прессконференция для региональ ных средств массовой информации, в которой приняли участие около 200 жур налистов из всех областей Казахстана и г. Алматы, а также республиканских и российских СМИ. На ней прозвучали ответы на вопросы, касающиеся поли тической и экономической модернизации страны, предстоящих выборов в Мажилис Парламента, деятельности партии «Нур Отан», развития г. Астаны и многие другие 1. Как видим, Президент Казахстана поддерживает традиционно высокий уровень взаимодействия со СМИ, свойственный далеко не всем руководи телям зарубежных стран. Представляется естественным, что мощный идеологический потенциал заложен не только в крупных научных работах теоретикометодологическо го значения — книгах, но также в выступлениях на торжественных собрани 1 См.: Хроника деятельности Президента. Официальный сайт Президента Республи ки Казахстан: http://www.akorda.kz Объективная востребованность президентской формы правления 73 ях по случаю празднования Дня Независимости Казахстана, конференциях, приветствиях. Высокой нагрузкой по степени влияния на умонастроения людей отличаются поздравления и обращения Президента в связи с различ ными государственными и профессиональными праздниками, памятными датами в жизни всех казахстанцев или отдельных трудовых коллективов, юби леями известных в стране личностей. Ежегодно Глава государства встреча ется со многими казахстанцами, обсуждает с ними ситуации в различных областях жизни, планы на будущее. Например, 31 мая 2012 года Н. А. Назарбаев открыл в Астане монумент «Ашаршылыs suрбандарына ескерткіш». Скульптурная композиция посвяще на памяти жертв голода в Казахстане в 1932–1933 годах. Важно, выразил убеж денность Глава государства, чтобы в осмыслении истории мы проявляли муд рость и не допустили политизации этой темы. Причиной голода, депортаций и массовой гибели людей стала жестокая политика советского режима. Главный виновник репрессий — это бесчеловечная тоталитарная система. В то же время мы должны помнить и о другой стороне нашей общей истории. Несмотря на все трудности, благодаря гостеприимству казахского народа все депортирован ные обрели в Казахстане новую жизнь. Их потомки сегодня — наши согражда не… Наша главная цель — благополучие всех казахстанцев. Основой для всех наших достижений является мир и стабильность. Это главное условие наших успехов в будущем. Стабильность, мир, единство — это надежные гарантии про цветания и богатства страны, достатка каждой казахстанской семьи. И мы дол жны их сберечь. Это надо помнить и передать в назидание потомкам 1. В 2011 году, выступая на торжественной церемонии открытия VII зимних Азиатских игр в столичном комплексе «АстанаАрена», Глава государства поблагодарил всех участников и гостей за поддержку, отметив, что Казах стан стал первым среди стран СНГ и мусульманского мира, кто проводит подобный континентальный форум. Зимние Азиатские игры, подчеркнул Президент Республики, являются вторыми крупнейшими соревнованиями после Олимпийских, и до сих пор за их организацию брались лишь три мощ ные в экономическом отношении азиатские страны — Япония, Китай и Южная Корея. Теперь в этот ряд встал и Казахстан. Также в 2011 году Глава государства провел первое заседание Высшего попечительского совета Назарбаев Университета — флагмана отечественной системы высшего образования. В конце августа, по сложившейся традиции, Глава государства принял парад войск по случаю Дня Конституции, при званного подчеркнуть значение Основного Закона для государства и его граждан. В декабре с участием Президента Республики состоялась, также ставшая традиционной, торжественная церемония награждения лауреатов премии в области качества «Алтын сапа», конкурса в области социальной 1 Тусупбекова Л. Не сломил голод дух народа... // Казахстанская правда. – 2012. – 1 июня. 74 Становление института президентства в Республике Казахстан ответственности бизнеса «Парыз» и специальных премий Президента РК. В сентябреноябре Н. А. Назарбаев принял участие в мероприятиях, посвя щенных Дням культуры регионов Казахстана, на которых ознакомился с их достижениями в экономической, социальной и культурной сферах. Центральным событием внутриполитической жизни страны в 2010 году ста ло 15летие Конституции РК. Президент Республики принял участие и высту пил на международной научнопрактической конференции «Конституция — основа демократического развития Казахстана». В числе значимых юбилейных событий года было и 65летие Победы в Великой Отечественной войне. В ка нун праздника Глава государства вручил группе ветеранов войны юбилейные медали в честь 65летия Победы в Великой Отечественной войне, а также клю чи от новых квартир. Выступая перед собравшимися, Н. А. Назарбаев отметил, что «победа в Великой Отечественной войне досталась нам ценой неисчисли мых страданий, жертв и лишений. Казахстанцы внесли значительный вклад в достижение Победы. Более 500 наших земляков стали Героями Советского Со юза. Подвиг сыновей и дочерей нашего народа — Талгата Бигельдинова, Ра хымжана Кошкарбаева, Касыма Кайсенова, Маншук Маметовой, Алии Мол дагуловой, Хиуаз Доспановой и других — навечно останутся в сердцах потом ков. И мы свято чтим память о принесенных жертвах и отдаем дань уважения всем тем, кто защитил нашу Родину от гитлеровских захватчиков». В июле Пре зидент принял участие в торжественных мероприятиях, состоявшихся в г. Те миртау по случаю 50летия Казахстанской Магнитки. Говоря о значении дан ного события для нашей страны, он сказал, что 50 лет назад с первой плавкой чугуна произошло не просто рождение Карагандинского металлургического комбината — это был день рождения всей черной металлургии Казахстана. В течение 2008 года Президент Республики встречался с Председателем Духовного управления мусульман Казахстана, Верховным муфтием Абсат таром кажы Дербисали; Президентом Казахской академии питания, акаде миком Т. Ш. Шармановым; Председателем Ассоциации ветеранов войны в Афганистане Б. Смагулом; членами правления Национальной экономи ческой палаты Казахстана «Союз «Атамекен»; первостроителями столицы; ректорами национальных университетов; участниками и призерами Олим пийских игр и др. На Форуме стипендиатов программы «Болашак» Прези дент выдвинул идею разработки национального проекта «Интеллектуаль ная нация – 2020» как одного из приоритетов на пути повышения конку рентоспособности Казахстана. В своем выступлении он отметил, что «Болашак» является одним из важнейших «прорывных проектов», нацелен ных на формирование конкурентоспособной нации, и выпускники «Бола шака» могут стать основой для новой генерации управленцев, способных в перспективе встать у руля реформ и управления государством. В декабре 2007 года Глава государства встречался с представителями обще ственности Казахстана, получившими признание за свои достижения в Объективная востребованность президентской формы правления 75 2007 году. Среди них: Д. Н. Кайрмденова — «Лучший сельский врач 2007 года», врачтерапевт села Урумкай Акмолинской области; С. М. Адекенов — прези дент Научнопроизводственного центра «Фитохимия», академик, автор про тивоопухолевого препарата «Арглабин», запатентованного в 11 странах даль него зарубежья; Е. М. Баймаханов — президент акционерного общества «Нур май», которое построило завод по производству инфузионных растворов, не имеющий аналогов на всем пространстве СНГ; М. Н. Айтказин — директор ТОО «АгроЦентрСтатус» (Костанайская область), средняя урожайность сель хозпредприятия которого за предшествующие 5 лет составила 18 центнеров с гектара; Д. В. Урубко — капитан сборной команды Казахстана по альпинизму, установивший флаг Казахстана на 12 из 14 восьмитысячников планеты и др. В 2006 году состоялись встречи Президента с представителями Республи канского совета ветеранов, видными деятелями литературы и искусства, чле нами Национальной комиссии по делам семьи и гендерной политике, моло дыми государственными служащими и сотрудниками национальных компа ний неказахской национальности, успешно овладевшими государственным языком и др. В мае Н. А. Назарбаев выступил в Евразийском национальном университете им. Л. Н. Гумилева с лекцией «К экономике знаний — через ин новации и образование»; в июле принял участие в работе IX внеочередного съезда РПП «Отан»; в октябре — в юбилейном заседании Национальной ака демии наук Республики Казахстан, посвященном ее 60летию; в ноябре — в работе VII съезда Гражданской партии Казахстана. Особый резонанс среди казахстанцев вызвало участие Главы государства в церемонии открытия в г. Алматы 18 сентября памятника «Туелсіздік таtы» в память о декабрьских событиях 1986 года. В 2005 году Президент Республики принял участие в праздничных ме роприятиях, посвященных 60летию Победы в Великой Отечественной войне, вручив накануне праздника государственные награды большой груп пе ветеранов Великой Отечественной войны и труда, выступив с докладом на торжественном собрании по случаю Дня Победы и приняв парад Побе ды в г. Астане, а затем посетив в дни праздника г. Москву. Глава государ ства в рамках праздничных мероприятий по случаю Дня столицы побывал на премьере художественного фильма «Кочевник» — известного масштаб ного совместного проекта кинематографистов Казахстана, США и России, рассказывающего об исторических событиях XVIII века, связанных с на циональноосвободительной войной казахского народа против джунгарс ких завоевателей. Кроме того, Президент посетил мавзолей Арыстанбаб в г. Туркестане и ознакомился с ходом археологических работ на уникаль ном объекте; принял участие в международном песенном конкурсе «Меніt rазаsстаным» имени Ш. Калдаякова в ЮжноКазахстанской области, приуроченном к 75летию композитора, в торжествах по случаю 300летия Райымбека батыра в Райымбекском районе Алматинской области и др. 76 Становление института президентства в Республике Казахстан В 2004 году состоялись встречи Н. А. Назарбаева с Президентом Нацио нальной академии наук М. Ж. Журиновым, Президентом Академии мине ральных ресурсов Г. Р. Бекжановым, академиками Национальной академии наук З. К. Кабдоловым и К. А. Сагадиевым, ректорами Казахского государ ственного женского педагогического института Ш. К. Беркимбаевой, Ка захской национальной консерватории им. Курмангазы Ж. Я. Аубакировой, Казахского национального университета им. альФараби Т. А. Кожамкуло вым, директором юридического института Евразийского национального уни верситета им. Л. Н. Гумилева М. А. Сарсембаевым, заслуженным артистом Казахстана К. Мыржыкбаевым и другими 1. Благодаря общественным акциям и персональным знакам внимания Гла вы государства в наше непростое время укрепляется вера народа в достиже ние провозглашенных ценностей и идеалов, стратегий и ориентиров, наме ченных рубежей. Известно, что далеко не все государственные служащие, даже занимаю щие руководящие посты во властных структурах, тесно общаются с населе нием, изучают настроения различных слоев казахстанцев, прямо и честно говорят о сути происходящих изменений и инициатив. В современных конкретноисторических условиях политического и иде ологического плюрализма и разброса мнений Президент страны — это вер ховный служитель конституционной идеологии. Именно Н. А. Назарбаев — Лидер Нации — силой правды, убеждения, личного примера и достигнутыми результатами превратил сотни противников и десятки тысяч скептиков в своих сторонников, а впоследствии — в членов единой команды. Прислушиваясь к конструктивной критике, воспринимая все разумное из стана оппозиции и твердо следуя правилам толерантности, транспарентности, тра( диции и доверия, Глава государства консолидирует общество на достижении гу( манистических ценностей и общих для всех жизненных интересах. Тем самым он активно воздействует на внутренний мир людей, формируя новое мировоззрение, конституционное правопонимание и правовую культуру общества. Совершенно справедливым является утверждение большинства казах станцев и наших зарубежных друзей о том, что своими нынешними дости жениями страна во многом обязана Первому Президенту Республики — Ли деру Нации Н. А. Назарбаеву. «В целом «фактор Назарбаева» необычайно значим для процессов поли тической модернизации не только в самом Казахстане, но и на всем про странстве бывшего СССР, — пишет известный российский политолог Ю. Со лозобов. — Дело в том, что Нурсултан Абишевич Назарбаев предложил стране и миру очень своевременную и продуманную программу политических ре 1 Более подробно см.: Хроника деятельности Президента. Официальный сайт Прези дента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Объективная востребованность президентской формы правления 77 форм, далеко выходящую за рамки внутренней политики Казахстана. Труд но сегодня назвать в Содружестве другого лидера, по своему потенциалу рав ного Назарбаеву. Еще в октябре 2005 года почти половина граждан России назвала Нурсултана Назарбаева самым популярным политиком среди лиде ров стран СНГ. С тех пор популярность Президента только возросла. Свои ми последними политическими реформами независимый Казахстан привнес в пространство СНГ самое ценное — непреклонную политическую волю и стратегическую дальновидность Назарбаева — политика мирового масшта ба, имеющего успешный опыт экономических и социальных реформ» 1. Постоянный участник конституционного процесса академик Националь ной академии наук РК Г. С. Сапаргалиев следующим образом высказался от носительно внесенных в мае 2007 года в Конституцию Республики измене ний и дополнений: «Объективно движущей силой и источником формирова ния идей и решений о реформе государственной и общественной жизни на современном этапе в Казахстане является народ... Ведущая роль в подготовке и осуществлении настоящей демократической реформы, как и предыдущих, при надлежит Президенту Республики Казахстан Н. А. Назарбаеву, как в силу его конституционного статуса, в соответствии с которым он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, так и в личном плане, как пассионарный государственный деятель, полный стратегических инициатив. Эти качества в полной мере проявились и в глубоком анализе многочислен ных предложений и рекомендаций государственной комиссии и выборе тех, которые могут найти конкретное воплощение в ряде статей закона, составляю щих содержание конституционной реформы... В процессе работы над поправ ками Н. А. Назарбаев сам показывал новаторство и ориентировал членов рабо чей группы на создание новых норм... Все указанные (и не отмеченные) выда ющиеся черты Президента Н. А. Назарбаева позволили выработать, выбрать и сформулировать конкретные нормы и положения, внесенные в Конституцию» 2 (подчеркивание и выделение полужирным — автора цитаты. — В. М.). Факторы, обусловившие необходимость утверждения в Казахстане пре зидентской формы правления, по степени устойчивости делятся на факто ры, связанные по времени действия с какимто одним этапом транзита и действующие на протяжении более длительного периода. Например, на начальном этапе действовали следующие факторы: – формирование социальной общности — граждан Республики Казах стан — казахстанцев, которым на заре независимости еще предстояло само 1 2 Солозобов Ю. Успехи политической модернизации в Республике Казахстан. В кн.: Республика Казахстан: политическая модернизация. Сб. выступлений и статей / Под общ. ред. А. А. Сагынгали, Б. М. Каиповой. – Алматы, 2008. – С. 22. Сапаргалиев Г. С. Модернизация Конституции Республики Казахстан // Вестник Кон ституционного Совета Республики Казахстан. – 2008. Вып. 12. – С. 36–37. 78 Становление института президентства в Республике Казахстан идентифицироваться как «народ Казахстана» — непременная составляющая суверенной государственности; – принятие стабильной Конституции и соответствующей ей системы дей ствующего права; – оформление Государственной границы — территориальных пределов государственного суверенитета независимого Казахстана и административ нотерриториального устройства страны; – строительство новой столицы Астаны, которая «скрепила Казахстан осо бым духом Независимости, духом побед и новых свершений» 1; – демонтаж государства, основанного на принципе полновластия Сове тов народных депутатов, и строительство современной государственности, базирующейся на единстве и разделенности государственной власти; – учреждение частной собственности и формирование рыночной экономи ки, финансовобанковской системы и введение казахстанской валюты — тенге; – утверждение Республики Казахстан в качестве равноправного члена мирового сообщества, инициатора реального процесса региональной и гло бальной ядерной безопасности; – формирование дипломатической службы, вооруженных сил, органов национальной безопасности — внешнеполитического и силового комплек са обеспечения национальной независимости 2. К настоящему времени благодаря Первому Президенту Республики — Лидеру Нации Н. А. Назарбаеву все эти и многие другие задачи решены, а цели достигнуты, в силу чего они либо сняты с повестки дня как уже разре шенные, либо переведены в другую плоскость и ныне пребывают в режиме постоянной модернизации 3. Опоры политической власти в обществе в лице негосударственных неком мерческих объединений, средств массовой информации прошли этап фор 1 2 3 Назарбаев Н. А. Выступление на параде войск, посвященном Дню Конституции (30 ав густа 2011 года) // Казахстанская правда. – 2011. – 31 авг. Конкретная работа Н. А. Назарбаева по преодолению отдельных из перечисленных факторов будет показана в соответствующих разделах настоящей книги. Успешное решение каждой из приведенных, без преувеличения исторических, задач потребовало от верховной власти концентрации огромных усилий, выдержки и муд рости. См. напр.: Султанов К. С. Роль Президента в повышении международного ав торитета Республики Казахстан. В кн.: Материалы Международной научнопракти ческой конференции «Институт президентства в Республике Казахстан: история и современность» (22–23 апреля 2010 года) / Под общ. ред. Б. Т. Жумагулова, И. И. Ро( гова. – Алматы, 2010. Т. 1. – С. 312–323; Султанов Б. К. Президент Н. А. Назарбаев и международноправовое оформление государственной границы Республики Казах стан. В кн.: Материалы Международной научнопрактической конференции «Ин ститут президентства в Республике Казахстан: история и современность» (22–23 ап реля 2010 года) / Под общ. ред. Б. Т. Жумагулова, И. И. Рогова. – Алматы, 2010. Т. 1. – С. 324–337; Назарбаев Н. В сердце Евразии. – Алматы, 2005. Объективная востребованность президентской формы правления 79 мирования. Их значительное количество постепенно переходит в качество — сотрудничество с государственными органами, принятие на свое исполнение части социально полезной деятельности. Однако для налаживания эффектив ных коммуникаций, взаимной заинтересованности «общественного» и «го сударственного» начал с обеих сторон предстоит еще многое сделать. В выступлении 15 декабря 2011 года на торжественном собрании, посвя щенном 20летию Независимости Республики Казахстан, Первый Прези дент — Лидер Нации Н. А. Назарбаев отметил, что XXI век привел в движе ние всю мировую архитектуру. В этом столетии мир не избавлен от традици онных угроз. «Предстоящие десятилетия будут сложными для всего мира. Мы должны быть готовы к любым сложностям» 1. 2011 год показал справедливость данного вывода. Проявления религиоз ного экстремизма, террористические акты в городах Актобе и Таразе, взрыв в Астане, убийство полицейских и предотвращение теракта в Алматы, мас совые беспорядки 16–17 декабря в городе Жанаозен и в поселке Шетпе про демонстрировали всю актуальность и реальность для Казахстана вызовов современности, имеющих распространение в зарубежье. Под подобными преступными событиями и акциями в нашей стране нет скольнибудь ши рокой социальной базы. Они осуждаются обществом. Вместе с тем всем государственным органам и госслужащим необходимо научиться работать с людьми, проявлять максимум внимания к каждому обра щению граждан, воспринимать справедливую критику. Членам настроенных на конфликт с государственной властью общественных объединений и их ли дерам, а также подобным средствам массовой информации — исключить мето ды, которые по своему характеру очень близки к злоупотреблению конститу ционными правами и свободами. Расширение зон конфликтов непременно будет порождать повышение жесткости и централизации власти. Иными сло вами, будет работать против стратегических интересов либерализации. Факторы социокультурного свойства, в частности, национальный, рели гиозный, родовой, думается, будут действовать постоянно и требовать к себе каждодневного самого пристального внимания. Сказанное относится и к кон ституционному менталитету государственных служащих и всего населения Казахстана, который в совокупности конституционного понимания, консти туционной культуры, конституционного поведения еще довольно длительное время не преобразуется в казахстанский конституционный патриотизм. Ситуация в обществе и достигнутые результаты не позволяют ослаблять накал борьбы с коррупционными и другими преступлениями, совершенны ми государственными служащими. Отдельные противоречия сохраняются на стыке ветвей власти — законо дательной, исполнительной и судебной. Несмотря на ряд решений Консти 1 Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz 80 Становление института президентства в Республике Казахстан туционного Совета РК, культивируется различное понимание статьи 61 Кон ституции РК в части рационализированного парламентаризма, что ослож няет законотворческую деятельность и проведение, в том числе, админист ративной реформы. Не получает своего развития полномочие прокуратуры по опротестованию законов. Проблемно продвигается инициированное Гла вой государства адаптирование к новым общественным условиям систем исполнительной власти и правоохранительных органов. Значительно число правовых актов государственных органов и должностных лиц, отмененных судами, опротестованных в силу их неконституционности или противоза конности прокурорами, а также не прошедших по этим же причинам госу дарственную регистрацию в органах юстиции. По большому счету юридической наукой именно с позиций достижений современных исследований еще полностью не осмыслены все новеллы Кон ституции 1995 г. и законов о внесении в нее изменений и дополнений. Не редко сделанные выводы и публично озвученные позиции основываются на аргументах периода зарождения буржуазной государственности, не учиты вается опыт государствоведения в информационных и высокотехнологич ных странах, игнорируется конституционная практика иных стран, наруша ется принцип системности и комплексности при исследовании казахстанс ких конституционных положений и норм, они анализируются в отрыве от нашей действительности и этапности проведения преобразований и т.д. Еще предстоит направить много усилий на обновление и развитие системы дей ствующего права, заполнение ниш и устранение белых пятен на стыке тра диционных отраслей права. Приведенные нами некоторые факторы персонально и в своей совокуп ности являют собой предпосылки для организации государственной власти Казахстана в президентской форме правления. Как будет показано далее, она является удобной, в том числе по запасу ресурса обеспечения устойчи вости государственной власти (иными словами, жестких или в чемто даже авторитарных механизмов), и, одновременно, способной к дальнейшей де мократической модернизации (расширению методов либерализма). Как ви дим, в дальнейшей эволюции организации власти очень многое будет опре деляться состоянием развития общества и государства. В целом в настоящее время Казахстан пребывает на стадии продолжения осуществления демократических реформ и привыкания к демократии, присут( ствующая стабильность обусловлена явным доминированием общественного согласия над деструктивными проявлениями. Сегодня мы являемся свидетелями логически выстроенного процесса политической модернизации, который отвечает долгосрочным приоритетам развития страны, сформулированным Главой государства в Стратегии «Ка захстан2030», Стратегии вхождения Казахстана в число 50ти наиболее кон курентоспособных государств мира и посланиях. «Инициированный Пре Переходная государственность Казахстана 81 зидентом РК Н. А. Назарбаевым комплекс политических реформ — это за кономерный этап эволюции политической системы страны, создающий ос нову для ее последующей демократизации» 1. Вместе с тем нужно также принимать во внимание, что состоявшаяся казах( станская государственность совсем молода, насчитывает немногим более двадца( ти лет. В своем дальнейшем утверждении ей еще предстоит преодолеть многочис( ленные сложности правового, институционального и психологического свойства. § 3. Переходная государственность Казахстана: 24 апреля 1990 года — 30 августа 1995 года Форма правления Республики Казахстан в своей эволюции прошла не сколько этапов, что обусловлено особенностями общественного развития страны, изменением содержательной и организационной компонент госу дарственной власти. Существуют различные мнения о периодизации 2. Как нами было показано выше, новейшую историю суверенного Казах стана с позиций политологии предлагается разделить на следующие периоды: 1990–1993 гг. (разрушение существующей общественной системы); 1993– 1995 гг. (выбор методом проб и ошибок модели, отвечающей интересам Ка захстана); 1995–1998 гг. (создание стержня политической системы); с 1998 го да по настоящее время (наращивание демократического потенциала). Г. С. Сапаргалиев становление конституционного законодательства под разделяет на четыре этапа: «первый — с момента внесения изменений и до полнений в Конституцию КазССР Законом от 24 апреля 1990 года об учреж дении поста Президента; второй — с принятия Закона РК от 10 декабря 1991 года «Об изменении наименования Казахской Советской Социалисти ческой Республики»; третий — с принятия Конституции РК 1993 г. и четвер тый — Конституции 1995 г., который продолжается и ныне» 3. К. Д. Жоламан в трансформации Казахстана «из квазигосударственного состояния в подлинно независимую государственность» выделяет пять эта 1 2 3 Ертысбаев Е. К. Политическая модернизация: казахстанский путь. В кн.: Республи ка Казахстан: политическая модернизация. Сборник выступлений и статей / Под общ. ред. А. С. Сагынгали, Б. М. Каиповой. – Алматы, 2008. – С. 11. См.: Кубенов Е. Развитие института Президента в Казахстане (анализ мнений) // Пра во и государство. – 2007. № 4. – С. 16–21. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. – С. 66–78; Его же. Становление и развитие конституционного законодательства в Республике Казах стан. В кн.: Сапаргалиев Г. С., Жанузакова Л. Т., Сулейменова Г. Ж., Караев А. А. Кон ституционноправовые и организационные проблемы реализации политических ре форм в условиях модернизации политической системы общества: Монография. – Алматы, 2010. – С. 26–63. 82 Становление института президентства в Республике Казахстан пов (на основе анализа «эволюции системы ее государственных органов»). Первый этап — с сентября 1989 года по 25 апреля 1990 года — от введения института высшего должностного лица в Казахстане — Председателя Вер ховного Совета КазССР — до учреждения института Президента как главы государства. Второй этап — с 25 октября 1990 года — от принятия Деклара ции о государственном суверенитете КазССР до заключения Беловежского соглашения. Третий этап — с 16 декабря 1991 года от принятия Конституци онного закона «О государственной независимости Республики Казахстан» до 28 января 1993 года, когда была принята первая Конституция Республики Казахстан. Четвертый этап — с 10 декабря 1993 года от принятия Закона РК «О временном делегировании законодательных полномочий Президенту Рес публики Казахстан» до парламентского кризиса в начале марта 1995 года. Пятый этап начался 30 августа 1995 года с принятия новой Конституции и продолжается до настоящего времени 1. «I и II этапы становления нацио нальной государственности, — пишет автор, — вполне можно соотнести с квазипарламентарной республикой советского типа, тогда как III этап — с парламентской республикой, поскольку Верховный Совет РК юридически выступал тогда в качестве высшего органа государственной власти и распо лагал реальными возможностями оказывать влияние на ход законодатель ного процесса, на формирование внутренней и внешней политики, а также контролировать работу Правительства РК... Для IV этапа характерна сме шанная (полупрезидентская) форма правления... Конституция 1995 года ус тановила в Казахстане президентскую республику, со всеми вытекающими отсюда политикоправовыми последствиями» 2. А. Х. Бижанов обосновывает следующие этапы процесса «президентизации» государственной власти в 1991–1997 годах. 1991–1993 гг. — существование единого Аппарата Президента и Кабинета Министров, что подчеркивало статус Президента страны как главы исполнительной власти. 1994–1995 гг. — тенденция дистанцирования Президента Республики Казахстан от чисто уп равленческих функций, разделения полномочий с Премьерминистром и Ка бинетом Министров страны. 1995–1996 гг. — правовое оформление «прези дентского» характера системы государственного управления Казахстана, принятие в августе 1995 г. Конституции Республики Казахстан и последую щего шлейфа законов, определяющих статус ветвей государственной влас ти, формирование механизма сдержек и противовесов между ними. С 1997 г. наметился новый этап, когда в связи с конституционным принципом пре зидентского правления объемы полномочий Правительства страны начали 1 2 См.: Жоламан К. Д. Политикоправовая эволюция системы государственных органов и разделение власти в Республике Казахстан // Право и государство. – 2001. № 3. – С. 2–4 (при изложении нами сохранена авторская стилистика. – В. М.). Жоламан К. Д. Указ. соч. – С. 4. Переходная государственность Казахстана 83 постепенно оптимизироваться путем определения четкой системы прав и ответственности, подотчетности и подконтрольности главе государства 1. М. Б. Касымбеков усматривает следующие вехи эволюции института ка захстанской президентуры после учреждения поста Президента Казахской ССР: принятие Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР от 25 октября 1990 года и Закона «О совершенствовании структуры государ ственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» от 20 нояб ря 1990 года; Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабря 1991 года; всенародные прямые выбо ры Президента страны в декабре 1991 года (по выражению автора, они по ставили «окончательную точку в вопросе формирования в Казахстане ин ститута президентства»); Конституция от 28 января 1993 года («сложившая ся система породила фактическое двоевластие, которое практически парализовало развитие страны и требовало своего скорейшего разрешения»); самороспуск местных Советов народных депутатов и Верховного Совета XII созыва; период реализации Президентом временно делегированных полно мочий, а также прекращение полномочий Верховного Совета XIII созыва, исходя из решения Конституционного Суда; референдум по продлению пол номочий Н. А. Назарбаева до 2000 года; период реализации Президентом временно делегированных полномочий второй раз; принятие на референ думе Конституции 1995 г. (она «кардинальным образом изменила конфигу рацию системы государственной власти»); конституционная реформа 1998 г. (по сути положившая начало «переходу к модели смешанной или президен тскопарламентской республики»); конституционная реформа 2007 г. (она «окончательно закрепила переход к модели смешанной республики»). В це лом 1990–1993 гг. стали периодом становления института президентства в Казахстане. Следующий этап — 1993–1995 гг. — охарактеризовался проти востоянием между Президентом и Верховным Советом, породил два парла ментских кризиса и завершился переходом к суперпрезидентской респуб лике. Основной Закон 1995 г. и выстроенная в соответствии с ним модель обеспечили стабильность системы государственного управления. Консти туционные реформы 1998 и 2007 гг. — последняя фактически трансформи ровала Казахстан в президентскопарламентскую республику 2. Говоря о становлении президентской власти в Республике Казахстан, Б. А. Мухамеджанов отмечает, что в самом его начале президентская власть функционировала в системе, приближавшейся к парламентской форме 1 2 См.: Бижанов А. Х. Республика Казахстан: демократическая модернизация общества переходного периода. – С. 89–90. Касымбеков М. Б. Институт президентства в контексте политической модернизации Казахстана. – С. 173–180. 84 Становление института президентства в Республике Казахстан правления. В ноябре 1990 года к Президенту перешел весь объем полномочий исполнительной власти. Была сделана попытка сформировать единую испол нительную власть во главе с Президентом, произошло слияние Аппарата Пре зидента и Кабинета Министров. В основу политической системы этого пери ода была положена классическая модель президентской республики. В целом же в периоде становления президентской власти она становилась и укрепля лась как важнейший политический институт, обеспечивающий независимость, самостоятельность Республики. Но наряду с этими нововведениями в госу дарстве оставалось много пережитков прошлого, и не последнее место в этом списке занимали устаревшие правовая база и законодательство республики. Создав новое государство, новые институты власти, необходимо было приве сти их в логически завершенную форму. Все эти обстоятельства привели к при нятию Верховным Советом почти единогласно (309 из 312 голосов) 28 января 1993 года первой Конституции независимого Казахстана. Пятый этап. 30 августа 1995 года на всенародном референдуме была при нята Конституция Республики Казахстан. Большинство казахстанских уче ных рассматривают этот этап как период учреждения и становления прези дентской республики в Казахстане. На этом этапе развития формы правления Казахстана в нее были внесены существенные коррективы. Конституция Ка захстана 1995 г. способствовала сосредоточению власти в системе исполни тельных органов и существенной централизации государственных регулято ров. Подобные решения были вполне оправданны и привели к стабилизации государственновластных отношений. По достижении этой стабильности были созданы условия для расширения системы воздействия законодательных (представительных) органов на процессы непосредственного управления. Шестой (современный, текущий, по оценке Б. А. Мухамеджанова) этап раз вития формы правления в Республике Казахстан отсчитывается с 2001 г. По требность перехода к качественно новому этапу развития формы правления в стране обусловлена тем обстоятельством, что к началу XXI века стало очевид но, что политическое реформирование, уровень развития государственнопра вовой системы, механизмы государственного управления не в полной мере отвечали запросам экономического роста в стране. Особо явственно это про тиворечие проявилось в регионах. Переломить негативные тенденции был призван Закон «О местном государственном управлении в Республике Казах стан». По сути, это этап децентрализации осуществления управленческих про цессов, перехода на новое качество взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям. Если девяностые годы прошло го века характеризуются как период высокой степени централизации власти, что позволило обеспечить стабильность государственного строительства в сложнейшее время, то начиная с 2001 г. на первый план выходят механизмы децентрализации. Децентрализация названа в качестве значимой линии в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2010 года. Переходная государственность Казахстана 85 «21 мая 2007 года, — пишет Б. А. Мухамеджанов, — Казахстан вступил в новый этап своего общественнополитического развития. Президент стра ны подписал принятый Парламентом закон о внесении изменений и допол нений в Конституцию. Республика сделала ощутимый шаг от президентс кой к президентскопарламентской форме правления, что является логичес ким результатом политики по развитию демократии и гражданского общества в Казахстане» 1. Приведенные мнения различаются между собой, в первую очередь, по из начальным основаниям, заложенным в авторские этапизации. При этом каж дая из них обладает определенными преимуществами, позволяет высветить отдельные грани в исследовании интересующего нас предмета. Это, вопер вых, дает возможность посмотреть на форму правления с позиции полити ческого транзита и решаемых в ходе его задач в целом, применяя методы по литологии. Вовторых, позволяет дать периодизацию, исследовать динамику оформления и укрепления государственного суверенитета и формы правле ния через принятие конституционных актов. Втретьих, дает нам возможность как бы взглянуть на построение государственности с точки зрения эволюции в целом системы государственных органов. Вчетвертых, позволяет исследо вать динамику института Президента Республики через призму развития его аппарата и взаимоотношений Главы государства с Правительством. Вместе с тем они могут лишь дополнить разработанные теорией государ ства и наукой сравнительного конституционного права и используемые нами характеристики. В их числе: статус президента; порядок формирования и статус правительства; статус парламента и основы взаимоотношений зако нодательной и исполнительной ветвей власти. Перечисленные критерии одновременно представляют собой основные характеристики статуса Пре зидента Республики, совокупное осмысление которых позволяет дать крат кую и вместе с тем достаточно полную характеристику формы правления. Исходя их предложенных критериев выделим этапы истории становле ния и развития президентской формы правления в Казахстане. Первый этап — советско(парламентарная республика — отражен в Законе от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Ка захской ССР» 2 в формуле «Главой Казахской Советской Социалистичес кой Республики является Президент Казахской ССР». Второй этап — советско(президентская республика — начался с принятия 20 ноября 1990 года Закона «О совершенствовании структуры государствен ной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и допол нений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Статья 144 была 1 2 Мухамеджанов Б. А. Указ. соч. – С. 20–21. Далее – Закон об учреждении поста Президента КазССР. 86 Становление института президентства в Республике Казахстан изложена в следующей редакции: «Главой Казахской Советской Социалис тической Республики, ее высшей исполнительной и распорядительной вла сти является Президент Казахской ССР». Третий этап — полупрезидентская республика с «усиленным Верховным Сове( том» — по времени связан с действием Конституции 1993 г. и практическим осуществлением ее норм. В статье 75 Конституции 1993 г. записано: «Прези дент Республики Казахстан является главой государства и возглавляет еди ную систему исполнительной власти республики». Четвертый этап — полупрезидентская республика с «усиленным Президен( том» — период действия Конституции Республики Казахстан 1995 г. с 5 сен тября 1995 года до принятия Закона РК от 21 мая 2007 года «О внесении из менений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» 1. Пятый (современный) этап — постепенный переход к президентско(парла( ментской республике в соответствии с Законом РК от 21 мая 2007 года «О в несении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Первые четыре этапа представляют собой соответствующие периоды пере хода казахстанской формы правления от существовавшей около 80 лет «Рес публики Советов» к предусмотренной новой Конституцией РК форме, сильно тяготеющей к «полупрезидентской республике». На протяжении первых трех этапов главное в этом процессе в большей степени было связано с формирова нием горизонтальных и вертикальных связей и отношений в исполнительной ветви власти (ее консолидацией) и, отчасти, между представительными и ис полнительнораспорядительными органами. Что касается этапа реализации положений и норм Конституции 1995 г., то он характеризуется глубоким изме нением конструкции принципов единства государственной власти и разделе ния властей, предназначения и организации всех ветвей власти. Более подробно остановимся на характеристике каждой из выделенных государственных форм. Советско(парламентарная республика (24 апреля 1990 года — 20 ноября 1990 года) характеризуется становлением института президента в условиях полновластия Советов народных депутатов, разъединения должностей гла вы государства (Президента) и Правительства (Председателя Совета Мини стров), парламентского порядка избрания Президента, а также особым ста тусом правительства — Совета Министров — и его взаимоотношениями с Верховным Советом и Президентом страны. Первый в истории Казахстана Президент Н. А. Назарбаев был избран 24 апреля 1990 года на сессии Верховного Совета. Законом от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении из 1 Данная этапизация была нами впервые обоснована и представлена в монографии «Глава государства суверенного Казахстана». См. подробнее: Малиновский В. А. Указ. соч. – С. 11–30. Переходная государственность Казахстана 87 менений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» предусматривались прямые выборы Президента. Вместе с тем в разделе IV Закона было установлено, что первый Президент Казахской ССР избирает ся Верховным Советом сроком на шесть лет. Кандидатуры на пост Прези дента на этих выборах могли выдвигаться общественными организациями в лице их республиканских органов, группами народных депутатов Казахс кой ССР не менее 90 человек. Избранным считается кандидат, получивший больше половины голосов от общего числа народных депутатов Казахской ССР. Кандидатура Н. А. Назарбаева была выдвинута XXI Пленумом ЦК Компартии Казахстана и одобрена подавляющим большинством депутатов. Во взаимоотношениях с Правительством за Президентом Республики были закреплены следующие полномочия: представлять Верховному Совету канди датуру на пост Председателя Совета Министров, вносить представление об ос вобождении его от занимаемой должности; ставить перед Верховным Советом вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров; по согласова нию с Председателем Совета Министров освобождать от должности и назна чать членов Правительства с последующим представлением на утверждение Верховного Совета. В случае несоответствия Конституции и законам постанов лений и распоряжений Совета Министров, актов министерств и госкомитетов Президент был вправе приостанавливать их действие. Президент получил пра во председательствовать на заседаниях Совета Министров, вносить в Верхов ный Совет предложение о выражении недоверия правительству. Совет Министров — Правительство — сохранило свою принципиальную самостоятельность в качестве высшего исполнительного и распорядитель ного органа государственной власти. Несмотря на корректировку ряда кон ституционных норм: введение обязанности Совета Министров регулярно информировать Президента о своей деятельности, наделение Президента страны правом предлагать Верховному Совету выразить недоверие Прави тельству, ограничение его компетенции вопросами государственного управ ления, «поскольку они не входят, согласно Конституции Казахской ССР, в компетенцию Верховного Совета Казахской ССР и Президента Казахской ССР», наложение обязанности издавать правительственные акты на основе и во исполнение указов Президента Республики, — Совет Министров ос тался органом, подотчетным Верховному Совету, юридически и, в значи тельной степени, фактически действующим под его руководством. Самостоятельность двух высших исполнительнораспорядительных ор ганов подтверждалась не только их функциональным различием, но и нали чием раздельных обслуживающих подразделений: Аппарата Президента и Управления делами Совета Министров. Особо отметим, что Законом об учреждении поста Президента КазССР были отрегулированы вопросы конституционной ответственности главы государства. В случае нарушения Президентом Республики Конституции Верховный Совет, 88 Становление института президентства в Республике Казахстан с учетом заключения Комитета конституционного надзора (позднее — Кон ституционного Суда), не менее чем двумя третями голосов от общего числа на родных депутатов КазССР выражает недоверие Президенту Республики и вы носит вопрос о его смещении на народное голосование (референдум). Итак, первому этапу присуща двойственность в построении высшей ис полнительной власти: новый орган — Президент Республики, которому при надлежали в основном традиционные полномочия главы государства, пере шедшие большей частью от Президиума Верховного Совета, наряду с сохра нившимся привычным коллегиальным Правительством. В государственноправовом отношении негативным проявлением данной формы правления, на наш взгляд, явилось отсутствие у Президента Республики возможности воздействовать на развивающуюся в стране кризисную ситуацию напрямую, ограничиваясь лишь влиянием на Правительство в виде своеобразно го надзора и юридической корректировки его действий. Другой отрицательной стороной являлась возможность Правительства во главе с его Председателем со ставлять Президенту Республики оппозицию путем апеллирования к Верховно му Совету. Раздельная компетенция Главы государства и Правительства (в пер вую очередь его председателя), подотчетность Совета Министров Верховному Совету и окончательность решения последним кадровых и иных вопросов Пра вительства создали для Совета Министров возможность балансирования между Верховным Советом и Президентом. Подобная государственная форма (об этом свидетельствует практика большинства недавно обретших государственную не зависимость стран) не способствует достижению целей сдерживания кризисных явлений, экономической и политической стабилизации, не обеспечивает устой чивости действующих высших государственных органов. На данном этапе Президент Республики одновременно сохранял пост Первого секретаря ЦК Компартии Казахстана. Во избежание резкой оппо зиции со стороны партийных комитетов, многие из которых негативно от носились к набирающему силу процессу департизации государственной жизни, Глава государства обеспечивал компромиссное сосуществование кон курирующих между собой партийных и государственных структур. Советскопарламентарная республика отличается укреплением статуса Президента Республики в условиях функционирования единой системы Со ветов народных депутатов (сверху донизу), подотчетности и подконтроль ности им управленческих и всех других государственных органов, а также закрепленного в статье 97 Конституции КазССР 1978 г. полновластия Вер ховного Совета КазССР, который имел право изъять из сферы ведения дру гих государственных органов любой вопрос и решить его на своей сессии, осуществлять кадровые назначения и освобождения руководителей государ ственных органов и организаций. Названная нами «советскопарламентарная республика» в качестве та ковой сочетает в себе основной потенциал «Республики Советов» и нарож Переходная государственность Казахстана 89 дающиеся принципы «парламентарной республики», которые отрицались в основных конструкциях «советской республики». Советско(президентская республика (20 ноября 1990 года — 28 января 1993 года). Политикоправовую основу трансформации казахстанской госу дарственности в сторону основанной на разделении властей и механизме сдержек и противовесов формы правления заложила принятая Верховным Советом 25 октября 1990 года Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР. В ней провозглашалось, что право выступать от имени все го народа принадлежит Верховному Совету, государственная власть осуще ствляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а «Президент является главой Республики и обладает высшей рас порядительноисполнительной властью» 1. Таким образом, Декларацией была существенно дополнена характеристика Президента Республики, закреплен ная в Законе об учреждении поста Президента КазССР. Весьма показательно, что в пункте 7 Декларации говорится о Верховном Совете, Президенте Рес публики, Верховном Суде и Генеральном прокуроре, а Правительство даже не упоминается. В этом, на наш взгляд, присутствует еще одно подтверждение общей тенденции на строительство президентской республики. Менее чем через месяц Законом от 20 ноября 1990 года «О совершенство вании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Ка захской ССР» на конституционном уровне были объединены президентс кое и правительственное крылья высшей исполнительной власти. Прези дент Казахской ССР объявлен главой республики, ее высшей исполнитель ной и распорядительной власти. На Президента Республики было возложено осуществление руководства де ятельностью Кабинета Министров, который в значительной степени утерял свое положение в качестве Правительства КазССР. В новом качестве Президент Рес публики получил полномочия по назначению Премьерминистра Кабинета Министров с последующим представлением его на утверждение Верховного Совета; образованию и упразднению министерств, госкомитетов и ведомств Казахской ССР; отмене либо приостановлению действия актов центральных органов управления (в случае их противоречия законам); постановке перед Вер ховным Советом вопроса об отставке либо о принятии отставки Кабинета Ми нистров; освобождению от должности и назначению на должности членов Ка бинета Министров с последующим представлением на утверждение Верховно го Совета. Была учреждена должность ВицеПрезидента Казахской ССР, избираемого Верховным Советом по представлению Президента страны. Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров Казахской ССР. Был упразднен Президиум Совета Министров, должности Председателя Со 1 Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. – 1990. № 44. – Ст. 408. 90 Становление института президентства в Республике Казахстан вета Министров, первых заместителей и заместителей Председателя Совета Министров. Учреждены посты Премьерминистра Кабинета Министров и государственных советников Казахской ССР по основным направлениям го сударственного, хозяйственного, социального и культурного строительства. Согласно изменениям, внесенным в статью 116 Конституции КазССР, Кабинет Министров образуется Президентом Республики, который был вправе включать в его состав не только указанных непосредственно в дан ной статье, но и иных должностных лиц — руководителей республиканских органов и организаций. Состав Кабинета Министров утверждается Верхов ным Советом по представлению Президента. Этим же законом провозгла шена подотчетность Кабинета Министров не только перед Верховным Со ветом, но и Президентом Республики. Как видим, с этого времени начал развиваться процесс консолидации исполнительной ветви власти. Кабинет Министров был ответственен перед Верховным Советом, Пре зидентом и им подотчетен. Вновь образованный Кабинет Министров обя зан представить Верховному Совету программу предстоящей деятельности на срок своих полномочий, не реже одного раза в год отчитываться перед ним о своей работе. Верховный Совет мог по собственной инициативе, по предложению Президента Республики либо по заявлению Кабинета Мини стров принять решение о его отставке. В целях информационного, организационного и материальнотехничес кого обеспечения реализации полномочий Главы государства и Кабинета Министров был создан единый Аппарат Президента Республики и Кабине та Министров. Наряду с принципиальными изменениями Конституции, на основании которых был скорректирован статус Президента страны и консолидированы президентское и правительственное крылья исполнительной власти, в этот наиболее напряженный и результативный отрезок времени разработан и при нят ряд крупных законодательных актов и организационных решений. Так, в июне 1991 года принят Закон «О Кабинете Министров Казахской Советской Социалистической Республики», уточнивший некоторые нововведения, но в силу конкретных политических условий не вышедший на принципиально новый уровень казахстанской государственности. После совершения неконституционной попытки сместить с поста Прези дента СССР М. С. Горбачева, путем внесения 25 августа 1991 года изменений и дополнений в Конституцию Казахской ССР на Президента Республики было возложено осуществление руководства расположенными на территории Ка захской ССР всеми внутренними войсками; ему предоставлено право при не обходимости назначать и освобождать от должности первых руководителей расположенных на территории Казахской ССР организаций, предприятий союзного подчинения, а также приостанавливать исполнение решений союз ных органов, если они противоречат законам и актам высшей исполнитель Переходная государственность Казахстана 91 ной власти. Был конституционно учрежден возглавляемый Президентом Со вет безопасности Казахской ССР, введены дополнительные гарантии для Пре зидента страны в случае прекращения мандата при невозможности осуществ ления полномочий «по иным причинам». В этом случае «невозможность осу ществления Президентом Республики» своих обязанностей (например, по состоянию здоровья) устанавливается решением Верховного Совета. В соответствии с Законом от 16 октября 1991 года «О выборах Президента Казахской ССР» 1 декабря 1991 года состоялись общенародные, прямые выборы Президента Республики. Одобрение предвыборной программы и личности Н. А. Назарбаева 98,78 % из 8 788 726 принявших участие в голосо вании избирателей подняло его реальный политический вес, дало основа ния при проведении реформ ссылаться на мнение народа, получить относи тельную независимость от Верховного Совета. Политический итог выборов президента всеобщим голосованием очень точно предсказал К. Маркс в работе «18 брюмера Луи Бонапарта»: «В то время как голоса всей Франции разбиваются между 750 членами Национального собрания, в этом случае они, напротив, сосредоточиваются на одной личнос ти. В то время как каждый отдельный депутат является представителем лишь той или другой партии, того или другого города, того или другого пункта или даже просто представляет необходимость избрать одного из 750 депутатов, когда не уделяется особого внимания ни сути дела, ни самой личности изби раемого, — президент является избранником нации, и его выборы — круп ный козырь, пускаемый в ход суверенным народом раз в четыре года. Выбор ное Национальное собрание связано с нацией метафизически, выборный же президент связан с ней лично. Национальное собрание, правда, отображает в лице своих отдельных представителей многообразные стороны национального духа, зато в президенте национальный дух является во плоти. По сравнению с Национальным собранием президент является носителем своего рода боже ственного права: он — правитель народной милостью» 1. Один из классиков мировой социологии и политологии М. Вебер также счи тал, что всенародно избранный лидер несет ответственность только перед из бравшим его народом, возвышается над бюрократией и над элитой, обладая способностями направлять и вести страну к успехам, а также конституционны ми полномочиями для реализации интересов общества. Именно харизматичес кий лидер, избираемый посредством плебисцита, должен возглавлять полити ческую элиту, способную подчинить бюрократию общественным целям 2. Хронологически именно после 1 декабря 1991 года состоялись судьбоносные решения по учреждению Государственной Независимости Казахстана. 1 2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2е изд. Т. 8. – С. 134. См.: Мигранян А. М. Плебисцитарная демократия Макса Вебера и современный по литический процесс // Вопросы философии. – 1989. № 6. – С. 7. 92 Становление института президентства в Республике Казахстан 10 декабря 1991 года Верховным Советом КазССР был принят Закон «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Респуб лики». Казахская ССР стала именоваться Республикой Казахстан 1. Конституционным законом от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан» был осуществлен политикоюриди ческий рывок — на конституционном уровне был провозглашен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Право выступать от имени народа закреплено за Верховным Советом и Президентом. Президент Республики определен Главой Респуб лики Казахстан и ее исполнительной власти. И вновь в статье 10 также как и в пункте 7 Декларации о государственном суверенитете, в Конституцион ном законе не упоминается о Правительстве. Нельзя не отметить важность еще одного, на первый взгляд малозначительно го, Закона от 13 января 1992 года «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О Кабинете Министров Казахской ССР». Этим актом Президент Республики наделялся правом изымать из ведения Каби нета Министров отдельные сферы управления и передавать их специально со зданным государственным и иным органам, а также делегировать правительству выполнение отдельных полномочий в рамках предоставленной Президенту Рес публики компетенции как главы исполнительной власти. Тем самым устраня лось внутреннее противоречие в сущности компетенции Президента и Кабинета Министров (оба государственных органа осуществляют исполнительную власть), подтверждалась роль главы государства как лидера и организатора верхнего эше лона исполнительной и распорядительной власти. Наряду с регулированием многообразных отношений между президентс ким и правительственным крыльями исполнительной власти была восста новлена ее вертикаль. Законом от 13 января 1992 года «О внесении на пере ходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О мест ном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» введен пост главы местной администрации (предшественник совре менного акима) с назначением на эту должность Президентом Республики в порядке подчинения подотчетных Главе государства и подконтрольных соответствующим Советам народных депутатов глав местных администра ций. Впервые исполнительные органы общей компетенции на местах были выведены из подотчетности местных представительных органов. Итогом процесса консолидации всей исполнительной власти под руковод ством Главы государства явился Указ Президента РК от 7 февраля 1992 года «О совершенствовании организации и деятельности органов государственно го управления Республики Казахстан в условиях экономической реформы». В нем впервые нашла закрепление единая система исполнительнораспоря 1 Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. – 1991. № 48–50. – Ст. 585. Переходная государственность Казахстана 93 дительных органов от Президента до глав местной администрации и ее орга нов, а также были закреплены функциональные обязанности и полномочия органов и должностных лиц (вицепрезидента, государственного советника), перечень министерств, госкомитетов и ведомств, обязанность Кабинета Ми нистров по оперативному руководству деятельностью глав местной админис трации и некоторые другие принципиальные вопросы. На данном этапе президентский потенциал республиканской формы прав ления был в значительной степени обусловлен несколькими обстоятельства ми: вопервых, подавляющим превалированием государственной собствен ности, что вызывало к жизни существование относительно самостоятельного Правительства; вовторых, сохранением полновластного Верховного Совета, довлеющего над консолидированной исполнительной властью, что давало возможность Кабинету Министров юридически и фактически в случае раз ногласий с главой государства искать поддержку у законодателей. Раскрыть свой положительный задел президентская республика могла бы лишь после реформирования экономики (проведения разгосударствления и приватиза ции) и статуса Верховного Совета. Нельзя не сказать и о выходившей на «со циалистический парламент» представительной вертикали — сохранившей значительный политический вес системе местных Советов народных депута тов. За счет формальноюридического потенциала и многочисленности депу татского корпуса некоторые из Советов выступали политическими оппонен тами Главы государства по принципиальным аспектам новой государствен ности. К тому же должности председателей Советов большей частью заняли бывшие первые секретари соответствующих территориальных партийных ко митетов. Сохранившийся значительный компонент «Республики Советов» дает основание называть существовавшую в ноябре 1990 года — январе 1993 года гибридную форму правления «советскопрезидентской». Таким образом, принятые на втором этапе законодательные акты и прак тические действия наряду с реальным строительством новой государствен ности выполнили еще одну важную задачу — подготовили и обеспечили воп лощение главных идей курса на президентскую форму правления в Консти туции Республики Казахстан 1993 г. В период ее действия — с 28 января 1993 года и до 5 сентября 1995 года — проходил третий этап, который нами охарактеризован как полупрезидентс( кая республика с «усиленным Верховным Советом». В статье 75 Конституции 1993 г. Президент Республики был объявлен Главой государства и возглавил единую систему исполнительной власти государства. Президент Республики с согласия Верховного Совета назначал на долж ность Премьерминистра, заместителей Премьерминистра, министров ино странных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председателя Комитета национальной безопасности; осуществлял общее руководство деятельнос тью Кабинета Министров; по представлению Премьерминистра определял 94 Становление института президентства в Республике Казахстан состав Кабинета Министров, образовывал и упразднял министерства, госу дарственные комитеты и ведомства; отменял либо приостанавливал полно стью или в части действие актов Кабинета Министров, министерств, госу дарственных комитетов и ведомств. Принципиальные изменения введены в конституционный статус Каби нета Министров. Правительство Республики Казахстан несет ответствен ность перед Президентом Республики, слагает свои полномочия перед вновь избранным главой государства, ему же вправе заявить о своей отставке в слу чае невозможности осуществления возложенных на него функций. Вместо коллегиальной ответственности Кабинета Министров перед Верховным Советом введена персональная ответственность членов правительства за исполнение законов. В случае нарушения членом Кабинета Министров Кон ституции и законов Верховный Совет вправе поставить вопрос о досрочном освобождении его от должности перед Президентом Республики. Конституция РК 1993 г. оформила взаимоотношения Кабинета Министров с Верховным Советом и Президентом Республики. Кабинету Министров был возвращен статус Правительства (однако при условии его почти полного вхож дения в политикоюридическую орбиту Президента страны). Ответственность и подотчетность Правительства приобрели весьма конкретные очертания: перед Верховным Советом — персональная ответственность члена Кабинета Министров (за претворение в жизнь конкретного акта), перед Президентом — коллективная ответственность Правительства и персональная каждого его члена (за деятельность в самом широком аспекте, включая состояние дел в соответствующих отраслях, организацию управленческого процесса и т.д.). Впервые, начиная с апреля 1990 года, правительство из подведомственности законодательной ветви власти превратилось в правительство Президента Рес публики, подотчетное Главе государства и подконтрольное Парламенту. Норма о том, что Президент Республики возглавляет единую систему ис полнительной власти стала возможной после восстановления в январе 1992 года вертикального строения системы исполнительных органов. Соглас но статье 92 Конституции 1993 г., глава местного исполнительного органа (глава местной администрации) выступает непосредственным представите лем Президента в конкретной административнотерриториальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления. Гла ва администрации назначается на должность и освобождается от нее Прези дентом либо главой областной администрации. Президент Республики на делен правом отмены решений местных исполнительных органов. Конституция РК 1993 г., как видим, возложила на Президента Казахста на политическую ответственность за функционирование всей исполнитель ной ветви власти на высшем и местном уровнях. В первой Конституция РК не нашли подтверждения главные постулаты Республики Советов в качестве политической основы страны. Вместе с тем Переходная государственность Казахстана 95 Верховный Совет сохранил за собой право высшего законодательного орга на, безгранично властвующего в сфере законотворчества. Существенным пробелом Основного Закона 1993 г. было отсутствие нор мы о конституционной ответственности Главы государства, возглавлявшего единую систему исполнительной власти государства. Причем произошло это по чисто субъективным причинам — в соответствии с настоятельным пред ложением отдельных юристов — членов Конституционной комиссии. После принятия Конституции РК 1993 г. началось постепенное практичес кое осуществление заложенных в нее идей и положений. Особого внимания заслуживает период с сентября по декабрь 1993 года, когда местные Советы народных депутатов, а за ними и Верховный Совет XII созыва досрочно пре кратили свои полномочия. Законом от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных админи страций дополнительных полномочий» Президенту было передано осуществ ление ряда традиционно парламентских функций. Названный Закон действо вал с 10 декабря 1993 года по 19 апреля 1994 года. Переход к современному этапу начался еще в условиях действия Консти туции РК 1993 г. В выступлении Н. А. Назарбаева 9 июня 1994 года на сессии Верховного Совета XIII созыва было представлено видение дальнейшего пути наполнения конституционного статуса Президента Республики новым ре альным содержанием: «Как всенародно избранный глава государства, я несу ответственность за все, что происходит в стране. Являясь гарантом соблю дения Конституции, предусмотренных ею прав и свобод граждан, я прила гаю и буду прилагать все силы к тому, чтобы обеспечить четкое взаимодей ствие всех ветвей власти. Намерен поставить дело так, чтобы сполна несла ответственность перед народом за вверенное ей дело каждая ветвь власти». В Послании Верховному Совету (июнь 1994 года) о мерах выхода из кризи са и углублении рыночных преобразований содержались конкретные предло жения по совершенствованию органов законодательной, судебной, исполни тельной ветвей власти. Применительно к последней Н. А. Назарбаев отметил, что на первоначальном этапе реформ правительство «прикрывалось» автори тетом Президента, работая с ним в единой структуре. Это было обусловлено необходимостью становления независимой государственности. Однако в даль нейшем работа в таком «тандеме» стала давать сбои: Глава государства все бо лее втягивался в непосредственное управление экономикой, что мешало ему объективно и беспристрастно оценивать деятельность Правительства, созда вало опасность ослабления его усилий в других сферах, могло повлечь утрату гарантий социальной защиты населения. Ныне «ситуация и все органы влас ти созрели для того, чтобы каждому работать самостоятельно на своем участ ке на общем пути движения к единой цели». Происходит дистанцирование Главы государства от Правительства и от рассмотрения вопросов текущего характера. «Концентрируя внимание на выполнении функций гаранта Кон 96 Становление института президентства в Республике Казахстан ституции, — подчеркнул в своем Послании Президент, — свои усилия я буду направлять на консолидацию всего общества по сохранению в Казахстане политической стабильности» 1. Из текста выступления в Верховном Совете и президентского Послания можно сделать выводы о стремлении всенародно избранного Президента Рес публики, вопервых, в рамках Конституции РК 1993 г. обеспечить эффектив ное функционирование иных государственных органов; вовторых, решать принципиальные вопросы политических и социальноэкономических реформ, уйдя от мелочной опеки над текущей деятельностью Правительства; втреть их, решать вопрос о поднятии роли и самостоятельности Кабинета Министров в «освоении» правительственных задач при условии его включения в сферу исполнительной ветви власти и сохранения ответственности членов Кабине та Министров перед Верховным Советом за исполнение законов. С позиций функционального анализа статуса Главы государства, его в не которой степени «надвластной роли» представляется также немаловажным Указ Президента РК от 12 сентября 1994 года «О взаимодействии Президен та Республики Казахстан с государственными органами республики». В нем была упорядочена организация взаимоотношений Главы государства с Ка бинетом Министров, Национальным банком, Верховным и Высшим арбит ражным судами, Генеральным прокурором Республики. Кабинет Министров самостоятельно реализует программы, обеспечивает текущее управление эко номикой страны, регулирование хозяйственных отношений и т.д., тогда как под руководством Президента Правительством решаются только важнейшие вопросы рыночных преобразований и социальноэкономического развития государства Казахстан. Введена практика систематического информирова ния Президента РК, как гаранта соблюдения прав и свобод граждан, Кон ституции и законов: Премьерминистром — о работе Правительства, пред седателем Национального банка — о работе Национального банка, предсе дателями Верховного Суда и Высшего арбитражного суда — о работе судов по защите прав и свобод граждан, обеспечению верховенства Конституции РК, законности и справедливости в стране, Генеральным прокурором — о работе органов прокуратуры по надзору за исполнением законов на терри тории страны. Указом (пункт 3) также было предусмотрено, что решение всех не отрегули рованных законами вопросов деятельности перечисленных органов, а также их взаимодействия с Кабинетом Министров будет осуществляться актами Прези дента Республики. Подлежат согласованию с Президентом Республики вноси мые Правительством, Верховным Судом и Высшим арбитражным судом в по рядке законодательной инициативы законопроекты, затрагивающие предусмот ренные Конституцией РК и законами полномочия Президента Республики. 1 Назарбаев Н. Пять лет независимости. – Алматы, 1996. – С. 230–231. Президентская форма правления по Конституции 1995 года 97 В целях более полного обеспечения конституционных полномочий Пре зидента и Правительства, дистанцирования Главы государства от исполни тельной ветви власти, Указом Президента РК от 13 апреля 1994 года суще ствовавший в 1991–1994 годах единый Аппарат Президента РК и Кабинета Министров РК был реорганизован путем его разделения на Аппарат Прези дента РК и Управление делами Кабинета Министров РК 1. Приведенные примеры (выступление, Послание и указы Президента Рес публики) свидетельствуют о стремлении Н. А. Назарбаева начать наполне ние конституционного статуса Президента Республики новым содержани ем. С позиций нынешнего времени представляет интерес, что заявленный летом 1994 года политикоидеологический подход к Президенту Республи ки как политическому координатору ветвей государственной власти тогда вполне укладывался в норму Конституции 1993 г. о Главе государства, воз главляющем «единую систему исполнительной власти государства». Существенными отличительными чертами третьего этапа также стали де партизация, освобождение от партийного диктата государства вообще и Пре зидента Республики в частности, а также окончательный уход с политичес кой арены единой системы Советов народных депутатов. Второе обстоятель ство обусловило исключение нами из названия казахстанской формы правления на данном этапе слова «советско». Словосочетание «усиленный Верховный Совет» применено в связи с сохранением за Верховным Сове том конституционной характеристики в качестве «единственного законода тельного и высшего представительного органа Республики Казахстан» и вы текающих из нее предметно неограниченных законодательных полномочий. Таковым в общих чертах является исторический промежуток времени 1990–1995 годов, за который Казахстан фактически прошел четыре консти( туционные модели формы правления: от Республики Советов через советско( парламентарную, советско(президентскую, полупрезидентскую с «усиленным Верховным Советом» вышел на президентскую форму правления — полупрези( дентскую республику с «усиленным институтом президента», просуществовав( шую до 21 мая 2007 года. § 4. Президентская форма правления по Конституции 1995 года Для исследования современной модели казахстанской формы правления в этот период базовой является конституционная характеристика Республики Казахстан как государства, утверждающего себя в качестве демократического и правового. Тем самым в качестве конституционных ориентиров провозгла шены идеалы, выработанные прогрессивной политической мыслью и реаль 1 Напомним, что данное институциональное обстоятельство, приведенное нами выше, обоснованно выдвинуто А. Х. Бижановым в качестве одного из оснований для периоди зации становления формы правления в Казахстане. 98 Становление института президентства в Республике Казахстан но действующие в той или иной мере в высокоразвитых обществах, в том чис ле и те, которые относятся к пределам вмешательства государственной власти в сферы институтов самоуправления народа, границам правового регулиро вания и механизмам формирования законодательства, отвечающего интере сам народа. Сказанное полностью применимо и к такому основополагающе му принципу деятельности Республики Казахстан, как «решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, вклю чая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте». Конституция Республики Казахстан учитывает многообразные ценност ные характеристики казахстанской социокультурной общности, наклады вающие свой неповторимый отпечаток на принципиальные начала и детали избранной государственной формы. Конституцией Республики 1995 г. (пункт 1 статьи 2) Казахстан определен государством с президентской формой правления. Как известно, в наиболее общем плане и устоявшейся традиции современ ные государства по форме правления подразделяются на монархии и респуб лики. В основе такой дифференциации лежит большей частью статус главы государства с присущими ему порядком избрания (или престолонаследия), функциями и полномочиями, а также взаимоотношениями главы государства с парламентом и правительством. Однако достаточно ли это? Вряд ли. Сведение к минимуму различий между современными монархом и пре зидентом, появление различных гибридных форм — монархий с признака ми республик и республик с признаками монархий (не говоря уже о смеше нии внутри монархий и республик) — ставит ученых перед необходимостью укрупнения либо детализации отдельных характеристик. Освещая особенности скандинавских монархий, российский исследо ватель М. Исаев применительно к Королевству Швеция пишет следую щее: «Вопрос о форме правления страны в настоящий момент не подда ется точному определению... ущербность статуса и функций главы госу дарства, который королем назван в конституционном акте только в пяти случаях, а в остальных именуется просто «правитель государства», зас тавляет исследователя задуматься. ...Сегодня мы можем характеризовать форму правления Швеции как условно монархическую, стремящуюся к собственному отрицанию. В этой связи ситуация в Швеции могла бы по казаться уникальной, если бы не аналогичное положение, например, в Японии. По форме правления — это тоже в общемто монархия, но мо нархия весьма условная» 1. В современном меняющемся мире запросы конституционной практики порождают нетипичные формы государств, и ставят ученых перед необхо 1 Исаев М. А. Механизм государственной власти в странах Скандинавии. – М., 2004. – С. 173. Президентская форма правления по Конституции 1995 года 99 димостью проведения более углубленного анализа отдельных характерис тик казахстанской президентской формы правления. Совершенно обоснованно по результатам такой работы, основанной на широком использовании сравнительноправового метода, Заслуженный де ятель науки и Заслуженный юрист Российской Федерации, автор 38 книг, среди которых учебники по конституционному праву России и зарубежных стран, монографии по публичному управлению, В. Е. Чиркин использует термин «смешанная форма правления» 1. Как видим, стоит только уйти от безусловного следования классике в каче стве главного критерия в анализе статуса главы государства (монарха или пре зидента) и взять за основу классификации форм правления закрепленную в конституции, главную для государства, конструкцию принципа разделения вла стей, механизма сдержек и противовесов, и многое сразу встанет на свои места. Учрежденной Конституцией РК 1995 г. весьма гибкой формой правления сняты генетические недостатки как чисто президентской, так и чисто парламентар( ной республик посредством модернизации верховной государственной власти. Тем самым обеспечивается оптимальное для Казахстана на данный исторический период модернизации сочетание единства власти и разделения властей. Меха низм сдержек и противовесов сконструирован таким образом, чтобы все госу дарственные органы выполняли свои конституционные функции должным образом, предупреждая конфликты, а в случае их возникновения — снимая в конституционных процедурах. Государственная власть должна быть эффектив ной, государство должно работать на обеспечение прав и свобод граждан, на выполнение своих исконных обязанностей перед обществом. Напомним, что именно совмещение таких неизвестных во времена Ш. Монтескьё и Дж. Локка институтов, как президентский арбитраж, раци онализированный парламентаризм, регламентарное законодательство, со четание прямых выборов главы государства с парламентской ответственно стью правительства и ряда других, породило смешанную Пятую республику во Франции. Бывший Генеральный секретарь Государственного совета Франции и один из авторов проекта Конституции 1958 г. Р. Жано рассказывает следующее: «Все профессора конституционного права, — сказал мне однажды генерал де Голль, — объясняют нам, что есть три возможных режима: режим ассамб леи, режим парламентский и режим президентский. Это очень хорошо, но почему так уж абсолютно необходимо, чтобы французский режим точно от 1 См. напр.: Современное буржуазное государственное право: Критические очерки. В 2 т. Т. 2: Основные институты / Отв. ред. д. ю. н., проф. В. А. Туманов. – М., 1987. – С. 51–52; Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник. – М., 1999. – С. 142, 146; Его же. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998. – C. 270–271; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 1–2 / Отв. ред. Б. А. Страшун. – М., 1995. – С. 304. 100 Становление института президентства в Республике Казахстан носился к одной из этих категорий? Нет никаких оснований, чтобы Кон ституция Франции укладывалась в одну из этих теоретических схем; она вполне может быть ни полностью парламентской, ни полностью президен тской, она может иметь именно специфический характер» 1. Представляется вполне возможным взять за основу классификации зак репленные в конституциях конструкции принципа разделения властей, ме ханизмов сдержек и противовесов. В этом случае государства могут подраз деляться на «парламентарные» (с парламентской процедурой формирова ния правительства и политической ответственностью правительства перед парламентом) и «президентские», в которых правительство (если оно вооб ще существует в качестве самостоятельного органа) формируется президен том и перед парламентом политической ответственности не несет. Естествен но, в каждой из групп опять же присутствует множество индивидуальных и даже нетипичных форм. В итоге отличиями определяется реальный власт ный потенциал парламента либо президента. Такой подход широко практи куется зарубежными ученымигосударствоведами. Высказывая настоящее суждение, считаем необходимым сделать несколь ко замечаний: – описание конституционной модели формы правления сводится к фор мальноюридическим конструкциям, тогда как в реальной жизни они фун кционируют под влиянием различных факторов, в первую очередь, в рамках «живой» политической системы; – практическая жизнедеятельность формы правления в итоге составляет государственный (политический) режим с присущими для него формами и методами осуществления стоящих перед государством задач; – сложность разработки конкретных характеристик и моделей обуслов лена также применением учеными различных терминов для описания од них и тех же государствоведческих объектов (например, правление, система правления, система управления, режим и др.); – с другой стороны в одни и те же дефиниции вводится различное содер жание, за него принимается внешняя сторона явления, на основании чего даются политизированные оценки. С учетом сказанного вновь обратимся к Конституции РК 1995 г. По нашему мнению, приведенная в пункте 1 статьи 2 запись отрицает при менение в Казахстане, вопервых, монархической формы правления (о чем свидетельствует также и полное наименование Казахстана, включающее в себя термин «республика»); вовторых, парламентарной республики (о чем свидетельствует также включение в формулу пункта 1 статьи 2 дефиниции «президентская»). 1 Цит по кн.: Крутоголов М. А. Президент Французской Республики. Правовое поло жение. – М., 1980. – С. 43. Президентская форма правления по Конституции 1995 года 101 Как нам представляется, одна из важнейших составляющих государствен ной формы — «форма правления» — значительно богаче, чем одна из ее кон кретных разновидностей — «республика». Поэтому провозглашенной Кон ституцией РК 1995 г. президентской формой правления (в совокупности с официальным названием страны) охватывается многообразие государствен ных форм: «чисто президентской», «полупрезидентской (дуалистической)» вплоть до «суперпрезидентской (монократической)» республики. Тем самым снимается формальноюридическая сторона в научной дискуссии относи тельно идентификации Республики Казахстан в качестве конкретной раз новидности республиканской формы правления. Между тем, к примеру, Ж. Салимбаевой критикуется статья 2 действую щей Конституции, которая «провозглашает Республику Казахстан с прези дентской формой правления. Хотя сравнительный анализ показывает, что те полномочия, которыми Конституция наделила Президента, Парламент и Правительство, и отношения, складывающиеся между ними, позволяют от нести Казахстан к смешанной (полупрезидентской республике)» 1. Думает ся, что смешанная республика по своим параметрам вполне укладывается в более емкое государственноправовое явление «президентская форма прав ления» и позволяет уходить от в значительной степени искусственной кри тики в чрезмерной президенциализации государства. Однако сказанное вовсе не означает снижение актуальности дальнейших исследований, обсуждений, внесения предложений по вопросам корректи ровки отдельных составляющих казахстанского принципа единства и раз деленности государственной власти и механизма сдержек и противовесов. К какой же конкретной разновидности республиканской формы правле ния ближе всего казахстанская модель? 2 В 1990–1995 гг. построение казахстанского государства проходило в русле «президентской формы правления» в направлении упрочения позиций Пре зидента Республики. При этом, как неоднократно подчеркивалось в ходе обсуждения проекта Конституции РК 1995 г., с ориентацией на модель Пя той Французской Республики по Конституции 1958 г. Были применены ее многие государственноправовые конструкции. Однако признание общей тенденции не гарантирует достижения определенности во взглядах казах станских ученыхгосударствоведов. 1 2 Салимбаева Ж. Казахстан – президентская республика // Эволюция государствен ности Казахстана: Материалы Международной конференции (г. Алматы, 3–5 апреля 1996 года). – Алматы, 1996. – С. 143. Острые дискуссии по поводу ответа на данный ключевой вопрос применительно к Российской Федерации присутствуют среди ученыхконституционалистов России. Своеобразный дайджест мнений см.: Авдеев Д. А. О форме правления в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. Академический и вузовский юридический журнал. – 2011. № 1. – С. 9–13. 102 Становление института президентства в Республике Казахстан В книге «Основы государства и права Республики Казахстан», подготов ленной коллективом авторов под редакцией Г. С. Сапаргалиева, параграф 3 первого раздела называется «Казахстан — президентская республика». Вме сте с тем здесь же, при освещении статуса главы государства, отмечается, что его составляющие характеризуют «президентскую систему правления» 1. Определенное разночтение допускается Г. С. Сапаргалиевым в коммента рии Конституции 1995 г. Разъясняя положения статьи 1, ученый высказыва ется: «Казахстан является президентской Республикой». А в комментарии к статье 2 — «Конституция Республики Казахстан 1993 г. установила полупре зидентскую форму правления. Новая Конституция 1995 г. закрепила полную президентскую форму правления. Она выражается в том, что, вопервых, Пре зидент не относится ни к одной ветви государственной власти; вовторых, Пре зидент выбирается народом и независим от Парламента; втретьих, Прези дент наделен широкими полномочиями и может оказывать в соответствии с Конституцией конструктивное влияние на все ветви государственной власти, на их взаимоотношения, способствуя эффективному осуществлению ими сво их полномочий. Президентская форма правления служит обеспечению поли тической стабильности и общественного согласия в стране» 2. В более позднем издании академического курса конституционного права признанный ученый расширил и уточнил характерные моменты «президентс кой системы правления Республики Казахстан»: «Президент — глава государ ства; Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президен том, и только в случаях, предусмотренных в Конституции, оно подотчетно Пар ламенту; Президент назначает членов Правительства; по собственному усмотрению увольняет членов Правительства; имеет право вето на законы, при нятые Парламентом; в случаях, предусмотренных в Конституции, Президент издает законы, а также указы, имеющие силу закона; Президент может опреде лять первоочередность принятия законов; может распустить Парламент; по дол жности является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами; по своему усмотрению определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, следовательно, и Правительства; имеет право на созыв внеочередной сессии Парламента по своему усмотрению; имеет право на про ведение референдума по собственному усмотрению; имеет ограниченное пра во вводить на всей стране чрезвычайное положение; имеет ограниченное право вводить на всей территории или в отдельных ее местностях военное положение, частичную или общую мобилизацию; имеет право помилования, награждения, предоставления гражданства». И итожит свои наблюдения: «Указанные поло 1 2 Основы государства и права Республики Казахстан: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. – Алматы, 1997. – С. 29. Конституция Республики Казахстан: Комментарий / Под ред. Г. Сапаргалиева. – Ал маты, 1998. – С. 9, 19. Президентская форма правления по Конституции 1995 года 103 жения статуса Президента Республики Казахстан свидетельствуют об установ лении президентской системы правления с некоторыми своеобразными черта ми. Именно такими моментами характеризуются в основном полномочия пре зидентов при президентской системе во всех государствах» 1. В другом комментарии Конституции Г. С. Сапаргалиев высказался не столь категорично. Раскрывая смысл пункта 1 статьи 2 Конституции, он пишет: «Конституция РК закрепила президентскую форму правления. Пре зидент не относится ни к одной ветви государственной власти, но взаимо действует со всеми ветвями и органами, не входящими в них, способствуя эффективному осуществлению ими своих полномочий» 2. А. К. Котов отмечает: «По форме правления государство Казахстан оста ется президентской республикой, о чем записано в ст. 2 Конституции 1995 г. Однако по многообразию и гибкости элементов этого правления, апроби рованных конституционной практикой развитых демократий, казахстанс кая форма президентского правления обретает благодаря новому Основно му Закону логически завершенный вид особой системы разделения и функ ционирования единой государственной власти в обществе» 3. Ж. Н. Баишев в учебном пособии по конституционному праву РК пишет: «Народ сам принял Основной Закон государства, конституционно закрепив ший республиканскую форму правления с президентской системой ее уст ройства». В другом месте говорит о «своей специфической казахстанской модели государственного устройства президентской формы правления», в третьем — о Казахстане как о президентской республике 4. О «президентской модели правления» говорит Н. Примашев 5. В монографии «Парламентаризм в Республике Казахстан: становление и перспективы развития» А. У. Тагаев в качестве синонимов «формы правления» (или «формы государства») фактически использует следующие словосочета ния: «способ государственного устройства», «государственный строй и поли тический режим», «парламентский политический режим и государственное устройство», «политический режим и способ государственного устройства», «форма политического режима и способ государственного устройства», «форма государственного правления», «форма политического правления». Конститу ционная формула «президентская форма правления» заменяется словосоче 1 2 3 4 5 Сапаргалиев Г. С. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Изд. 3е, доп. – Алматы, 2007. – С. 236. Конституция Республики Казахстан. Научнопрактический комментарий. – Алма ты, 2010. – С. 15. Котов А. К Суверенный Казахстан: гражданин, нация, народ. – Алматы, 1997. – С. 149. Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан: Учебнометодическое пособие. – Алматы, 2001. – С. 15, 104, 123. Примашев Н. Юридикотехнический потенциал Конституции Республики Казахстан (постатейные критические замечания) // Юрист. – 2010. № 11. – С. 51. 104 Становление института президентства в Республике Казахстан танием «президентская система правления», фактически отождествляется с «президентской республикой», «Президентская Республика Казахстан» 1. Как видим, к обсуждению одного и того же предмета анализа ученые под ходят с различным прочтением нормы Конституции, что конечно же инте ресно и плодотворно для научного поиска. Вместе с тем считаем необходимым очертить свою позицию по двум прин( ципиальным положениям данной дискуссии. Первая. Статьей 2 Конституции 1995 г. Республика Казахстан объявлена государством с президентской формой правления. В казахстанском Основ ном Законе применен термин «форма правления» — традиционный для боль шинства зарубежных писаных конституций, аксиоматийный и имеющий однозначное содержание, давнымдавно и многократно проанализирован ный несколькими поколениями ученыхтеоретиков государства, конститу ционного права и ряда других отраслевых юридических наук советской (по стсоветских) школ. Вполне ясный, он не требует доктринального толкова ния через какиелибо дополнительные категории государствоведения. Безусловно, как и все иные институты и понятия, он испытывает на себе влияние со стороны иных элементов государственной формы (политико территориальной организации — формы государственного устройства и ме тодов осуществления власти — режима), а также иных субъектов полити ческой системы. В этом отношении представляется плодотворной наблю дающаяся в последние десятилетия линия на разграничение «политического режима» и «государственного режима» (второй явился плодом концентра ции внимания на сугубо государственном начале отправления государствен ной власти). Но насколько полезно для специфики предметного анализа «формы правления» вводить дополнительный термин «система правления»? Этот момент представляется достаточно сомнительным. Вернемся к рассуждениям Г. С. Сапаргалиева. «В Конституции употреблено выражение «президентская форма правления». Такое понятие в определенной степени является спорным. В научной литературе под «формой правления» по нимаются Республика и монархия. Президентская власть так же, как парламен тарная власть, в литературе характеризуется как система правления». При этом автор приводит цитату из монографии Н. А. Сахарова: «На наш взгляд, тради ционное толкование понятия «форма правления» вполне приемлемо в совре менном государствоведении. Представляется, что более корректно с точки зре ния научной терминологии говорить о президентской, полупрезидентской, пар ламентарной системах правления, отличая их тем самым от форм правления» 2. 1 2 Тагаев А. У. Парламентаризм в Республике Казахстан: становление и перспективы развития. – Алматы, 2010. – С. 7, 21–24, 26–28, 142, 190. Сапаргалиев Г. С. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Изд. 3е, доп. – Алматы, 2007. – С. 235; Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. – М., 1994. – С. 3. Президентская форма правления по Конституции 1995 года 105 Эту же мысль мэтр государствоведения повторяет позже в коллективной монографии «Конституционноправовые и организационные проблемы ре ализации политических реформ в условиях модернизации политической си стемы общества»: «В науке о государстве признается аксиомой деление го сударств по форме правления на монархию и республику. Республики же де лятся на президентские, полупрезидентские, парламентские системы (полужирный — автора цитаты. — В. М.) правления. Поэтому правильное наименование — президентская система правления» 1. Думается, что нет достаточных оснований для предложения о замене термина «форма правления» другим близким по звучанию термином «система правления» (а также о том, что в Конституции РК было бы более правильным вместо при мененного первого использовать второй). Категория «форма правления» явля ется системообразующей ценностью (идеей, принципом) именно государства. Она отражает конституционную сущностную характеристику Республики Ка захстан, в силу чего расположена уже во второй статье Конституции РК. «Организация государственной власти предопределена в первую очередь формой правления в стране, — справедливо считает Б. А. Мухамеджанов, — поскольку форма правления есть наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших ор ганов государственной власти» 2. Далее. Предлагаемый термин «система правления» в том смысле, кото рый в него вкладывается, это скорее «система управления» страной, то есть система государственных органов в их реальной жизни, в условиях действия системы сдержек и противовесов. В подобной трактовке это не иначе как государственный режим — «президенционализм», «парламентаризм». Од нако подобный подход справедливо критикуется сторонниками системного анализа государственноправовых явлений, считающих, что нельзя отры вать государственное начало от иных составляющих механизма политичес кой власти. Дополнение понимания «формы правления» анализом трех (или более) ветвей власти привносит свой колорит, свое звучание в проблематику формы правления, но, опять же, не дает оснований ставить знак равенства между «формой» и «системой». Представляется не вполне удачной и конструкция Г. С. Сапаргалиева о том, что «президентская власть так же, как парламентарная власть, в лите ратуре характеризуется как система правления», поскольку система правле ния не сводится лишь к двум ветвям власти (или властям). А «форма правле ния» значительно богаче, чем простой набор всех ветвей власти (или влас 1 2 Сапаргалиев Г. С., Жанузакова Л. Т., Сулейменова Г. Ж., Караев А. А. Конституционно правовые и организационные проблемы реализации политических реформ в условиях модернизации политической системы общества: Монография. – Алматы, 2010. – С. 8. Мухамеджанов Б. А. Указ. соч. – С. 14. 106 Становление института президентства в Республике Казахстан тей). Как известно, в настоящее время характеристика ветви власти (влас ти), обособление во власть системы органов (или видов государственной де ятельности и осуществляющих их госорганов и других компонент) входят в круг вопросов, находящихся на пике научной полемики. В интересной и содержательной публикации кандидата политических наук А. Габжалиева автором фактически ставится знак равенства между понятия ми «институт президентского правления», «институт президентства», «пре зидентское правление», «президентство» 1. Между тем нельзя забывать и о том, что дословно словосочетание «пре зидентская система правления» или «президентское правление» весьма на поминает режим «прямого президентского правления» — одного из специ альных конституционноправовых (административноправовых) режимов управления, применяемых в различных странах в чрезвычайных ситуациях в качестве средства ограничения местного самоуправления (власти субъек тов федераций). Такое смешение далеко не безобидно при характеристике государства в качестве демократического. Учитывая особенности природы института публичной власти, а также оп ределяя подходы к ее реформированию, необходимо исходить из того, что «власть — это не просто набор неких чиновников и органов управления, но прежде всего сложноорганизованная система, функционирование которой во многом детерминировано внутрисистемными связями элементов, частей и подсистем... Для познания публичной власти наиболее актуальными ме тодологическими средствами представляются научные методики и подходы синтетического характера, направленные на раскрытие специфики объекта как сложной системы» 2. Представление «формы правления» в сложности объекта познания пока зывает по крайней мере, что, выступая одним из элементов формы государства «Республика Казахстан», она являет собой сложнейшую систему, объединяю щую подсистемы идей, принципов, норм, образующих политикоправовую основу государства, а также подсистемы ветвей власти и государственных ор ганов, действующих самостоятельно и взаимодействующих между собой на основе принципа единства и разделенности государственной власти, состав ляющую институциональную структуру формы правления. Наряду с внутрен ними взаимосвязями для характеристики формы правления принципиальное значение имеют внешние связи, уходящие в такие сферы как происхождение и источник государственной власти, соотношение государственной власти с 1 2 См.: Габжалилов А. Институт президентского правления: теория и концепции // Мысль. – 2009. № 10. – С. 25–32. Шундиков К. В. К вопросу о методологии научных исследований реформы публич ной власти в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. – 2007. № 2. – С. 161. Президентская форма правления по Конституции 1995 года 107 властью политической, представительство цельного государства и единого об щества, жизнедеятельность двух форм народовластия... И последнее. В статьях и монографиях зарубежных авторов действи тельно специальный термин «система правления» применяется при опи сании тех вопросов, которые обычно охватываются «формой правления». Думается, что это связано с особенностями конкретной правовой систе мы, соотношением предметов конституционноправовой науки, полито логии и науки социального (государственного) управления. В условиях казахстанской государствоведческой традиции, а также с учетом неболь шого по историческим меркам периода независимого развития страны, заимствование новых категорий требует максимальной взвешенности и осторожности. Второе. Не ставя под сомнение оценку государственной формы Казах стана как особой системы жизнедеятельности власти, обратим внимание еще на одну, казалось бы, поверхностную, но на самом деле сущностную подме ну политикоюридически значимых институтов и явлений. Вернемся к статье 2 Конституции, которой Республика Казахстан объявлена государством с президентской формой правления. Равнознач но ли это формуле «Казахстан — президентская республика»? Уверены, нет. Сказанное можно изложить в следующей формуле: «президентская республика — это президентская форма правления». Однако понятие «президентская форма правления» далеко не тождественно понятию «пре зидентская республика». Сошлемся еще на одно мнение Г. С. Сапаргалиева, представляющееся нам более точным: «Анализ Конституции Республики Казахстан показывает, что общие черты президентской республики нашли в ней отражение с некото рой модификацией» 1. Приведенные показательные аргументы и мнения ученых, среди кото рых многие являются активными участниками конституционного процес са, позволяют сделать вывод о том, что декларированная в пункте 1 статьи 2 Конституции РК «президентская форма правления» представляет собой не «некое особое изобретение казахстанцев», а весьма модифицированную рес публику (президентскую либо смешанную). На этой модификации мы оста новимся более детально несколько ниже. По нашему убеждению, оформленная Конституцией РК 1995 г. весьма гибкая конструкция позволяет модернизировать конституционный принцип единства и разделенности государственной власти и механизм сдержек и противовесов таким образом, чтобы, оставаясь республикой с «президентс кой формой правления», не быть обязанной следовать главным требовани 1 Сапаргалиев Г. С. Конституционное право Республики Казахстан. – Алматы, 1998. – С. 194. 108 Становление института президентства в Республике Казахстан ям классической «президентской республики» 1. Напомним, в их числе, как минимум, конституционное провозглашение президента главой исполни тельной власти и его полное лидерство в сфере исполнительной власти при юридической и организационной аморфности правительства (либо просто его отсутствии), отрицание политической ответственности последнего пе ред парламентом (действует жесткое разделение властей), а также отсутствие института досрочного прекращения полномочий парламента (каждый орган должен отработать отведенный конституцией срок). Нередко встречающееся в СМИ и политическом обиходе стремление по ставить знак равенства между Республикой Казахстан «с президентской фор мой правления» и Казахстаном — «президентской республикой» значитель но обедняет действующую государственную форму Казахстана, порождает ряд теоретических и практических тупиков и не позволяет видеть стратегию развития формы правления через расширение парламентского компонента в полупрезидентской республике. Часто складывается и вовсе парадоксаль ная ситуация: чем больше тот или иной автор в обоснование укрепления роли Главы государства оперирует аргументом о президентской республике, тем более реально он удаляется от нее. Модель полупрезидентской республики с «усиленным институтом пре зидента», ставшая в силу целого ряда причин примером для Казахстана и примененная по Конституции РК 1995 г., впервые возникла в Веймарской Германии и Финляндии, затем, примерно через сорок лет, — во Франции, после чего получила свое развитие в Португалии. Сегодня она закреплена в новейших конституциях Азербайджана, Грузии, России, Польши, франко язычных стран Африки и других стран. Одно из главных ее преимуществ заключается в том, что в ней не культиви руется жесткое разделение властей, такое как, к примеру, в США, где изза это го периодически происходят конфликтные ситуации, грозящие весьма серьез ными последствиями для общества (как известно, в августе 2011 года разногла сия между республиканской и демократической партиями и их представителями в Палате представителей и Сенате чуть не привели к дефолту страны). Исходя из изложенного, в сжатой форме остановимся на освещении ин ституциональных компонент казахстанской президентской формы правле ния с приведенных выше позиций: статус Президента республики; формиро( 1 «Следует ли определять в Конституции, что Казахстан является не просто республи кой, а именно президентской республикой? – пишет Л. С. Жакаева. – На наш взгляд, достаточно общей формулировки о республиканской форме правления. Что касает ся детализации ее вида, то это необязательная составляющая предмета конституци онного регулирования, поскольку... как подтверждает казахстанский конституцион ный опыт, этот признак относительно динамичен» (Жакаева Л. С. Процессуальные формы в конституционном праве Казахстана / Отв. ред. С. А. Авакьян. – М., 2008. – С. 17). Президентская форма правления по Конституции 1995 года 109 вание и статусы Парламента и Правительства; основы взаимоотношений за( конодательной и исполнительной ветвей власти. Президентская составляющая формы правления. Одним из начал для характе ристики президентской формы правления выступает положение пункта 3 ста тьи 3 Конституции РК 1995 г., согласно которому «право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республи ки в пределах его конституционных полномочий. Правительство Республики и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах де легированных им полномочий». В пункте 4 статьи 1 Конституционного закона РК от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» 1 прямо за писано: «Президенту Республики принадлежит право выступать от имени народа и государства» (к анализу данной формулировки мы вернемся позже). Президент РК объявлен главой государства и его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней по литики, усилена конституционная регламентация других функций Прези дента (статья 40 Конституции). Президент Республики избирается путем прямых выборов. Существенно расширены полномочия Президента Республики в отноше нии Парламента и Правительства. Наряду с правом издавать нормативные правовые указы Президент Республики получил возможность издавать за коны и указы, имеющие силу законов, оказывать влияние на повестку рабо ты Парламента (через установление приоритетности и срочности рассмот рения и принятия законов) и результат его законодательной деятельности (включая право выборочного вето). Кроме того, Глава государства получил право назначения в состав Сената семи депутатов, а также право роспуска Парламента в случаях выражения Парламентом вотума недоверия Прави тельству, двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Пре мьерМинистра, а также политического кризиса в результате непреодоли мых разногласий между Палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти (статья 63 Конституции РК). Анализ правомочий Президента Республики в отношении Правительства дает основания для вывода о Главе государства как безусловном лидере всей исполнительной власти и практически полном вхождении Правительства в сферу ведения Президента Республики. Конституцией с Главы государства снята юридическая ответственность за законы и указы, изданные по иници ативе Правительства. Парламентская составляющая формы правления. Парламент назван выс шим представительным органом Республики, осуществляющим законода тельные функции (статья 49 Конституции РК). Неприменение в данной фор мулировке словосочетания «законодательная власть» объясняется «резерв 1 Далее – Конституционный закон о Президенте РК. 110 Становление института президентства в Республике Казахстан ным» правом Президента Республики издавать законы и указы, имеющие силу законов. Нашла воплощение, хотя и в незавершенном виде, концеп ция рационализированного парламентаризма — предметное ограничение ос новной — законодательной — функции Парламента, а также его контрольной функции. Парламент получил право отрешения от должности Президента Республики в случае совершения им государственной измены. К конституционным механизмам ограничения власти Президента Рес публики со стороны Парламента необходимо также отнести иерархию нор мативных правовых актов. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Конститу ции в ряду «действующего права» на первом месте стоят ее нормы, затем — соответствующие ей законы (принятые Парламентом в рамках своей ком петенции) и далее — «иные нормативные правовые акты» (включающие ука зы Главы государства). Президент вступает в должность с момента принесе ния присяги, в которой торжественно клянется «...строго следовать Консти туции и законам Республики Казахстан...» (пункт 1 статьи 42 Конституции РК). Указы и распоряжения Президента Республики издаются, как предус мотрено пунктом 1 статьи 45, «на основе и во исполнение Конституции и законов». Важно отметить, что данная субординация правовых актов не на рушается даже в экстраординарных ситуациях. Имеются в виду периоды вре менного делегирования Президенту Республики дополнительных полномо чий, а также предусмотренные Конституцией РК случаи издания Президен том Республики закона либо указа, имеющего силу закона. Парламенту предоставлено право восстановить временно нарушенную иерархию в по рядке, предусмотренном для изменения (дополнения) соответственно кон ституционного либо обычного закона. Нельзя забывать также и о возмож ностях Конституционного Совета присущими ему методами реагировать на не соответствующий Конституции акт Президента РК. К сказанному необходимо добавить и иные ограничения, установленные Конституцией РК: об осуществлении Президентом Республики отдельных полномочий в рамках и исходя из общих требований, установленных зако ном; о различных формах участия Палат и в целом Парламента в осуществле нии полномочий Президента Республики и наоборот (подп. 2, 3, 4, 5, 7, 10, 11, 13, 16 и 17 статьи 44 Конституции РК и др.). С указанными нормами коррес пондируются подп. 1–8 статьи 53; подп. 1, 3, 4, 7 пункта 1 статьи 54; подп. 1– 3, 5, 6 статьи 55; подп. 1, 2, 6 статьи 57 Конституции РК, регламентирующие компетенцию Палат и в целом Парламента, сохранившие некоторые прежние и предусмотревшие новые механизмы парламентского контроля за деятель ностью Президента Республики и Правительства в сфере законодательства, бюджета, кадровых назначений и международных отношений. Правительственная составляющая формы правления. В соответствии со статьей 64 Конституции Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осу Президентская форма правления по Конституции 1995 года 111 ществляет руководство их деятельностью. Правительство образуется Пре зидентом Республики и во всей своей деятельности ответственно перед Гла вой государства. Лишь ПремьерМинистр назначается на должность с со гласия Парламента, остальные члены Правительства — Президентом Рес публики, который также определяет структуру Правительства, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы, не входя щие в состав Правительства, осуществляет иные многообразные полномо чия. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Пре зидентом Республики, который может по собственной инициативе прекра тить мандат Правительства и освободить от должности любого его члена. Взаимоотношения Парламента и Правительства. Конституцией 1995 г. уста новлена парламентская ответственность Правительства и членов Правитель ства. В течение месяца после своего назначения ПремьерМинистр обязан пред ставить доклад о Программе Правительства Парламенту, который на совмест ном заседании Палат одобряет либо отклоняет Программу. В случае ее отклонения ПремьерМинистр представляет повторный доклад в течение двух месяцев. Повторное отклонение Программы означает выражение вотума недо верия Правительству. Парламент вправе выразить вотум недоверия Правитель ству и в других случаях. Согласно пунктам 2 и 3 статьи 64 Конституции Прави тельство подотчетно Парламенту в случаях, предусмотренным подп. 6 статьи 53 (о Программе Правительства), а члены Правительства подотчетны Палатам Парламента в случае, предусмотренном подп. 6 статьи 57 Конституции. Имеет ся в виду, что каждая из Палат Парламента вправе по инициативе не менее од ной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Прави тельства по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты принимать обращение к Президенту Респуб лики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполне ния им законов Республики. Если Глава государства отклоняет такое обраще ние, то депутаты большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечение шести месяцев со дня первого обраще ния повторно поставить перед Президентом Республики вопрос об освобожде нии от должности члена Правительства. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства. Непременной компонентой казахстанской президентской формы прав ления выступают жесткая вертикаль «республика(регионы(места» в лице Правительства, акимов, акиматов, а также действенный ресурс Главы госу дарства в виде Администрации Президента Республики и других инструмен тов его управленческого механизма. При анализе формы правления через статус Президента, представляется важным противовес его власти со стороны не только законодательной, но и судебной ветви власти, в том числе и квазисудебного органа — Конституци онного Совета Республики Казахстан. 112 Становление института президентства в Республике Казахстан Таким образом, учрежденная Конституцией РК 1995 г. «президентская форма правления» имеет много сходств с президентской республикой (пря мые выборы Президента Республики, его безусловное доминирование в ис полнительной ветви власти) и парламентарной республикой (парламентская ответственность Правительства, возможность отрешения Главы государства от должности только за государственную измену, право Президента Респуб лики распустить Парламент), что дает основания для характеристики казах( станской формы правления в качестве «смешанной» или «полупрезидентской» республики. При этом расширение полномочий Президента Республики в отношении Парламента и Правительства в сочетании с ограничением зако нодательных и контрольных правомочий Парламента и самостоятельности Правительства позволяет определить учрежденную Конституцией 1995 г. «президентскую форму правления» как полупрезидентскую республику с усилен( ным институтом Президента страны. Рассчитанная на период политического транзита, она обеспечивала стабиль( ность государства и политической системы в целом за счет жесткой концент( рации исполнительной власти (в ее горизонтальных и вертикальных конструкци( ях) в институте Главы государства, его доминирования в Правительстве, лими( тированных возможностей влияния Парламента на исполнительную власть в лице Президента Республики, Правительства и акимов. В современных условиях привыкания к демократии развернутая в стране либерализация затронула и президентскую форму правления, в частности, ее общественнополитические основы и все институциональные составля ющие, в первую очередь, парламентскую. § 5. Конституционная реформа 2007 года и либерализация государственной власти Высказанный выше вывод подтверждается результатами конституционной реформы, осуществленной посредством принятия Закона РК от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». При этом подчеркнем, что активное использование в выступле ниях политиков, политологов и публицистов специального термина «прези дентскопарламентская республика» не противоречит статье 2 действующей Конституции и вполне укладывается в провозглашенную ею «президентскую форму правления», поскольку, вопервых, как нами было показано выше, кон ституционноучрежденная «президентская форма правления» охватывает и такую разновидность как «президентскопарламентская» республика; вовто рых, осуществленные конституционные корректировки формы правления имеют характер изменения лишь отдельных составляющих статусов Прези дента Республики, Парламента, Правительства и Конституционного Совета и в своем современном состоянии не могут в своей совокупности повлечь из Конституционная реформа 2007 года и либерализация государственной власти 113 менение существа конструкции «единой и разделенной государственной вла сти», составляющей фундамент президентской формы правления; втретьих, смешанные республики так и именуются, поскольку имеют различные ком бинации признаков президентской и парламентарной республики, в силу чего дифференцируются на полупрезидентские, президентскопарламентские и пр. При допустимости и правомерности использования в качестве стратегии перехода Казахстана от «президентской формы правления» к «президентско( парламентской», на нынешнем, начальном, этапе эволюции формы правления (с точки зрения специального насыщения юридически(значимой терминологии) корректнее говорить об усилении парламентской составляющей в президентс( кой форме правления. Какие конкретно изменения претерпела форма правления Республики Казахстан посредством принятия Закона РК от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» по выде ленным нами критериям 1: президентской составляющей; парламентской со ставляющей; правительственной составляющей формы правления и основам взаимоотношений Президента Республики, Парламента и Правительства? Будем также иметь в виду, что в 2007–2009 годах были внесены измене ния и дополнения в конституционные законы о Президенте Республики, о Парламенте и статусе его депутатов, о Правительстве, о Конституционном Совете, о судебной системе и статусе судей, о выборах, а также в законы о политических партиях, о средствах массовой информации и ряд других. Президентская составляющая формы правления. В статью 41 Конституции РК внесены изменения, касающиеся срока президентского мандата (возвра щен пятилетний срок вместо семилетнего, введенного Законом РК от 7 ок тября 1998 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Рес публики Казахстан»), предъявляемого к кандидату в Президенты ценза осед лости (теперь кандидат должен проживать в Казахстане не пятнадцать лет «в совокупности», а «последние пятнадцать лет»); в статью 42 включено до полнение о том, что установленное ограничение для одного и того же лица на избрание Президентом Республики более двух раз подряд «не распрост раняется на Первого Президента Республики Казахстан». Из статьи 43 ис ключен пункт 2, касающийся обязанности Президента на период осуществ ления полномочий приостанавливать свою деятельность в политической партии. В статью 44 включены полномочия Главы государства: образовы 1 По данному вопросу см. также: Конституция Республики Казахстан и Комментарий к Закону Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конститу цию Республики Казахстан». – Астана, 2007; Сапаргалиев Г. С. Модернизация Кон ституции Республики Казахстан. В кн.: Сапаргалиев Г. С., Жанузакова Л. Т., Сулейме( нова Г. Ж., Караев А. А. Конституционноправовые и организационные проблемы реализации политических реформ в условиях модернизации политической системы общества: Монография. – С. 33–47. 114 Становление института президентства в Республике Казахстан вать, упразднять и реорганизовывать государственные органы, непосред ственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики, назначать на должности и освобождать от должностей их руководителей (подп. 5); назна чать на должности сроком на пять лет Председателя и двух членов Цент ральной избирательной комиссии (подп. 7). Напомним, что полномочия, предусмотренные новыми подп. 5 и 7 ранее были закреплены в конституци онных законах о Президенте Республики и о выборах. В подпункте 20 изме нен статус Ассамблеи народа Казахстана и Высшего Судебного Совета 1. Статья 46 дополнена пунктом 4: «Статус и полномочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и конституционным законом». Пункт 3 статьи 47 уточнен в связи с введением нового института досрочного роспуска Мажилиса (лишь одной из Палат Парламента). Законом от 21 мая 2007 года Президент Республики вновь наделен пра вом законодательной инициативы (пункт 1 статьи 61 Конституции). При этом для проектов законодательных актов, вносимых в Мажилис Парламента в порядке законодательной инициативы Президента Республики, наличие заключения Правительства относительно сокращения государственных до ходов или увеличения государственных расходов не требуется. Парламентская составляющая формы правления. Подавляющее большин ство изменений и дополнений, внесенных в Конституцию Законом РК от 21 мая 2007 года связано именно с усилением парламентской составляющей казахстанской формы правления. Благодаря реализации конституционных новелл ожидаются следующие результаты: – активизация роли политических партий, создание современной партий ной системы, а также интеграция политических партий в государственный ме ханизм с превращением их в главный инструмент выявления воли народа с ее последующей трансформацией в государственную власть (через внедрение про порциональной избирательной системы при выборах депутатов Мажилиса, институционализацию партийных фракций в Парламенте и маслихатах и др.); – расширение представительных начал парламентаризма, иными слова ми, придание повышенной значимости и дополнительной гарантии пред ставительской функции Парламента (наряду с выборами 98 депутатов Ма 1 Ранее это были консультативносовещательные органы при Президенте Республики. В настоящее время: Ассамблея народа Казахстана – учреждение без образования юри дического лица, образуемое Президентом Республики Казахстан, способствующее раз работке и реализации государственной национальной политики (Закон от 20 октября 2008 года «Об Ассамблее народа Казахстана»); Высший Судебный Совет Республики Казахстан – учреждение без образования юридического лица, создаваемое в целях обес печения конституционных полномочий Президента Республики Казахстан по фор мированию судов, гарантий независимости судей и их неприкосновенности (Закон от 17 ноября 2008 года «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан»). Конституционная реформа 2007 года и либерализация государственной власти 115 жилиса по партийным спискам, 9 депутатов избираются Ассамблеей народа Казахстана, с 7 до 15 увеличено число назначаемых Президентом Республи ки сенаторов, представляющих социальнокультурные и иные значимые интересы общества. При этом «распыление воли избирателей» должны пре дупредить выборы по пропорциональной системе, обеспечивающие форми рование в Мажилисе большинства победившей на выборах политической партии. Конституционным законом РК от 9 февраля 2009 года в Конститу ционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» включен механизм, обеспечивающий представительство в Мажилисе не менее двух партий); – упрочение парламентаризма через существенно обновленные статусы Мажилиса и Сената Парламента; передача полномочий внутри Парламента от совместных заседаний к Палатам, от председателей Палат к самим Палатам (на пример, теперь каждая Палата самостоятельно назначает на должности двух членов Конституционного Совета; назначает на пятилетний срок на должнос ти двух членов Центральной избирательной комиссии, трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета), а также укрепление вспомогательного аппарата с привлечением общественности; при дание составу и деятельности Мажилиса функции проводника партийных про грамм; повышение ответственности депутатов за свою деятельность — уход от свободного мандата с возможностью для партии инициировать решение о дос рочном прекращении мандата депутата по основаниям, предусмотренным в пункте 5 статьи 52 Конституции и Конституционном законе РК от 19 июня 2007 года, которым были внесены изменения и дополнения в Конституцион ный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»; – придание Парламенту дополнительной гарантии постоянно действую щего органа за счет возможности для Главы государства проводить роспуск не только Парламента в целом, но и лишь Мажилиса при продолжении дея тельности Сената по принятию конституционных законов и законов вре менно, до избрания нового состава Мажилиса, и др. В результате данных мер расширилось социальное представительство в Парламенте и повысилось качество отправляемой им представительской функции (особенно после выборов в Мажилис 15 января 2012 года), законо дательной и контрольной деятельности. Эту же цель преследует статья 111 Конституционного закона «О Парла менте Республики Казахстан и статусе его депутатов», которая введена в дей ствие Конституционным законом РК от 19 июня 2007 года. В данной статье впервые предусмотрена возможность создания при Парламенте консульта тивносовещательных органов: «При Парламенте Республики и его Палатах для выработки предложений по вопросам, отнесенным к компетенции Пар ламента и его Палат, могут создаваться консультативносовещательные орга ны, решения которых носят рекомендательный характер. ...Порядок обра зования консультативносовещательных органов определяется регламента 116 Становление института президентства в Республике Казахстан ми Парламента и его Палат. ...Рабочими органами консультативносовеща тельных органов при Парламенте Республики и его Палатах являются аппа раты Палат Парламента». Правительственная составляющая формы правления и основы взаимоот ношений Президента, Парламента и Правительства. Законом РК от 21 мая 2007 года скорректирована роль Правительства. Пункт 2 статьи 64 изложен в следующей редакции: «Правительство является коллегиальным органом и во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики, а в случаях, предусмотренных Конституцией, — перед Мажилисом Парламента и Парламентом» (налицо усиление акцента на коллегиальный характер выс шего органа исполнительной власти). Из статьи 67 исключен подп. 2, в соот ветствии с которым ранее в течение месяца после своего назначения Премьер Министр был обязан представить Парламенту доклад о Программе Прави тельства (соответственно из статьи 53 исключена процедура заслушивания данного доклада и последствия его неутверждения Парламентом). В статье 68 сделано уточнение о недопустимости для члена Правительства входить в со став руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой орга низации, за исключением случаев, когда это является их должностными обя занностями в соответствии с законодательством. Существенные изменения претерпела статья 70 Конституции. Как и ра нее, Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Прези дентом Республики. Нововведение заключается в том, что перед вновь избран ным Мажилисом Парламента действующий ПремьерМинистр Республики обязан поставить вопрос о доверии Правительству. В случае выражения Ма жилисом доверия Правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено Президентом Республики. Институтом получения доверия Мажилиса заменен институт доклада ПремьерМинистра Парламенту. В пункт 3 включено дополнение, обусловленное введением правила о воз можности выражения вотума недоверия Правительству не только Парламен том в целом, но и Мажилисом. Из пункта 6 исключено такое основание возможного роспуска Парламента как выражение Парламентом вотума недоверия Правительству. Как видим, усилены взаимоотношения Парламента с Правительством по следующим основным направлениям: – повышена роль призванного отражать интересы избирателей Мажили са в формировании Президентом Правительства; – учреждены во многом новые механизмы взаимоотношений между зако нодательной ветвью власти — Парламентом и в первую очередь Мажилисом — и исполнительной ветвью власти — Правительством. Правительство вместе с депутатским корпусом становится государственным инструментом реализа ции партийных программ через новую, приведенную выше, процедуру назна чения ПремьерМинистра; упрощение процедур парламентского контроля за Конституционная реформа 2007 года и либерализация государственной власти 117 Правительством и его членами (например, снижение с двух третей до просто го большинства депутатов Палаты, которые вправе по результатам заслуши вания отчета члена Правительства по вопросам его деятельности принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики и вносить по вторное предложение, влекущее освобождение Президентом этого члена Пра вительства); передачу Мажилису полномочий по даче согласия большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса Президенту Республики на на значение ПремьерМинистра, а также права большинством голосов от обще го числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Мажилиса выразить вотум недоверия Правительству (ранее эти оба правомочия были закреплены за Парламентом, при этом второе было связано с большинством в две трети голосов) и др.; – произошло перераспределение властного ресурса в координатах Пре зидент — Парламент — Правительство с постепенным упрочением «парла ментского компонента» в казахстанской «президентской форме правления» (замена в статье 63 Конституции конкретных оснований роспуска Прези дентом Парламента консультациями Главы государства с председателями Па лат Парламента и ПремьерМинистром и др.). Произведено некоторое укрепление позиций Конституционного Совета. В соответствии с дополнением в статью 72 Конституции в его компетенцию включено рассмотрение на соответствие Конституции Республики приня тых Парламентом и его Палатами постановлений. С президентской формой правления, точнее ее децентрализацией, связа но усиление позиций местных органов представительной власти и принципи( ально новая характеристика местного самоуправления, что открывает пути внедрения этого важнейшего демократического института (через установ ление процедуры получения согласия маслихата при назначении акима, ха рактеристику маслихата в качестве органа, через который население может осуществлять местное самоуправление и др.). В соответствии с Указом Пре зидента РК от 19 мая 2011 года «О порядке назначения на должность, пре кращения полномочий и освобождения от должности акимов городов обла стного, районного значения и районов областей, районов в городах област ного значения, районов в городе республиканского значения и столицы, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов» акимы данного уровня назначаются с согласия соответствующих маслихатов. Назначение акимов областей, столицы и города республиканского значения Глава государства также согласовывает с соответствующими маслихатами. Заложенная конституционной реформой тенденция усиления партийной составляющей государственности затронула и институт президентства. С из бранного Президента Республики снята обязанность приостановления дея тельности в политической партии на период осуществления своих полномо 118 Становление института президентства в Республике Казахстан чий. В этой связи Н. А. Назарбаев на прошедшем перед парламентскими вы борами 4 июля 2007 года внеочередном XI съезде НДП «Нур Отан» официаль но возглавил партию. В своем выступлении он заявил: «Я в соответствии с Конституцией вправе стать председателем партии. Это международная прак тика, которая будет применяться в Казахстане» 1. М. Б. Касымбеков в этой связи совершенно обоснованно утверждает: «Скла дывающаяся политическая модель с партийным Президентом задает принци пиально новый формат взаимодействия и баланса сил между ветвями власти, в котором партийный фактор начинает играть все возрастающую роль» 2. В целом конституционная реформа предопределила новые концептуаль ные подходы к пониманию основных общественнополитических институ тов и перспектив их развития. Ряд изменений и дополнений в Конституцию в их взаимосвязи позволяет поновому трактовать предназначение государ ственной власти, содержание функций государства, определять принципы взаимоотношений государственных органов, общественных объединений и граждан, шире вовлекать институты гражданского общества в решение го сударственнозначимых задач, устанавливать юридические нормы, адекват ные изменяющимся общественным отношениям 3. Таким образом, с позиций преобразования учрежденной Конституцией РК 1995 г. «президентской формы правления» конституционную реформу мая 2007 года можно охарактеризовать в качестве комплекса мер, которые при( ближают Казахстан в направлении «президентско(парламентской республи( ки» посредством стимулирования современной партийной системы, укрепле( ния статуса Парламента, совершенствования его представительской функ( ции и осуществляемой им законодательной деятельности, а также постепенного установления свойственных для парламентарной формы правле( ния функциональной и организационной приближенности и слаженности в дея( тельности органов законодательной и исполнительной ветвей единой государ( ственной власти. Конечной целью выступает создание прочных отношений меж( ду государством и народом Казахстана. Конституционным законом от 14 июня 2010 года, инициированным де путатами Мажилиса и принятым Парламентом (но не подписанным Главой государства) в Конституционный закон от 20 июля 2000 года «О Первом 1 2 3 «Ресурс успеха – доверие народа». Выступление Президента Республики Н. А. Назарбаева на внеочередном XI съезде партии «Нур Отан» // Казахстанская правда. – 2001. – 5 июля. Касымбеков М. Б. Институт президентства в контексте политической модернизации Казахстана. – С. 181. О пересмотре некоторых нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан в связи с принятием Закона Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Респуб лики Казахстан». Нормативное постановление Конституционного Совета Респуб лики Казахстан от 8 ноября 2007 года № 9. Конституционная реформа 2007 года и либерализация государственной власти 119 Президенте Республики Казахстан» были внесены изменения и дополне ния. «Первый Президент Республики Казахстан, стоящий у истоков созда ния казахстанской государственности и внесший выдающийся вклад в раз витие суверенного Казахстана как демократического, светского, правового и социального государства, является Лидером Нации» — закреплена в Зако не сложившаяся в обществе реальность, неоднократно подтвержденная ка захстанцами на республиканских референдумах и всенародных выборах. В данном контексте весьма показательным является нормативное поста новление Конституционного Совета РК от 31 января 2011 года. В нем, в ча стности, отмечается, что историческая роль и миссия Нурсултана Абишеви ча Назарбаева — основателя нового независимого государства Республики Казахстан, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и сво бод человека и гражданина, обусловили необходимость и целесообразность конституционноправового закрепления особого статуса Первого Президен та Республики Казахстана — Лидера Нации. Посредством принятия Парла ментом Закона РК от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополне ний в Конституцию Республики Казахстан» в часть вторую пункта 5 статьи 42 Основного Закона включено понятие «Первый Президент Республики Ка захстан», а статья 46 дополнена пунктом 4, согласно которому «статус и пол номочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Рес публики и Конституционным законом». Таким образом, в Казахстане Конституцией страны и Конституционным законом РК от 20 июля 2000 года «О Первом Президенте Республики Казах стан — Лидере Нации» регламентирован особый статус Первого Президен та Республики — Лидера Нации. «Введение (Законом РК «О внесении изменения и дополнения в Консти туцию Республики Казахстан», принятым Парламентом 14 января 2011 года и представленным на подпись Главе государства. — В. М.) в пункт 5 статьи 42 и пункт 4 статьи 46 Конституции понятия «Елбасы», — подытожил Консти туционный Совет, — логично вытекает из конституционноправового ста туса Первого Президента Республики — Лидера Нации и соответствует по ложениям и нормам Основного Закона» 1. Соблюдая хронологию эволюции института президентства, напомним о дополнении Законом РК от 2 февраля 2011 года «О внесении дополнения в Конституцию Республики Казахстан» статьи 41 Конституции пунктом 31, согласно которому внеочередные президентские выборы назначаются реше 1 Нормативное постановление Конституционного Совета РК от 31 января 2011 года № 2 «О проверке Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополне ния в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие Конституции Респуб лики Казахстан». См. также постановление Конституционного Совета РК от 3 июля 2000 года № 16/2 «О соответствии Конституции Республики Казахстан Конституци онного закона Республики Казахстан «О Первом Президенте Республики Казахстан». 120 Становление института президентства в Республике Казахстан нием Президента Республики и проводятся в порядке и сроки, установлен ные конституционным законом. В соответствии с данным законом и допол ненным Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан» 3 апреля 2011 года состоялись внеочередные выборы Президента Республи ки, на которых Н. А. Назарбаев вновь одержал убедительную победу. Как видим, в государственном строительстве сохраняется линия, выделен ная Председателем Конституционного Совета РК И. И. Роговым на между народной научнопрактической конференции «Институт президентства в Рес публике Казахстан: история и современность», посвященной 20летию учреж дения поста Президента Казахстана: «Роль института президентства как центральной конструкции Республики возрастает по мере углубления прово димых в стране реформ, требующих для успешного их осуществления посто янных и целенаправленных усилий верховной государственной власти» 1. Подчеркивая важность и значимость реформирования в 2007 году Основ ного Закона страны в направлении либерализации политической системы и государственности, необходимо напомнить, что оно не затрагивает сущнос тных основ «президентской формы правления» Республики Казахстан. Дальнейшая реализация избранной стратегии возможна лишь после апроби( рования согласованного взаимовлияния «партийного», «законодательного» и «исполнительного» начал обновленной государственной формы в конкретно(ис( торических условиях жизни страны. Новой точкой отсчета стали выборы де( путатов Мажилиса 15 января 2012 года и начало деятельности трехпартий( ного Парламента V созыва. 1 Материалы Международной научнопрактической конференции «Институт президен тства в Республике Казахстан: история и современность» (22–23 апреля 2010 года) / Под общ. ред. Б. Т. Жумагулова, И. И. Рогова. – Алматы, 2010. Т. 1. – С. 17. 121 ГЛАВА II ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН — ИНСТИТУТ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА § 1. Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание Большая часть норм Конституции РК 1995 г. связана с регламентацией сущностных начал предназначения и отправления государственной власти, ее несущих конструкций в виде принципа единства государственной власти и разделения властей, порядка легитимации государственных органов, их компетенции, прекращения полномочий, включая возможность примене ния мер ответственности. Далеко на каждый государственный орган удос таивается конституционного закрепления всех (или хотя бы основных) сво их характеристик. Одни лишь поименованы в конституциях, другим посвя щены единичные статьи, закрепляющие самые общие начала. И только высшие государственные органы, исходя из непосредственной связи с на родным суверенитетом, участия в выработке программных установок и пра вил поведения для всего общества, а также персонального пребывания в ко ординатах принципа единства и разделенности госвласти и участия в меха низме сдержек и противовесов, удостаиваются детального регулирования многообразных институциональных и функциональных сторон организации и деятельности. В первую очередь и в наиболее полной мере сказанное относится к Пре( зиденту Республики в силу его особой миссии в государстве Республика Казах( стан и политической системе страны. Прежде чем более подробно остановиться на конституционном статусе Президента Республики, очертим несколько исходных начал его анализа: а) содержание предмета конституционного регулирования и конституци онных правоотношений; б) понятие и составные элементы конституцион ного статуса государственного органа. Именно в них кроются ключи к даль нейшему пониманию предмета, форм и объемов правового регулирования 122 Президент Республики Казахстан — институт права и государства и многих других теоретических и практических аспектов целостного ин ститута президентства. Обе названные проблемы в теории государственного (конституционно го) права глубоко проработаны ученымигосударствоведами (конституцио налистами) применительно к досоветскому, советскому государственному (конституционному) праву и позже — национальному (казахстанскому, рос сийскому и др.) конституционному (государственному) праву 1. Если максимально обобщить характеристику отношений, входящих в предмет конституционной правовой регламентации, то их можно свести к отношениям суверенитета (народовластия). Более конкретно — к государ ственным властеотношениям 2. Выделим предметный компонент из ряда предложенных А. А. Черняковым конституционно значимых категорий. Применительно к конституции — это основные общественные отношения; к конституционному праву как ведущей отрасли права — основные обще ственные отношения в сферах социальной, экономической, культурноду ховной, политической организации общества и положение в нем человека и гражданина; к конституционному праву (в бинарноинтеграционном зна чении) — совокупность основных общественных отношений, воплощающих основы конституционного строя общества и государства, приоритетное по ложение в нем человека и гражданина; конституционному праву (в матери альном нормативном значении) — основные общественные отношения (пра ва, свободы, обязанности, ответственность лиц) 3. Применительно к предмету конституционного права весьма интересно уточнение Н. А. Богдановой содержания понятия «властеотношения». Это отнюдь не только отношения «властвования», предполагающие соподчине ние вступающих в них субъектов. К ним также следует причислить и иные отношения, в частности: отношения по поводу власти (например, принад лежность, организация, территориальные границы власти); отношения, свя 1 2 3 См. напр.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2е изд. – М., 2000; Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. – М., 2001; Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – М., 2002. Глубокая научная разработка данных вопросов предоставляет нам возможность, опи раясь на высказанные ранее коллегами суждения, сконцентрировать внимание на тех аспектах, которые имеют первостепенное значение для настоящего исследования. М. В. Баглай пишет о двух основных сферах общественных отношений, входящих в предмет конституционного права: а) охраны прав и свобод человека (отношения меж ду человеком и государством); б) устройства государства и государственной власти. См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юри дических вузов и факультетов. 2е изд., изм. и доп. – М., 1999. – С. 5. См.: Черняков А. А. Конституционное право: эволюция отраслевого содержания. – Алматы, 2007. – С. 6, 151, 255, 283, 301; Его же. Право, закон, правозаконность: воп росы обновления действующего права и проблемы нормативной терминологии. – Алматы, 2001. – С. 81–89. Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 123 занные с взаимоотношениями с властью (например, участие граждан в осу ществлении власти посредством их политических прав, различные формы контроля народа за властью); отношения, касающиеся ограничения власти (например, права личности, обеспечивающие личную свободу, неприкосно венность частной жизни) и ее обязанностей (например, гарантии прав и сво бод личности, функции власти, вытекающие из конституционной характе ристики государства как социального) 1. Другая сторона предмета консти туционного права — характеристика конституционноправового статуса личности, общественных объединений и социальных общностей 2. Как подчеркивает О. Е. Кутафин, раскрывая «государственновластную» составляющую предмета конституционного права, его важнейшей состав ной частью выступает группа общественных отношений, складывающих ся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества и лежащих в ее основе. Специфика этих отноше ний состоит в том, что они являются обязательным атрибутом предмета конституционного права. При этом отношения, определяющие основы конституционного строя, выражают, в первую очередь, качественную ха рактеристику государства: суверенитет, форму правления, форму государ ственного устройства, субъектов государственной власти и способы ее ре ализации, составляющие основы функционирования политической сис темы... Отношения, касающиеся основных принципов системы органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправ ления, определяют виды органов исполнительной и судебной власти, пра вовой статус этих органов, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправ ления. «Эти отношения являются определяющими для обеспечения управ ления обществом, основанного на четкой согласованности всех организа ционных структур, участвующих в реализации властных функций по уп равлению обществом» 3. При определении объекта конституционного регулирования правоотно шений возможны, как известно, два подхода: вопервых, исходя из анализа конституции и, вовторых, исходя из особенностей общественных отноше ний (по сущности и уровню являющихся конституционными). Оба они вза имообусловлены, взаимозависимы, а их результат складывается под воздей ствием факторов и обстоятельств, в числе которых профессор С. А. Авакьян выделяет следующие: 1) политические воззрения, существующие в мире, на природу собствен ности, власти, назначение тех или иных институтов: 1 2 3 Богданова Н. А. Система науки конституционного права. – М., 2001. – С. 20–21. Там же. – С. 25. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. – С. 25–27. 124 Президент Республики Казахстан — институт права и государства а) отношения, связанные с социальноэкономическим восприятием со ответствующих социальных институтов, их приемлемости или неприемле мости. Здесь фактор глобальной роли ряда социальных институтов является предопределяющим для конституции, на первом месте здесь стоит, конеч но, само государство; б) политикоправовая оценка эффективности тех или иных конкретных конституционных институтов (например, учредить ли парламентарную или президентскую республику, иметь сильного или слабого главу государства); 2) содержание конституции зависит от конкретных условий государства: а) закрепляя то, что уже возникло, конституция тем не менее смотрит не в прошлое, а становится основой последующего развития; б) некоторые институты попросту не могут «сложиться» в качестве кон ституционных и появляются лишь с включением в конституцию соответ ствующих норм, глав, разделов; в) включение в конституцию соответствующих положений — это в нема лой степени и программирование общественного развития; 3) на предмет и характер конституционного развития определенное вли яние оказывает уровень общественного сознания; 4) назначение конкретных конституций; 5) воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего конституцию или утверждающего ее текст для вы несения на референдум, а в определенной степени — и пожелания граждан, участвовавших в обсуждении проекта; 6) собственные свойства конституции как политикоправового докумен та. В этом отношении конституция остается основным законом, конститу ционным регулированием нельзя всего охватить, оно не может быть беспре дельным 1. По нашему мнению, в процессе подготовки и принятия конституцион ных норм мы имеем дело с двумя разновидностями субъективного фактора: субъективностью разработчиков (предлагающих содержание и уровень об щественных отношений в качестве конституционных) и субъективностью учредительной, то есть той, которая выбирает из предложенного варианта набора отношений и их содержательных и формальных конструкций требу емые варианты и деюре через соответствующие процедуры придает им ста тус конституционных правовых. Конституция Республики Казахстан 1995 г. гораздо подробнее Основно го Закона 1993 г. урегулировала статус Президента Республики, хотя в коли чественном отношении и в первой и во второй конституциях главы, посвя щенные Президенту Республики, состоят из одинакового количества ста тей — девяти. Внимательное изучение новой Конституции свидетельствует 1 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – С. 16–21. Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 125 об укреплении политикоправовых основ главы государства, включении но вых отношений в предмет конституционного регулирования. Сказанное в первую очередь относится к структуре Конституции Респуб лики Казахстан 1995 г.: раздел III «Президент» расположен вслед за разде лом II «Человек и гражданин», перед разделами IV, V, VI и VII, объединяю щими нормы соответственно о Парламенте, Правительстве, Конституци онном Cовете и судах. Конституции 1993 г. не были знакомы институт досрочного прекращения президентских полномочий Парламентом, прези дентские правомочия по организации деятельности Парламента, особенно его роспуску, по изданию законов и указов, имеющих силу законов, по са мостоятельному принятию решения о референдуме и ряд других. В качестве конституционных институтов учреждены Служба охраны Президента РК, Республиканская гвардия, Государственный секретарь РК, Администрация Президента РК, Высший Судебный Совет. В сферу конституционной рег ламентации попали вопросы обеспечения, охраны и обслуживания Прези дента. Законом РК от 21 мая 2007 года статья 44 были дополнена полномо чиями Главы государства в отношении государственных органов, непосред ственно подчиненных Президенту РК, а также Ассамблеи народа Казахстана и Высшего Судебного Совета (статус этих двух органов был изменен). Ранее эти конституционные полномочия Президентом Республики осуществля лись на основе не только Конституции, но и законов. Сам факт расширения объема конституционного регулирования не озна чает возникновения новых, неизвестных ранее отношений. Принципиаль ные комплексы (компоненты принципа разделения властей, а также компе тенционные положения) из перечисленных выше действительно можно оха рактеризовать как объективно конституционные, ряд других деталей (например, статус Администрации Президента Республики, подчиненных Президенту Службы охраны и Республиканской гвардии) — как субъектив но конституционные. При этом с формальной позиции, будучи воспроизве денными непосредственно в тексте Конституции, и те и другие равноуров невы по степени заложенной в каждый из них государственной воли. Решение вопроса о разграничении конституционных правовых и консти туционноправовых отношений для настоящего исследования имеет прин ципиальное теоретическое и практическое значение. Среди отличительных признаков конституции, определяющих ее воздей ствие на регулируемые общественные отношения, М. Т. Баймахановым выде ляется целостный охват ею всех сторон жизнедеятельности государства. Кон ституция обычно закрепляет принадлежность власти народу (либо тому или иному классу, социальной группе, элите), устанавливает принципы организа ции и деятельности государства, определяет ведущие формы собственности и систему экономических отношений данного общества, регулирует правовой статус граждан, общественных объединений, партий и их взаимоотношения с 126 Президент Республики Казахстан — институт права и государства государственными органами, закрепляет распределение компетенции между звеньями центральной и местной власти. При этом «в конституции назван ные вопросы (их может быть больше или меньше — в зависимости от инди видуальных особенностей основного закона той или иной страны) берутся в комплексе, позволяя получить общее представление о характере и природе государства, его демократическом потенциале и созидательных возможнос тях» 1. В. О. Лучин высказывает суждение, что в отличие от законов консти туция «интегрирует общественные отношения и одновременно «укрупняет» права и обязанности, трансформируя их в обобщенные оценки поведения применительно к отдельным видам субъектов» 2. Признавая обоснованность предложенных М. Т. Баймахановым и В. О. Лу чиным характеристик: первообъектность именно конституционного регу лирования отношений суверенитета, комплексность конституционной регламентации и ее интегрированного характера — заметим, что приме нительно именно к государственным властеотношениям конституции ха рактеризуются различной степенью «укрупненности»: максимальной при менительно к суверенитету (основам конституционного строя) и минималь ной вплоть до регламентации деталей выборов и компетенции. При всей условности, по нашему мнению, могут быть определены следу ющие критерии отнесения конкретных отношений к конституционным: а) сущностный — связь с народным и государственным суверенитетом, основами конституционного строя; б) компетенционный — полномочия госорганов в отношении личного ста туса граждан; распределение власти на территории государства, функции законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти (содержатель ная сторона принципа разделения властей); в) организационный — институциональное построение принципа един ства государственной власти и разделения властей, механизма сдержек и противовесов. Воспроизведение в тексте Основного Закона соответствующих норм в дальнейшем становится благодаря юридическим свойствам Конституции предпосылкой для обеспечения охраны закрепленных отношений от после дующих нежелательных изменений. Думается, именно этим мотивом руко водствовались разработчики проекта Конституции 1995 г. при включении в документ отдельных деталей статуса Президента Республики. В том числе и тех, вокруг которых в некоторых странах дальнего и ближнего зарубежья раз ворачивалась ожесточенная борьба между президентом и парламентом с ис пользованием органов конституционного контроля. 1 2 Баймаханов М. Т. [и др.]. Становление правового государства и конституционный процесс в Республике Казахстан: Монография. – Алматы, 2001. – С. 95–96. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – С. 10. Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 127 Таким образом, отношения суверенитета, компоненты принципа единства государственной власти и разделения властей составляют предмет именно конституционного правового регулирования. Участие в этих отношениях Пре зидента Республики требует именно конституционной регламентации. В докторской диссертации В. Н. Суворовым конституционный статус Президента РФ раскрывается через институт президента, а также конститу ционные характеристики: президент как государственный орган, власть и ее ограничения, функции, взаимоотношения с другими высшими государ ственными органами. Автором фактически ставится знак равенства между конституционным статусом Президента РФ и институтом. Такой подход имеет своих сторонников 1. Н. А. Богданова наоборот стремится провести четкий водораздел между конституционноправовым статусом государственного органа и конституци онным правовым институтом. В конституционном праве наиболее распрост раненным нормативным структурным образованием (подразделением) явля ется конституционноправовой статус государственных органов и должност ных лиц 2. Особенностью этого вида статуса является его производность от конституционноправового статуса государства, поскольку государственные органы и должностные лица выступают опосредующим звеном в конститу ционноправовых связях между государством, обществом и личностью (че ловеком, гражданином), конкретизируемых в отношениях с участием различ ных субъектов конституционного права. Конституционноправовой статус как проявление нормативного статуса существует в качестве важнейшей струк турной части данной отрасли, закрепляющей на соответствующем уровне пра вовое положение субъектов конституционноправовых отношений. Интересными представляются суждения Н. А. Богдановой относительно соотношения понятий «институт» и «статус», находящихся в состоянии оче видной близости и взаимообусловленности. Первое понятие имеет строго нор мативную направленность. Поэтому институт всегда формален. Статус же охватывает не только формализованное право, но и самые разнообразные кон ституционноправовые отношения, складывающиеся в связи и по поводу кон кретного предмета регулирования. «Таким образом, — заключает Н. А. Богда нова, — конституционноправовой статус — более емкое структурное образо вание конституционного права как отрасли... Институты же выступают своего рода нормативными характеристиками субъектов конституционноправовых 1 2 Суворов В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Авто реф. дис. ... докт. юрид. наук. – М., 2000. Н. А. Богданова справедливо отмечает, что нормативный правовой термин «консти туционноправовой статус» наряду с государственными органами и должностными лицами применяется к иным субъектам конституционного права — субъектам феде рации, гражданам (иностранцам и лицам без гражданства). 128 Президент Республики Казахстан — институт права и государства отношений, раскрывают в различных аспектах их правовое положение, игра ют обслуживающую роль по отношению к статусу» 1. В специальной литературе отражены и иные подходы, в частности, ис пользование доктринальных и юридических категорий «статус» и «инсти тут» в качестве тождественных (наглядный пример — позиция В. Н. Суво рова), подход к «институту» как к понятию более широкому по сравнению со «статусом» (в этом варианте «статус» сводится к функциям и полномочи ям). Нормативное содержание института президента определяется любыми нормативными актами, регулирующими избрание (назначение) президента и вступление в должность, его функционирование и отставку, тогда как нор мативное содержание правового статуса президента должно ограничивать ся рамками его деятельности 2. Отстаивая точку зрения, согласно которой в соотношении понятий «ста тус» и «институт» первое является более широким, включающим в свое со держание ряд институтов, Н. А. Богданова предлагает нормы о правовом положении президента сгруппировать по нескольким институтам: институт выборов, институт ответственности, институт полномочий и др., каждый из которых отражает определенную сторону характеристики социальнополи тической роли и правовой природы президента и в свою очередь может быть разделен на подинституты (субинституты). В связи с этим было бы логично соединить такие институты в более широкую и многостороннюю характе ристику — конституционноправовой статус президента 3. О роли конституционного статуса как первооснове государственных орга нов высказывается Б. Н. Габричидзе: «...конституционный статус является предпосылкой динамичности правового статуса, которая находит отражение главным образом в актах текущего законодательства» 4. С помощью консти туции термином «конституционный статус» обобщается вся совокупность элементов конституционного регулирования положения государственных органов. Содержание конституционного статуса значительного уже правово го статуса. Конституционный статус характеризуется стабильностью. Консти туция регулирует наиболее фундаментальные, устойчивые характеристики государственного органа, закладывая при этом ресурс динамичного развития. Конституционный статус, по мнению Б. Н. Габричидзе, включает в себя: 1) политическую и государственноправовую характеристику основных ор ганов государства; 2) определение места различных видов органов в общего 1 2 3 4 См.: Богданова Н. А. Система науки конституционного права. – С. 67. См.: Правовой статус Президента Российской Федерации: Учебное пособие / Под общ. ред. проф. Ю. А. Дмитриева. – М., 1997. – С. 14. Богданова Н. А. Система науки конституционного права. – С. 58. Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советского государства. – М., 1982. – С. 11. Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 129 сударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов орга нов, а также их соотношение друг с другом; 3) определение основ взаимоот ношений органов между собой; 4) закрепление важнейших принципов их организации и деятельности; 5) установление основ компетенции; 6) виды правовых актов органов и их место в правовой системе 1. Автором приводят ся и иные, более детальные классификации, предложенные Е. И. Козловой, В. С. Шевцовым и Б. М. Лазаревым. В структуре конституционноправового статуса Н. А. Богданова выделя ет четыре элемента, как правило, формализованные в нормах конституци онного права или вытекающие из них: 1) место субъекта в обществе и госу дарстве, его социальнополитическая роль и назначение; 2) общая право способность (правосубъектность); 3) права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состо яния субъектов конституционного права 2. В. Н. Суворов считает, что конституционный статус Президента РФ отра жает «вопервых, традиционное понимание Президента как главы государ ства; вовторых, концепцию «арбитра», обеспечивающего взаимодействие, согласованную работу государственных органов, гаранта Конституции; втре тьих, — его определяющее положение по отношению к исполнительной вет ви власти, права по ее осуществлению, его роль как фактического главы ис полнительной власти» 3. Как нам представляется, рациональные зерна присутствуют в обоих под ходах: о более широком насыщении конституционного статуса Президента Республики по отношению к соответствующему институту и о более широ ком институте, поглощающем в том числе конституционный статус. Если взять за первооснову содержательную сторону политикоправового явления, тогда конституционный статус по своему потенциалу и возможностям раз вития в актах конституционноправового и отраслевого законодательства является стратегическиопределяющим, в концентрированном виде вобрав шим в себя главные всесторонние характеристики президентуры. Если ис ходить из формальноюридического подхода, то конечно же конституцион ноправовой институт (и уж тем более правовой институт) является и более объемным, и более детально раскрывающим как бы скрытые в глубине от поверхностного взгляда «дремлющие» потенциалы статуса. Однако, нельзя согласиться с предложением авторов учебного пособия «Правовой статус Президента Российской Федерации», вышедшего под об щей редакцией профессора Ю. А. Дмитриева, раскладывающих по разным полкам функциональную и организационную стороны президентуры: право 1 2 3 Там же. – С. 10–11. Более подробно см.: Богданова Н. А. Указ. соч. – С. 66–72. Суворов В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации. – С. 20–21. 130 Президент Республики Казахстан — институт права и государства вой статус — деятельность (нормативное содержание правового статуса пре зидента должно ограничиваться рамками его деятельности), а институт — нор мативное содержание института определяется любыми нормативными акта ми, регулирующими избрание (назначение) президента и вступление в долж ность, его функционирование и отставку. Вопервых, представляется невозможным разрыв организационного и функционального начал в конст руировании государственного органа, поскольку организационное всегда яв ляется производным от функционального, оргструктуры и формы деятельно сти всегда создаются в целях надлежащей реализации компетенции. Вовто рых, авторы вольно или невольно разъединяют два тождественных понятия — деятельность (к статусу) и функционирование (к институту). Втретьих, по добное утверждение противоречит конституции, которая в комплексе регла ментирует основы статуса Президента Республики. Обратимся к Конституции Республики Казахстан 1995 г. Общий конституционный статус государственного органа включает в себя: – характеристику Республики Казахстан, утверждающей себя демокра тическим, светским, правовым и социальным государством, провозглаша ющим человека, его жизнь, права и свободы высшими ценностями госу дарства, а также основополагающие принципы деятельности Республики (статья 1); – унитарность государства с президентской формой правления (статья 2); – народ в качестве источника государственной власти; формы осуществ ления власти народа, недопустимость присвоения кемлибо власти народа, право выступать от имени народа, единство и разделенность государствен ной власти (статья 3); – иерархичность актов государственных органов (cтатья 4); – идеологическое и политическое многообразие, соотношение государ ственных и общественных компонентов в политической власти (статья 5); – экономические основы государства (статья 6); – государственный статус казахского языка, статус русского языка в ка честве официально употребляемого в государственных органах (статья 7); – уважение принципов международного права и проведение политики со трудничества и добрососедских отношений между государствами (статья 8); – единые для всех государственных органов символы Республики Казах стан — Флаг, Герб и Гимн (статья 9). В отмеченных девяти статьях в обобщенных формах как раз и деклариро ваны качественные начала государственной власти, составляющие суть фун кционирования любого государственного органа. Специальный конституционный правовой статус Президента Респуб лики закрепляется в нормах, объединенных главным образом в разделе III Конституции: на уровне характеристики функций — статья 40; о цензах пассивного избирательного права и порядке избрания и вступления в долж Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 131 ность (статьи 41 и 42); о несовместимости должностей (статья 43); о кон ституционных полномочиях, развивающих и уточняющих функции (ста тья 44); об актах Президента Республики (статья 45); о гарантиях надлежа щей деятельности и личного статуса (статья 46); о досрочном прекраще нии полномочий (статья 47); о переходе полномочий Президента Республики (статья 48). К специальному статусу относятся также иные кон ституционные правовые отношения, регламентированные в других стать ях Конституции (о Парламенте, о Правительстве, о Конституционном Со вете, о судах, о переходных положениях). Исключение хотя бы одного из перечисленных компонентов повлечет на рушение целостного конституционного правового статуса — либо по отноше нию к избравшему Президента Республики народу (отношения суверените та), либо в распределении общего объема государственной деятельности (фун кциональный аспект), либо в конституционном механизме принципа разделения властей и единства государственной власти (организационный аспект). Данным обстоятельством обусловлена невозможность отчленения в каком бы то ни было варианте функционального и организационного компо нентов статуса. Таким образом, конституционный статус Президента Республики Казах( стан включает закрепленные непосредственно в Конституции РК 1995 г.: ха( рактеристику главы государства и высшего должностного лица; порядок воз( никновения и прекращения действия его всеобъемлющего мандата; рамки и ха( рактер взаимоотношений с другими высшими государственными органами; функции и компетенцию (укрупненные или конкретизированные права и обя( занности в тех или иных сферах общественной жизни); нормативную характе( ристику актов; гарантии обеспечения деятельности и личной неприкосновен( ности; конституционно(правовую ответственность. Объединенные в выделен( ные группы, регламентированные в конституционно(правовых нормах, они составляют части нормативного института Президента Республики. В силу особенностей политикоправового статуса главы государства, его конституционноправовой статус наиболее тесно связан с административ( но(правовым статусом. Однако эта связь не мешает разграничить их по предмету правового регулирования. Конституционное право включает пра вовые нормы, закрепляющие принципы организации всей системы орга нов государственной власти, а также конституционные аспекты функцио нирования Президента Республики, о которых говорилось выше. Нормы административного права, основываясь на принципах конституционно правовых властеотношений, детализируют их применительно к многооб разной системе органов исполнительной власти, регулируют деятельность этих органов по осуществлению исполнительнораспорядительных функ ций. По логике системы юриспруденции и права административноправо вой статус, исходя из предмета административного права, должен быть свя 132 Президент Республики Казахстан — институт права и государства зан с положением главы государства именно в сфере исполнительной вет ви власти. Да и то при том условии, что президент включен в нее. В про тивном случае его связь с административным правом становится минималь ной (положение президента над ветвями власти) либо теряется вообще (пре зидентская власть, конституционная власть). Вместе с тем в учебниках по административному праву при характеристике субъектов административ ного права рассматривается статус Президента Республики, причем доволь но подробно. Например, К. Г. Тыныбаев и А. А. Таранов в административ ноправовой статус Президента РК включают: социальноправовое поло жение данного высшего должностного лица в системе органов государства; порядок выборов (формирования, назначения); компетенцию или полно мочия; порядок взаимоотношений с другими органами; ответственность, гарантии деятельности 1. «Роль и место Президента в механизме государственного управления, — пишет В. Н. Уваров, — определяется целым рядом особых признаков его кон ституционноправового статуса как высшего должностного лица государ ства. Это выражается в порядке избрания Президента и вступления его в должность, компетенции по управлению государством, ответственности и прекращении его полномочий» 2. Далее раскрывается конституционное оп ределение Президента Республики в качестве главы государства и высшего должностного лица, функциональная характеристика, порядок избрания и вступления в должность, а также компетенция: внешнеполитические пол номочия, правомочия в отношении Парламента, Правительства, акимов, Конституционного Совета, прокуратуры и иные полномочия в сфере госу дарственного управления (включая награждение госнаградами и присвое ние чинов, классов и рангов, прием в гражданство и др.), акты Президента Республики и его ответственность в особом порядке. Несмотря на внешнюю схожесть подходов А. А. Таранова и В. Н. Уварова, между ними имеется несколько принципиальных отличий. Вопервых, А. А. Таранов говорит непосредственно об административноправовом ста тусе Президента Республики (то есть его статусе в качестве субъекта испол нительнораспорядительной деятельности), тогда как В. Н. Уваров — о бо 1 2 Административное право Республики Казахстан: Часть общая: Учебник для юрид. фак. – Алматы, 1996. – С. 59–60. Данная позиция повторена А. А. Тарановым в кн.: Административное право. Академический курс. – Алматы, 2003. – С. 46. В свете ска занного представляется показательной противоположная позиция Р. А. Подоприго ры, не включившего Президента Республики в перечень «органов исполнительной власти и иных органов государственной администрации как субъектов администра тивного права». См.: Административное право: Учебный курс / Под ред. Р. А. Подо( пригоры. – Алматы, 2010. – С. 127–135. Уваров В. Н. Теория государственного управления: Учеб. пособие. Ч. 2: Система го сударственного управления. – Алматы, 2002. – С. 79–87. Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 133 лее широких связях внутри системы управления государством, социальном управлении (после Президента Республики в системе государственного уп равления он рассматривает представительные органы — Парламент и мас лихаты). Вовторых, В. Н. Уваров не ставит знак равенства между конститу ционным и административным статусами (по содержанию), а всетаки ого варивается о первоочередности ряда признаков конституционного статуса по отношению к роли Главы государства в сфере государственного управле ния. Хотя последующая структура изложения материала в значительной сте пени нивелирует данную исходную посылку. Тем не менее, очевидно, что нормы о социальноправовом положении Президента Республики в системе органов государства, порядок выборов (формирования, назначения), ответственность полностью (может быть за исключением мельчайших фрагментов) входят в конституционный право вой статус. Этот компонент значителен также и в компетенции (или полно мочиях), порядке взаимоотношений с другими органами и гарантиях дея тельности Главы государства. Довольно корректно на этот счет расставляют содержательные акценты соавторы российского учебника по административному праву. Админист ративноправовые отношения связываются со сферой государственного уп равления — полем практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. Иными словами, в административноправовых отношениях опосредуется само государствен ное управление. Однако прежде чем перейти к анализу их действующей си стемы Ю. М. Козлов в качестве предварительного условия считает необхо димым «уяснить роль главы... государства — Президента РФ в сфере испол нительной власти». Весьма логичным является название следующего параграфа 4 его работы «Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти». В нем освещаются правомочия, связанные с организацией и функционированием исполнительной власти, с непосред ственным руководством деятельностью ряда госорганов, с использованием согласительных процедур для решения разногласий между государственны ми органами, с формами актов Президента и организационным механиз мом обеспечения его деятельности. В итоге делается следующий вывод: «Все изложенное красноречиво свидетельствует о том, что происходит процесс сближения функций и полномочий главы государства с функциями и пол номочиями главы исполнительной власти» 1. Как видим, Ю. М. Козловым четко выделен административный компо нент правового статуса Президента РФ, охватываемый ролью Президента РФ именно в исполнительной власти и конкретизированный «полномочия ми... в сфере исполнительной власти». Все остальные перечисленные А. А. Та 1 Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. – М., 2002. – С. 143–149. 134 Президент Республики Казахстан — институт права и государства рановым и В. Н. Уваровым составляющие характеристики Президента Рес публики относятся к его конституционному правовому статусу. В своей совокупности нормы Конституции 1995 г. и иных нормативных правовых актов — юридических источников казахстанского конституцион ного права — составляют конституционноправовой институт Президента Республики Казахстан. Все эти нормы объединены единым предметом пра вового регулирования — отношениями, связанными с различными сторо нами организации, компетенции, деятельности и обеспечения деятельнос ти казахстанского Главы государства. Дополненные нормами, регламентирую( щими институт Первого Президента Республики — Лидера Нации, а также управленческого механизма казахстанского Главы государства они представ( ляют собой институт президентства (другими словами, институт казахстан( ской президентуры) или президентской власти. Посмотрим, какое содержание вкладывают исследователи в понятие «пра вовой института президента». В диссертационном исследовании Б. А. Майлыбаева «Становление и эво люция института президента: международный опыт и казахстанская модель в переходный период» институт президента идентифицируется как «систе ма конституционноправовых норм, определяющая конституционнопра вовой статус, полномочия выборного главы государства, регулирующая его положение в системе разделения государственной власти, а также предус матривающая порядок избрания, замещения и отстранения от должности» 1. Собственно предпочтение, отданное Б. А. Майлыбаевым характеристике института Президента Республики, в качестве государственного органа и должностного лица является не исключением, а скорее правилом. Этот при оритет прослеживается в исследованиях А. Ш. Арутюняна, Л. А. Окунькова и в коллективной монографии М. К. Укушева и Ж. А. Бокоева 2. В конечном итоге подотрасль (институт) Президента Республики вклю чает в себя нормы конституционного права Республики Казахстан, которые в теоретических и практических целях подразделяются на отдельные груп пы и разновидности. Практически в каждой из групп можно обнаружить нормы, связанные с регламентацией тех или иных сторон конституционноправового статуса и института Президента Республики. Так, по предметному основанию значи 1 2 Майлыбаев Б. А. Становление и эволюция института Президента ... С. 22. Другой исследователь, К. М. Конджакулян, пишет: «Институт президентства – это властный институт, представляющий государство, предназначенный для охраны и защиты государственного суверенитета и конституционного строя, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти». См.: Кон( джакулян К. М. Сущность института президентства в Российской Федерации и Рес публике Армения в контексте исполнительной власти // Конституционное и муни ципальное право. – 2010. № 10. – С. 14. Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 135 тельное количество норм Конституции и иных источников имеет самое не посредственное отношение к регулированию общих начал (адресованных к государству, государственной власти, всем государственным органам) — «об щему статусу» и посвященных именно Президенту Республики — «специ альному статусу»; по особенностям выполняемой роли (назначению) в ме ханизме конституционного регулирования — «материальные» — большин ство статутных норм и «процессуальных» — о процедурах реализации отдельных полномочий 1, о привлечении к конституционноправовой ответ ственности; по степени определенности предмета — положения основ кон ституционного строя либо общих положений и конкретные предписания в отношении выборов главы государства и т.д. Содержание и характер конк ретной правовой нормы имеет большое значение, поскольку в конечном итоге определяет ее позицию в иерархическом и предметном местоположе нии в сложнейшем переплетении конституционноправовых инструментов. Отдельные конституционные нормы (закрепляющие президентскую форму правления) вообще не подлежат пересмотру. Корректировка других (компе тенционных и процессуальных) может существенно повлиять на распреде ление власти в системе высших государственных органов, нарушить гаран тии конституционных прав и свобод человека и гражданина. Опять же вве дение в конституционное право нормы посредством принятия закона дает Парламенту право осуществлять парламентский контроль за ее надлежащей реализацией. Завершая рассмотрение общих вопросов конституционного статуса и ин ститута, обратим внимание еще на два немаловажных вопроса. Первый. Конституционный статус всегда персонифицирован, неразрыв но связан с конкретным государственным органом — Президентом Респуб лики. С позиций анализа института можно выделить институт Президента РК и институт казахстанской президентуры. Во второй — нормы о Главе го сударства, о Первом Президенте Республики Казахстан — Лидере Нации, об экспрезидентах, а также нормы, регламентирующие управленческий ме ханизм Президента РК. И второй. Применительно к Президенту РК наметилась тенденция мак симальной концентрации норм и их детализации именно в конституци 1 В последнее время совершенно обоснованно в государствоведении процессуальной форме вообще и процессуальным нормам в частности посвящено большое количество научных работ. К примеру, О. Е. Кутафин процессуальной форме в конституционном праве посвятил самостоятельный параграф. См.: Кутафин О. Е. Предмет конституци онного права. – С. 94–110; Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государ ственном праве. – М., 1976; Его же. Конституция Российской Федерации ... С. 51–52. Более подробно см. также: Жакаева Л. С. Процессуальные формы в конституционном праве Казахстана. – М., 2008; Ее же. Конституционный процесс в Республике Казах стан: теоретикоправовые аспекты: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – М., 2008. 136 Президент Республики Казахстан — институт права и государства онноправовом законодательстве. В статье 37 Конституционного закона РК от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» зак реплено: «На Президента Республики не распространяются нормы зако нодательства о государственной службе, трудового и пенсионного зако нодательства». В этой связи Президент Республики, к примеру, не указан в Реестре должностей политических государственных служащих Респуб лики Казахстан. Нормы других отраслей законодательства и определе ния ученых — представителей других областей юриспруденции в данных условиях могут применяться с определенной долей условности. В настоящее время в Казахстане в целом сложилась и устоялась разветв( ленная многоуровневая система законодательных и иных актов, содержащих нормы, в своей совокупности составляющие конституционно(правовой инсти( тут Президента РК 1. В нее входят нормы, во(первых, Конституции РК 1995 г., во(вторых, конституционных и обычных законов и постановлений Парламен( та и его Палат, в(третьих, указов Президента Республики, в(четвертых, по( становлений Правительства. Вне иерархии нормативных правовых актов пребывают нормативные поста( новления Конституционного Совета РК. Конституционные и обычные законы, постановления Парламента и его Палат: – специальные конституционные законы Республики Казахстан: от 26 де кабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» и от 20 июля 2000 года «О Первом Президенте Республики Казахстан — Лидере Нации»; – иные конституционные законы, регламентирующие деятельность выс ших государственных органов: от 16 октября 1995 года «О Парламенте Рес публики Казахстан и статусе его депутатов», от 18 декабря 1995 года «О Пра вительстве Республики Казахстан», от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республики Казахстан»; – иные, входящие в другие отрасли законодательства, многочисленные «обычные» законы, в которых закрепляются отдельные полномочия Прези дента Республики либо отношения организации и деятельности главы госу дарства; постановления Парламента и его Палат (Регламент Парламента, регламенты Палат, постановления, предусмотренные процедурами досроч ного освобождения от должности и отрешения Президента Республики от должности). Конституционными либо обычными законами регулируются важнейшие отношения, связанные с компетенцией Главы государства, его взаимоотношениями с другими государственными органами. Сочетание конституционноправовых норм с нормами иных отраслей права свидетель ствует о комплексном характере правового института Президента Респуб 1 Здесь предлагается лишь общая картина правовых актов, нормы которых входят в состав института Президента Республики. К некоторым из них более детально мы будем обращаться по мере востребованности целями настоящего исследования. Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 137 лики, его обеспечении средствами иных отраслей права, которые по отно шению к конституционноправовым нормам выступают вторичными. Указы Президента Республики в качестве источников института Президен та Республики издаются Главой государства, как правило, в случае необхо димости закрепления порядка реализации им отдельных полномочий (на пример, по вопросам законотворчества, гражданства, помилования граждан, наград, назначения на должности государственных служащих, присвоения классов, чинов, специальных и воинских званий и др.); регламентации ста туса государственных органов и консультативносовещательных органов при Президенте Республики и др. В целом для данной группы актов сохраняет актуальность соотношение указов и законов, сочетание материальных и про цессуальных норм, а также указов и распоряжений Президента Республики. В правовой институт Президента Республики входят отдельные поста( новления Правительства Республики. Например, постановлениями Прави тельства были утверждены перечень лиц, имеющих право отправлять теле граммы категорий «Президент Республики Казахстан», «Высшая правитель ственная» и «Правительственная»; Правила по рассмотрению вопросов, связанных с награждением Почетным дипломом Президента Республики Ка захстан за благотворительную и спонсорскую деятельность в культурной и гуманитарной сферах и др. Думается, постановления Правительства могут регламентировать лишь наиболее обеспечительные, граничащие с органи зационнотехническими, отношения, возникающие в процессе деятельно сти Президента Республики. Особую группу источников государственноправового института Прези дента Республики составляют постановления Конституционного Совета Рес( публики Казахстан. Напомним имеющие непосредственное отношение к настоящему исследованию постановления (нормативные постановления) Конституционного Совета 1: 2011 год: от 31 января 2011 года № 2 «О проверке Закона Республики Ка захстан «О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие Конституции Республики Казахстан»; 2010 год: от 18 октября 2010 года № 3 «Об официальном толковании под пункта 2) статьи 44 Конституции Республики Казахстан в части установлен ного месячного срока для подписания законов Президентом Республики Казахстан»; 2009 год: от 5 ноября 2009 года № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку ис полнения решений международных организаций и их органов»; 1 Применительно к разделению властей в Российской Федерации см.: Российское раз деление властей в трактовке Конституционного Суда РФ // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. № 1. – С. 6–8. 138 Президент Республики Казахстан — институт права и государства 2008 год: от 26 июня 2008 года № 5 «Об официальном толковании пунк та 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казах стан» в части процедуры реализации Главой государства делегированных Парламентом полномочий; от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» (о том, что компетенция государственных органов устанавливается не только Конституцией, конституционными за конами и законами Республики Казахстан, но и подзаконными актами); 2007 год: от 18 июня 2007 года № 7 «Об официальном толковании норм Конституции Республики Казахстан в связи с принятием Закона Республи ки Казахстан от 21 мая 2007 года № 254III «О внесении изменений и допол нений в Конституцию Республики Казахстан» относительно вступления в действие предусмотренных данным Законом новых полномочий Парламента и реализации правомочия Президента Республики по роспуску Парламента либо Мажилиса Парламента РК; 2005 год: от 19 августа 2005 года № 5 «Об официальном толковании пунк тов 1 и 3 статьи 41 и пункта 1 статьи 94 Конституции Республики Казахстан» в части исчисления продолжительности президентского мандата и проведе ния очередных выборов Президента Республики Казахстан в первое воскре сенье декабря 2005 года; 2003 год: от 19 ноября 2003 года № 11 «Об официальном толковании ста тьи 70 Конституции Республики Казахстан» в части определения роли Пре зидента Республики в формировании Правительства, назначении и освобож дении от должности его членов; 2002 год: от 5 августа 2002 года № 5 «О соответствии Конституции Рес публики Казахстан Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора»; 2001 год: от 12 ноября 2001 года № 14 «Об официальном толковании под пункта 9) статьи 44 Конституции Республики Казахстан» в части разъясне ния полномочия Главы государства по утверждению единой системы фи нансирования и оплаты труда для всех органов, содержащихся за счет гос бюджета Республики; 2000 год: от 31 мая 2000 года № 3/2 «Об официальном толковании пунк та 4 статьи 88 Конституции Республики Казахстан»; от 20 июня 2000 года «Об официальном толковании пункта 5 статьи 42 Конституции Республики Казахстан» об исчислении количества президентских мандатов и нераспро странении положения пункта 5 статьи 42 Конституции на лицо, осуществ лявшее полномочия Президента Казахской ССР и Республики Казахстан до избрания на эту должность 10 января 1999 года в соответствии с Конститу цией Республики Казахстан 1995 г.; от 15 июня 2000 года № 9/2 «Об офици Конституционный статус Президента Республики: понятие и содержание 139 альном толковании пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан» в части использования высшими госорганами согласительных процедур, в том числе с участием Президента Республики; от 3 июля 2000 года № 15/2 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44, пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 62, подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Кон ституции Республики Казахстан» касательно разъяснения, что применен ный в соответствующих нормах Конституции термин «закон» включает в себя понятие «конституционный закон», что означает распространение на них президентского права вето, права на издание указов, имеющих силу зако нов, и законов также и на конституционные законы; от 3 июля 2000 года № 16/2 «О соответствии Конституции Республики Казахстан Конституци онного закона Республики Казахстан «О Первом Президенте Республики Казахстан»; от 5 июля 2000 года № 11/2 «Об официальном толковании под пункта 1) статьи 55 и пункта 1 статьи 82 Конституции Республики Казах стан» в части отбора Президентом Республики (на альтернативной основе) кандидатур и избрания Сенатом Парламента Председателя Верховного Суда, председателей коллегий и судей Верховного Суда; 1999 год: от 29 марта 1999 года № 7/2 «Об официальном толковании пун кта 2 статьи 13, пункта 1 статьи 14, пункта 2 статьи 76 Конституции Рес публики Казахстан», в котором Конституционный Совет установил судеб ный иммунитет для актов главы государства. В пункте 3 резолютивной ча сти содержится правовая позиция: «...в соответствии с пунктом 2 статьи 47 Конституции Республики Казахстан не могут быть предметом рассмотре ния в суде действия Президента Республики Казахстан». Предмет обраще ния по данному делу был связан с порядком обжалования освобождения от должности судей, назначенных Указом Президента Республики и по становлением Сената Парламента; от 30 июня 1999 года № 14/2 «Об офи циальном толковании пункта 3 статьи 59 Конституции Республики Казах стан» — о возможности продления сессии Парламента в случае, если сес сия заканчивается ранее, чем Парламент рассмотрит законопроекты, объявленные Президентом Республики срочными; от 30 июня 1999 года № 10/2 «Об официальном толковании подпункта 13) статьи 44, статьи 53 и подпункта 4) статьи 54 Конституции Республики Казахстан» в части уста новления, «кто является субъектом принятия решения о награждении Гла вы государства и может ли такое решение принять Парламент Республи ки»; от 14 июля 1999 года № 13/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 49 Конституции Республики Казахстан» — о праве Президента Рес публики созвать первую сессию Парламента второго созыва в срок, уста новленный пунктом 2 статьи 59 Конституции, то есть не позднее тридцати дней со дня опубликования итогов выборов; 1998 год: от 9 октября 1998 года № 9/2 «Об официальном толковании пун кта 2 статьи 41 Конституции Республики Казахстан», в котором Конститу 140 Президент Республики Казахстан — институт права и государства ционный Совет дал нормативное толкование нормы пункта 2 статьи 41 в части требования к кандидату в Президенты Республики «свободно владеть государственным языком». Эти слова следует понимать как «умение грамотно читать, писать, легко, без затруднений излагать свои мысли и публично вы ступать на казахском языке». При этом «установление свободного владения кандидатом в Президенты Республики Казахстан государственным языком определяется заключением лингвистической комиссии, образуемой поста новлением Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан в составе не менее 5 человек»; от 4 декабря 1998 года № 13/2 «Об официаль ном толковании подпункта 1) статьи 53 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан, в части норм, касающихся внесения Парламентом Республики Казахстан изменений и дополнений в Конституцию» — о соот ношении компетенции Президента Республики и Парламента в сфере кон ституционного процесса; 1997 год: от 6 марта 1997 года № 3 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) пункта 3 статьи 77, пункта 1 ста тьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» в части вклю чения актов Президента Республики в систему действующего права; от 29 мая 1997 года № 13/2 «Об официальном толковании пункта 3 статьи 45 и подпун кта 2 статьи 44 Конституции Республики Казахстан в части круга должност ных лиц, обязанных скреплять своими подписями акты Парламента перед их подписанием Президентом Республики» (указанные акты должны скрепляться подписями только Председателя каждой из Палат Парламента). Как видим, в нормативных постановлениях (постановлениях) Конститу ционного Совета дается официальное толкование различных конституци онных норм, регламентирующих отдельные, подчас весьма существенные, стороны конституционного статуса Президента Республики (отдельные из бирательные цензы, сроки и количество президентских мандатов, некото рые полномочия, акты Главы государства и др.). Для деятельности Прези дента Республики — гаранта Конституции, прав и свобод человека и граж данина — важными и полезными являются также и многие иные акты, в том числе и ежегодные послания Конституционного Совета, в которых затраги ваются вопросы государственного суверенитета, правового положения лич ности, особенно ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также организации управления страной 1. В 1992–1995 годах определенную роль в формирование конституционного ста туса и института Президента Республики сыграл Конституционный Суд РК 2. 1 2 На отдельных из поименованных и иных актах Конституционного Совета, по мере востребованности, мы остановимся более подробно. См.: Сборник постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. – Астана, 2010. Более подробно см.: Малиновский В. А. Глава государства суверенного Казахстана. – С. 45–46. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 141 Таким образом, в предмете конституционного права Республики Казах стан отношения, составляющие конституционный статус Президента стра ны, занимают одну из самых крупных ниш. Это диктуется особой ролью Гла вы государства в конституционноправовых властеотношениях с позиций народного и государственного суверенитетов, формы правления, принципа единства государственной власти и разделения властей. По своему социальнополитическому потенциалу конституционный пра( вовой статус Президента РК значительно богаче конституционно(правового института Президента Республики, представляющего собой формально(юри( дическое оформление и развитие конституционных начал. В интересах даль нейшего совершенствования конституционноправового института Прези дента Республики представляется актуальным поддерживать необходимые пропорции и соответствие между различными уровнями правового регули рования, конституционноправовым и иным специальным законодатель ством, оформлением материальных и процессуальных норм. § 2. Президент Республики Казахстан — Глава государства и его высшее должностное лицо С учетом проведенного анализа более подробно остановимся на общей характеристике института Президента как системообразующего государствен( ного органа Республики Казахстан. Предваряя рассмотрение двух составляющих характеристики казахстанского Президента, обратимся к весьма точной оценке С. А. Авакьяна. Признав россий ский вариант президентуры моделью полупрезидентской республики: «прези дент — глава исполнительной власти и высшее должностное лицо», — С. А. Ава кьян подчеркивает, что у данной модели бывают разные проявления: президент не является главой правительства, но руководит им вплоть до председательство вания на его заседаниях; президент — официально глава правительства; прези дент самостоятельно формирует состав правительства, кроме премьера, канди датура которого согласуется с парламентом; президент представляет парламенту на утверждение состав правительства либо ряд его ключевых фигур и т.д. Отме тим два весьма показательных момента. В соответствии с пунктом 1 статьи 80 Конституции России, «Президент Российской Федерации является главой госу дарства (только главой государства. — В. М.)». Как видим, статус Президента да леко не охватывается лишь его кратким определением в Основном Законе. С. А. Авакьян через базовую характеристику главы государства фактически под тверждает широкий спектр возможных колебаний оформления конструкции выс шей исполнительной власти в условиях «президентской формы правления» 1. 1 Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционноправо вого статуса // Вестник Моск. унта. Сер. 11. Право. – 1998. № 1. – С. 15. 142 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Президент Республики Казахстан, говорится в пункте 1 статьи 40 Кон ституции Республики Казахстан, «является главой государства, его высшим должностным лицом». Институт главы государства существует во всех государствах при любой форме правления. В монархиях это император, король, шейх, царь и пр., власть которых, за небольшими исключениями, передается по наследству. В республиках это президент, избираемый населением путем прямых или косвенных выборов, либо парламентом или специальной коллегией, кото рая формируется из депутатов парламента, законодательных собраний субъектов федерации (может также включать представителей местных влас тей). Необходимость главы государства объясняется объективными требо ваниями, основными из которых являются обеспечение высшей законнос ти, преемственности власти, представительство страны в международных от ношениях, нередко — разрешение сложностей в отношениях между высшими государственными органами. Главе государства традиционно по праву принадлежит особое место в системе государственных органов. Он находится как бы над суетой по вседневной действительности, политически нейтрален и поэтому свобо ден от пристрастий в отношениях с различными партиями, движениями, религиозными объединениями, СМИ и территориальными общностями населения. Возглавляя государство, официально представляет его в сно шениях с другими субъектами международных отношений. Для надле жащего исполнения возложенных на него задач, обеспечения независи мости и ответственности главе государства предоставляются иммунитет и гарантии. На основе изучения конституций значительного числа зарубежных стран Европы, Латинской Америки, стран Арабского Востока З. Б. Жукова пока зывает общность тенденций по централизации государственного управле ния в институтах главы государства (правительства) с последующим закреп лением за главой государства (правительства) ряда первостепенных тради ционных функций 1. При этом довольно отчетливо прослеживаются две основные тенденции. В одних странах наблюдается фактическое, а иногда и формальное ограничение полномочий главы государства, которые осуще ствляются за него правительством или главой правительства. В других — про исходит расширение компетенции главы государства, зачастую выходящее за пределы, очерченные конституцией и другими действующими законода тельными актами. Обе тенденции производны от процесса усиления испол нительной власти в современном мире. Непосредственно с нею связана и 1 Жукова З. Б. Государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчет ные Президенту Республики Казахстан: вопросы теории и практики конституцион ноправового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. – Алматы, 2008. – С. 12. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 143 ситуация взаимоотношений президента не только с правительством, но и с его руководителем (премьерминистром). Приведем отдельные положения зарубежных конституций, в которых со держатся актуальные для Республики Казахстан базовые характеристики (определения) конституционного статуса президента. Подчеркнем, что в настоящее время среди республик стран Европы явное предпочтение отда ется смешанной республике в различных сочетаниях «президентской» и «пар ламентской» компонент. В качестве исключения, в Конституции Австрийской Республики от 10 но ября 1920 года, Основном Законе Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 года, Конституции Республики Исландии от 17 июня 1944 года, Конституции Финляндской Республики от 11 июня 1999 года отсутствует функциональная характеристика президента. В конституциях Чешской Республики от 16 декабря 1992 года (статья 54) и Эстонской Республики от 28 июня 1992 года (статья 77) президент опреде лен в качестве главы государства. В конституциях ряда государств декларируется представительская функ( ция президента. Так, в Конституции Республики Албании от 21 октября 1998 года (статья 86) закреплено, что Президент Республики является гла вой государства и представляет весь народ, в Конституции Итальянской Рес публики от 22 декабря 1947 года (статья 87) — «Президент Республики явля ется главой государства и представляет национальное единство», в Консти туции Республики Болгарии от 12 июля 1991 года (статья 92) — «Президент является главой государства. Он олицетворяет единство нации и представ ляет Республику Болгарию в международных отношениях». Кратко, но емко представлено предназначение Президента в Конститу ции Греческой Республики от 11 июня 1975 года: Президент Республики яв ляется регулятором государственного строя (статья 30). В некоторых странах за президентом закреплены более широкие функции: – по Конституции Республики Ирландии от 29 декабря 1937 года (статья 12) избранному прямыми выборами Президенту Ирландии принадлежит первен ство по отношению ко всем другим лицам в государстве; – по Конституции Литовской Республики от 25 октября 1992 года (статья 77) Президент Республики является главой государства. Он представляет Литов ское государство и выполняет все, что вменяется ему в обязанность Консти туцией и законами; – по Конституции Республики Македонии от 17 ноября 1991 года (статья 79) Президент Республики Македония представляет Республику Македонию. Президент Республики является верховным главнокомандующим вооружен ных сил Македонии. Президент Республики исполняет свои права и обязан ности на основании и в рамках Конституции и законов; 144 Президент Республики Казахстан — институт права и государства – по Конституции Республики Мальта от 4 мая 1964 года (статья 78) ис полнительной властью Мальты облечен Президент. Исполнительная власть Мальты должна осуществляться Президентом как непосредственно, так и через подчиненных ему должностных лиц; – по Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 года (статья 126) Президент Республики Польша является верховным представителем Респуб лики Польша и гарантом непрерывности государственной власти. Прези дент Республики следит за соблюдением Конституции, стоит на страже су веренитета и безопасности государства, а также нерушимости и неделимос ти его территории. Президент Республики выполняет свои задачи в объеме и на принципах, определенных Конституцией и законами; – по Конституции Португальской Республики от 2 апреля 1976 года (статья 120) Президент Республики представляет Португальскую Республику, обеспечи вает национальную независимость, единство государства и нормальное фун кционирование демократических институтов и по должности является Вер ховным главнокомандующим Вооруженными Силами; – по Конституции Румынии от 21 ноября 1991 года (статья 80) Президент Румынии представляет румынское государство и является гарантом нацио нальной независимости, единства и территориальной целостности страны. Президент Румынии следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей. В этих целях Президент осуществ ляет функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом; – по Конституции Словацкой Республики (статья 101) Главой Словацкой Республики является Президент. Президент представляет Словацкую Рес публику вовне и внутри государства и своими решениями обеспечивает над лежащее функционирование конституционных органов. Президент осуще ствляет свою функцию согласно своей совести и убеждениям и не связан никакими указаниями; – по Конституции Турецкой Республики от 7 ноября 1982 года (статья 104) Президент Республики — глава государства. В этом качестве он представляет Республику Турцию и единство Турецкой нации; обеспечивает исполнение Конституции, а также регулярное и гармоничное функционирование орга нов государства; – по Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 года (статья 5) Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимо сти, территориальной целостности и соблюдения международных договоров; – по Конституции Республики Хорватии от 22 декабря 1990 года (с уче том изменений от 9 ноября 2000 года) (статья 94) Президент представляет Республику внутри страны и за рубежом. Президент Республики заботится Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 145 о регулярной и согласованной деятельности государственной власти, а так же ее стабильности. Президент Республики несет ответственность за защи ту независимости и территориальной целостности Республики Хорватии. Таким образом, обобщенная функциональная характеристика президен та складывается из следующих составляющих: – политического представительства: представительство народа, олицет ворение единства нации или национального единства, представительство республики; – политического руководства, политической координации и политичес кого арбитража: является регулятором государственного строя, руководи телем государства, стоит на страже демократического функционирования государственного аппарата. Президенту принадлежит первенство по отно шению ко всем другим лицам в государстве. Он является верховным пред ставителем республики и гарантом непрерывности государственной влас ти как непосредственно, так и через подчиненных ему должностных лиц в соответствии с предписаниями Конституции. Обеспечивает единство го сударства и нормальное функционирование демократических институтов. Он — гарант национальной независимости, единства и территориальной целостности страны. Президент следит за надлежащим функционирова нием публичных властей и осуществляет функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом. Своими решениями он обеспечивает надлежащее функционирование конституци онных органов, своим арбитражем — нормальное функционирование пуб личных властей, а также преемственность государства. Президент заботится о регулярной и согласованной деятельности государственной власти, а так же ее стабильности; – политического и силового гарантирования Конституции: следит за со блюдением Конституции, является верховным главнокомандующим воору женных сил, стоит на страже суверенитета и безопасности государства. Однако в реальности власть президента и его возможность воздейство вать на процесс управления страной зависит от его взаимоотношений с пра вительством и его главой. В смешанных республиках с усиленным парла ментским компонентом реальная власть осуществляется правительством, несущим политическую ответственность перед парламентом. Поэтому час то ответ на вопрос, какой орган (президент или премьерминистр) реально властвует, находится в конституционной конструкции исполнительной вет ви власти. Правительство играет главную роль в разработке и формулирова нии основных целей политики государства, определении путей и средств их достижения и осуществления. При этом носителем исполнительной власти является глава государства, а роль правительства как коллегиального органа сравнительно невелика. Главное звено государственного механизма в дан ном случае — единоличный держатель правительственной власти. 146 Президент Республики Казахстан — институт права и государства В европейском варианте полупрезидентской республики, даже в тех си туациях, когда президент и правительство пребывают в сфере исполнитель ной ветви власти, у правительства имеется гораздо больше стратегических и тактических возможностей в определении политики государства и проведе нии ее в жизнь. Вопервых, это проявляется в характеристике правительства. Вовторых, еще один ограничивающий реальную власть президента ин ститут — это статус и полномочия главы правительства. Втретьих, в ряде стран предусмотрен институт контрассигнации реше ний и действий президента со стороны правительства, премьерминистра или ответственного министра. Республики в странах Латинской Америки, используя принцип разделе ния властей, установили большую централизацию государственной власти. Фактически произошла замена указанного принципа единовластием главы государства. Аппарат управления, армия, полиция — инструменты прези дентской власти — выдвинуты вперед в социальнополитической жизни ре гиона, оттеснив парламент, муниципалитеты и другие представительные органы власти. Глава государства может одновременно назначить вицепре зидента премьерминистром. Правительство действует как совещательный орган при главе государства, который самостоятельно руководит правитель ством. В ряде стран функции премьерминистра выполняет вицепрезидент (например, в СьерраЛеоне), а правительство несет ответственность перед главой государства — монархом или президентом. Непосредственное руководство правительством в президентских респуб ликах осуществляется главой государства через его канцелярию, статус ко торой все чаще становится предметом конституционного регулирования. Канцелярия президента ведает наиболее важными вопросами внутренней и внешней политики (оборона и безопасность, государственная служба, эко номика и финансы, внешние сношения и т.д.). Во главе канцелярии стоит доверенное лицо главы государства в ранге генерального секретаря, имею щего полномочия государственного министра. Именно благодаря латиноамериканской практике в правовой литературе начал выделяться институт административного премьера. Административ ный премьер не определяет политику государства, эту функцию осуществ ляет президент, он лишь ведает оперативной деятельностью правительства и ведет неофициальные заседания. Учреждение поста административного премьера позволяет возложить ответственность за деятельность правитель ства на него, оставляя при этом в неприкосновенности положение факти ческого руководителя правительства — президента. В странах этой группы происходят довольно частые смены министров и их помощников, а также замещение одним лицом, например, президентом, сразу нескольких министерских постов. Обычно это вызвано нестабильнос Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 147 тью положения в стране, желанием главы государства разрядить обстановку путем концентрации власти. Роль Президента в системе государственных органов арабских республик определяется, прежде всего, характером исторического развития, а именно: в результате каких причин возникла республиканская форма правления и каковы были политикоправовые предпосылки ее дальнейшего утвержде ния. Сложный комплекс этнических, политических и иных противоречий, существующих в арабских странах, и постоянное противоборство различ ных социальнополитических группировок, нередко носящее ожесточенный характер и приводящее к непредсказуемой перестановке внутриполитичес ких сил, не позволили правящим группировкам обеспечить свои основные интересы в рамках «либеральной демократии» и объективно вели к усиле нию, а зачастую установлению фактически неконтролируемых полномочий президента в основных отраслях государственной жизни. Все эти обстоя тельства создали фон для возникновения и укрепления сверхсильной пре зидентской власти с прямым подчинением ей законодательных органов и правительства. В конституциях арабских республик за президентом закрепляется роль главы государства как объединяющего центра, «символа национального единства и преемственности власти», при этом подчеркивается также и важ ная политическая роль главы государства. Конституции, как правило, предусматривают, что президент следит за соблюдением основного закона, а также гарантирует нормальное функцио нирование и стабильность государственного механизма. В системе высших государственных органов арабских республик президенту принадлежит ре шающее место, которое определяется как основным законом государства, так и политической практикой. Во всех конституциях президент наделен широкими полномочиями, да ющими ему возможность оказывать определяющее влияние на всю государ ственную политику, как внутреннюю, так и внешнюю. Важнейшая прерога тива президента как главы исполнительной власти заключается в наблюде нии за исполнением законов. В отношении исполнительной власти в области государственного управ ления президент осуществляет прямое руководство правительством даже при наличии административного премьерминистра: может отправить все пра вительство или отдельных министров в отставку; потребовать отчета об их работе. Он осуществляет контроль и общую координацию деятельности ми нистров, общий контроль за подготовкой государственного бюджета и дру гих важнейших финансовых документов. Для конституционного статуса президента при президентской форме прав ления характерно, что глава государства осуществляет наряду со своими фун кциями также непосредственное руководство функционированием централь 148 Президент Республики Казахстан — институт права и государства ной исполнительной власти. При смешанной республике в бывших француз ских колониях полномочия главы государства весьма разнообразны. Правительство в странах Арабского Востока — это часть президентской власти, подчиненное и подконтрольное, прежде всего, главе государства 1. Еще раз подчеркнем высказанную нами ранее мысль. Примеры стран Ла( тинской Америки, Северной Африки и Арабского Востока, в которых в после( днее время произошли коренные изменения государственного строя, ни в коей мере не перечеркивают общего вывода о повышенной роли централизованного государства и его главы в условиях политического транзита. Революционные ситуации возникают в тех случаях, когда длительное время находящиеся у вла( сти лидеры подпадают под воздействие синдрома самоуспокоенности, получа( ют удовлетворение от комфортности созданных ими систем власти, не заме( чают происходящих в стране и мире перемен, проявляют нетерпимость к про( ведению назревших реформ. Для характеристики главы государства с республиканской формой прав ления недостаточно использования наименования «президент» и периоди ческого проведения выборов 2. Конституция Республики Казахстан 1995 г. в известной мере отразила перечисленные выше общие черты конституционного статуса главы госу дарства. Президент Республики Казахстан — это государственный орган со всеми присущими ему атрибутами. Он выступает одним из высших государствен ных органов. В качестве такового его статус определен Конституцией и ины ми законами; ему приданы полномочия и установлена ответственность; власть распространяется на территорию всего Казахстана; он вправе изда вать обязательные к исполнению всеми иными государственными органа 1 2 Более подробно см.: Жукова З. Б. Государственные органы, непосредственно подчи ненные и подотчетные Президенту Республики Казахстан: вопросы теории и прак тики конституционноправового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. – Алма ты, 2008. – С. 31–54. К примеру, в Объединенных Арабских Эмиратах функции главы государства осуще ствляются Президентом и Высшим советом союза совместно. Президент избирается Высшим советом союза на пять лет и является его председателем. Со времени созда ния в 1971 г. федерации пост президента бессменно занимает правитель АбуДаби. В Ма лайзии верховный правитель федерации избирается сроком на пять лет Советом пра вителей – органом, состоящим из наследственных султанов, возглавляющих девять из тринадцати штатов, и из четырех губернаторов, назначаемых верховным правителем и не располагающих правом голоса в вопросе выбора главы государства. При этом сул таны избираются таким образом, чтобы каждый имел возможность в течение пятилет него срока находиться на посту верховного правителя. В контексте настоящего иссле дования особо подчеркнем, что имидж поста и института президента неразрывно связан именно с республиканской формой правления, идеологией республики, пронизыва ющей основы государственности и отношения власти и человека. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 149 ми и гражданами нормативные правовые и индивидуальные акты (указы и распоряжения); установлена система государственных органов и должност ных лиц, обеспечивающих его деятельность; финансирование затрат произ водится из средств государственного бюджета. Казахстанский Глава государства, избранный всенародно, политически и юридически представляет весь народ, в целом государство и всю страну, в силу чего является носителем наивысшей легитимности. Поэтому с позиций столь высокого статуса недостаточно точной видится формула пункта 2 статьи 1 Конституции, умалчивающая о Президенте Республики при перечислении демократических методов решения наиболее важных вопросов государствен ной жизни (к таковым отнесено голосование в Парламенте). Когда речь идет о голосовании избирателей на выборах и граждан на референдумах, значи мость этой формы очевидна — это прямое волеизъявление народа. Однако «голосование в Парламенте» представляет собой лишь одну из стадий (окон чательную) принятия депутатами всех парламентских решений (не обяза тельно законов). Президент РК является единоличным государственным органом, т.е. в его статусе одновременно, в единстве, присутствуют признаки государственного органа и должностного лица. По этой причине от него нельзя требовать нали чия таких характеристик государственного органа, как организационная струк тура, штатное расписание, численность сотрудников и пр. Учреждение ин ститута казахстанского Президента наряду с другими обстоятельствами было вызвано также стремлением уйти от коллегиальной беспринципности и все прощенчества, повысить персональную ответственность за целесообразность, эффективность и законность принимаемых государственных решений. Дан ная линия одобрена обществом и проводится на всех уровнях государствен ного управления. Советское государствоведение в целом негативно относилось к институту единоличного главы государства. На уровне Союза ССР и в республиках его роль выполнял коллегиальный государственный орган — Президиум Верхов ного Совета, избираемый самим Верховным Советом, ему подотчетный и под контрольный (хотя и допускалось существование в порядке исключения еди ноличного президента в отдельных социалистических странах). В настоящее время присутствие в зарубежных странах коллегиального главы государства действительно стало большим исключением (например, в Швейцарии). Пер сонификация данного государственного органа связана в первую очередь с его положением и миссией, которую коллегиальный орган выполнить надле жащим образом не в состоянии. В условиях коллегиальности органа общий объем работы может быть пе рераспределен между отдельными членами коллектива, а в принятии реше ния ктото может поучаствовать лишь в ходе обсуждения, через высказыва ние предложений и голосование «за» или «против». Единолично действую 150 Президент Республики Казахстан — институт права и государства щий глава государства этого себе позволить не может. Указ или распоряже ние, задание или поручение — это строго персонифицированные акты и дей ствия, невозможные без скрупулезного проникновения в существо проблем, заслушивания различных мнений и вынесения собственного вердикта. Бесспорно, что архизначимые функции и полномочия Президент Респуб лики осуществляет в силу Конституции по праву: Глава государства ни с кем не делит принадлежащую ему по Конституции власть. Сказанное полнос тью относится к различным, оказывающим содействие и консультативно совещательную помощь, структурам, включая конституционно учрежден ные Администрацию Президента Республики, Совет Безопасности, Высший Судебный Совет. Никакой государственный орган, ни одно должностное лицо не обладает юридической силой вынудить Президента Республики при нять то или иное решение по отнесенным к его ведению вопросам. Предло жения, вносимые ПремьерМинистром, председателем одной из Палат Пар ламента, министром, помощниками либо, например, Комиссией по поми лованию, есть не что иное, как рекомендации Главе государства поступать так или иначе. Окончательное решение принимается лишь самим Прези дентом страны. В этом заключается главный смысл ответственных действий единоличного Главы государства и высшего должностного лица. Несколько подредактировав и сократив воспроизведенную в предыдущем абзаце мысль, приведенную нами в монографии «Глава государства суверен ного Казахстан», А. Белиспаев сопроводил ее следующим собственным суж дением: «На наш взгляд, суждение о Президенте как гаранте системы разде ления властей, может очень близко подвести казахстанскую демократию к опасной для нее стадии развития, в которой первенствует единоначалие, которое характерно более для авторитарных и тоталитарных начал правле ния. Об этом прямо говорит В. А. Малиновский...» (далее следует изложе ние нашей мысли. — В. М.) 1. Высказанная нами позиция подтверждала конституционное единонача лие как положительное свойство статуса ответственного за свои решения и действия Главы государства, исходное начало осуществления его воли ис ключительно в рамках Основного Закона. А вот в восприятии и изложении А. Белиспаева ее суть была искажена «до наоборот». По большому счету означает ли реализация конституционных полномо чий на принципе единоначалия меньшую демократичность, чем деятель ность на коллегиальных началах? Ответ на этот вопрос напрямую зависит от качества распределения сфер и предметов ведения тех или иных органов го сударства (единоличных и коллегиальных) в конституции и законах страны с соблюдением механизма разделения властей и системы сдержек и проти 1 Белиспаев А. Институты централизации политической власти в Республике Казах стан // Юрист. – 2011. № 7. – С. 59. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 151 вовесов. Каждая государственная функция отправляется посредством ин дивидуального набора форм и видов государственновластной деятельнос ти. Более того, эти наборы в конкретных условиях конкретного государства всегда строго индивидуальны. Поэтому оценивать конституционноочерченную единоличную и про грессивную деятельность казахстанского Главы государства в качестве «ав торитарных или уж тем более тоталитарных начал правления» по крайней мере некорректно. В этой связи приведем мнение Е. И. Козловой и О. Е. Кутафина о том, что Президент РФ занимает особое место в системе государственной влас ти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей. «Од нако данное положение не дает никаких оснований трактовать президентс кую власть как стоящую над другими ветвями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет его ничем не свя занной волей. Они реализуются в рамках Конституции РФ, в соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом взаимодействии с парламен том и Правительством» 1. Должностное лицо — это лицо, осуществляющее постоянно или временно функции представителя власти, а также постоянно или временно занимаю щее в организациях должности, связанные с выполнением организационно распорядительных или административнохозяйственных обязанностей 2. Не смотря на различные подходы и особенности раскрытия в специальной лите ратуре характеристик должностного лица, оно всегда представляет власть. Президент Республики выступает от имени государственной власти, в силу чего его полномочиями охватывается не только большое число подчиненных ему государственных чиновников, но и лиц, не подчиненных ему. Наделение казахстанского Главы государства исполнительнораспоряди тельными, и в первую очередь нормотворческими, правомочиями — еще одна характеристика должностного лица. Закрепление присущих лишь данному представителю власти конституционных функций и полномочий, распрос транение их на территорию всей страны, на всех граждан, создание особого механизма взаимоотношений с Парламентом, Правительством, Конститу 1 2 Козлова Е. И. Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. – 4е изд., перераб. и доп. – М., 2009. – С. 378–379. См.: Пункт 3 статьи 1 Закона РК от 27 ноября 2000 года «Об административных процеду рах»; подп. 2 и 8 статьи 1 Закона РК от 23 июля 1999 года «О государственной службе». 152 Президент Республики Казахстан — институт права и государства ционным Советом, Верховным Судом подтверждает его статус в качестве высшего должностного лица. В государственном механизме задействовано множество государственных служащих, очень многие из которых являются должностными лицами. Однако среди них высшим должностным лицом является только Президент Республики Казахстан. В общем плане использованные Конституцией РК термины «глава госу( дарства» и «высшее должностное лицо» (которые очень непросто разъединить и характеризовать по отдельности) дословно означают не что иное, как зак( репление положения Президента Республики в качестве «главного» органа в иерархии государственных органов и «высшего» должностного лица в титуле должностных лиц республики (ПремьерМинистра, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, Государственного секретаря, Руководителя Адми нистрации Президента Республики, Председателя Конституционного Со вета, Председателя Верховного Суда, Генерального прокурора и др.) 1. Исходя из принципиальной значимости института главы государства, некоторые авторы рассматривают Президента в качестве символа казах станской государственности. К примеру, в «Толковом словаре Конститу ции 1995 года» при освещении понятия «государственные символы Рес публики Казахстан» делается следующий вывод: «Непременным символом государства Казахстан выступает и такая динамичная, исторически значи мая величина, какой является Президент Республики Казахстан. Выпол няя конституционные функции главы государства и обеспечивая согласо ванное функционирование всех ветвей государственной власти, всенарод но избираемый Президент Республики Казахстан персонифицирует своей всесторонней деятельностью и выдающимися личными качествами госу дарство Казахстан и осуществляет его внутреннюю и внешнюю полити ку» 2. Высказанный более пятнадцати лет назад, по своей сути он полнос тью соответствует казахстанским реалиям, подтвержден итогами двадца тилетнего успешного развития страны и нашел воплощение в учрежденном Конституционным законом от 20 июля 2000 года конституционноправо вом институте Первого Президента Республики Казахстан. Конституци онным законом от 14 июня 2010 года наименование «Первый Президент Республики Казахстан» было дополнено словами «Лидер Нации» 3. В на стоящее время титул объединяет две составляющие «Первый Президент Республики Казахстан — Лидер Нации». 1 2 3 См.: Протокольное старшинство должностных лиц Республики Казахстан при проведе нии внутригосударственных мероприятий. Приложение 1 к Государственному протоко лу Республики Казахстан, утвержденному Указом Президента РК от 12 октября 2006 года. Толковый словарь Конституции 1995 г. – С. 74–75; см. также: Котов А. К. Суверен ный Казахстан: гражданин, нация, народ. – Алматы, 1997. – С. 175. Напомним, что данный Конституционный закон вступил в действие, не будучи под писанным Главой государства. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 153 Особо подчеркнем, что упомянутые конституционные законы, опреде ляющие политическое и правовое положение Первого Президента — Ли дера Нации как основателя нового независимого государства Казахстан, Лидера Нации, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина, были приняты в целях обеспечения преем ственности основных направлений внутренней и внешней политики Ка захстана, дальнейших социальноэкономических и демократических пре образований в стране. В принятом по обращению Президента Республики постановлении Кон ституционного Совета РК от 3 июля 2000 года отмечается: дополнительные полномочия, гарантии неприкосновенности и обеспечения Первому Пре зиденту Республики в отличие от действующего Главы государства предос тавляются «применительно к особой роли и вкладу в строительство нового независимого государства Первого Президента Республики Казахстан», «иде олога казахстанского патриотизма и гаранта межнационального согласия», «лидера народа» 1. В другом, принятом также по обращению Президента Республики, норма тивном постановлении Конституционного Совета РК от 31 января 2011 года № 2 «О проверке Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и до полнения в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие Конститу ции Республики Казахстан» (пункт 1 описательной части) содержится следу ющая правовая позиция: «Историческая роль и миссия Нурсултана Абише вича Назарбаева — основателя нового независимого государства Республики Казахстан, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обусловили необходимость и целесообразность кон ституционноправового закрепления особого статуса Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации. ...Введение в пункт 5 статьи 42 и пункт 4 статьи 46 Конституции понятия «Елбасы» логично вытекает из кон ституционноправового статуса Первого Президента Республики — Лидера Нации и соответствует положениям и нормам Основного Закона» 2. В докладе на традиционных Августовских чтениях (2009 г.) нами были отмечены приверженность Н. А. Назарбаева конституционным ценностям, доскональное знание чаяний народа, высочайший профессионализм, пол ное владение конституционной материей, отстаивание национальных ин тересов в дискуссиях с оппонентами, которые гарантировали решение слож 1 2 Постановление Конституционного Совета РК № 16/2 от 3 июля 2000 года «О соот ветствии Конституции Республики Казахстан Конституционного закона Республи ки Казахстан «О Первом Президенте Республики Казахстан». Нормативное постановление Конституционного Совета РК от 31 января 2011 года № 2 «О проверке Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополне ния в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие Конституции Респуб лики Казахстан». 154 Президент Республики Казахстан — институт права и государства нейших вопросов обретения и утверждения Государственной Независимос ти, верховенства прав и свобод человека и гражданина. Многие положения из его выступлений о Конституции имеют строго научный методологичес кий характер и способствуют обогащению теории конституции, науки кон ституционного права. Именно Первый Президент Республики является од ним из символов Государственной Независимости, что нашло закрепление в Конституции и Конституционном законе о Первом Президенте — Лидере Нации. Было высказано убеждение в том, что наряду с самой действующей Конституцией Республики Казахстан конституционной ценностью совер шенно обоснованно и заслуженно является институт и личность Первого Президента — Лидера Нации 1. К слову, в конституциях многих стран уважительное отношение к основа( телям независимых государств, тем, кто стоял у истоков формирования ныне преуспевающих наций, совершенно обоснованно отражается в текстах основ( ных законов, наименованиях стран, специальных присваиваемых парламента( ми персональных именах, символах и титулах 2. Одним из первейших направлений деятельности казахстанского Главы государства и методов, позволяющих обеспечивать реальное руководство аппаратом государственного управления — практически всеми сферами «го сударственного сектора», является влияние на государственную службу. Именно здесь находит свое непосредственное воплощение и развитие зак репленная в статье 40 Конституции характеристика Президента РК в каче стве высшего должностного лица государства. Нормативноправовая регла ментация понятия и содержания самого института государственной служ бы, ее базовых составляющих, распределение должностей в служебной иерархии, многообразные жизненные процессуальные аспекты, касающие ся всех без исключения государственных служащих, назначение (представ ление к избранию) на конкретные должности и освобождение от должнос тей непосредственно исходят и зависят от Президента страны. 1 2 Малиновский В. А. Конституционные ценности и их определяющая роль в поступа тельном развитии Казахстана. Доклад на VIII Августовских чтениях (Астана, 28 авгу ста 2009 года) // Юридическая газета. – 2009. – 1 и 2 сен. Между тем, с данным Конституционным законом не согласны в БДИПЧ ОБСЕ: «Пра вовые нормы, обеспечивающие первому Президенту особый привилегированный уза коненный статус, в том числе право находиться на посту президента в течение неограни ченного срока, должны быть пересмотрены Парламентом с целью укрепления конституционных гарантий равенства перед законом и приведения в соответствие с меж дународными нормами для обеспечения равных политических прав» (Республика Ка захстан: досрочные президентские выборы 3 апреля 2011 года. Итоговый отчет Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за выборами. Варшава, 16 июня 2011 года (неофициаль ный перевод)). Многие казахстанские ученые обоснованно считают, что в приведенной оценке и рекомендации Миссии содержатся признаки вмешательства международной организации во внутренние дала независимого государства – члена ООН. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 155 Исторически сложилось так, что Верховным Советом перестроечного периода не был принят закон, регламентирующий государственную службу Республики Казахстан. В Конституции 1995 г. закреплено равное право граж дан Республики на доступ к государственной службе. При этом требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обус ловливаются только характером должностных обязанностей и устанавлива ются законом. В развитие положений данной конституционной нормы впер вые основы организации и функционирования государственной службы, правовое положение государственных служащих, их социальная защищен ность и отношения в сфере государственной службы были урегулированы Указом Президента РК, имеющим силу Закона, от 26 декабря 1995 года «О го сударственной службе». В дальнейшем, в развитие и уточнение норм поименованного акта, ука зами Президента РК утверждены положения о стаже государственной служ бы для выплаты процентных надбавок за выслугу лет и порядке исчисления выслуги лет для назначения пенсий государственным служащим; о порядке пенсионного обеспечения государственных служащих; о порядке формиро вания и организации работы с кадровым резервом государственной служ бы; о порядке и условиях проведения аттестации государственных служа щих; о порядке наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих Республики Казахстан. Лишь 23 июля 1999 года Парламентом был принят Закон РК «О государ ственной службе», исходя из которого указами Президента Республики был утвержден целый ряд актов 1. 1 «Об утверждении Положения о порядке прохождения государственной службы» (Указ от 10 марта 2000 года), «Об утверждении текста Присяги политического государствен ного служащего Республики Казахстан и Порядка принесения Присяги политически ми государственными служащими Республики Казахстан» (Указ от 13 апреля 2000 года), «Об утверждении Реестра должностей политических государственных служащих и Правил наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих» (Указ от 29 декабря 1999 года), «Об утверждении Реестра должностей адми нистративных государственных служащих и Перечня категорий административных государственных должностей» (Указ от 29 декабря 1999 года), «Об утверждении Пра вил наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих Республики Казахстан» (Указ от 31 декабря 1999 года), «Об утверждении Положения о кадровом резерве для занятия должностей административных государ ственных служащих» (Указ от 4 февраля 2000 года), «Об утверждении Правил проведе ния аттестации административных государственных служащих» (Указ от 21 января 2000 года), «Об утверждении Правил служебной этики государственных служащих Рес публики Казахстан» (Указ от 21 января 2000 года), «Об утверждении текста присяги административного государственного служащего и порядка принесения присяги ад министративными государственными служащими» (Указ от 29 декабря 1999 года). Пе речисленные акты включены в сборник «Законодательство о государственной службе Республики Казахстан» / Сост. Р. А. Подопригора. – Алматы, 2002. 156 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Как видим, комплексный правовой институт государственной службы Ка захстана в 1996–1999 годах сформирован Главой государства и состоял прак тически лишь из его актов. После принятия Закона РК «О государственной службе» важнейшие его положения также развиты указами Президента Рес публики. При этом Н. А. Назарбаевым значительное внимание уделялось страте гии развития института государственной службы. Наряду с Законом «О го сударственной службе», перспективным документом, определившим ее об лик в конце XX — начале XXI веков, стала Стратегия «Казахстан2030». Высшим должностным лицом — Верховным главнокомандующим Во оруженными Силами Республики Казахстан — регламентируются и ре шаются многие другие специфические аспекты государственной служ бы. Так, в целях упорядочения присвоения воинских и специальных зва ний высшего офицерского и начальствующего состава Президент РК Указом от 8 мая 1996 года утвердил перечень должностей, замещаемых лицами высшего офицерского и начальствующего состава в Министер стве обороны, Комитете национальной безопасности, Министерстве внутренних дел, Государственном комитете РК по охране государствен ной границы, Службе охраны Президента РК, Республиканской гвардии РК, военных судах Республики Казахстан, органах военной прокуратуры Республики Казахстан, Государственном комитете РК по чрезвычайным ситуациям, Управлении налоговой полиции Министерства финансов РК. В настоящее время действует Указ Президента РК от 12 мая 2000 года «О перечне должностей, замещаемых лицами высшего офицерского и на чальствующего состава». Еще одним методом проведения Главой государства эффективной и со гласованной кадровой политики в системе государственной власти являет ся осуществление назначений (представлений к избранию) на оговоренные в Конституции РК, законодательстве должности и освобождения от долж ностей конкретных государственных служащих. Указом Президента РК от 29 марта 2002 года «О некоторых вопросах кад ровой политики в системе органов государственной власти» были утверж дены Перечень должностей политических государственных служащих и ру ководящих работников государственных органов, назначаемых и утверж даемых Президентом Республики Казахстан или по согласованию с ним, избираемых по его представлению и Положение о порядке согласования, назначения на должность и освобождения от должности политических го сударственных служащих и иных руководящих должностных лиц централь ных и местных государственных органов Республики Казахстан. Позже, Указом Президента РК от 27 июля 2009 года наименования Перечня и По ложения были изложены в новой редакции: «Перечень должностей поли тических государственных служащих и иных должностных лиц, назначае Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 157 мых Президентом Республики Казахстан или по согласованию с ним, из бираемых по его представлению, а также назначаемых по согласованию с Администрацией Президента Республики Казахстан» и «Положение о по рядке согласования, назначения на должность и освобождения от долж ности политических государственных служащих и иных должностных лиц Республики Казахстан». Оба документа были также изложены в новых ре дакциях 1. В целях осуществления кадровой политики Президентом Республики со зданы и функционируют Агентство РК по делам государственной службы в качестве органа, непосредственно подчиненного и подотчетного главе госу дарства, а также Академия государственной службы при Президенте Рес публики, региональные центры переподготовки и повышения квалифика ции государственных служащих. Указом Президента РК от 21 июля 2011 года утверждена Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан, в кото рой с учетом положений Стратегического плана развития Республики Ка захстан до 2020 года представлено видение развития системы государ ственной службы Республики Казахстан, определены основные принци пы и общие подходы развития системы государственной службы, отвечающей актуальным потребностям общества, и инструменты реали зации Концепции. Конституцией РК 1995 г. установлена несовместимость должностей: Пре зидент РК не вправе быть депутатом представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности и осуществлять предпринимательскую дея тельность. Нормой пункта 2 статьи 43 на Главу государства накладывалась обязанность на период осуществления своих полномочий приостанавливать свою деятельность в политической партии. Как мы отмечали ранее, Законом РК от 21 мая 2007 года из статьи 43 Кон ституции был исключен пункт 2. Тем самым была конституционно институ ционализирована модель «партийного главы государства». В этой связи на кануне парламентских выборов 4 июля 2007 года на внеочередном XI съезде «Нур Отан» Н. А. Назарбаев возглавил партию. Институциональными характеристиками казахстанского Главы государ( ства выступают также: – официальные знаки отличия высшего должностного лица — нагруд ный знак и штандарт Президента Республики Казахстан (по должности Пре 1 Данными указами был заменен изданный после принятия новой Конституции Указ Президента РК от 21 декабря 1995 года, которым был утвержден Перечень должно стей руководящих должностных лиц государственных органов, назначаемых Пре зидентом Республики Казахстан или по согласованию с ним, представляемых им к избранию. 158 Президент Республики Казахстан — институт права и государства зидент Республики является кавалером ордена «Алтын rыран» («Золотой Орел») особого образца) 1; – особая защита от оскорблений. «Президент Республики Казахстан, его честь и достоинство неприкосновенны», — записано в пункте 1 статьи 46 Конституции РК. В Уголовный кодекс РК, принятый 16 июля 1997 года, включена статья 318 (гл. 14 «Преступления против порядка управления», причем, по очередности на момент принятия Кодекса, вторая после статьи «Надругательство над Государственным флагом, Государственным гербом или Государственным гимном Республики Казахстан»), именуемая «Пося гательство на честь и достоинство Президента Республики Казахстан и вос препятствование его деятельности». Статьей предусмотрены три состава преступления. Вопервых, публичное оскорбление или иное посягательство на честь и достоинство Президента (наказывается штрафом в размере от двух сот до семисот месячных расчетных показателей либо привлечением к об щественным работам на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо ограничени ем свободы на срок до одного года, либо лишением свободы на тот же срок), вовторых, то же деяние, совершенное с использованием средств массовой информации (наказывается штрафом в размере от пятисот до одной тысячи месячных расчетных показателей либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок). Втретьих, — воздействие в какой бы то ни было форме на Президента Республики Казахстан или его близких родственников с целью воспрепятствовать исполнению им своих обязанно стей (наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет или лишени ем свободы на тот же срок). В статью включено примечание о том, что пуб личное выступление, содержащее критические высказывания о проводимой казахстанским Президентом политике, не влекут уголовной ответственнос ти по настоящей статье; – Конституцией РК (пункт 2 статьи 46) и Конституционным законом «О Президенте Республики Казахстан» регламентированы гарантии Главе го сударства в области труда, материального обеспечения, обслуживания и ох раны Президента и его семьи. Конституция РК 1995 г. в трех статьях содержит положения относительно бывших президентов. В статье 42 предусмотрено, что все бывшие Президен 1 Описание нагрудного знака Президента Республики Казахстан определено поста новлением Центральной избирательной комиссии от 1 декабря 1995 года. Порядок официального использования нагрудного знака и штандарта определяется Указом Президента РК от 29 декабря 1995 года «О штандарте и порядке официального ис пользования знаков отличия Президента Республики Казахстан». См. также: Награ да Президенту – признательность народу // Сост.: М. Б. Касымбеков, А. М. Молдага( ринова, А. Сагынгали, А. С. Алибеков. – Астана, 2002. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 159 ты Республики, кроме отрешенных от должности, имеют звание эксПре зидента РК. Они могут присутствовать при вступлении вновь избранного Президента в должность. Согласно статье 46 на эксПрезидентов распрост раняется институт неприкосновенности личности, чести и достоинства, а также гарантируется их обеспечение, обслуживание и охрана за счет госу дарства. Статьей 71 закреплено пожизненное по праву членство эксПрези дентов в Конституционном Совете Республики. Конституционным законом о Президенте Республики экспрезидентам предоставлено право присутствовать на совместных заседаниях Палат Пар ламента Республики, торжественных заседаниях, посвященных государ ственным праздникам, и иных мероприятиях, проводимых государством. ЭксПрезиденту пожизненно: – решением Президента устанавливается пенсия в размере 80 % от долж ностного оклада Президента РК. При этом пенсия эксПрезидента, уста новленная на условиях настоящего Конституционного закона, повышается с учетом роста должностного оклада Президента; – предоставляются квартира и государственная дача с необходимым об служиванием, личная охрана, персональный автомобиль с водителями, бес платные проезд по стране, медицинское обслуживание и санаторнокурор тное лечение; – предоставляется право пользования материалами Архива Президента РК, связанными с пребыванием лица на посту Президента Республики. ЭксПрезидент Республики освобожден от ответственности за действия, связанные с исполнением им полномочий Президента Республики, за ис ключением случаев совершения государственной измены. В силу исторической миссии Первому Президенту Республики Казахстан — Лидеру Нации в соответствии с Конституционным законом «О Первом Пре зиденте Республики Казахстан — Лидере Нации» пожизненно принадлежит право: обращаться к народу Казахстана, государственным органам и долж ностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики и безопасности страны, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государ ственными органами и должностными лицами; выступать перед Парламен том и его Палатами, на заседаниях Правительства Республики при обсужде нии важных для страны вопросов; возглавлять Ассамблею народа Казахста на; входить в состав Конституционного Совета, Совета Безопасности Республики. Разрабатываемые инициативы по основным направлениям внутренней и внешней политики государства согласовываются с Первым Президентом — Лидером Нации. Воспрепятствование законной деятельности Первого Президента — Ли дера Нации, публичное оскорбление или иное посягательство на честь и до 160 Президент Республики Казахстан — институт права и государства стоинство Первого Президента — Лидера Нации, а также осквернение изоб ражений Первого Президента — Лидера Нации не допускаются и преследу ются по закону. Первый Президент — Лидер Нации обладает неприкосновенностью и не может нести ответственность за действия, связанные с осуществлением сво его статуса, за исключением случаев государственной измены. В целях обес печения деятельности Первого Президента — Лидера Нации, прекративше го исполнение своих полномочий, и реализации его статуса создается Кан целярия Первого Президента РК, структура и штатная численность которой устанавливается Первым Президентом РК. Для прекратившего исполнение своих полномочий Первого Президента РК настоящим Конституционным законом также введен ряд дополнительных гарантий в области обеспечения связи, охраны, жилищного и санаторнокурортного, пенсионного обеспе чения и страхования, а также обеспечения транспортом 1. Как видим, правовой статус Первого Президента — Лидера Нации состо ит из двух частей. Первой частью он как бы дополняет статус действующего. Вторая связана с Первым Президентом — Лидером Нации, прекратившим исполнение обязанностей Главы государства и высшего должностного лица. Легальность (законность) и легитимность (признание и принятие личности и деятельности) осуществления Главой государства полномочий находятся в прямой зависимости от соблюдения конституционных процедур получения ман( дата, которые подробно описаны нами ранее, а также в работах некоторых других авторов 2. Здесь же мы обратим внимание на несколько аспектов, представляющихся нам наиболее важными и актуальными. Впервые казахстанский Глава государства был избран 24 апреля 1990 года Верховным Советом Казахской ССР — «социалистическим парламентом». Политический итог прямых выборов 1 декабря 1991 года заключается в том, что легальный и легитимный Президент Республики Н. А. Назарбаев, получив 98,7 % голосов избирателей, стал всенародным лидером, фактичес ки обрел право аргументировать свои действия волей народа и политичес кую функцию выступать от имени народа. Чуть позже это получило дослов 1 2 Более подробно см.: «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституцион ные законы Республики Казахстан по вопросам совершенствования законодательства в сфере обеспечения деятельности Первого Президента Республики Казахстан – Лидера Нации». Конституционный Закон РК от 14 июня 2010 года; «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам со вершенствования законодательства в сфере обеспечения деятельности Первого Прези дента Республики Казахстан – Лидера Нации». Закон РК от 14 июня 2010 года. В силу самостоятельности, специфики и значительного объема материала об институте выборов Президента РК см.: Малиновский В. А. Глава государства суверенного Казахста на. – С. 66–83. См. также: Нурмагамбетов А. М. Выборы Президента Республики Казах стан: вопросы и ответы. – Астана, 2005; Малиновский В. А., Нурмагамбетов А. М. Внеоче редные выборы Президента Республики Казахстан: вопросы и ответы. – Астана, 2011. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 161 ное закрепление в Конституционном законе Республики Казахстан от 16 де кабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан» в формуле: «Право выступать от имени народа Республики принадлежит Верховному Совету и Президенту Республики Казахстан». Аналогичная за пись присутствовала и в Конституции 1993 года: «Право выступать от имени всего народа Казахстана принадлежит только Верховному Совету и Прези денту Республики в пределах их конституционных полномочий» 1. В действующей Конституции Республики Казахстан 1995 г. были расстав лены окончательные политикоправовые акценты в диалектическом сосу ществовании народного суверенитета и модели организации государствен ной власти. Пункт 3 статьи 3 гласит: «Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий. Правительство Республики и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий». Одобрение подавляющим большинством казахстанцев в ходе прямых выборов итогов предшествующей деятельности Главы государства и его пред выборной программы логически обусловливает исполнение его миссии по обеспечению единства государственной власти, действующей в соответствии с принципом разделения властей и механизмом сдержек и противовесов (пункт 4 статьи 3 Конституции). При этом совершенно обоснованно выделен особый статус Президента Республики — представителя Казахстана внутри страны и в международных отношениях (пункт 1 статьи 40), являющегося таковым именно в силу вы борности всем казахстанским народом в своем единстве в качестве социаль нополитической общности. Именно Глава государства — легальный и ле гитимный представитель всего народа — определяет основные направления внутренней и внешней политики, является «символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и сво бод человека и гражданина» (пункт 2 статьи 40 Конституции) 2. Максимально полная легитимность Первого Президента Н. А. Назарбаева в охватываемый конституционным процессом исторический промежуток неоднократно проверялась и постоянно подтверждалась на всенародных форумах: на республиканском референдуме 29 апреля 1995 года по вопросу о продлении полномочий действующего Президента страны (за продление полномочий Н. А. Назарбаева проголосовало 7 932 834 человека, или 95,46 % от принявших участие в референдуме), в условиях прямых выборов 10 янва ря 1999 года (за Н. А. Назарбаева проголосовало 5 846 817 человек, или 1 2 О значимости первых прямых всенародных выборов Н. А. Назарбаева Президентом Рес публики см.: Судьбоносный выбор страны // Казахстанская правда. – 2011. – 1 дек. Более подробно анализ конституционных функций Президента Республики Казах стан будет представлен в главе III настоящей монографии. 162 Президент Республики Казахстан — институт права и государства 79,78 % от числа принявших участие в голосовании избирателей) и 4 декаб ря 2005 года (в этот день Н. А. Назарбаеву отдали свои голоса 6 147 517 чело век, или 91,15 % избирателей, принявших участие в голосовании). Особо подчеркнем, что в результате проведения выборов 10 января 1999 года срок президентских полномочий Н. А. Назарбаева был сокращен без малого на год, а за счет внеочередных выборов Президента Республики 3 апреля 2011 года — почти на два года. И в первом, и во втором случае это сокращение стало возможным только с согласия самого Президента Республики — Лиде ра Нации, что еще раз подтверждает избранную им стратегию на демократи ческое разрешение сложных вопросов политического транзита. Показательным примером непосредственной поддержки казахстанцами верховной власти являют собой и итоги референдума 30 августа 1995 года по действующей Конституции, в народе заслуженно носящей имя Назарбаева. В голосовании приняли участие 8 млн 91 тыс. 715 граждан Республики (90,58 % от числа всех лиц, внесенных в списки для голосования). В поддер жку проекта новой Конституции высказались 7 млн 212 тыс. 773 человека, или 89,14 % проголосовавших. Против — 800 839 человек, или 9,9 %. При знаны недействительными 78 тыс. 103 бюллетеня 1. В декабре 2010 года в городе УстьКаменогорске большой группой вид ных общественных деятелей Казахстана была выдвинута инициатива о це лесообразности проведения республиканского референдума по продлению полномочий Первого Президента до 2020 года. Идея получила широкую под держку среди казахстанцев. За месяц под ней поставили свои подписи свы ше 5 млн граждан, что составило более половины избирателей страны. Вскоре этот почин был поддержан Парламентом, который оформил его в виде за конодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в Консти туцию по вопросам о референдуме. Вместе с тем в сложившейся ситуации Президент Республики своим ука зом отклонил законодательную инициативу депутатов. А когда Парламент все же принял Закон, Н. А. Назарбаев отказался его подписывать и обратил ся в Конституционный Совет, который посчитал сомнения Главы государ ства обоснованными. В связи с признанием 31 января 2011 года Конституционным Советом РК не соответствующим Конституции Закона РК «О внесении изменения и до полнения в Конституцию Республики Казахстан», принятого Парламентом Республики Казахстан 14 января 2011 года, возникла юридическая коллизия, породившая непростую политическую ситуацию. Одновременно в конституционноправовом пространстве присутствова ла поддержанная подписями более 5 миллионов казахстанцев инициатива о продлении до 2020 года посредством республиканского референдума пол 1 Конституция Казахстана принята // Казахстанская правда. – 1995. – 5 сен. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 163 номочий действующего Первого Президента Республики — Лидера Нации Н. А. Назарбаева; принятый Парламентом Закон, создающий правовую ос нову для реализации данной народной инициативы; нормативное постанов ление Конституционного Совета, установившее противоречие нормы дан ного Закона Конституции. При этом только Президент страны был уполномочен вынести решение о судьбе как референдума, так и принятого Парламентом Закона, и выне сенного Конституционным Советом вердикта. В этот же день, 31 января 2011 года, Н. А. Назарбаев, согласившись с вы водами Конституционного Совета, в обращении к народу Казахстана выра зил свою глубокую признательность всем казахстанцам, выступившим в под держку инициативы о референдуме. Однако он объяснил, что как Прези дент и гарант Конституции не может и не хочет создавать прецедент, который задаст неверные ориентиры для будущих поколений политиков: «Вместо разделяющего нас выбора «или референдум, или выборы», предлагаю объе диняющую нас всех формулу, которая учитывает волю нашего народа и вер ность демократическим принципам» 1. На этой принципиальной основе Н. А. Назарбаев предложил провести досрочные президентские выборы, несмотря на то, что это на два года со кращало срок его полномочий. Тем самым Лидер Нации подтвердил свою верность состоявшемуся на заре Независимости историческому выбору в пользу демократического пути развития, свободы самоопределения и воле изъявления и вместе с тем в очередной раз продемонстрировал стремление укреплять в нашем обществе объединяющие, а не разъединяющие начала. Тем самым, волеизъявлению единственного источника государственной вла сти — народа — был придан более высокий уровень легитимизации, сняты воз никшие разночтения Конституции между депутатским корпусом и органом кон ституционного контроля, вновь восторжествовала конституционная законность. Поскольку институт внеочередных выборов Главы государства на то вре мя не был предусмотрен в действующем Основном Законе страны, Прези дентом Республики, исходя из своих конституционных полномочий, был инициирован, а Парламентом 2 февраля 2011 года принят Закон РК «О вне сении дополнения в Конституцию Республики Казахстан». Статья 41 допол нена пунктом 31 следующего содержания: «31. Внеочередные президент ские выборы назначаются решением Президента Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом». Далее, Главой государства внесен в Парламент и депутатами 3 февраля 2011 года принят Конституционный закон «О внесении дополнений и изме нений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан». Им регламентированы требуемые детали внеочередных президентских выборов. 1 Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz 164 Президент Республики Казахстан — институт права и государства После вступления названного Конституционного закона в юридическую силу Президентом Республики 4 февраля 2011 года издан Указ «О назначе нии внеочередных выборов Президента Республики Казахстан». Датой про ведения выборов определено 3 апреля 2011 года. Необходимо иметь в виду, что нынешний подход к самому институту дос рочных выборов казахстанского Главы государства отличается от деклариро ванного в Конституции 1995 года. Ранее он применялся по основаниям, исчер пывающе предусмотренным статьей 47 Конституции в случае досрочного пре кращения полномочий Президента Республики, вопервых, вследствие освобождения Главы государства от должности по причине устойчивой неспо собности осуществлять свои обязанности по болезни или, вовторых, вслед ствие отрешения Президента от должности за совершение им при исполнении обязанностей государственной измены. Законом Республики Казахстан от 7 ок тября 1998 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Респуб лики Казахстан» норма о проведении внеочередных выборов была заменена переходом на оставшийся срок президентских полномочий к должностным лицам Республики, названным в пункте 1 статьи 48 Конституции. Дополнение Конституции позволяет предусмотреть более широкий спектр использования возможностей внеочередных президентских выборов как средства выхода из сложнейших жизненных ситуаций, конкретный перечень которых в Основном Законе предусмотреть просто невозможно. Прецедент января 2011 года подтвердил это. Для конституционной легализации внеочередных президентских выбо ров потребовалось внесение весьма краткого дополнения в статью 41 Кон ституции и небольших по объему поправок в конституционные законы «О выборах в Республике Казахстан» и «О Президенте Республики Казах стан». Корректировка затронула несколько позиций: о субъекте назначения внеочередных выборов (они назначаются Президентом Республики), их про должительности, об объявлении последующих очередных выборов, а также о дате принесения присяги Главой государства, избранным на внеочеред ных выборах. Между тем сама процедура их проведения соответствует пра вилам, установленным Конституционным законом для очередных президен тских выборов. Эти правила прошли испытание практикой, отработаны в ходе избирательных кампаний 1999 и 2005 годов и не являются чемто но вым для всех субъектов выборного процесса 1. Результаты внеочередных выборов Президента Республики Казахстан 3 апреля 2011 года отражены в следующих двух таблицах 2. 1 2 Более подробно см.: Малиновский В. А., Нурмагамбетов А. М. Внеочередные выборы Президента Республики Казахстан: вопросы и ответы. – Астана, 2011. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан. URL: http://www.election.kz/portal/page?_pageid=73,1584918&_dad=portal&_schema=PORTAL Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 165 Таблица 1 Сведения о явке избирателей Итоговое количество зарегистрированных избирателей Итоговое количество избирателей, принявших участие в выборах Итоговое количество действительных бюллетеней Итоговая явка избирателей 9 200 298 8 279 227 8 216 370 89,98 % Таблица 2 Сведения о распределении голосов избирателей на выборах Президента Республики Казахстан Êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ Êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ îò îáùåãî ÷èñëà ïðîãîëîñîâàâøèõ, % Êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ Êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ îò îáùåãî ÷èñëà ïðîãîëîñîâàâøèõ, % Êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ Êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ îò îáùåãî ÷èñëà ïðîãîëîñîâàâøèõ, % Êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ Êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ îò îáùåãî ÷èñëà ïðîãîëîñîâàâøèõ, % гн Ахметбеков Ж. А. гн Елеусизов М. Х. гн Касымов Г. Е. гн Назарбаев Н. А. 430 631 444 793 292 0,07 0,04 0,10 0,05 0,10 3 3 7 2 9 545 793 009 698 741 0,04 0,05 0,09 0,03 0,12 8 301 5 003 8 613 6 945 11 673 0,10 0,06 0,10 0,08 0,14 431 451 391 052 820 358 253 682 775 336 5,25 4,76 9,98 3,09 9,44 3 002 5 851 0,04 0,07 2 956 6 029 0,04 0,07 18 938 11 095 0,23 0,14 437 012 333 777 5,32 4,06 7 5 4 2 4 4 479 544 154 648 364 161 0,09 0,07 0,05 0,03 0,05 0,05 6 7 9 2 3 1 099 271 977 459 011 861 0,07 0,09 0,12 0,03 0,04 0,02 7 697 10 722 7 137 2 980 6 084 6 642 0,09 0,13 0,09 0,04 0,07 0,08 704 833 499 507 333 788 228 386 392 138 352 294 8,58 6,08 4,06 2,78 4,77 4,29 16 970 0,21 9 807 0,12 19 946 0,24 1 055 240 12,84 5 678 22 483 111 924 0,07 0,27 1,36 3 493 14 703 94 452 0,04 0,18 1,15 4 118 0,05 243 118 2,96 23 142 0,28 598 986 7,29 159 036 1,94 7 850 958 95,55 Область, город Àêìîëèíñêàÿ Àêòþáèíñêàÿ Àëìàòèíñêàÿ Àòûðàóñêàÿ Âîñòî÷íîÊàçàõñòàíñêàÿ Æàìáûëñêàÿ ÇàïàäíîÊàçàõñòàíñêàÿ Êàðàãàíäèíñêàÿ Êîñòàíàéñêàÿ Êûçûëîðäèíñêàÿ Ìàíãèñòàóñêàÿ Ïàâëîäàðñêàÿ ÑåâåðîÊàçàõñòàíñêàÿ ÞæíîÊàçàõñòàíñêàÿ ã. Àñòàíà ã. Àëìàòû ÂÑÅÃÎ 5 3 8 3 8 166 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Таким образом, уникальность получения президентского мандата Н. А. На( зарбаевым именно в 2011 году состоит в том, что его легальность и легитим( ность гарантированы как бы вдвойне: а) результатами народной инициативы о продлении полномочий посредством республиканского референдума и б) итога( ми внеочередных всенародных выборов 3 апреля. Как видим, за время независимости в Казахстане использовались три формы возникновения (продления) президентского мандата: выборы (косвен ные и прямые, очередные и внеочередные) и продление полномочий посред ством республиканского референдума. В целях безусловного соблюдения идей, положений и норм Основного Закона Конституционным Советом дважды (2005 и 2011 гг.) разрабатывались правовые позиции и принимались соответствующие постановления, связанные с назначением выборов (рефе рендума о продлении полномочий) 1. Подобная ситуация вполне допустима в условиях демократической модернизации, отвечает требованиям Консти туции 1993 и Конституции 1995 гг. и международных стандартов, а также подтверждается опытом зарубежных стран. Для легитимности президентской власти весьма важным представляет ся время и процедура вступления Президента Республики Казахстан в дол( жность. В соответствии с Конституцией, Президент вступает в должность с момента принесения народу присяги 2. Присяга приносится во вторую среду января в торжественной обстановке, в присутствии депутатов Пар ламента, членов Конституционного Совета, судей Верховного Суда, а так же всех бывших Президентов. В случае перехода полномочий в порядке статьи 48 Конституции, лицом, принявшим на себя полномочия Прези дента РК, присяга приносится в течение месяца со дня принятия полно мочий Главы государства. Конституционным законом о Президенте Республики в процедуру вступления в должность внесены определенные уточнения. Текст присяги произносится на государственном языке. Президент присягает на Консти туции РК. После принесения присяги исполняется Государственный гимн РК. Председателем ЦИК Президенту вручается удостоверение, нагрудный знак, штандарт Президента Республики Казахстан и орден «Алтын rыран». 1 2 Постановление Конституционного Совета РК № 5 от 19 августа 2005 года «Об офи циальном толковании пунктов 1 и 3 статьи 41 и пункта 1 статьи 94 Конституции Рес публики Казахстан» и нормативное постановление Конституционного Совета РК № 2 от 31 января 2011 года «О проверке Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие Конституции Республики Казахстан». Текст присяги Президента РК: «Торжественно клянусь верно служить народу Казах стана, строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан, гарантиро вать права и свободы граждан, добросовестно выполнять возложенные на меня вы сокие обязанности Президента Республики Казахстан». Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 167 В случае, если лицо избрано Президентом Республики Казахстан на вто рой срок полномочий, нагрудный знак, штандарт Президента РК и орден «Алтын rыран» ему повторно не вручаются. Полномочия Президента прекращаются с момента вступления в долж ность вновь избранного Президента Республики, а также в случае дос рочного освобождения или отрешения Президента от должности либо его кончины. Как правило, полномочия действующего главы государства заканчива ются в связи с избранием нового Президента. Практике известны случаи возникновения экстраординарных ситуаций. Они находят закрепление в конституциях. В Конституции РК 1995 г. (пункт 3 статьи 42) предусмотрено, что пол номочия Президента Республики прекращаются с момента вступления в должность вновь избранного Президента Республики, а также в случае досрочного освобождения или отрешения Президента от должности либо его кончины 1. Таким образом, первое основание регламентировано дос таточно точно по содержанию, моменту и не требует какойлибо услож ненной процедуры. Второе детализировано в пункте 1 статьи 47 Конституции — это досроч ное освобождение Президента от должности при устойчивой неспособно сти осуществлять свои обязанности по болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой Палаты числа депу татов и специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депу татов каждой из Палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Весьма показательно, что впервые основания и процедуры «позитив ного» прекращения полномочий были отражены в казахстанской Кон ституции 25 августа 1991 года, то есть как своеобразная реакция на от странение от должности Президента СССР. Тогда статья 114(8) Консти туции была изложена в следующей редакции: «Полномочия Президента Казахской ССР прекращаются в случаях его отставки с соблюдением кон ституционных процедур, а также невозможности осуществления полно мочий по иным причинам». В последнем случае невозможность осуще ствления Президентом Казахской ССР своих обязанностей устанавлива ется решением Верховного Совета Казахской ССР». Как видим, «позитивное прекращение» обеспечивается правилами, представляющи 1 Здесь нами уделяется внимание лишь позитивным основаниям и соответствующим им процедурам прекращения президентского мандата. 168 Президент Республики Казахстан — институт права и государства ми собой гарантии для действующего Президента во избежание некон ституционного свержения с должности 1. Как нам представляется, любое основание «позитивного» прекращения президентского мандата должно быть регламентировано в Основном Зако не, поскольку речь идет о легитимности функционирования одного из выс ших государственных органов. Правильно также регламентировать соответ ствующие им парламентские процедуры. Для обеспечения легитимности и преемственности государственного орга на немаловажным представляется возникновение мандата в неординарных ситуациях. «В случае досрочного освобождения или отрешения от должнос ти Президента Республики Казахстан, а также его смерти, — гласит статья 48 Конституции РК, — полномочия Президента Республики на оставшийся срок переходят к Председателю Сената Парламента...» В новом изложении статьи 48 речь идет не об исполнении обязанностей Президента Республики, как говорилось в старой редакции, а о переходе полномочий, причем почти в полном объеме. Если ранее «исполнение обя занностей» не могло осуществляться свыше двух месяцев (в этот срок долж ны были быть проведены внеочередные выборы), то ныне полномочия пе реходят на оставшийся срок. При невозможности Председателя Сената принять на себя полномочия Президента, они переходят к Председателю Мажилиса Парламента. Если и Председатель Мажилиса не может принять на себя полномочия Президента, они переходят к ПремьерМинистру Республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента Республики, складывает с себя соответственно пол номочия Председателя Сената, Председателя Мажилиса или ПремьерМи нистра. Как видим, в соответствии с Законом РК от 7 октября 1998 года об изменении Конституции в статье 48 Конституции вторым по очередности на занятие вакантного поста Главы государства поставлен Председатель Мажи лиса. Это означает необходимость полного исчерпания ресурсов законодатель ной ветви власти, прежде чем полномочия перейдут к главе Правительства. Обратим внимание на следующие характеристики института перехода президентских полномочий. 1 Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие полномо( чия или отрешения от должности (пункт 2 статьи 92 Конституции РФ). В Узбекистане досрочное прекращение полномочий Президента, согласно статье 96 Конституции, допускается лишь в том случае, если он не может исполнять свои обязанности по состо( янию здоровья. Основываясь на заключении Государственной медицинской комиссии, образуемой Олий Мажилисом, последний в 10дневный срок на чрезвычайном засе дании Олий Мажилиса из числа депутатов на срок до трех месяцев избирает временно исполняющего обязанности Президента Республики Узбекистан. В этом случае в трех месячный срок должны быть проведены всенародные выборы Президента. Президент — Глава государства и его высшее должностное лицо 169 В специальной литературе высказаны следующие аргументы в поддерж ку данного решения: более технологически надежная процедура преемствен ности высшей власти; данные новеллы имеют «глубинный политический смысл, обращены к народу и повышают ответственность Президента. На род должен весьма ответственно подходить к выдвижению, обсуждению и избранию депутатов в Парламент. Ведь потенциально каждый депутат мо жет быть избран Председателем Сената или Мажилиса и в таком случае имеет конституционную возможность оказаться в должности Президента. Усили вается ответственность Президента за выбор кандидатуры ПремьерМини стра» 1; избирательная кампания, в силу активизации ее участников, несет в себе элемент политической нестабильности, а также требует отвлечения зна чительных финансовых средств. В итоге, как считает Э. Б. Мухамеджанов, «такой механизм преемственности власти главы государства в условиях «форсмажорных» обстоятельств вполне оправдан как с политической, так и с правовой точек зрения. Ведь любой вакуум власти способен вызывать социальное напряжение в обществе, экономические осложнения. Урегули рованность этого вопроса правовыми нормами делает полномочия преем ников президентской власти, независимо от того, избирались ли они какой либо частью народа или нет, легитимными, что наделяет их правом зани мать эту должность, говорить от имени народа весь оставшийся президентский срок» 2. По мнению Г. С. Сапаргалиева, «вряд ли можно выд вигать какиелибо убедительные доводы против того, что они могут испол нять обязанности Президента не временно, а до конца срока его конститу ционных полномочий» 3. Действительно, исходя из организационнотехнических подходов учреж денный механизм преемственности полномочий значительно удобнее, так как одномоментно снимает многие непростые политические, технические и финансовые сложности. В нашей стране институт президентуры отличается универсальностью и фундаментальностью с позиций как его изначальности и непоколебимос ти, так и сквозного характера, всеохватываемости им всех иных положе ний и норм конституции, всей правовой системы и правоприменительной практики. Он составляет ядро и движущую силу современного конститу ционализма, предопределяет параметры конституционного правопорядка, является естественным ограничителем властного произвола чиновников в отношении граждан. Являясь продуктом объективных факторов развития 1 2 3 Конституция Республики Казахстан: Комментарий. – С. 244. Мухамеджанов Э. Б. Избирательное право Республики Казахстан: теоретикоправо вые вопросы. – Алматы, 2001. – С. 103–104. Сапаргалиев Г. К дальнейшей демократизации общества // Казахстанская правда. – 1998. – 7 окт. 170 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Казахстана, учрежденный более двадцати лет назад, институт президенту ры развивается и совершенствуется посредством общественной практики. В институте президентства в целом и Первого Президента — Лидера На ции в частности заинтересовано все общество, уровень его деятельности и достигнутые результаты характеризуют в конечном счете уровень свобо ды, правовое положение каждого индивида. В качестве основ нормальной жизнедеятельности человека и государства оба института должны быть вы сокоценимыми и уважаемы конкретными людьми, обществом и государ ством, каждым гражданином и каждым чиновником, их эффективное фун кционирование должно гарантироваться и обеспечиваться не только си лой государства, но и ресурсами самого общества, авторитетом и реальным влиянием общественных институтов. Для института казахстанской прези дентуры присуще сочетание системности, внутренней соподчиненности, определенной автономности и взаимосвязи с иными элементами государ ства и политической системой. Он [институт] является системообразую щим в отношении различных иных конституционноправовых, политичес ких и государственных институтов. Принципиальное подтверждение вывода «Первый Президент — Лидер На( ции — конституционная ценность Республики Казахстан» наглядно демонст( рирует руководство Главой государства конституционным процессом и упро( чением конституционализма. § 3. Конституционноправовая ответственность Институт ответственности выступает непременным и принципиально значимым атрибутом конституционного статуса любого государственного органа. Основания, механизмы и последствия привлечения главы государ ства к ответственности, ее виды являются важнейшими составляющими принципа разделения властей, республиканской формы правления в кон кретной стране. При условии активного включения в механизм формиро вания и осуществления государственной власти политических партий, средств массовой информации, иных групп давления, а также граждан дан ная проблематика выходит на более широкий простор политической сис темы. А в юридической ответственности резко возрастает и начинает пре валировать политический компонент ответственности президента перед избирателями 1. 1 Автор придерживается мнения о существовании конституционноправовой ответствен ности как самостоятельного вида юридической ответственности. См.: Авакьян С. А. Санкции в советском государственном праве // Сов. государство и право. – 1973. № 11; Авакьян С. А. Государственноправовая ответственность // Сов. государство и право. – 1975. № 10; Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и Конституционно(правовая ответственность 171 Ответственность главы государства испытывает на себе влияние двух факторов. Первый, который можно условно назвать широким, ориентирует на рас ширение оснований и упрощение процедур привлечения к ответственнос ти. Положительным моментом является достаточно широкий спектр нега тивных последствий вплоть до смены недостойного либо правонарушителя. Отрицательным следствием может стать сковывание действий и инициатив президента политическими настроениями парламентского большинства и избирателей, неуверенность исполнительной ветви власти. Второй — тоже условно, узкий — связан с сокращением оснований и уже сточением процедур, подчас значительно затрудняющих включение меха низмов юридической ответственности. Плюсом здесь выступает устойчиво действующий глава государства. Создаются более благоприятные условия для осуществления глубоких реформ. В целом же во избежание политичес ких манипуляций в столь важном вопросе обеспечения устойчивости госу дарственной власти и создания дополнительных гарантий для деятельности всенародно избранного главы государства данные вопросы регламентиро ваны непосредственно в конституциях. Конституционноправовая ответственность непосредственно связана с ответственностью политической. Грани между ними достаточно подвижны. Право всегда несет в себе элемент политики, и в этом отношении в юриди ческой ответственности всегда присутствует политический компонент либо по крайней мере политический аспект. Нередко парламентами в условиях межпартийных баталий соответствующие процедуры раскручиваются в по литических целях (даже тогда, когда конституциями предусмотрена ответ ственность лишь за совершение уголовнонаказуемых деяний), и разъеди нить компоненты весьма непросто. Можно увидеть несколько вариантов сосуществования политической и юридической ответственности. В одних случаях, в институте ответствен ности явно превалирует политический компонент, а юридический доста точно аморфен. В других — политическому компоненту сопутствует юри дический. В третьих — политический присутствует в правовом, оба ком правовое регулирование. – М., 2000; Зражевская Т. В. Ответственность по советскому государственному праву. – Воронеж, 1980; Колосова Н. М. Конституционная ответствен ность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российс кой Федерации. – М., 2000; Кондрашов А. А. Конституционноправовая ответствен ность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. – Красноярск, 1999; Лучин В. О. Теоретичес кие проблемы реализации конституционных норм: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – М., 1993; Салимбаева Ж. Ч. Конституционноправовая ответственность: Дис. ... канд. юрид. наук. – Алматы, 1997. 172 Президент Республики Казахстан — институт права и государства понента совпадают, самовыражаются друг в друге и создают единую по литикоюридическую ответственность. В четвертых — действует преиму щественно (либо только) юридическая ответственность на политическом фоне. В конституционном праве при общей наиболее высокой «политичнос ти» тех или иных правоотношений (ответственности), ее степень различна и можно обнаружить как «конституционнополитическую», так и «поли тикоконституционную» формы. Хотя в силу близости конституционной и политической родов ответственности по уровню и степени исключитель ной важности, во втором случае четко определить и выделить самостоя тельные грани, разъединить политические и правовые составляющие еще более непросто. В основе конституционной ответственности может лежать политика (отсюда и такие особенности конституционноправовой ответственнос ти как ее «позитивный» аспект, необязательность присутствия правона рушения, а также виновности в действии или бездействии лица либо го сударственного органа, отсутствие в отдельных санкциях «компенсатор ности»). Действительно, выборное должностное лицо может лишиться поддержки избирателей в силу проводимой политики либо допущенного деликта. Един и субъект ответственности. Здесь политическая и консти туционная виды ответственности идут как бы параллельно, даже смыка ясь и переплетаясь одна с другой. Можно даже «лишение политической поддержки» охарактеризовать через признаки позитивной либо негатив ной конституционноправовой санкции. В этой ситуации практически единственным критерием, позволяющим отграничить один вид ответ ственности от другой, выступает правовая, точнее конституционнопра вовая регламентация, явно несвойственная чисто политической ответ ственности. Последняя по основаниям, составу, санкциям и оценочной (карающей) инстанции, в комплексе, должна быть политической. Вкрап ление права означает не что иное, как превращение чисто политической ответственности в конституционноправовую. Конституционные нормыпринципы регламентируют большую часть положений, базовых для дальнейшего оформления отношений народа — источника государственной власти (учредительной власти) — с иными субъектами государственной власти (Президентом, Парламентом, Прави тельством, Конституционным Советом и др.). Имеются в виду преамбула, статьи 1, 2, 3, 4, 5 и 6 Конституции РК 1995 года. Как нами было показано ранее, именно на этом уровне, в этой сфере начинает происходить посте пенное вызревание юридического компонента государственной формы, его кристаллизация в политическом пространстве. Именно здесь берут свои начала основания и виды конституционноправовой ответственности, по степенный переход ответственности государства в лице институтов из по Конституционно(правовая ответственность 173 литической (политикоидеологической) в правовую (конституционнопра вовую) формы. Именно здесь конституционноправовая ответственность характеризуется наиболее высокой степенью своей политической насыщен ности, а грань между юридическим и политическим компонентами наи менее различима. Отметим следующие особенности, присущие именно конституционно правовой ответственности: 1) присутствие в ней политических, идеологических, а также аспектов нравственности и морали; 2) присутствие позитивной и негативной составляющих; 3) необязательность наличия правонарушения; 4) необязательность виновного поведения; 5) многообразие санкций; 6) обеспеченность как собственно конституционными санкциями, так и санкциями, присущими иным видам ответственности. Как совершенно оправданно заключает профессор С. А. Авакьян, нельзя не видеть особого характера мер конституционной ответственности, позво ляющего их обособить и рассматривать самостоятельно от мер других видов юридической ответственности 1. Несколько забегая вперед, заметим, что большинство исследователей — специалистов в области права и политики юридическую ответственность главы государства, как правило, связывают лишь с одной санкцией — дос рочным «насильственным» прекращением полномочий (отрешением от должности, импичментом). На то есть определенные основания, в частно сти, наиболее видимое присутствие данной санкции в механизме принци па разделения властей и системе сдержек и противовесов, одно из краеу гольных положений конституций, стратегический характер полномочия парламента, традиционность подходов в анализе институтов конституци онного права, следование по пути структуры основных законов и пр. При этом вне поля зрения остаются иные основания, процедуры и санкции, что в определенной степени обедняет выводы о конституционноправовой от ветственности. Прежде чем перейти к рассмотрению оснований и процедур прекраще ния полномочий президента, необходимо отметить, что во всех странах в целях обеспечения стабильности государственной власти, создания допол нительных гарантий для деятельности всенародно избранного главы госу дарства и исключения политических манипуляций в столь важном вопросе установлены жесткие основания и сложные парламентские процедуры. При общей зависимости ответственности от объема властных полномочий (чем шире компетенция, тем шире перечень оснований для привлечения к ответ 1 См.: Авакьян С. А. Государственноправовая ответственность. – С. 21. 174 Президент Республики Казахстан — институт права и государства ственности) набор оснований и механизмов принятия решений достаточно разнородны 1. В результате введения достаточно жестких конституционных ограниче ний институт досрочного прекращения полномочий главы государства при меняется весьма редко. В идеале можно проследить общую зависимость объема ответственности от объема властных полномочий. При различных конструкциях республи канской формы правления, чем шире компетенция главы государства, тем шире перечень оснований для его привлечения к ответственности. Можно выделить несколько этапов эволюции института конституцион ной ответственности казахстанского Президента. В Конституции КазССР (в редакции Закона об учреждении поста Прези дента КазССР) был закреплен институт отрешения Президента от должнос ти. «В случае нарушения Президентом Конституции Казахской ССР, — запи сано в статье 114(6), — Верховный Совет Казахской ССР, с учетом заключе ния Комитета конституционного надзора, не менее чем двумя третями голосов от общего числа народных депутатов Казахской ССР, выражает недоверие Президенту Казахской ССР и выносит вопрос о его смещении на народное голосование (референдум)». Тем самым данная норма вводит: а) основание — 1 Так, в США Президент может быть отстранен от должности после осуждения в по рядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления, а также мисдиминоры (мисдиминоры – это любые менее тяжкие пре ступления, за которые может быть назначено наказание в виде лишения свободы сроком менее одного года). Палата Представителей проводит расследование, Сенат превращается в квазисудебный орган и выносит окончательное решение о виновно сти Президента. Основанием для отрешения от должности Президента РФ, согласно статье 93 Конституции, выступает выдвинутое Государственной думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтверж денное заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленно го порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из Палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной думой. Реше ние Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть приня то не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. Президент Французской Республики, в соответствии со ста тьей 68 Конституции, может быть привлечен к ответственности за действия, совер шенные им при исполнении его функций, только в случае государственной измены. Обвинение ему может быть предъявлено только двумя Палатами, выносящими иден тичные решения открытым голосованием и абсолютным большинством голосов чле нов своего состава; Президент подсуден Верховному Суду. Конституционно(правовая ответственность 175 нарушение Конституции и б) порядок — с учетом заключения Комитета кон ституционного надзора, рассмотрение Верховным Советом, внесение вопро са о смещении на референдум. Данная формулировка, как нам представляется, имела как свои плюсы, так и минусы. К положительным моментам можно отнести весьма широкое основание, связанное именно с совершением деликта — нарушением кон ституционной законности (тем самым предполагалась усиленная охрана Основного Закона через сильное профилактическое средство, ориентирую щее Президента Республики на строжайшее соблюдение Конституции), а также участие в процедуре двух важнейших субъектов конституционного права: Верховного Совета и населения, за которым оставалось окончатель ное решение об отстранении всенародно избранного главы государства. При этом вне поля ответственности осталось политическое основание — эффек тивность исполнения предвыборной программы, которое и должно быть первоочередным для оценки со стороны избирателей. Здесь единственным субъектом, имеющим право на оценку и способным ее дать, является элек торат — единственный источник, предоставивший власть. В ходе разработки проекта Конституции РК 1993 г. вопрос о конституци онной ответственности Президента был одним из наиболее дискуссионных. Однако, несмотря на возражения Н. А. Назарбаева, в окончательные тексты проекта и самой Конституции норма о конституционной ответственности Президента Республики включена не была. Большинство членов комиссии — депутаты Верховного Совета высказались за одновременное устранение двух, по их мнению, взаимосвязанных, рассчитанных на чрезвычайные ситуации, институтов: отрешения от должности главы государства и досрочного рос пуска Парламента. Таким образом, институт конституционной ответственности Президента Казахстана имеет свою историю. С 24 апреля 1990 года до 28 января 1993 года — «слабый» Президент мог быть смещен по широким основаниям при достаточно простой процедуре, но на завершающем этапе лишь электо ратом. С 28 января 1993 года по 30 августа 1995 года полномочия Президента Республики не могли быть прекращены досрочно ни при каких условиях. Конституция РК 1995 г. открыла современный период — усиленного Пре зидента РК с ограниченной юридической ответственностью. Президент Рес публики согласно пункту 2 статьи 47 Конституции несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены. Состав государственной измены раскрыт в пунк те 2 статьи 26 Конституционного закона о Президенте РК. Это — допущен ное Президентом умышленное деяние, совершенное с целью подрыва или ос лабления внешней безопасности и суверенитета Республики Казахстан, вы разившееся в переходе на сторону врага во время войны или вооруженного конфликта, оказании иностранному государству помощи в осуществлении 176 Президент Республики Казахстан — институт права и государства враждебной деятельности против Республики Казахстан. За данное деяние глава государства может быть отрешен от должности Парламентом в порядке, установленном Конституцией Республики Казахстан 1. Механизм отрешения включает в себя насколько стадий: принятие реше ния о выдвижении обвинения и его расследовании, непосредственное рас следование обстоятельств дела, получение мнений соответствующих госу дарственных органов и принятие окончательного решения. При этом: 1) решение о выдвижении обвинения и его расследовании мо жет быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов; 2) расследование обви нения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента; 3) для принятия окончательного решения тре буется получение заключения Верховного Суда об обоснованности обвине ния и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур; 4) окончательное решение по вопросу об отре шении принимается на совместном заседании Палат Парламента большин ством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из Палат. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с мо мента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения про тив Президента отклоненным. Отклонение обвинения Президента Респуб лики Казахстан в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса. Еще одно непременное конституционное требование — вопрос об отрешении Президента от долж ности не может быть возбужден в период рассмотрения им вопроса о дос рочном прекращении полномочий Парламента или Мажилиса Парламента. На основании анализа пункта 2 статьи 47 Конституции Л. Т. Жанузакова делает вывод о том, что Президент «не отвечает за проводимую им политику. Совершение им действий, подпадающих под состав «государственная изме на»... «почти нереально». Сопоставляя статьи 46 и 47 Конституции, а также Конституционный закон о Президенте РК, она приходит к выводу «о пол ной неприкосновенности Президента», который «не может быть привлечен к уголовной ответственности даже в случае отрешения от должности». Ав тором критикуется как очень сложная и громоздкая процедура импичмента, 1 В соответствии с Конституционным законом РК «О Первом Президенте Республи ки Казахстан – Лидере Нации» Первый Президент Республики Казахстан – Лидер Нации обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к ответствен ности за действия, совершенные в период исполнения им полномочий Президента Республики Казахстан, а после их прекращения – связанные с осуществлением сво его статуса Первого Президента – Лидера Нации. Он не может быть подвергнут за держанию, аресту, обыску, допросу либо личному досмотру. Конституционно(правовая ответственность 177 оценивается как недемократическая норма Конституции Республики Казах стан о досрочном прекращении полномочий депутатов Мажилиса, иниции ровавших несостоявшийся импичмент 1. Касаясь выводов Л. Т. Жанузаковой, заметим следующее. Прямое избра ние Президента РК, сами переходные условия становления гражданского общества и правового государства, несомненно, требуют предоставления Главе государства прочных конституционных гарантий, включая ограниче ние оснований ответственности, усложненные процедуры привлечения к ней. Конечно же, совершение высшим должностным лицом государствен ной измены в изложенной редакции «почти нереально». Границы конституционной и иной правовой ответственности представляют из себя достаточно тонкую грань. Один из активных участников разработки проекта Конституции, автор комментария к статье 47 Конституции РК 1995 г. Б. А. Мухамеджанов пишет: «Конституция Республики Казахстан устанавли вает только один вид юридической ответственности — уголовную ответствен ность. Президент привлекается к уголовной ответственности лишь за одну ка тегорию преступлений — государственную измену. Уголовное законодательство Республики Казахстан не делит преступления на уголовные и политические. Государственная измена считается уголовным преступлением» 2. Подобное мнение относительно не ново в исследовании ответственности субъектов конституционного права: в специальной литературе выделяется несколько подходов к характеристике конституционной ответственности и ее соотношения с иными разновидностями юридической ответственности. Кон ституционная ответственность раскрывается через «широкий» и «узкий» под ходы. При первом задачей конституционной ответственности (особого кон ституционного расследования) выступает борьба против злоупотребления со стороны властных структур вне зависимости от того, в каких конкретных пра вонарушениях это находит выражение. Основанием конституционной ответ ственности закономерно являются нормы и конституционного, и уголовно го, и финансового, и природоохранного законодательства. «Узкий» подход базируется на других задачах — прежде всего на защите Конституции и кон ституционного строя. В этой ситуации нормативным основанием конститу ционной ответственности выступают нормы Конституции и иные нормы кон ституционного законодательства 3. В качестве источников конституционной 1 2 3 См.: Жанузакова Л. Т. Проблемы регулирования досрочного прекращения полномо чий и конституционноправовой ответственности Президента в законодательстве Республики Казахстан // Эволюция государственности Казахстана. – C. 147. Конституция Республики Казахстан. Научноправовой комментарий. – С. 273–274; Конституция Республики Казахстан. Научнопрактический комментарий. – С. 225. См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: от ветственность органов государственной власти и иных субъектов права за наруше ние конституционного законодательства Российской Федерации. – С. 26–27. 178 Президент Республики Казахстан — институт права и государства ответственности приводятся Конституция и конституционное законодатель ство; акты иных отраслей законодательства, на которые имеются непосред ственные отсылки в самой Конституции; иные акты отраслевого законода тельства, направленные на защиту конституционных правоотношений. По всей видимости, Б. А. Мухамеджанов придерживается последней позиции. Более подробно данное мнение будет рассмотрено ниже, пока же обратимся к содержанию термина «государственная измена». Сведение оснований ответственности президента к минимуму — госу дарственной измене — это исходное положение конструкции полупрези дентской республики по образцу Франции, поэтому целесообразно позна комиться с результатами исследований французских ученых. Так, А. Де мишель, Ф. Демишель и М. Пикельман отмечают: «Единственная ответственность, возложенная на президента, — это ответственность уго ловного характера, имеющая, впрочем, почти только теоретическое зна чение: в случае государственной измены (преступления, состав которого никогда не был определен ни одной конституцией)...» 1 Однако дело об стоит далеко не так просто и однозначно, как это может показаться на пер вый взгляд. Поэтому несколько подробнее остановимся на дискуссии во французской литературе, воспроизведенной М. А. Крутоголовом. Показательно, что впервые термин «государственная измена» появил ся во французской Конституции 1848 г. (статья 68), где уточняется, что Президент совершит государственную измену, если он распустит Нацио нальное собрание, отсрочит его заседание или создаст препятствие к его деятельности. Как видим, здесь государственная измена непосредствен но связана с покушением главы государства на деятельность парламента. В дальнейшем эта формулировка нигде не встречалась, но она может про лить свет на возможную интерпретацию соответствующих положений Конституции Пятой Республики. Видимо под этим влиянием Ж. Жик кель уверенно заявляет: «Можно не сомневаться, что если глава государ ства незаконным образом использует ст. 16 (использование чрезвычай ных полномочий), у парламентариев будет основание передать его дело в Верховный суд» 2. Однако за период действия Конституции 1958 г. французское законода тельство так и не регламентировало состав государственной измены. Докт ринальное толкование сводится к тому, что государственная измена — это любой акт, которым Высокая палата правосудия, регулярно рассматриваю 1 2 Демишель А., Демишель Ф., Пикельман М. Институты и власть во Франции. Институ ционные формы государственномонополистического капитализма. – М.: Прогресс, 1977. – С. 61. Более подробно см.: Крутоголов М. А. Президент Французской Республики. Право вое положение. – М., 1980. – С. 115–136. Конституционно(правовая ответственность 179 щая дела, ее установила. С 1958 г. по 2007 г. Высокая палата правосудия ни разу не была запрошена по поводу государственной измены, и, следователь но, названное понятие не было выработано. Таким образом, государственная измена находится на стыке политики и права. М. Дюверже пишет: «Речь идет о политическом преступлении, состо ящем в злоупотреблении своими обязанностями путем действий, противо речащих Конституции и высшим интересам страны». Конституционная реформа во Франции в феврале 2007 года затронула и институт ответственности Президента. Были полностью пересмотрены ста тьи 67 и 68 Конституции. В новой редакции статьи 67 записано: «Президент Республики не несет ответственности за акты, совершенные им в этой дол жности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 532 и 68 Кон ституции. При осуществлении своего мандата Президент Республики не может также призываться в какойлибо судебный орган или в администра тивный орган власти иначе как для свидетельствования в отношении како голибо действия, получения информации, проведения какоголибо рассле дования или при предъявлении иска. Судебное производство и процедуры, которые таким образом не могут проводиться, могут быть возобновлены или начаты в отношении Президента Республики по истечение месячного срока после прекращения им своих функций». При этом статья 532 указывает на признание юрисдикции Международ ного уголовного суда. Обновленная статья 68 теперь звучит так: «Президент Республики может быть смещен с должности только в случае нарушения сво их обязанностей, явным образом несовместимых с осуществлением им сво его мандата. Отрешение от должности осуществляется Парламентом, кон ституирующимся в Верховный суд. Предложение о созыве Верховного суда принимается одной из Палат Парламента, которое немедленно передается в другую Палату, принимающую решения в пятнадцатидневный срок. Пред седатель Национального собрания председательствует в Верховном суде. Суд выносит решение об отстранении в месячный срок путем тайного голосова ния бюллетенями. Решение вступает в силу немедленно. Решения на осно вании настоящей статьи принимаются большинством голосов в две трети голосов членов, входящих в соответствующее собрание или в Верховный суд. Какоелибо делегирование права голоса запрещено. Учитываются только го лоса, поданные за предложение о созыве Верховного суда или за отрешение Президента от должности. Органический закон устанавливает условия при менения настоящей статьи». По мнению французского ученого П. Овре, «введена чисто политическая ответственность, и новая процедура явно «удалена» от уголовной», носит политический характер, поскольку президент теперь должен отвечать за про водимую им политику, причем оценка этой ответственности зависит от по литического органа. П. Овре считает парадоксальным то, что «французский 180 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Президент избирается путем прямого голосования избирателей, а его судить должны парламентские палаты» 1. Как отмечалось выше, в США в качестве оснований импичмента Консти туция перечисляет вроде бы конкретные составы уголовно наказуемых дея ний (государственная измена, взяточничество) и другие важные преступле ния и мисдиминоры. Об уголовном процессе в отношении государственных служащих, предваряющем квазиполитический суд, говорится и в толковых словарях юридических терминов 2. Не уделяя внимания неопределенностям, связанным с пониманием «важных преступлений» и «мисдиминоров», обра тим внимание на главное. В доктрине конституционного права США преоб ладает точка зрения, согласно которой деликты, могущие повлечь отрешение от должности президента, не должны сводиться лишь к уголовнонаказуемым деяниям: возможны ситуации, когда импичмент может быть возбужден за дей ствия, не содержащие состава преступления. Многие американские юристы считают, что таким основанием может быть любой поступок президента, под рывающий доверие к федеральному правительству. Высказываются мнения, что для импичмента достаточно обвинения в некомпетентности, дурном уп равлении, моральном несоответствии занимаемой должности, ссылаются при этом на прецедент, когда один федеральный судья был привлечен к ответствен ности в порядке импичмента за систематическое пьянство. Таким образом, в зарубежных странах, где в конституциях налицо серьез ный крен в сторону определения уголовно наказуемых деяний президентов (даже в США), для практики и научных комментариев большей частью ха рактерно как раз тяготение к политическим, конституционным деликтам (естественно, речь не идет о содержательных аспектах политики). Думается, разработчики проекта Конституции РК 1995 г. вряд ли закла дывали в деликт «государственная измена» состав преступления, жестко определенный Уголовным кодексом. По хронологии этот деликт был вве ден в конституционноправовое поле несколько позже — в декабре 1995 года. Стремление четко регламентировать, как это принято в Уголовном кодексе, все тончайшие нюансы объекта и субъекта, объективной и субъективной сторон деяния понятно: за счет этого должен быть сведен к минимуму фак тор политического риска — манипуляций со стороны парламентариев. Бо лее того, он полностью оправдан, поскольку «политический люфт» представ ляет собой как раз тот катализатор, который побуждает и усиливает желание превратить конституционную ответственность из средства укрепления кон 1 2 Овре П. Реформа ответственности Президента Республики. Более подробно см.: Со циальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4. Государство и право. Реферативный журнал. – 2008. № 2. – С. 50–55. См. напр.: Black’s Law Dictionary. Sixth Edition. St. Paul, Minn, West Publishing CO. 1990. P. 753. Конституционно(правовая ответственность 181 ституционной законности в удобный, но негодный метод политического противостояния. Тем не менее, вывод о присутствии ряда особенностей конституционно правовой ответственности казахстанского Президента Республики в отли чие от уголовноправовой можно обосновать и дополнить следующими ар гументами: ролью и особенностями конституционноправовой ответствен ности; статусом Президента Республики — субъекта ответственности; закреплением основания ответственности непосредственно в Конституции и Конституционном законе о Президенте РК; различием в составах деликта «государственная измена» по Конституционному закону о Президенте РК (установление данным актом уголовнонаказуемого деяния вообще недопу стимо) и по Уголовному кодексу Республики Казахстан; особенностью един ственной санкции — отрешение от должности; привлечением Президента Республики к ответственности Парламентом (при участии Конституцион ного Совета и Верховного Суда) с соблюдением соответствующих процедур и окончательностью решения, принимаемого именно парламентариями. В отличие от Конституции США, где «государственной изменой», «взяточни чеством», «важными преступлениями» и «мисдиминорами», указанными непос редственно в Конституции, с использованием специальной терминологии и ло гики «правовой отрасли» подтверждается именно уголовноправовой характер оснований ответственности (хотя проблема санкции и процедур остается), в Кон ституции РК скольнибудь отчетливого подтверждения уголовноправового ха рактера ответственности и санкции не усматривается. Толкование ответственно сти Президента Республики в качестве уголовноправовой, как нам представля ется, выведено не из логики, смысла и содержания Конституции 1995 г., а из Конституционного закона о Президенте РК, точнее, не из его духа (в Консти туционном законе, как и в Конституции, нет ни оценок, ни отсылок к Уго ловному кодексу), а непосредственно из формулировки статьи 26, которой зак реплен состав конституционного правонарушения, очень напоминающий со ответствующий состав преступления. Думается, сведение ответственности Президента Республики лишь к уголовноправовой в политическом отноше нии принижает статус всенародно избранного Главы государства, в теорети ческом — резко сужает объект исследования, в практическом ограничивает средства защиты основ конституционного строя — нормальное функциони рование принципа разделения властей и механизма сдержек и противовесов. В казахстанской Конституции не содержится ответа на вопрос о том, ка кова дальнейшая судьба отрешенного от должности Президента. Однако, по скольку неприкосновенность распространяется только на эксПрезидента, а отрешенный от должности таковым статусом не обладает, лицо подлежит привлечению теперь уже к уголовной ответственности на общих основани ях. В этом видится дополнительный аргумент против оценки отрешения от должности в качестве меры уголовноправовой ответственности. В против 182 Президент Республики Казахстан — институт права и государства ном случае мы вынуждены будем констатировать, что либо а) отрешение от должности является лишь одной из стадий привлечения к уголовной ответ ственности, чтото вроде лишения неприкосновенности; либо б) на лицо за одно деяние налагается две уголовноправовые санкции, вдобавок двумя различными органами (при этом один из них не является судом, что также явно не вписывается в идеи, положения и нормы Конституции РК). Организационный механизм отрешения от должности казахстанского Президента Республики включает в себя в целом традиционные стадии и условия (гарантии) обоснованности обвинения и соблюдения конституци онных процедур. Его можно охарактеризовать как достаточно жесткий. Иногда несогласие вызывает негативное последствие для части парламен тариев — при отклонении на любой стадии выдвинутого против Президента Республики обвинения инициировавшие рассмотрение данного вопроса депутаты (одна треть Мажилиса) досрочно лишаются своих мандатов. Вве дение этого сдерживающего пункта должно предупредить депутатов от ма нипулирования конституционной ответственностью. Причем зарубежной практике известны и более жесткие меры. Согласно части 6 статьи 601 Федерального конституционного закона Авст рии от 10 ноября 1920 года, в редакции 1929 г., до истечения срока своих полно мочий Федеральный президент может быть отстранен от должности на основа нии народного голосования. Отклонение на основании народного голосова ния предложения об отстранении Федерального президента от своей должности считается его новым избранием и влечет за собой роспуск Национального со вета 1. В казахстанском варианте деятельность подавляющего большинства де путатов не прекращается, переизбирается лишь часть мандатов. Представляется лишь отчасти обоснованным процитированное выше ут верждение Л. Т. Жанузаковой об отсутствии ответственности Президента Республики Казахстан за проводимую им политику. Оно созвучно позиции, высказанной Ж. Ч. Салимбаевой, по мнению которой, политическая ответ ственность, как вид конституционноправовой ответственности, — это от ветственность высших государственных органов и должностных лиц, осно ванием которой является политика. Политическая ответственность находит ся во взаимосвязи с парламентской ответственностью. Для последней характерно то, что ответственность субъекта правоотношений наступает при обязательном участии и решающем слове депутатов. Парламентская ответ ственность является частью парламентского права и может принимать фор мы (виды): 1) юридической парламентской ответственности; 2) политичес кой парламентской ответственности 2. Как видим, высказывание Л. Т. Жа 1 2 См.: Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. и вступ. ст. дир. Ита законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российс кой Федерации Л. А. Окунькова. – М., 1997. – С. 47. Салимбаева Ж. Ч. Конституционноправовая ответственность. – С. 14. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 183 нузаковой полностью укладывается в предложенную Ж. Ч. Салимбаевой схе му парламентской ответственности. Действительно, основание — «проводимая политика» — не предусмотрено для применения парламентской процедуры отрешения Президента Республики от должности. Тем не менее, Президент Республики всегда находится под при стальным вниманием своего электората, осуществляет политику для народа. Результаты выборов и референдумов свидетельствуют о высокой поло жительной оценке народом Казахстана деятельности своего Лидера. § 4. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана Суверенитет народа, передача народом государственной власти государствен ным органам, требование о ее использовании в интересах человека и всего об щества для решения стратегических задач глубокого реформирования (в 90х годах XX века) и уверенного развития (в XXI веке) Казахстана, концентрация усилий на главных направлениях и участках, исключение переходящего в конфликты соперничества властных структур диктуют установку на едине ние государственной власти. Предупреждение излишней концентрации вла сти в руках одного лица или государственного органа (системы органов), по степенное включение в государственный механизм демократических мето дов и институтов, выработка взвешенных, социально насыщенных, а гдето и более качественных стратегических решений достигается за счет принци па разделения властей, системы сдержек и противовесов. Заложенный в пункте 4 статьи 3 казахстанского Основного Закона ба ланс единства государственной власти и разделения властей В. Е. Чиркин определил наиболее четко отражающим новый подход, расставляющим не обходимые акценты 1. Этот вывод признанный государствовед повторил и 1 Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 440. См. также: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов / Под ред. О. В. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. – М., 2009. – С. 614. В государствен ном механизме принцип разделения властей Е. А. Парасюк дополняет принципом единства системы государственной власти. См.: Парасюк Е. А. Теоретикоправовое исследование понятия «механизм государства» // Российская юстиция. – 2009. № 11. – С. 10. А. В. Новиков доказывает, что вместо термина «разделение властей» «корректнее использовать термин «разделение компетенции», так как если следо вать формальной логике, как такового реального разделения властей не происходит. ...Власть в государстве едина и ее разделение невозможно» (Новиков А. В. К вопросу о функционировании системы сдержек и противовесов в рамках разграничения компе тенции органов власти // Закон и право. – 2011. № 4. – С. 24). Ученые призывают к переосмыслению принципов единства и разделенности государственной власти. См.: Безруков А. В. Единство и разделение государственной власти: проблемы сочетания и реализации // Конституционное и муниципальное право. – 2009. № 21. – С. 2. 184 Президент Республики Казахстан — институт права и государства в 2010 году: «Конституционные формулировки не всегда успевают за теори ей, но, например, в Конституции Казахстана 1995 г. было дано хотя и не со всем полное, но системное определение, включая многие современные тол кования этой концепции... Системный подход к концепции разделения вла стей должен быть, разумеется, учтен и при анализе статуса главы государства, его места в разделении властей» 1. Многие важнейшие теоретические и прикладные аспекты казахстанско го института президентства непосредственно связаны с положением Пре зидента Республики в единой государственной власти, организованной на основе принципа разделения властей. Г. С. Сапаргалиев пишет: «Исходя из признания особого положения Пре зидента, Конституция утверждает, что Президент Казахстана обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Дает ли это конституцион ное положение основание полагать, что Президент стоит над всеми ветвями государственной власти? Анализ правового статуса Президента не дает ос нований для такого мнения» 2. Через несколько лет ученый развивает эту мысль следующим образом: «Система сдержек и противовесов, предусмотренная Конституцией Рес публики Казахстан, не позволяет Президенту встать над всеми ветвями власти. Президент не наделен правом контролировать деятельность Пар ламента и судебной власти. Более всего Президент ближе по статусу ис полнительной власти. Однако Президент не возглавляет систему испол нительной власти, как это было по Конституции 1993 г. В соответствии с Конституцией 1995 г. Правительство осуществляет исполнительную власть и возглавляет систему исполнительных органов. В то же время Пра вительство отвечает за свою деятельность перед Президентом. Кроме ука занных, Конституция Республики Казахстан содержит и другие гаран тии, препятствующие превращению Президента в авторитарного главу государства» 3. 1 2 3 Чиркин В. Е. Глава государства. Сравнительноправовое исследование. – М., 2010. – С. 71–72. Сапаргалиев Г. С. Конституционное право Республики Казахстан. – С. 196. Сапаргалиев Г. С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. Изд. 3е, доп. – Алматы, 2007. – С. 303–304. «Принципиально новая дефи ниция статуса Президента РФ, содержащаяся в действующей Конституции, – пишет Е. И. Козлова, – означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входя напрямую ни в одну из них. Однако данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее» (Козлова Е. И., Кута( фин О. Е. Конституционное право России: Учебник. – 4е изд., перераб. и доп. – М., 2009. – С. 378). Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 185 Отметим: «деление» единой государственной власти на три ветви не столь уж бесспорно, в ряде стран конституциями провозглашены различные ва рианты «модифицированного разделения властей» 1. В теории конституционного права за последние 10 лет проблематика вет вления государственной власти разрабатывается весьма активно, имеются и ощутимые результаты. Авторами аргументированы определения ключевого термина — «ветвь государственной власти». Так, А. С. Автономовым, практически первым из коллег на постсоветс ком пространстве, предложено под ней понимать один или несколько госу дарственных органов, образующих в рамках единого механизма осуществ ления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными пол номочиями для выполнения присущих ей функций 2. Ветвь государственной власти — это наиболее крупное организационнофун кциональное членение при построении государственного аппарата, понимая слова «государственный аппарат» в широком смысле, считает В. Е. Чиркин. Ветвь включает органы, должностных лиц, функции, полномочия, компетен цию и т.д. Дальнейшие классификации осуществляются внутри понятия «ветвь». Возможно, видимо, выделение также внесистемных, промежуточных, «смешан ных» органов и функций, если для них — при наличии целостных систем таких органов или функций — не будут созданы понятия особых ветвей 3. Определение изначальной позиции концепции единой и разделенной го сударственной власти послужило толчком для дальнейшего исследования ее отдельных ветвей. Исходя из Конституции РК, Г. С. Сапаргалиев обозначает следующие признаки ветви государственной власти в «узком» смысле: 1) заключение в Конституции Республики как ветви государственной вла сти и особого порядка; 2) установление в Конституции Республики самостоятельных полномо чий ветвей государственной власти; 3) указание в Конституции, что ветви государственной власти выступают от имени государства; 4) каждая ветвь государственной власти осуществляет свои полномочия самостоятельно без незаконного вмешательства других ветвей власти; 1 2 3 В книге «Глава государства суверенного Казахстана» нами приводятся примеры при знания более трех ветвей власти в конституциях Никарагуа, Колумбии, Швеции, Па кистана, Ирана, ФРГ, Индии, Турции и других стран. См.: Малиновский В. А. Указ. соч. – С. 109–115. См. также: Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. – С. 429. Автономов А. С. Избирательная власть. – М., 2002. – С. 74–75. Чиркин В. Е. Единство государственной власти и разделение ее ветвей в ценностном измерении. В кн.: Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации. Материалы Межд. научнотеор. конф. (4–6 декабря 2008 года): В 2х томах. Т. 1 / Под ред. Н. В. Витрука, Л. А. Нудненко. – М., 2009. – С. 167–168. 186 Президент Республики Казахстан — институт права и государства 5) ветви государственной власти, осуществляя свои полномочия, в уста новленных законом случаях взаимодействуют и согласовывают свои функ ции друг с другом; 6) в процессе взаимодействия ветви государственной власти используют систему сдержек и противовесов, предусмотренную в Конституции; 7) в Конституции указывается, что ветви государственной власти за свою деятельность несут предусмотренную Конституцией, законами юридичес кую, политическую и моральную ответственность. В «широком» смысле слова к ветвям государственной власти можно от нести те самостоятельные органы, которые по Конституции РК не входят ни в одну из ветвей. Таковым является Президент Республики Казахстан, его Администрация, Конституционный Совет Республики, Прокуратура Республики Казахстан, Центральная избирательная комиссия и местные избирательные комиссии 1. В конституциях многих стран предусмотрено, что глава государства не входит ни в одну ветвь власти либо входит одновременно и в законодатель ную, и в исполнительную либо лишь в исполнительную. Иногда законода тельство не содержит четкого ответа, его можно сделать лишь на основе ана лиза всего комплекса норм, посвященных высшим государственным орга нам. Естественно, нельзя забывать о том, что, осуществляя многие традиционные функции, главы государств соприкасаются со всеми тремя ветвями власти 2. При анализе распределения властных функций в условиях смешанной республики, как правило, отмечается следующее. Глава государства от вечает в основном за решение общих, стратегических вопросов, более или менее пристально контролирует отдельные сферы деятельности прави тельства (например, внешнеполитическую), в то время как премьерми нистр несет ответственность за повседневное, практическое управление. Весьма точная характеристика подобной ситуации дана на примере Фин ляндии: «премьерминистр дирижирует оркестром, но музыку при этом пишет президент» 3. Подчеркнем, что, говоря о конституционной регламентации властной принадлежности президента, мы пока акцентировали внимание на формаль ном (конституционном) аспекте проблемы. Однако значит ли это, что кон ституционное положение строго соответствует реалиям? Скорее нет, чем да. 1 2 3 Проблемы согласованного функционирования органов государственной власти Рес публики Казахстан и системы сдержек и противовесов / Рук. авт. колл. академик НАН РК, д. ю. н., проф. Г. С. Сапаргалиев. – Алматы, 2006. – С. 21. См., напр: Ст. 55 Основного Закона ФРГ 1949 г.; ст. 79 Конституции Индии 1949 г.; ст. 8 Конституции Турецкой Республики 1982 г.; ст. 30 Основного Закона (Конститу ции) Монголии 1992 г. Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. – С. 603. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 187 Приведенные в § 2 главы II настоящей монографии примеры из зарубеж ных конституций и суждения ученых свидетельствуют о многоликости еди ной государственной власти, пышности кроны «древа властей». На первый взгляд, в проблеме отношения Президента Казахстана к принци пу разделения властей и принадлежности к одной из ее ветвей все достаточно просто: Конституцией 1995 г. провозглашено единство и разделенность госу дарственной власти. Древо единой государственной власти имеет три ветви. При этом Глава государства может принадлежать либо к законодательной, либо к исполнительной, либо к судебной власти. Поскольку законы принимает Пар ламент, а правосудие отправляется судами, Президент к ним принадлежать не может. Но если же его предназначение — исполнительная власть, тогда его ак ции по влиянию на законодателей и судей вроде бы не вписываются в сам прин цип разделения властей. Иными словами, Президенту позволительно активно влиять на Парламент и суды лишь в том случае, если он не отягощен «исполни тельным бременем», что, применительно к существующим моделям, означает парламентарную форму правления. Если же он — реально действующий глава государства и обладает существенным реальным потенциалом, тогда мы имеем дело с президентской республикой, и возможности его воздействия на законо дательный и судебные органы должны быть сведены к минимуму 1. Не случайно именитые ученыегосударствоведы В. О. Лучин, Г. А Васи левич и А. С. Прудников пишут, что «в отличие от «классических» ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), фактическое и юри дическое положение главы государства однозначно определить невозмож но. В каждой стране место этого должностного лица очень своеобразно, есть своя специфика» 2. Назовем высказанные в научной литературе основные теоретические под( ходы относительно размещения института Президента РК в единой и разде( ленной государственной власти: 1) Президент Республики входит в исполнительную ветвь власти; 2) Президент Республики является политической фигурой, равноудаленной от всех ветвей власти и возвышающейся над ними; 1 2 «Необходимость выполнения президентом функций политического арбитра во мно гом оправдывает и невозможность перехода современной России к чисто президен тской форме правления, когда президент не только глава государства, но и деюре является главой исполнительной власти, – пишет А. Ю. Калинин. – Будучи главой исполнительной власти, президент не может быть арбитром в политических спорах между ветвями власти, так как его вмешательство в этом случае справедливо будет расценено как административное давление на парламент или суд» (Калинин А. Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юриди ческий мир. – 2009. № 8. – С. 72). Конституционное право зарубежных стран / Под ред. В. О. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. – М., 2009. – С. 236. 188 Президент Республики Казахстан — институт права и государства 3) существует самостоятельная президентская власть 1. Первый подход: Президент Республики входит в исполнительную ветвь власти. В предшествующих работах нами аргументировалась концепция, соглас но которой в Казахстане, по аналогии с Францией, существует бицефаль ная, то есть «двуглавая» исполнительная власть, вершину которой венчает Президент РК. Для этого вывода существуют достаточно серьезные основа ния. В их числе по крайней мере современная характеристика современной исполнительной ветви власти; особенности функций и полномочий главы государства вообще и Президента РК в частности; объем реальной власти казахстанского Главы государства, по своему содержанию являющейся ис полнительной и др. Ввиду методологической значимости данной аргументации, целесообраз но познакомить научную аудиторию с отдельными ее составляющими. Как нами показано в главе I настоящей монографии, институт Прези дента РК эволюционировал от «главы государства» через «главу государства и его высшей исполнительной власти» и «главу государства и его исполни тельной власти» к современному «главе государства и высшему должност ному лицу» с дальнейшей постепенной трансформацией президентской фор мы правления в президентскопарламентскую. Основной критерий, по ко торому при этом определяется реальный политический вес казахстанского главы государства (как и любой другой страны), — это объем собственных полномочий, позволяющих ему эффективно управлять государством. Имен но значительная доля исполнительной власти заложена в фундамент всей конструкции, именуемой «конституционный институт главы государства», определяюще влияет не только на его внутренние компоненты, но и на всю систему взаимоотношений между высшими органами государства. Есте ственно, при непременном учете фактора других субъектов политической системы, СМИ, личностных факторов, бытующих традиций и пр. 2 1 2 Схожее обобщение подходов, присутствующих в российской юридической литера туре, предлагает также Л. А. Нудненко. См.: Нудненко Л. А. Конституционное право России: Учебник для бакалавриата. – М., 2011. – С. 421–423. Сопоставляя общие характеристики института Президента РК по Конституции 1993 и 1995 годов, А. У. Тагаев пишет: «Изменение конституционной формулы не означа ет сужения функций Президента РК или его «отлучение» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельству( ет о появлении четвертой основной ветви власти. Когда, тем не менее, употребляется термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Прези дента РК в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномо чий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодей ствии с двумя другими властями, но в основном с исполнительной властью» (Тагаев А. У. Парламентаризм в Республике Казахстан: становление и перспективы развития. – С. 247). Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 189 Ответ на вопрос, к какой же ветви власти относится Президент РК, зак лючается не только в более глубоком проникновении в существо принципа разделения властей и его оформление в Конституции, а также, как отмеча лось выше, в современной характеристике современной исполнительной ветви власти. В бытность Союза ССР исполнительная власть в теории и на практике воспринималась как своеобразная падчерица, на роду которой был напи сано делать всю черновую работу и по каждому шагу отчитываться на съез дах, заседаниях ЦК, бюро иных партийных комитетов и сессиях Советов народных депутатов. Прочные идеологические посылки и нормы консти туций СССР 1977 и Казахской ССР 1978 гг. о Советах народных депутатов как политической основе СССР и Казахской ССР серьезно осложняли строительство суверенной государственности, включая формирование ин ститута президентуры. Не случайно принцип разделения властей на кон ституционном уровне был впервые учрежден лишь в Конституционном законе РК от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Рес публики Казахстан» (почти через 20 месяцев после учреждения поста Пре зидента КазССР). На рубеже XX–XXI веков ученымиюристами уделяется значительное внимание исследованию теории «государственного управления», «испол нительной власти», понимания «исполнительного органа», «системы ис полнительных органов» в рамках науки административного права. На про шедших в апреле 2002 года VI Лазаревских чтениях Н. Ю. Хаманевой среди приоритетных направлений административноправовой науки выделены и участниками обсуждались «сущность, современные задачи, функции и принципы государственного управления... Для развития концепции сис темы исполнительной власти актуальным является вопрос, касающийся понимания самой системы данной власти и условий, влияющих на ее нор мальное функционирование». Г. В. Атаманчук подчеркнул, что «по при чине неразвитости управленческого знания, опыта и искусства... появи лись ложные высказывания о ненужности государственного управления, административноправового регулирования и других управленческих яв лений». П. И. Кононов считает, что в Федеральном законе об общих на чалах организации и осуществления государственного управления в Рос сийской Федерации важно сформулировать общие понятия государствен ного управления и исполнительной власти, перечислить субъекты, осуществляющие государственное управление, определив их систему, в том числе обозначить место Президента РФ в системе государственного управления» 1. 1 Состояние и перспективы развития науки административного права (VI Лазаревс кие чтения) // Государство и право. – 2002. № 11. – С. 5–14. 190 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Новая роль Правительства РК и в целом исполнительной ветви власти подробно анализируется в содержательных монографических исследовани ях К. Б. Сафиновым и Г. А. Алибаевой 1. Интересную грань высветил Р. А. Подопригора. Говоря о важности адми нистративного права, которая подтверждается рядом событий, в числе пос ледних на первое место он поставил то, что в проводимой в стране админи стративной реформе «тон задают не юристы, а экономисты и финансисты». По данной причине отсутствует четкое понимание некоторых ключевых ка тегорий административной реформы, разъяснение которых вынужден был дать Конституционный Совет РК 2. К слову, данное мнение корреспондируется с суждениями, высказанны ми в российской науке: «Что касается практики организации и деятельнос ти публичной администрации, то здесь мы сталкиваемся с тем, что консти туционные нормы, принципы и идеи вообще выпадают из поля зрения за конодателя, и самих чиновников, — считает О. Валуева, — ...на сегодняшний день приходится констатировать минимальное проникновение конституци онных идей и принципов в административное право ...собственная нацио нальная Конституция и конституционное законодательство играют лишь роли второго плана в административной реформе, от успешности которой зависит и судьба других реформ, и судьба России, как демократического, правового государства» 3. Каково же содержание исполнительной ветви власти в иностранной док трине, основанной на десятилетиях и даже столетиях разделенной власти? На этот вопрос попытался дать ответ Верховный суд Индии в одном из своих решений: «Не представляется возможным дать определение того, что означает функция исполнительной власти, и что она предполагает. Обыч но функция исполнительной власти включает в себя остаточные прави тельственные полномочия, то есть полномочия, которые остаются после того, как исключены законодательные и судебные функции, с соблюдени ем, конечно, положений Конституции и любого закона... Исполнительная 1 2 3 Сафинов К. Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе. – Алма ты, 2002. – С. 32–94; Алибаева Г. А. Теоретические проблемы совершенствования ор ганов исполнительной власти Республики Казахстан: Дис. ... докт. юрид. наук. – Ал маты, 2010. Подопригора Р. А. Проблемы и перспективы развития административного права в Казахстане // Юрист. – 2009. № 12. – С. 26. Автор имеет в виду нормативное поста новление Конституционного Совета РК от 15 октября 2008 года «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государствен ного управления». Валуева О. Российская Конституция и публичная администрация: параллельные миры // Сравнительное конституционное обозрение. – 2009. № 3. – С. 41, 42. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 191 функция охватывает как определение политики, так и ее проведение, под держание общественного порядка, содействие социальному и экономичес кому благосостоянию, руководство внешней политикой — фактически об щее управление делами государства или надзор за таким управлением» 1. В статье 53 Конституции Республики Индии, провозглашается, что «ис полнительная власть в Союзе принадлежит Президенту». Эта формулировка не допускает двояких толкований. «Президент Индии является главой ис полнительной власти Союза», — подчеркивает признанный индийский ученый Дурга Дас Басу 2. Напрашивается прямая аналогия с чисто прези дентской республикой. С другой стороны, с позиций традиционного по нимания парламентарной республики Индия является именно таковой. В ее конституции присутствуют и реально действуют нормы, лишившие президента возможности действовать по своему усмотрению при любых ус ловиях, за исключением только крайних случаев. В чем же здесь дело? Или может быть нами обнаружено серьезное расхождение между Конституци ей и действительностью? Понятие «исполнительная власть» прежде всего, считает Дурга Дас Басу, означает исполнение изданных легислатурой законов. Бесспорно, в совре менном государстве деятельность органов исполнительной власти не столь проста, как это было во времена Аристотеля. Вследствие разностороннего расширения функций государства все остаточные полномочия практически переходят в его руки. Поэтому исполнительную власть можно кратко опре делить как власть, в компетенцию которой входит «ведение правительствен ных дел» или «управление делами государства», исключая функции, выпол нение которых возлагается конституцией на любой другой орган. В совре менном государстве, утверждает Дурга Дас Басу, различные полномочия, которые охватываются широким понятием «исполнительная власть», клас сифицируются следующим образом: а) административные полномочия — исполнение законов и управление правительственными ведомствами; б) военные полномочия, командование вооруженными силами и ведение войны; в) законодательные полномочия — созыв, объявление о перерыве в рабо те парламента, закрытие его сессии, осуществление законодательной ини циативы и одобрение законопроектов и т.д.; г) судебные полномочия — право помилования, приостановка испол нения приговора и т.д. в отношении лиц, обвиненных в совершении пре ступления. 1 2 Дурга Дас Басу. Основы конституционного права Индии: Пер. с англ / Под общ. ред. М. Сайфулина; вступ. ст. М. Сайфулина и С. Кашкина. – М., 1986. – С. 278. Там же. – С. 277. 192 Президент Республики Казахстан — институт права и государства В свое время происполнительный характер концепции разделения влас тей отразил Федеральный конституционный суд ФРГ, разъяснив в одном из своих решений, что «конкретный порядок разделения и сбалансированнос ти государственной власти не должен подрываться идеей ее монизма во имя всеобъемлющих прерогатив парламента, ошибочно выводимых из принципов де( мократии» (курсив наш. — В. М.). Представитель германской школы М. Абе ляйн также отреагировала на общую тенденцию: «Парламентская система правления далеко отошла от модели, основанной на разделении властей и парламентском контроле за правительством, поскольку произошло явное сращивание правительства и парламента». Теория разделения властей с ее идеей определенных задач, имманентно присущих конкретным органам го сударства, в науке все больше уступает место теории разделения государствен( ных функций (курсив наш. — В. М.). В любом курсе государственного права ФРГ проблемы функционирования власти рассматриваются отдельно от описания ее структуры. Со схожей интерпретацией доктрины разделения властей выступил пред ставитель английской политической науки М. Вайл. Он выделяет два эле мента всякой организационной структуры: иерархический и коллегиальный. Основные признаки первого элемента — подчинение цели властных прика зов; второго — обсуждение, компромисс. Нынешний век — это возрожде ние иерархического принципа, который становится доминирующим в орга низации государства. Противоположная тенденция состоит в создании но вой комбинации иерархического и коллегиального элементов, чтобы примирить административную и представительную структуры и найти ка койлибо род равновесия между целесообразностью и представительным контролем в единой структуре 1. Во Франции один из главных проводников голлизма М. Дюверже писал: «Термин «исполнительная» неудачен, поскольку соответствующие полити ческие органы уже далеко не ограничиваются исполнением законов и бюд жета. Они осуществляют общее руководство государством, они им управля ют в прямом смысле этого слова, в то время как парламенту скорее присуща функция контроля и разграничения». Данная узловая идея проходит крас ной нитью через весь текст Конституции Франции 1958 г. 2 Подводя итоги дискуссии по поиску всеобъемлющего определения госу дарственного управления, западногерманский государствовед Г. Маурер высказывает мнение о том, что эта цель пока не достигнута и вряд ли дости жима, но связывает это не с недостаточностью научных усилий, а с самой сущностью управления, которое настолько многозначно (в плане задач, фун 1 2 Более подробно см.: Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т. 1. Буржуазная наука государственного права. – М., 1987. – С. 133–135. Цит. по: Политический механизм диктатуры монополий. – М., 1974. – С. 159. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 193 кций, форм и методов деятельности), что все это невозможно охватить од ной дефиницией, но можно определить с помощью описания его типичных признаков. Это управление социальное, точнее один из его видов. Государ ственное управление связано с публичным интересом. Это, прежде всего, активная, направленная в будущее деятельность. Она направлена на упоря дочение конкретных случаев, отдельных общественных отношений, и этим отличается от законодательной деятельности 1. Заметим, что выше нами были приведены мнения ученых преимуществен но из Индии и Германии — классических представительниц государств с пар ламентарной формой правления. Поскольку приоритетным примером при конструировании казахстанс кой модели (как и перечисленных выше стран) является опыт V Республики во Франции — полупрезидентской республики — обратимся к французским конституционалистам. Профессор О. Бо пишет, что «при парламентском режиме исполнитель ная власть является бицефалом: она состоит из двух различных политичес ких властей — главы государства, которым может быть или монарх (его зо вут конституционным монархом), или президент республики, и правитель ства — коллегиального органа, руководимого главой правительства, именуемым ныне премьерминистром. При президентском режиме испол нительная власть, состоящая исключительно из президента республики, и законодательная власть являются юридически независимыми... Весьма ча сто исполнительная власть (либо глава государства, либо премьерминистр как глава правительства) имеет право роспуска парламента или, точнее, нижней палаты» 2. М. Верпо среди самых важных для баланса режима отношений выделяет те, которые существуют между двумя главами исполнительной власти — Пре зидентом Республики и главой Правительства. Основное отличие Франции от соседних парламентских режимов, например, Великобритании или скан динавских стран, по мнению ученого, заключается в избрании Президента Республики всеобщим прямым голосованием, что превращает его в подлин ного главу исполнительной власти. В главе 2 «Режим V Республики» Кон ституции Французской Республики раздел 1 озаглавлен «Бицефальная ис полнительная власть». Хотя исполнительная власть не определена в каче стве таковой (бицефальной. — В. М.) в Конституции 1958 г., из текста 1 2 Цит. по: Мицкевич Л. А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. – 2002. № 6. – С. 86–87. См.: Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции / Ж.(Б. Оби, О. Бо, Ж.(М. Бесе и др.; Министерство Иностранных Дел Франции; Межве домственная Комиссия по Странам Центральной и Восточной Европы (МКСЦВЕ). – 2е изд. – М., 1993. – С. 16. 194 Президент Республики Казахстан — институт права и государства вытекает, что эта власть принадлежит одновременно Президенту Республи ки и Премьерминистру. V Республика решила усилить исполнительную власть в лице главы государства, единственного избранника всего народа. Единство исполнительной власти, основанное на тесном сотрудничестве Президента и Премьерминистра с 1958 г., объясняет то, что Президент все гда созывал сессии по требованию главы правительства, в т.ч. в период «со жительства» 1986–1988 гг. Характеризуя регламентирующие полномочия, М. Верпо отмечает, что «...регламент — творчество исполнительной власти (Президента Республики и Премьерминистра) — выступает вне области закона и без необходимости принятия закона». Рожденная в 1958 г. стабиль ность институтов вызвана, вероятно, гибкостью текста Конституции, допус кающего в зависимости от политических обстоятельств либо разделение ис полнительной власти (в случае «сожительства»), либо подлинную иерархию внутри этой власти (Президент Республики стоит выше всех других госу дарственных властей) 1. Об обширных полномочиях французского Президента пишет Д. Поллар. Из анализа взглядов де Голля и Дебре им делается вывод о необходимости для Франции мощного главы государства. Президент — арбитр над ежед невными политическими баталиями в политической жизни, имеющий сво им предназначением обеспечивать нормальную работу конституционных ин ститутов, реагировать на все кризисы, которые могут подвергнуть опаснос ти независимость и безопасность Республики и почтение к Конституции 2. Ученыйкомпаративист Р. Давид характеризует французского Президен та главной фигурой исполнительной власти. Согласно Конституции испол нительная власть находится в руках у Президента Республики и Правитель ства. Президент Республики есть «краеугольный камень Конституции». Он более чем главный исполнитель (далее автор перечисляет конституционные функции, предусмотренные статьями 5, 64, 16, 11 и 12 Конституции Фран цузской Республики). Главная функция Президента Республики — являться главой исполнительной власти 3. «В V Французской республике исполнительная власть включает обоих — Премьерминистра и Президента, Премьерминистру отводится роль главы правительства», — считают Дж. Белл, С. Бойрон и С. Уиттакер. Президент Республики обладает важными полномочиями: правом роспуска Националь ной ассамблеи, назначения референдума, но эти полномочия не предостав ляют ему возможности иметь значительное влияние в каждодневных делах. 1 2 3 См.: Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. – С. 41, 43, 85, 116. David Pollar. Sourcebook on French Law. – Cavendish Publishing Limited, 1997. – Р. 15. Rene David. French Law. It’s Structure, Sources, and Methodologyс. – Louisiana State University Press Baton Rouge, 1972. – P. 20–22. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 195 Очерченная в статье 5 Конституции роль сводится к защите государства и Конституции, гаранта надлежащей работы институтов. В одной из речей де Голль обрисовал некоторые координаты предпочтительной формы правле ния, одной из которых является двойственная исполнительная власть, со стоящая из Правительства (возглавляемая Премьерминистром) и Прези дента Республики 1. В другом произведении Дж. Белл указывает на то, что Президент — одновременно глава исполнительной власти, а также храни тель и гарант Конституции. В этой двойной роли он заряжает через прида ние фундаментального импульса, определяет существенные решения и кон тролирует надлежащее функционирование публичных властей; в то же вре мя он арбитр с верховной ответственностью. В статусе президента отражена идея Дебре о «республиканском монархе» 2. Как видим, даже при условии несения Президентом V Республики ар битражной функции и обладания полномочиями по отношению к Нацио нальному собранию, французские государствоведы располагают главу го сударства в рамках именно исполнительной ветви власти, подчеркивая ее распределение в большей или меньшей степени между Президентом и Премьерминистром. О двойственной конструкции исполнительной ветви власти и принадлеж ности ее части главе государства при любой форме правления пишут и уче ныегосударствоведы из других стран. Финляндия по форме правления является весьма схожей с современной французской полупрезидентской республикой. В соответствии с частью 2 § 3 Конституции Финляндской Республики «исполнительная власть осуще ствляется Президентом Республики, а также Государственным советом, чле ны которого должны пользоваться доверием Эдускунты (Эдускунта — од нопалатный Парламент Финляндии. — В. М.)» 3. М. Хайден освещает воп росы статуса Президента в разделе, посвященном Правительству, вместе с тем отмечая взаимосвязь между отсутствием политической ответственности Главы государства и его слабыми реальными властными исполнительными полномочиями (Президент ограничен Премьерминистром и Государствен ным советом) 4. Вместе с тем, акцентируя внимание на властных полномо чиях Президента в международных делах и назначении членов Кабинета, другой финский ученый М. Счейнин усматривает в них «продолжение де монстрации необходимости президентуры в качестве властного и необхо 1 2 3 4 John Bell, Sophie Boyron, Simon Whittaker. Principles of French Law. – Oxford: University Press, 1998. – P. 141–142. John Bell. French Constitutional Law. – Clarendon Press, Oxford: 1994. – P. 14–16. 20 европейских конституций: Сб. неофициальных текстов конституций и конститу ционных актов / Сост. и авт. вступ. cт. Г. П. Лупарев. – Алматы, 2003. – C. 597. The Finnish Legal System. Second, completely revised edition. Edited by Jaakko Uotila. – Finnish Lawyers Publishing Company LTD, Helsinki. 1985. – P. 51. 196 Президент Республики Казахстан — институт права и государства димого государственного института» 1. По результатам анализа новой Кон ституции Финляндии 1999 года Е. Зайпт делает общий вывод о «смещении акцента финляндской политической системы в сторону парламентаризма». От Президента к Эдускунте перешли полномочия по формированию Госу дарственного совета, сокращен перечень иных «правительственных» пол номочий Главы государства 2. О разделенной исполнительной власти между Федеральным президентом и Федеральным правительством (в том числе между канцлером и его (ее) кабинетом) в современной Германии пишет Д. Коммерс в книге «Конститу ционная юстиция Федеративной Республики Германия» 3. В ЮжноАфриканской Республике в соответствии с Конституцией 1996 г. сформирована гибридная «квазипрезидентская» форма, явившаяся следстви ем реализации концепции «консоциальной государственности» в условиях общества, разделенного на этнические сегменты. В таком обществе, по мне нию С. Глоппена, основная политическая борьба разворачивается вокруг и внутри исполнительной власти. Стремление возвысить Президента над по литической борьбой привело к сложной конструкции исполнительной вет ви власти. Президент фактически является главой государства и главой Пра вительства, и полномочия, заложенные в президентуре, определяют ему ме сто властной позиции, обусловленной положением исполнительной власти в парламентарной форме правления. «Двойное положение» главы Прави тельства и главы государства делает данный институт слишком властным (по замечанию одного исследователя, «как американский Президент и бри танский Премьерминистр в одном лице»). С. Глоппен не соглашается с та ким мнением (ссылаясь на положения Конституции об избрании Президента Парламентом и на право Парламента простым большинством голосов вы разить Президенту и Правительству вотум недоверия), подчеркивая, что ста тус южноафриканского Президента более напоминает Премьерминистра Великобритании или других монархий, где монарху в большей или меньшей степени принадлежит исполнительная власть 4. Как видим, в южноафрикан ском примере внутри исполнительной власти наблюдается смешение меж ду двумя высшими институтами различных «исполнительных» компонен тов. А С. Глоппен проводит параллели между, казалось бы, несовместимыми институтами президента, премьерминистра и особенно монарха. 1 2 3 4 An Introduction to Finnish Law. Edited by Juha Poyhonen. – Finnish Lawyers Publishing Company LTD, Helsinki, 1993. – P. 36. См.: Зайпт Е. В. Финляндский Основной Закон 1999 года // Государство и право. – 2002. № 3. – С. 78–83. Donald P. Kommers. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Second Edition. – Duke University Press, 1997. – P. 115. См.: Siri Gloppen. South Africa: The Battle over Constitution. – Ashgate, Aldershot, Brookfield, 1997. – P. 216–217. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 197 В Греции поле между законодательной и исполнительной ветвями отчет ливо просматривается в двойственной природе Президента Республики, который делит законодательную функцию с Парламентом и исполнитель ную функцию с Правительством. Конституционными изменениями в 1986 г. Президенту Республики были предоставлены полномочия отправлять в от ставку Правительство и распускать Парламент. Центр политической власти в двойственном статусе сместился от Правительства в сторону Президента. Однако, как считает П. Дагтоглу, данное усиление так и осталось на бумаге и никогда не реализовывалось в действительности 1. В научных источниках в зарубежных странах с монархической формой правления описываются государственные формы, при которых глава госу дарства является также представителем исполнительной ветви власти. Осо бый интерес вызывает сам процесс формирования комплекса функций гла вы государства. Исследователи из Нидерландов К. Кортманн и П. Бовенд’Еерт кратко опи сали становление принципа разделения властей в Королевстве. Правительство, как закреплено статьей 42 Конституции, включает Короля и министров. Пра вительственное указание (Королевский декрет) может последовать, если оба — Король и министр — подтвердят соглашение, подписав и контрассигновав его. Король и министры пребывают в ситуации влияния и контроля друг над дру гом. Форма правления Нидерландов основывается на трех концепциях: кон ституционной монархии, представительной демократии с парламентарной си стемой и правлении закона. В наследственной монархии государственная власть разделена Конституцией между Королем и другими государственными органа ми. В 1814–1815 годах законодательная власть осуществлялась совместно Ко ролем и Генеральными штатами, что было гарантировано независимыми суда ми. Исполнительную власть осуществлял Король. С 1840 г. Король функцио нирует как часть правительства, но «конституционный Король» означает «Король плюс один или более министров». После передачи министрам влас ти — и обязанности! — подписывать все королевские декреты, то есть власти контрассигнатуры, Король более не мог автономно принимать решения без со трудничества с его министрами. Таким образом, Король утерял его преоблада ющее положение внутри правительства. В то же время министры утеряли воз можность прикрываться волей монарха. Контрассигнатура сделала их ответ ственными за решения правительства. Введение в 1840 г. института контрассигнатуры означало, что конституционный Король есть правительство. Конституционная реформа 1840 г. открыла путь к политической ответственно сти министров перед Генеральными штатами. В 1848 г. был конституционно зак реплен принцип иммунитета Короля и ответственности министров. Конститу 1 Introduction to Greek Law. Second Edition. Еdited by Konstantinos D. Kerameus, Phaedon J. Kozyaris. – Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer, 1993. – P. 25–27. 198 Президент Республики Казахстан — институт права и государства ционные реформы 1840 и 1848 гг. стали отправной точкой во взаимоотношени ях между институтами центрального правления. С 1840 г. представительная де мократия с парламентарной формой стала развиваться шаг за шагом. В этой связи представляется важным, что в это время Конституция опрокинула право Короля назначать и смещать министров по его усмотрению. После двух конф ликтов, связанных с Министром колоний Миджером и «Люксембургским воп росом», в Парламенте утвердилось «правило доверия». Это означает, что Ми нистр, Государственный секретарь обязаны уйти в отставку, если потеряют до верие одной или двух Палат. В 1879 г. Верховный суд по приговору Мееренбергу занял позицию, согласно которой Король вправе властвовать только в пределах своих полномочий, предусмотренных Конституцией. Таким образом, Консти туция адресовала Королю лишь исполнительную власть. Что касается законо дательной власти, Король был вправе осуществлять ее не автономно, а лишь по делегации Парламента. Перед конституционной реформой 1983 г. Конститу цией исполнительная власть закреплялась за Королем. На данный момент в соответствии со статьей 42 закрепляется лишь, что Правительство состоит из Короля и министров. Конституционная история показывает, что Король в сво ей основе всегда осуществляет исполнительную власть. Заслуживают внимания рассуждения авторов относительно роли испол нительной ветви власти. «Во время обсуждения конституционных реформ 1983 г. правительство было охарактеризовано в качестве двигателя государ ства». Хотя, как далее отмечают авторы, при такой оценке не имеется в виду юридическая сторона конструкции властей, это показатель функций, вы полняемых правительством в государстве. «Правительству принадлежит явно инициативная роль: оно готовит большинство биллей и вычерчивает планы во всех сферах, развивает новые формы политики, ведет дело с различными группами общества, заботится о национальных финансах, управляет важ нейшими зарубежными интересами (ЕС), а также некоторыми выдающи мися позициями, не упоминаемыми в Конституции». Фундаментальные социальные права, предусмотренные в главе 1 Конституции, также вызыва ют множество действий правительства. «Не будет далеким от истины, что если страна может управляться без парламента, то без правительства корабль государства будет бурно дрейфовать и быстро придет к горю. В этом есть небольшое отличие в сравнении между Нидерландами и другими западно европейскими странами» 1. Уникальной в своем роде является форма правления Японии, базирую щаяся на божественности Императора и благосклонности к демократии, основанной на народном суверенитете. В статье 1 Конституции 1947 г. ока 1 Constantijn A. J. M. Kortmann, Pail P. T. Bovend’Eert. The Kihgdom of the Netherland An introduction to Dutch Constitutional Law. – Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer, 1993. – P. 107–125, 235–237, 299. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 199 зались объединенными две материи в одну. С одной стороны, ею провозгла шен статус тэнно (тэнно — титул японского императора. — В. М.) и закреп лены конституционные основы режима тэнно. С другой стороны, ею объяс няется местонахождение суверенной власти, или, вернее, трансформация суверенной власти тэнно к людям. По оценке Дж. Маки, в этом сочетании воплощена настоящая революция 1. Один из соавторов пользующейся популярностью на Западе книги «Япон ское конституционное право» профессор К. Такахаши приводит традици онную типологию форм правления, основывается на распределении влас тей между законодательной и исполнительной ветвями. Эта классификация включает две модели, в основе которых лежат субординация и независимость. Модель, в основе которой лежит субординация, воплощается в два типа, в зависимости от того, какая ветвь является подчиненной. При этом ни один тип не может быть охарактеризован с позиции разделения властей. По кон трасту независимые модели именуются моделями разделенных властей, с двумя, законодательной и исполнительной, ветвями, сохраняющими мини мальную меру независимости и формирующими отношения сдержек и про тивовесов одна в отношении другой. Эти модели также делятся на два типа в зависимости от того, насколько далеко зашло разделение властей: тип стро гого разделения властей, который соответственно называется президентс кой системой, и тип умеренного разделения властей, упоминаемый как пар ламентарная система или правление кабинета. В историческом аспекте, как считает К. Такахаши, эти модели могут быть определены следующим образом. Начальный пункт — абсолютная монар хия, которая представляет собой модель сплавленной власти: парламент, если он вообще присутствует, обладает лишь совещательной властью в отноше нии законодательствования. Когда парламент завоевывает часть законода тельной власти, наступает результат ограниченной монархии, где парламент и Король делят законодательную власть, Король отправляет полномочия сан кционирования или вето. Теория разделения властей Монтескьё происхо дила из его описания Британской конституции того времени. Соответствен но, эта система может быть охарактеризована как представляющая строгое распределение властей. Американская же президентская система представ ляла собой в оригинале вариант ограниченной монархии с президентом на месте Короля. Парламентарная система, или кабинетная форма правления, постепенно возникает внутри ограниченной монархии. Каждодневная политика сохра няется у Короля, который действует с помощью назначаемых и смещаемых им министров. Король неприкосновенен и несмещаем за исключением рево 1 См.: Japanese Constitutional Law Edited by Percy R. Luney, Jr., and Kazuyuki Takahashi. – University of Tokyo Press, 1993. – P. 45, 88–89, 96–104. 200 Президент Республики Казахстан — институт права и государства люционных ситуаций. Парламент пытается контролировать (Короля. — В. М.) опосредованно через наделение правительства ответственностью за королев скую политику. Удовлетворение от такой предприимчивой зависимости осно вано на двух правилах. Применительно к одному, Король не может действо вать без согласия относящегося к делу министра (правило контрассигнации). Согласно другому, Король может назначить министрами только тех, кто пользуется доверием парламента, и должен освободить тех, кто утерял дове рие. В силу соблюдения этих правил, министры приближаются к парламенту и становятся более независимы от Короля. Они начинают формировать соли дарный кабинет, возглавляемый премьерминистром, и в конце концов ста новятся коллективно ответственными не только перед Королем, но также и перед парламентом. Как видим, профессор К. Такахаши довольно традиционно описывает исторический процесс эволюции разделения властей и сосредоточения ис полнительной власти в руках монарха и правительства, которые вместе ее представляют. Далее К. Такахаши выделяет несколько разновидностей систем прав ления. Уравновешенный тип монистической парламентарной системы. Ключ к характеристике этой системы — текущее давление, которое делает полити ков ответственными перед народной волей, предоставляющее правительству и парламенту обоим владеть сильным оружием. Это оружие есть полномо чия по роспуску или вотум недоверия, и лучший путь по удерживанию оп понента от использования этого оружия — находиться к народу ближе чем оппонент. Конечно, в реальности система не всегда работает таким обра зом. Иногда народная воля не очень ясна, и Правительство и Парламент по разному толкуют ее. Тогда же, когда народная воля ясна, Правительство мо жет вернуть политиков, которые потеряли народную поддержку, в том слу чае, когда присутствует контроль над дисциплинированным большинством. При монистической парламентарной системе с преобладающей ассамбле ей Кабинет лишен всей или части власти роспуска. Механизм связан с непос редственной демократией, инициативой, референдумом и правом отзыва. Ссылаясь на Дюверже, К. Такахаши заключает, что очень трудно, если ни не возможно, заставить эту систему работать в качестве «прямой демократии». Швейцарская система, как хорошо работающая система ассамблеи (про водится много народных референдумов с небольшим правительством). Пре зидентская система, при которой исполнительная и законодательная ветви взаимно независимы. Президент не может распустить парламент, а парла мент не имеет права выражения вотума недоверия. С позиций народной воли наиболее важная характеристика — прямые выборы президента. Если ис полнительная и законодательная ветви могут конфронтировать друг с дру гом с равным итогом, то это благодаря тому, что они обе избираются непос Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 201 редственно народом. Поскольку между президентскими выборами пролега ет длительный срок, это предпосылка для манипулирования президентом народной волей. Против манипуляций — легислатура с сильными расследо вательскими полномочиями. Но наиболее сильная традиция против мани пуляций — мощные и независимые СМИ. Контрдействия парламента и мас смедиа направляют деятельность президента в соответствие с линией народ ной воли. Управляющая сила не инкорпорирована в формальные институты, как в уравновешенной системе, но работает дефакто. В президентской сис теме, в сравнении с парламентарной, возможно формировать более демок ратичную исполнительную власть. Дуалистическая парламентарная система республиканского типа. Дуали стическая парламентарная система Пятой Французской республики пред ставляет собой смесь президентской системы и уравновешенной парламен тарной системы. Японская правительственная система по Конституции 1947 г. с позиций демократии, как считает К. Такахаши, напоминает уравновешенную мони стическую систему, и в этом смысле напоминает британскую систему. Сис тема и ее функционирование также зависят от таких факторов как нацио нальный характер, политическая культура и традиции, поэтому неблагора зумно искать несколько решающих причин. С этих позиций рассматривается возможность в Японии президентской системы. С одной стороны, это бы способствовало приближению сильной исполнительной власти к народной воле. С другой стороны, сильная исполнительная власть на местах и японс кие традиции (сильная исполнительная власть из феодализма и сила бюрок ратического стиля у политиков) могут спровоцировать диктатуру. В качестве противовеса необходим сильный парламент и автономия. Однако сильным парламентом можно управлять через партийную дисциплину. «Главный воп рос, — по мнению К. Такахаши, — смогут ли японские массмедиа сдержать стремление президента манипулировать мнением народа. Если ответ будет утвердительный, я думаю, что президентская система это возможное реше ние для нашей страны» 1. Несмотря на содержательное отличие формы правления Японии (объе динение священных начал власти императора и народного суверенитета), рассуждения японского государствоведа представляют интерес для настоя щего исследования с нескольких позиций: описания эволюции структур ис полнительной ветви власти; выявления отличительных черт вариантов форм (систем) правления; характеристики демократичности исполнительной ветви власти при условии ее приближенности к народу; конструирования формы правления с учетом различных особенностей, в частности, развитости средств 1 Japanese Constitutional Law Edited by Percy R. Luney, Jr., and Kazuyuki Takahashi. – University of Tokyo Press, 1993. – P. 45, 88–89, 96–104. 202 Президент Республики Казахстан — институт права и государства массовой информации, способных исключить манипулирование президен том мнением и волей избирателей. Как видим, в странах с устоявшейся государственной организацией на основе современной конструкции принципа разделения властей отношение к исполнительной ветви власти гораздо более уважительное, чем на терри тории бывшего социалистического лагеря. Конечно, во избежание развития тоталитарных тенденций сильную исполнительную власть необходимо ба лансировать и сильными сдержками и противовесами. Но это уже вторая сторона вопроса. По мнению К. Б. Сафинова, Президент Республики «фактически возглав ляет исполнительную власть». «В казахстанской, российской, кыргызской моделях республик с президентской формой правления глава государства юридически не входит в систему исполнительной власти, но фактически возглавляет ее» 1. А в случае определения особого статуса, к примеру, Пре зидента РФ, подчеркивается, что ряд его полномочий носит исполнитель ный характер 2. Анализ ряда научных работ, официальных позиций органов конституци онного правосудия свидетельствует о сложности и многогранности понятия «исполнительная власть». Несмотря на расхождения в деталях, четко про сматривается присутствие нескольких системообразующих идей. Исполнительная власть ныне приобрела (частью деюре, частью дефак то) широчайшие полномочия для вынесения важнейших политических ре шений, связывающих нередко и законодателя. Этот процесс предопределил появление у исполнительной ветви власти свойственных лишь ей одной но вых функций, относящихся к политическому планированию, в том числе законодательно оформляемому парламентом. При этом не придается реша ющего значения формам, в которые облекается исполнительная власть (пре зидент, правительство, премьерминистр и пр.). В зависимости от истори ческих традиций, политических тенденций, популярности тех или иных структур или отдельных деятелей, избираются определенные типы органи зации высших звеньев исполнительной власти (весьма многообразные, в чем то типичные, близкие к «модельным», а гдето смешанные — строго инди видуальные). Неизменен только лишь конечный эффект — возрастание ее политической роли и влияния. Сама логика эволюции разделения властей на законодательную, испол нительную и судебную привела к тому, что вне зависимости от соединения либо разъединения функций главы государства и главы правительства (в одном или двух институтах) обе эти функции являются по содержанию ис 1 2 Сафинов К. Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе. – С. 84, 125. См. напр.: Конституционное право России: Учебник / А. Е. Постников [и др.]; под ред. А. Е. Постникова. – М., 2009. – С. 305. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 203 полнительными. Сказанное относится к республиканским и монархичес ким формам правления с их различными разновидностями. При этом раз личие между главой государства и главой правительства проводится не по существу, а по объему обладания реальной исполнительной властью. Характеризуя казахстанскую полупрезидентскую республику, постепен но эволюционирующую в президентскопарламентскую форму, и проводя некоторые внешние аналогии с «полупрезидентской» французской респуб ликой, излишне подробно говорить о том, что конфликты на высшем уров не ветви власти не способствуют стабилизации общественного климата в стране. В Казахстане Конституция 1995 г. (и уж тем более, государственная практика) напрочь исключает для ПремьерМинистра малейший шанс вой ти в противоборство с Главой государства, укрепляет персональную ответ ственность Парламента и Правительства за эффективное осуществление возложенных на них конституционных функций. Если же напряжение воз никает на уровне Парламента и Правительства, в дело включается Прези дент Республики. Выступая главным элементом Конституции, по существу возглавляя государственный механизм, Президент является верховным по литическим руководителем. Косвенным подтверждением «происполнительного» характера статуса президентов Казахстана и России является описанное нами ранее повышен ное внимание, которое ему уделяют ученыеадминистративисты. В исполнительную ветвь государственной власти определяют президента и многие другие ученые 1. Ряд авторов в учебниках по конституционному праву зарубежных стран вопросы статуса главы государства традиционно освещают в разделах об ис полнительной ветви власти 2. 1 2 С. В. Бородин и В. Н. Кудрявцев на основании анализа принципа разделения влас тей в его практическом применении как достаточно сложного сочетания независи мости и взаимодействия трех ветвей власти, а в некоторых случаях – их переплете ния, приходят к следующему выводу: «Очевидно, что Президента, являющегося главой государства, вернее всего было бы отнести к исполнительной ветви власти» (Бородин С. В., Кудрявцев В. Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право. – 2002. № 5. – С. 13). Близость, а подчас и полное смешение административноправового статуса и конституционноправового также свидетель ствует в пользу происполнительного характера главы государства. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., 1997. – С. 268–280; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учеб ник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. – 4е изд., обновл. и дораб. – М., 2005. – С. 687–720. «Глава государства, – пишет А. С. Автономов, – обычно рас сматривается как носитель прежде всего исполнительной власти, осуществляемой им единолично или совместно с правительством» (Конституционное (государствен ное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. д. ю. н. А. С. Автономова. – М., 2001. – С. 188). 204 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Вместе с тем в более поздних изданиях институт президентства освещается вне разделения властей, а соответствующий учебный материал размещается перед главами, посвященными парламенту и правительству 1, реже — между ними 2. Второй подход: Президент РК является политической фигурой, равноуда ленной от всех ветвей власти и возвышающейся над ними (такого мнения придерживается, например, казахстанский государствовед А. К. Котов). Сто ронники подхода «Президент — над ветвями власти» основывают свои вы воды на том, что возложение на главу государства функций политической координации и политического арбитража исключает пребывание коорди натора и арбитра в одной из ветвей власти. Заметим, что в этих рассуждениях далеко не все однозначно. Так ли «рав ноудален» Президент Республики от законодательной, исполнительной и судебной власти по Конституции 1995 года? Ответ на этот весьма непростой вопрос целесообразно искать в нескольких плоскостях. Вопервых, исходя из того, какая сторона (политическая или конституционноправовая) берется за отправную точку. И, вовторых, исходя из конституционных координат взаимоотношений Главы государства с каждой ветвью власти. Тезис о нахождении Президента РК «над властью» или «над ветвями вла сти» или о его «равноудаленности» от законодательной, исполнительной и судебной ветвей выводится путем доктринального толкования положений статей 1–3 и 40 Основного Закона. Самой Конституции не знакомы сло восочетания «над властью», «над ветвями власти» или термин «равноуда лен». Подобные оценки, как нам представляется, преследуют цель, исходя из конституционного статуса, обосновать возможности Главы государства определять стратегию развития общества и обеспечивать исполнение на меченного методами политической координации и арбитража. При этом на обоснование возможности президентского воздействия на Парламент, Правительство и суды должно работать и «состояние равноудаленности» Президента РК: мол, нет «равноудаленности»; приближен Глава государ ства, например, к исполнительной власти, значит объективное арбитри рование невозможно. 1 2 Напр.: Василевич Г. А., Кондратович Н. М., Приходько Л. А. Конституционное право зару бежных стран. – Мн., 2006. – С. 329–362; Осавелюк А. М. Конституционное право зару бежных стран: Учебное пособие. – М., 2010. – С. 173–210; Конституционное право за рубежных стран: Учебник / Под. общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и Л. М. Энтина. – М., 2008. – С. 264–293; Смоленский М. Б. Конституционное (государственное) право за рубежных стран: Учебник. – М., 2011. – С. 93–101; Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. В. О. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. – М., 2009. – С. 236–250. Напр.: Андреева Г. А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. – М., 2005. – С. 428–453. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 205 «Благодаря новому статусу Президента Республики Казахстан как бы «над ветвями власти» и конституционному возвышению его координирующей и динамизирующей роли в механизме их взаимодействия, значительно уси ливается потенциал казахстанского парламентаризма и самостоятельность исполнительной вертикали, полнее гарантируется независимость судебной власти», — пишет А. К. Котов. И далее возвращается к данной формуле: «Гиб кость и целостность всей системе нынешнего разделения властей в государ стве Казахстан придает статусно возвышающийся над всеми ветвями по ком петенции, равно удаленный от каждой из них Президент Республики...» 1. В изданной через два года после выхода нашей книги «Глава государства суверенного Казахстана» монографии, А. К. Котов высказывает несогласие с приведенными нами выше аргументами в отношении аналогичной пози ции Ж. Н. Баишева: «...доводы противников тезиса «над ветвями власти» и «равноудаленности» от них Президента далеко не бесспорны. Вряд ли пря мое воздействие Президента на многие стороны формирования и функцио нирования Правительства может служить достаточным основанием для ут верждения, что глава государства «ближе именно к исполнительной ветви власти». Не будем забывать, что такова природа Правительства как испол нительного и распорядительного органа в государстве, посредством которо го должны решаться, прежде всего, тактические, оперативные, повседнев ные вопросы управления. И, следовательно, Президент страны, отвечаю щий за ее развитие в целом, объективно теснее и чаще взаимодействует с Правительством». «Но главное, чего, по нашему мнению, не замечают авто ры в этом споре, — продолжает А. К. Котов, — что Президент Казахстана именно Конституцией 1995 г. наделен двуединым статусом: вопервых, гла вы государства, и, вовторых, высшего должностного лица. Определяя ос новные направления внутренней и внешней политики государства, Прези дент Республики Казахстан делает это одинаково в стратегическом отноше нии для всех ветвей власти в государстве и поэтому, очевидно, в данном случае выступает как глава государства. Обеспечивая же осуществление основных направлений внутренней и внешней политики государства, Президент Рес публики Казахстан взаимодействует с каждой из ветвей власти в соответ ствующих конституционноправовых формах, характерных для задач каж дой из них. Тактически Президенту, естественно, приходится теснее взаи модействовать именно с организующим исполнение политики главы государства Правительством и даже непосредственно председательствовать 1 Котов А. К. Казахстан – наше отечество (Власть. Общество. Конституция). – Алма ты, 1998. – C. 46, 55. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, Президент как бы выведен из системы разделения властей. Он должен обеспечи вать согласованное функционирование и взаимодействие ветвей власти. См.: По становление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 года «По делу о толкова нии положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации». 206 Президент Республики Казахстан — институт права и государства на заседаниях Правительства по особо важным вопросам. Но в этих и других случаях прямого руководящего воздействия Президента на Правительство он выступает преимущественно как высшее должностное лицо. Так же, как, например, в отношениях с Вооруженными Силами Республики Казахстан Президент выступает Верховным Главнокомандующим». «Таким образом, — завершает мысль А. К. Котов, — содержание комплекса правомочий Президента Казахстана и всеохватность ими сфер государствен ной жизни по Конституции 1995 г. таково, что позволяют нам утверждать об общем понятии «конституционная роль Президента», которая органично вклю чает, вопервых, его права и обязанности в качестве главы государства, действу ющего «над ветвями власти» и в «равном удалении» от них, координируя и на правляя их деятельность, позволяя разрешать между ними конфликты. Вовто рых, — права и обязанности в качестве высшего должностного лица по общему руководству и контролю исполнительнораспорядительной деятельности госу дарства в целях, поставленных Президентом как главой государства. В Прези денте Республики Казахстан многообразие проявлений государственной влас ти сходятся, в конечном счете, к своему сущностному единству, к персонифи цированной и одухотворенной воле народа в главе государства» 1. Столь подробное цитирование потребовалось нам для того, чтобы поста раться максимально полно и точно представить предмет дискуссии, а также аргументы сторонников пребывания Президента Республики «над ветвями власти» и «равноудаленности». Вопервых, критикуя конструкцию «президент — представитель испол нительной власти», А. К. Котов, к сожалению, даже не упомянул высказан ную нами ранее принципиальную исходную позицию о новой современной интерпретации сущности исполнительной власти. Вовторых, в результате этого А. К. Котов допускает, на наш взгляд, мето дологическую ошибку. В Казахстане XXI века (транзитном обществе и госу дарстве) он использует классический инструментарий принципа разделения властей, при этом не замечая базовых изменений, которые внесла действи тельность высокоразвитых демократий в организационные формы разделе ния властей. В Казахстане впервые в Конституции 1995 г. проведена идея рационализированного парламентаризма. Совмещение отмеченных трех подходов в один (в совокупности с трактовкой равенства между «исполни тельной властью» и «государственным управлением» в качестве нечто «вто ричного») не дала ему возможности увидеть новое в конструкции «прези дент в составе исполнительной власти». Втретьих, лояльно относясь к исполнительной ветви власти и размещая в ней главу государства (президента или монарха), зарубежные конституцио 1 Котов А. К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. – Алматы, 2000. – С. 82–83. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 207 налисты не видят противоречий в осуществлении им функции политического арбитража. Конечно, можно возразить, что в США президент не арбитр, так как он объединяет в своем статусе две позиции — главы государства и главы правительства. Однако США не случайно оценивают в качестве классичес кой президентской республики именно в силу особо жесткого разделения вла стей 1. Во Франции решение о роспуске Парламента принимает «бицефаль ная исполнительная власть», в парламентарных республиках и монархиях один орган исполнительной власти (премьерминистр) выступает с инициативой о роспуске, второй (глава государства) — выносит решение. Конечно, не все так упрощенно и прямолинейно. Однако есть основания для следующего ут верждения. Арбитражная функция главы государства проистекает не от при надлежности к какойлибо власти (законодательной, исполнительной или особой — президентской). Ее сущностные начала коренятся во взаимоотно шениях с единственным источником власти — народом (конечно, при усло вии провозглашения народного суверенитета). Получая мандат вследствие прямых выборов непосредственно от народа, Глава государства наделяется особыми функциями (они перечислены в статье 40 Конституции РК 1995 г.) 2. Однако при всей своей архизначимости конституционные нормы в этом отношении представляют собой в значительной степени формальный мо мент, который всегда вторичен. Функции гаранта Конституции, прав и сво бод человека и гражданина; представительства страны в международных отношениях и внутри страны; политической координации возникли у Пре зидента РК не в силу (или не только в силу) их поименования в Конститу ции 1995 г. В качестве конкретных полномочий они в той или иной степени были закреплены и в Конституции 1993 г., еще ранее — в Конституционном законе «О государственной независимости Республики Казахстан». Чисто по субъективным моментам механизм осуществления функции политичес кого арбитража был четко закреплен только в Конституции РК 1995 г. 3 1 2 3 В этой связи неясно, почему А. К. Котовым пункт 1 статьи 2 Конституции 1995 г.: «Республика Казахстан является... государством с президентской формой правления» (курсив наш. – В. М.) – прочитывается как «по форме правления государство Казах стан является президентской республикой, о чем записано в пункте 1 статьи 2 Консти туции» (курсив наш. – В. М.). См.: Котов А. К. Казахстан – наше отечество (Власть. Общество. Конституция). – С. 45. А. У. Тагаев тезис о том, что Президент Республики не относится непосредственно ни к одной ветви власти также аргументирует статусом Главы государства – гаранта единства государственной власти, в силу чего он должен обеспечивать согласован ное функционирование всех ее ветвей (Тагаев А. У. Парламентаризм в Республике Казахстан: становление и перспективы развития. С. 136, 184). Весьма показательным на этот счет является тот красноречивый факт, что об арбит ражной функции Президента Республики Н. А. Назарбаевым было заявлено летом 1994 года в период действия Конституции РК 1993 г., то есть когда Глава государства возглавлял всю исполнительную власть. 208 Президент Республики Казахстан — институт права и государства В свете сказанного возможен еще один контраргумент оппонентов. При парламентарной форме правления глава государства избирается не народом, а парламентом, но при этом наделяется функцией политического арбитра жа. Данная общая позиция не противоречит нашим рассуждениям по следу ющей причине. При парламентарной форме правления лишь парламент из бирается населением, все иные органы, включая главу государства (в усло виях республики) легитимизируются через парламент. Таким образом, отношения президента с народом как бы опосредуются парламентом (в этом принципиальная особенность парламентарной формы правления). И еди ные по своей сути функции исполнительной власти распределены между двумя высшими органами той же исполнительной власти. Почему именно президент, а не правительство? Потому, что парламент и правительство фор мируются и в своей деятельности подвержены определяющему влиянию политических партий. Тогда как глава государства находится над повседнев ными партийными баталиями (но, подчеркнем, не над ветвями власти). Неспециалисту логично, в принципе, поставить под сомнение право главы государства на роспуск парламента: парламент избрал президента, который может распустить парламент! Однако на то и принцип разделения властей, конкретизированный механизмом сдержек и противовесов, чтобы пребы вающие на одном уровне (вне отношений субординации) высшие государ ственные органы работали слаженно, взаимно ограничивая друг друга в кон ституционных пределах. Вчетвертых, дефиниции «над ветвями власти» и «равноудаленность» можно выразить поиному через словосочетания «выше ветвей власти» и «равноблизость». А) Нами высказывалось мнение о том, что Основным Законом 1995 г. зак реплено несколько уровней принципа разделения властей 1. Первый — для Президента как единственного представителя Единой Нации (Народа) в его отношениях с единственным источником государственной власти — Наро дом (Единой Нацией). Второй уровень — для Парламента, Правительства, Конституционного Совета и судов. На этом уровне определенными полно мочиями по обеспечению государственного и народного суверенитетов на делен Парламент. Отдельный уровень — это функционирование государ ственной власти в соответствии с правилами пунктов 3 и 4 статьи 3 Консти туции. В таком случае напрашивается вывод о целесообразности модернизации действующей конституционной конструкции с помощью до полнительных компонентов сдержек и противовесов. Причем на первом 1 Малиновский В. А. Институт президентства в Республике Казахстан: история и со временность. Материалы Международной научнопрактической конференции «Ин ститут президентства в Республике Казахстан: история и современность» (22–23 ап реля 2010 года). – С. 202–204. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 209 уровне сдерживающими компонентами уже не могут служить ресурсы Пар ламента и других высших государственных органов, так как они функцио нируют «этажами ниже». Б) О «равноудаленности» от других ветвей власти или «равноприближен ности» к каждой из них. Прав А. К. Котов, когда описывает Правительство в качестве исполнительного и распорядительного органа, посредством кото рого должны решаться, прежде всего, тактические, оперативные, повседнев ные вопросы управления. Верно и следствие — Президент страны теснее и чаще взаимодействует с Правительством. Но в таком случае остается непо нятен общий посыл, как персонифицированные отношения «теснее и чаще» к одному органу (и, логично, «не так близко и реже» — к другому) вдруг в итоге превращаются в усредненные по отношению к обоим органам «равно удаленность» или «равноблизость»? Причем, как нам представляется, эта усредненность качественно меняет ситуацию. В изложении мнения А. К. Котов использует весьма показательный на бор управленческих терминов. Применительно ко всем ветвям власти гово рится о том, что Президент Республики координирует и направляет их дея тельность; в отношении же Правительства — об осуществлении общего ру ководства и контроля исполнительнораспорядительной деятельности государства, а также о случаях прямого руководящего воздействия Прези дента на Правительство. Наряду с поставленным сомнением о явно нерав нозначной «равноудаленности» Президента Республики от Парламента и от Правительства зададимся вопросом относительно президентского общего руководства и контроля исполнительнораспорядительной деятельности государства, а также о случаях прямого руководящего воздействия Прези дента Республики на Правительство. Ни в отношениях с Парламентом, ни с судами Глава государства такими полномочиями (функциями) не обладает. Впятых, складывается впечатление, что авторами концепции «над вет вями власти» и «равноудаленности» в значительной мере искусственно изы мается институт Президента Республики из конструкции единой государ ственной власти, его взаимоотношений с Парламентом, Правительством, Конституционным Советом и судами. Думается, что не принадлежность Президента Республики к исполнительной власти ограничивает его функ цию политического арбитража. Главное здесь нами усматривается в неко торых противоречиях а) между провозглашенным постулатом о дистанци ровании Президента Республики от Правительства и реальным исполни тельным потенциалом Главы государства; б) между стремлением к парламентаризму и реальными ограниченными полномочиями Парламента в отношении Правительства и иных органов исполнительной ветви влас ти. К слову, речь идет о тех противоречиях, которые, начиная с конститу ционной реформы 2007 года, постепенно снимаются без особых проблем для действующих государственных конструкций. 210 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Третий подход: существует самостоятельная «президентская власть». При менительно к институту президентства в последние десятилетия стала про слеживаться тенденция отделения главы государства от исполнительной вла сти в парламентарных и особенно полупрезидентских республиках (в юри дическом, а не в фактическом отношении). «В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Эта идея и норма французской конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основ ные законы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана 1995 г., Ук раины 1996 г., Белоруссии 1996 г.). Должность премьерминистра обособля ется от должности президента, юридически многие функции исполнитель ной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьерминистр нередко являет ся лишь административным премьером» 1. В рассматриваемом контексте проводимая нами позиция находит свое логическое завершение в выдвинутой и получившей своих сторонников кон цепции наличия наряду с тремя традиционными ветвями власти также са мостоятельной «президентской власти» 2. В обоснование вывода о существовании в Казахстане президентской вла сти Г. А. Алибаева и Ж. К. Тасым приводят следующие аргументы: вопер вых, в функциональном отношении за Президентом Республики Конститу цией РК 1995 г. закреплена своя собственная сфера осуществления государ ственной власти (обеспечение принципа единства государственной власти, единства народа и государственной власти); вовторых, данная собственная сфера конкретизируется по ряду устойчивых направлений, каковыми выс тупают конституционные функции, закрепленные в статье 40 Основного Закона (представительство народа и государства, политическая координа ция, политический контроль); втретьих, соответствующий функциям на бор персональных полномочий и гарантий их осуществления; вчетвертых, соответствующий функциям и полномочиям институциональный механизм их осуществления, в целом предусмотренный Конституцией РК 1995 г. и 1 2 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., 1997. – С. 266–267. «Было бы правильным в условиях полупрезидентских, полупарламентарных респуб лик, приобретающих все большее распространение, рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражнокоординационный характер» (Чиркин В. Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: ре алии современной России. В кн.: История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 1). Об особенностях президентской власти см. также: Осетров С. А. Организационные основы президентской власти в Российской Федерации // Конституционное и му ниципальное право. – 2010. № 7. – С. 41–44; Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. Н. В. Витрука. – М., 2010. – С. 445. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 211 включающий не только сам «основной орган» — Президента РК, но и иные государственные органы и институции (Администрацию Президента, дол жность Государственного секретаря РК, консультативносовещательные органы при Главе государства) 1. Именно конституционные функции и полномочия Президента РК состав ляют материальную основу для осуществления реального влияния на эффек тивность функционирования исполнительной ветви власти как с позиций ос новных направлений деятельности исполнительных органов, так и использу емых ими форм и методов деятельности. В адресованных народу Казахстана ежегодных посланиях Глава государства концентрирует внимание на пробле мах, которые предстоит решать государству и обществу в предстоящем году. При этом чаще всего Правительство и исполнительные органы определяются исполнителями конкретных поручений. Вместе с тем целый ряд актов и выс туплений Главы государства посвящен именно совершенствованию органи зации и деятельности системы исполнительной власти 2. Российский государствовед Г. Н. Чеботарев акцентирует внимание на следу ющем: вопервых, компетенция главы государства качественно есть нечто цель ное и определенное. Она не растворяется полностью в отдельных властях, вклю чая в себя полномочия, которые ни в одну власть не входят; вовторых, суще ственная и значимая часть конституционных полномочий главы государства может в какойто мере входить в сферу деятельности одной из отраслей власти (в конституционной практике это исполнительная власть), когда глава госу дарства возглавляет эту отрасль власти, становится основным ее выразителем и гарантом; втретьих, набор властных полномочий главы государства, как это имеет место по действующей Конституции РФ, может достичь такой «крити ческой массы», когда это приводит к качественному скачку — появлению са мостоятельной отрасли власти — президентской власти 3. Действительно, этот подход имеет свои плюсы, позволяет сосредоточить внимание на организаци онных компонентах института президентуры. Отмеченный набор дополняет и конкретизирует профессор С. А. Авакьян. Место сильного российского Президента проявляется в совокупности сле дующих факторов. Вопервых, Президент избирается народом, и его полно мочия производны от власти народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции. Вовторых, Президент в России по конституци 1 2 3 Тасым Ж. К. Исполнительный аппарат Президента Республики Казахстан: консти туционные основы и организация деятельности. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Алматы, 2007. – С. 15. Алибаева Г. А. Теоретические проблемы совершенствования правового статуса орга нов исполнительной власти Республики Казахстан: Дис. ... докт. юрид. наук. – Ал маты, 2010. – С. 160. См.: Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Рос сийской Федерации. Тюмень, 1997. – С. 137–138. 212 Президент Республики Казахстан — институт права и государства онной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. У Президента своя форма власти. «Авторы некоторых коммента риев к Конституции назвали ее президентской властью как одной из само стоятельных ветвей власти». Втретьих, только Президент обеспечивает со гласованное функционирование и взаимодействие иных органов государ ственной власти. Вчетвертых, Президент в целом независим от других органов государственной власти. Впятых, возможности самого Президен та, особенно по отношению к Парламенту, весьма внушительны. Вшестых, у Президента есть возможности правотворчества по вопросам собственного ведения, а также в определенных пределах и своеобразного законотворче ства. Вседьмых, Президент держит в своих руках все нити внутренней и внешней политики государства, определяет ее направления. Ввосьмых, Правительство Российской Федерации вполне можно назвать Правитель ством Президента, поскольку он его полностью формирует, направляет дея тельность и в любой момент может отправить в отставку. Ряд членов Прави тельства, а также руководителей федеральных служб, занимающих ключе вые посты в вопросах внешней политики, обороны, внутренних дел, безопасности государства, работает под непосредственным руководством Президента. Он устанавливает всю систему федеральных органов исполни тельной власти. Вдевятых, по вопросам, отнесенным к ведению Российс кой Федерации, в стране существует вертикаль исполнительной власти. Вер шиной этой пирамиды является Президент Российской Федерации. Вде сятых, Президент заботится о безопасности и определяет военную доктрину государства. «Таким образом, Президент — ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет большой вес на международной арене. Все это в совокупности создает конституци онный и политический портрет лидера государства и общества» 1. Заметим, что постановка вопроса о существовании четвертой ветви власти имеет под собой историческую основу. Ее родоначальник Б. Констан (1767– 1830) разработал свое учение о четырех властях с целью пересмотра и разви тия представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти следует допол нить еще одной — умеряющей, или уравновешивающей, то есть заботящейся о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей. Ана лизируя взгляды Б. Констана, российский государствовед С. А. Кистяковс кий в XIX веке писал: «Размышляя над вопросом о соотношении властей в конституционных монархиях, он пришел к заключению, что в них должно существовать не три, а четыре власти. Четвертую власть он считал необходи мым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглажи 1 Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. Т. 2. 4е изд. перераб. и доп. – М., 2010. – С. 346–347. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 213 вать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее уме ряющей, или уравновешивающей, властью» 1. Нынешнее представление о власти президента как о новой ветви власти — по сути, вариация констановского учения о четырех ветвях власти, модифи цированная применительно к республиканской форме правления. С его по мощью делаются попытки обосновать и объяснить функциональносмысло вое назначение президентской власти в специфическом контексте полупре зидентской республики. На основе глубокого сравнительноправового исследования В. Е. Чиркин пришел к следующему методологически значимому выводу. «Мы можем кон статировать, с одной стороны, разнообразие форм главы государства, а с другой — общее качество: предназначение для выполнения в системе орга нов государства особых задач главы государства, особых функций, которые не могут выполнять по своему предназначению в системе управления госу дарством другие его органы» 2. Итог подобных рассуждений — президентская власть выведена из общей системы разделения властей: она не вписывается в классическую триаду вла стей. В этом усматривается главная отличительная черта президентской влас ти, своеобразие концепции разделения властей в смешанной республике. Показательно, что такой подход, с одной стороны, признает за президентом значительные управленческие или примыкающие к ним полномочия, ибо полупрезидентская модель — по определению сильный вариант президентс кой власти, опирающийся на весомые полномочия в различных сферах госу дарственной жизни. С другой стороны, проводится специфическая интерпре тация разделения властей, т.е. вынесение института Президента Республики за рамки власти, придание ему «вневластного» статуса. Причем, как было по казано выше, «вневластный» статус президентской власти может продолжаться поразному: в одном случае — как властный институт Главы государства, фун кционирующий за рамками разделения властей; в другом — как новая четвер тая власть. В этом отношении с институциональноправовой (но не полити коидеологической) позиции вполне приемлемы параллели между главой го сударства — монархом в условиях конституционной монархии и главой государства — президентом в парламентарной республике 3. Немецкий ученый Г. Еллинек в своем известном произведении «Общее учение о государстве» писал: «...всякое государство без сомнения нуждается 1 2 3 Кистяковский С. А. Государственное право (Общее русское) // Философия и социо логия права. – М., 1998. – С. 476. Чиркин В. Е. Глава государства. Сравнительноправовое исследование. – М., 2010. – С. 31. Жукова З. Б. Государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчет ные Президенту Республики Казахстан: вопросы теории и практики конституцион ноправового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. – Алматы, 2008. – С. 62. 214 Президент Республики Казахстан — институт права и государства в одном высшем органе. Высший орган — это тот, который приводит в дви жение и который является высшим решающим органом. В каждом государ стве необходим такой орган, который дает толчок всей государственной де ятельности, бездействие которого поэтому бы парализовало государство» 1. В качестве одной из современных интерпретаций данного подхода мож но привести наблюдение Е. И. Колюшина: «президентская власть закрепле( на как основа государственной власти, а три ветви власти самостоятельны и взаимодействуют друг с другом только за пределами президентской власти, которая выступает гарантом такого взаимодействия» (курсив — автора ци таты. — В. М.) 2. Методологическая выигрышность данной позиции пред ставляется в уходе автора от традиционных упрощенных измерений в вер тикальных координатах, следствием которых выступает стремление помес тить государственные органы «над» или «выше» друг друга или вообще вывести институт президентства из государственной власти. Между главой государства, парламентом и правительством не существует и не может быть отношений административной подчиненности. Такова конституционная идеология и основа современной государственности. Мы солидарны с приведенным ранее мнением Г. Н. Чеботарева и счита ем, что по сравнению с началом 90х годов прошлого века ныне объем пра вовых норм, сферы и результатов деятельности президентов уже достиг та кой «критической массы», когда это привело к качественному скачку — по явлению самостоятельной отрасли власти — президентской власти. Развитие тезиса о самостоятельной президентской власти Г. Н. Чеботарев осуществ ляет в следующих направлениях. Президентский «арбитраж» в суперпрези дентской республике заменяет, приходит на смену системе разделения влас тей. Конституция РФ, определяя основные функции и направления осуще ствления президентской власти, не указывает тем не менее на те конкретные правовые формы, в которые может и должна воплощаться президентская власть, на пределы распространения этой власти, равно как и на конститу ционные гарантии, обеспечивающие самостоятельность и независимость других отраслей государственной власти. Президентская власть, поглощая частично функции собственно исполнительной власти, стоит над этой вла стью, подчиняет и контролирует ее. «И тем не менее президентская власть не тождественна исполнительной власти, не сливается с нею. Существуя относительно обособленно, исполнительная власть отнюдь не независима от власти президентской. Подчинена ей и контролируема ею. ...В известном 1 2 Цит. по.: Теория государства и права: Хрестоматия: В 2 т. Т. 1. Государство / Авт.сост. М. Н. Марченко. – М., 2004. – С. 775. Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. – М., 1999. – С. 216; см. также: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. – М., 1996. – С. 77. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 215 смысле слова исполнительная власть по Конституции РФ 1993 г. — это обо собленная и специфическая форма власти президентской» 1. Вместе с тем представителей первого и третьего подходов объединяет одна сложность — формальный конституционный момент. Тем, кто придерживается позиции о пребывании главы государства в испол нительной ветви власти (а также о существовании президентской власти, час тью которой выступает исполнительная власть), трудно объяснить ее согласо вание с положениями конституций (статьи 64 Конституции РК и статьи 110 Конституции РФ) о роли правительства, возглавляющего систему исполнитель ных органов и осуществляющего руководство их деятельностью, а также со стра тегией дистанцирования главы государства от правительственных дел. Сторонникам концепции самостоятельной президентской власти пробле матично обойти статью 4 Конституции РК и статью 10 Конституции РФ, в которых персонально поименованы три ветви власти: законодательная, ис полнительная и судебная. В целях устранения данного противоречия Г. Н. Че ботарев предлагает дополнить статью 10 Конституции РФ следующей нор мой: «Президентская власть в РФ самостоятельна и существует наряду и в си стеме с законодательной, исполнительной и судебной ветвями, а Президент РФ как орган этой власти самостоятелен в отношении других органов госу дарственной власти» 2. Однако, опять же, конституционное признание пре зидентской власти четвертой ветвью власти породит другую сложность: от кроет путь и актуализирует легализацию в основном законе пятой (учреди тельной), шестой (финансовобанковской), седьмой (контрольнонадзорной) и, возможно, других ветвей власти 3. В конституционном регулировании государственновластных отношений в Основном Законе РК 1995 г. прослеживается два подхода: а) упоминание 1 2 3 Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Рос сийской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – Екатеринбург, 1998. – С. 28, 29, 31. Там же. – С. 26. С. А. Авакьян считает, что «конституционная формула о трех ветвях государствен ной власти нарушена уже самой Конституцией Российской Федерации, поскольку есть, по крайней мере, президентская власть, прокурорская власть, избирательная власть и банковскофинансовая власть, как разновидности государственной власти в России» (Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципаль ного строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 8). Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин уверены, что «невключение Конституцией РФ напрямую Президента в исполнительную власть не нарушает закрепленного в статье 10 Конституции принципа осуществления государственной власти на основе разде ления на законодательную, исполнительную и судебную. Выделение этих ветвей не исключает, а предполагает наличие такого органа, который обеспечивает согласо ванное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, воз лагаемое на Президента» (Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 378–379). 216 Президент Республики Казахстан — институт права и государства о трех ветвях государственной власти с их привязкой к конкретным госорга нам (например, статьи 4, 64, 75, 76) и б) характеристика государственных ор ганов через их функции, а не через принадлежность к ветви власти (напри мер, статьи 40, 49, 83). В этой связи, представляется более перспективным наряду с использованием традиционного подхода (разработки декларирован ного в Конституции РК принципа единства и разделенности государствен ной власти на три ветви) развивать исследование функций государственных органов вне строгой архитектоники государственновластного ветвления. Отвечая на вопрос о принадлежности главы государства к той или иной ветви власти, считаем необходимым учитывать следующие обстоятельства. Вопервых, теория разделения властей при своем рождении противопос тавлялась феодальному абсолютизму, идеологически была направлена про тив него и, соответственно, абсолютного единства власти. Хотя даже фран цузские ученые в последнее время стали говорить о том, что и сам Шарль Монтескьё (1689–1755) признавал единство власти. Просто в его времена этой стороне учения по понятным причинам не было придано внимание, а позже разделение властей было сконцентрировано на противопоставлении концепции «социалистического народовластия». Вовторых, совсем скоро французский мыслитель Жан Жак Руссо (1712– 1778) подверг теорию разделения властей критике с социологических пози ций и дополнил теорию власти тезисом о ее социальном единстве. Уже тогда стало ясно, что абсолютизация одной из сторон принципа, будь то разделе ние властей или единство власти, может создать значительные проблемы во взаимоотношениях государства и гражданского общества. Втретьих, за период с XVII–XVIII столетий до начала ХХI века государ ство и государственная власть усложнились и изменились до неузнаваемости. Вчетвертых, за вторую половину XX века сбалансированные по началам единства и разделенности государственной власти положения закреплены многими конституциями зарубежных стран (пусть и не в такой однознач ной форме как казахстанским Основным Законом), сформулированы в пра вовых позициях органами конституционного контроля многих стран, в том числе и высокоразвитых демократий. В свете сказанного значительный интерес представляют современные ис следования доктора публичного права из Университета Пари10 Д. Вержели. В статье «Равновесие властей: конституционная утопия», посвященной изу чению проблем применения теории равновесия властей в конституционном законодательстве Франции, им высказана мысль о том, что основное назна чение этой теории состоит в установлении умеренных политических режи мов. При этом на примерах конституций 1795 и 1848 гг. автор показывает, что «установление равновесия властей и умиротворения в стране» исключало ка коелибо сотрудничество исполнительной и законодательной властей, разде ление властей было абсолютным. «В результате подобных отношений испол Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 217 нительной и законодательной властей наступил паралич власти, который в обоих случаях закончился государственными переворотами». История становления и развития конституционализма дает примеры воп лощения в предшественницах действующей Конституции Франции 1958 г. в большей или в меньшей степени идей Ш. Монтескьё, высказанных в знаме нитой работе «О духе законов». По мнению автора, при становлении режима Пятой республики в 1958 г. генерал Ш. де Голль использовал другие подходы, желая разблокировать стол кновения различных ветвей государственной власти и сделать режим рабо тоспособным. В результате проведенного анализа Д. Вержели приходит к следующему вы воду: «Из теории разделения властей охотно желают сделать краеугольный ка мень демократической организации либеральной системы. Реальность же бо лее сложна... В действительности, разделение властей — это возможная геомет рическая теория, в которой все уравновешено... «Разделять власть, чтобы сохранить власть», — таков девиз учредителей конституций 1795 и 1848 гг. «Пе реместить власть в центр, чтобы действовать», — таков девиз голлистов. Каж дый раз теория служит идеологической ширмой для интенциональности пер вого девиза. Этому старому памятнику не достает циферблата в виде справед ливой конституционной мысли и стрелки, направленной на час меридиана» 1. Сегодня невозможно отрицать того, что механизм государства в его фун кциональном и даже институциональном составе значительно богаче, чем совокупность трех ветвей государственной власти, вне системы которых дей ствуют весьма авторитетные и властные органы. По этой причине солидное рациональное зерно присутствует в аргументах ученых, просматривающих скованность исследований, основанных исключительно на концепции раз деления властей. «Использование понятия «разделение власти» («разделе ние властей») не представляется оправданным. Разделение власти между определенными субъектами (или наличие в государстве нескольких ветвей власти) может поставить под сомнение легитимность осуществления функ ций государства всеми этими субъектами вследствие того, что народ делеги рует управление не раздробленной (разделенной) структуре, а системной и организованной общности» 2. В этом контексте весьма разумной представляется и практика ученых ФРГ, которые, как отмечалось нами ранее, в учебных курсах государственного права проблемы функционирования власти рассматривают отдельно от опи сания ее структуры. 1 2 Цит. по: Реферативный журнал. Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4. Государство и право. – М., 2011. № 3. – С. 56–61. Новиков А. В. К вопросу о новом понимании концепции разделения власти (властей) // Закон и право. – 2011. № 11. – С. 43. 218 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Анализ теоретических аспектов, многочисленных деталей Конституции Республики Казахстан, конституционных законов и решений Конституци онного Совета позволяет отобразить современную конституционную кон цепцию соотношения народного и государственного суверенитетов и пред ставляющих их субъектов. На вершине властеотношений пребывают народ Казахстана и Прези дент Республики как полновластные выразители двух суверенитетов — на родного и государственного. В Основном Законе однозначно закреплены характеристики Президента Республики в качестве Главы государства и высшего должностного лица, наделенного конституционными функция ми. Конституцией определен ряд форм прямого общения Главы государ ства с народом — единой Нацией — именно в качестве субъекта конститу ционноправовых отношений. К ним относятся и особые полномочия Гла вы государства — гаранта незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Следующий уровень — это взаимоотношения в триаде народа, Президента Республики и Парламента. То есть единственного субъекта народного суве ренитета и двух выразителей его воли. Они опосредованы функциями Главы государства по осуществлению единства государственной власти; полити ческой координации и политического арбитража в деятельности «полити ческих властей» — Парламента и Правительства. На этом уровне опреде ленными гарантиями по осуществлению государственного суверенитета обеспечен Парламент. Третий уровень — это функционирование государственной власти в со ответствии с правилами пунктов 3 и 4 статьи 3 Конституции. То есть то, что, собственно, и именуется принципом разделения властей, механизмом сдер жек и противовесов. Соответственно этим трем уровням выстроены и последующие детали, конституционные конструкции государственной формы, функций Прези дента, Парламента и Правительства. Представленное видение, понятно, довольно схематично. Действующий механизм значительно сложнее в силу наличия многочисленных отноше ний, которые характеризуются не только юридическими началами власти и подчинения. С ориентацией на будущее развиваются и горизонтальные связи, рассчитанные на «джентльменское» правильное понимание Кон ституции. Данный подход может предоставить дополнительные социальнополити ческие и конституционные аргументы для обоснования самостоятельности президентской власти. Однако примененный нами термин «уровни», как нами отмечалось ранее, вовсе не означает пребывание ветвей власти и пред ставляющих их госорганов в отношениях подчиненности. Место Президента Республики в системе государственной власти Казахстана 219 Президент Республики Казахстан конечно же пребывает в отношени ях государственной власти, закрепленных Конституцией РК. Учитывая аксиологические ценности государственной власти, существующие ка захстанские условия, используя собственный и стран ближнего и дальне го зарубежья опыт конституционного строительства, при разработке про екта Конституции 1995 г. был избран путь детальной регламентации мно гообразных нюансов положения высших государственных органов и взаимоотношений между ними. Поэтому в отличие от многих иных стран, избравших «модельные» основные законы и формы правления, в казах станском государственноправовом пространстве гораздо меньше белых пятен и возможностей для «конституционного люфта», порождающих споры и разногласия в высшем эшелоне власти, чреватые глубокими по трясениями. Глава государства Республики Казахстан действует в присущих для право( вого государства юридических формах. Одновременно Нурсултан Абишевич Назарбаев — это общенародный Ли( дер Нации, его влияние на различные стороны жизни страны и каждого ка( захстанца, психологию, мировосприятие, правопонимание, жизненную по( зицию далеко не ограничивается указами и распоряжениями высшего долж( ностного лица государства. Осуществляя установленное Конституцией 1995 г. высшее представительство государства в его отношениях с народом и институтами гражданского общества, Президент Республики не замы( кается в рамках государственного протокола, не ограничивается предела( ми государства и государственной власти. В качестве уникального инсти( тута в силу наделения волей всех казахстанцев и правом выступать от имени всех казахстанцев и государства, Глава государства входит в политичес( кую систему напрямую, в качестве одного из ее главных и системообразую( щих элементов. В этом качестве Н. А. Назарбаев разрабатывает и обеспечивает реализа цию мер по становлению цивилизованной партийной системы, упрочению институтов гражданского общества, развитию малого и среднего бизнеса, преодолению последствий мирового финансовоэкономического кризиса, по развитию новой столицы Астаны... Глава государства утверждает либо одобряет имеющие методологическое значение концепции и стратегии, по стоянно посещает регионы страны, встречается с общественными деятеля ми, простыми гражданами, общается с ними, в том числе, и в прямом эфире на ведущих телевизионных каналах. Формирует общегосударственные под ходы и обеспечивает их реализацию. То есть в полном соответствии с духом и буквой Конституции использует все правовые и иные возможности для достижения целей национального единства, политической стабильности и процветания Казахстана. 220 Президент Республики Казахстан — институт права и государства Такая активность имеет судьбоносную значимость особенно в перелом ную для страны и народа эпоху. Конституционный статус, личная харизма и эффективная многолетняя практическая деятельность, по приведенному нами выше точному определению С. А. Авакьяна, в своей совокупности со здают «конституционный и политический портрет лидера государства и об( щества». В конституционном предназначении (роли) казахстанского Главы госу дарства нашли воплощение функции, свойственные для глав государств вне зависимости от конкретной формы правления (естественно, за исключени ем сугубо монархических или свойственных для диктаторских режимов). На их анализе будет сосредоточено внимание в следующем разделе настоящей монографии. 221 ГЛАВА III ФУНКЦИИ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН § 1. Многообразие и высшая значимость функций Президента Республики Казахстан Термин «функция Президента Республики» не известен Конституции Республики Казахстан. В этом отношении она не отличается от подавля ющего большинства зарубежных аналогов, в которых конституционные функции закрепляются косвенно в статьях о статусе президента либо о его компетенции. Хотя есть немногочисленные примеры иного рода 1. В названных конституциях «функция» как бы отождествляется с мисси ей, предназначением, ролью, властью (ветвью власти) главы государства, 1 В Конституции Словацкой Республики от 1 сентября 1992 года термин «функция» применяется неоднократно: «...Президент осуществляет свою функцию согласно своей совести и убеждениям и не связан никакими указаниями» (пункт 1 статьи 101); «...Избранный кандидат принимает функции Президента путем принесения прися ги» (пункт 7 статьи 101); «...Президент может отказаться от своей функции...» (пункт 6 статьи 103); «...Если Президент не может осуществлять свою функцию...» (статья 105); «...Обвинительное решение Конституционного суда Словацкой Республики означа ет утрату функции Президента и способности вновь приобрести эту функцию» (ста тья 107). В Конституции Республики Словении, принятой 23 декабря 1991 года, дан ный термин используется в статье 102 («Функция Президента Республики»): «Президент Республики представляет Республику Словению и является Верховным Главнокомандующим ее Вооруженными Силами». Далее он встречается в статье 105 («Несовместимость функции Президента Республики»), где говорится, что «функ ция Президента Республики несовместима с исполнением других публичных обя занностей или с другой профессиональной деятельностью», а также в статье 109: «...Только Конституционный суд принимает решение... об отрешении от функции... Конституционный cуд может принять решение о временной невозможности осуще ствления Президентом Республики своей функции до принятия решения Конститу ционного cуда». См: Конституции государств Европы. Т. 3. – С. 137–141, 187–188. 222 Функции Главы государства в Республике Казахстан что свидетельствует об особой значимости содержательной характерис тики института президентства. В настоящее время в Казахстане конституционные функции Главы госу дарства пребывают в процессе формирования, все более отчетливо вырисо вываются в ходе общественных дискуссий по поводу реформирования Кон ституции, в академических исследованиях, программных заявлениях поли тических партий. Конституционные функции Президента Республики производны от за дач и функций Республики Казахстан — государства в транзитном обще стве. Данный объективный фактор определяет особую подвижность задач и функций государства. В Конституции не закреплены непосредственно за дачи государственной власти. Вместе с тем в качестве целевых установок всех политических институтов (в первую очередь, государства), согласно Кон ституции, обоснованно и правомерно рассматривать: вопервых, политико оценочные положения преамбулы Конституции, в частности, о созидании государственности на исконной казахской земле, о миролюбивом граждан ском обществе, о приверженности идеалам свободы, равенства и согласия, о стремлении занять достойное место в мировом сообществе, об осознании высокой ответственности перед нынешним и будущими поколениями; во вторых, норму, содержащуюся в пункте 1 статьи 1 Конституции об общей характеристике Республики Казахстан, которая «утверждает себя демокра тическим, светским, правовым и социальным государством, высшими цен ностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы»; втреть их, основополагающие принципы деятельности Республики Казахстан — это, согласно пункту 2 статьи 1 Конституции, «общественное согласие и по литическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государ ственной жизни демократическими методами...». Перечисленные конституционные положения несут в себе строго целе вую казахстанскую направленность. Характеризуя функции государства, М. Т. Баймаханов считает, что в них проявляется стремление акцентировать внимание на том, что госу дарство проявляет явную заинтересованность в установлении и поддер жании соответствующего порядка в системе общественных отношений, прилагает активные усилия к реализации этой своей заинтересованнос ти, по общему правилу старается действовать энергично, целенаправленно и целеустремленно 1. При желании можно вычертить следующую ориентировочную схему фун кций государства: «основные — не основные», «постоянные — временные», 1 Баймаханов М. Т. Функции государства в современный период: понятие, содержа ние, классификация // Научные труды «ділет». – 2002. № 1. – С. 33. Многообразие и высшая значимость функций Президента Республики Казахстан 223 «внутренние — внешние», «политические, экономические, социальные и идеологические», «правоустанавливающие, правоприменительные и право охранительные». По мнению А. А. Мишина и Б. А. Страшуна, функции го сударства одновременно выступают как способы разрешения тех или иных общественных проблем и как направления деятельности государственных органов и учреждений 1. Многие исследователи теории государства и государственного управле ния весьма основательно проработали предназначение функций государства, их определение и систему. В частности, Л. И. Каск отмечает, что в функциях государства проявляется его сущность, социальное предназначение и имен но функции определяют структуру государства, т.е. способы, закономерно сти организации как сложной системы 2. «Функции государства, — пишет Н. В. Черноголовкин, — такие направления деятельности государства, в ко торых непосредственно выражается его сущность как социального явления... Функции государственных органов по своему содержанию подчинены функ циям государства, их целям и требованиям. Поэтому деятельность государ ственных органов должна быть строго согласована с функциями государ ства». В то же время понятие функций государственных органов не тожде ственно понятию конкретных действий этих органов 3. Подробный анализ функций органов государственной власти — Сове тов народных депутатов — провел А. И. Лукьянов. По его мнению, «имен но функции являются тем исходным началом, обобщающим критерием, на базе которого определяются и полномочия, и вся организаторская дея тельность советских органов народного представительства. Деятельность советских представительных органов власти связана с реализацией всех без исключения основных функций советского государства. Функции Сове тов вытекают из функций государства и конкретизируют их. Вместе с тем между функциями государства и функциями Советов, разумеется, не мо жет быть поставлен знак равенства, как не может быть поставлен знак ра венства между советским государственным механизмом в целом и его ве дущей частью Советами». «Функции органов советской государственной 1 2 3 См., напр.: Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государ ства. – Саратов, 1979; Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. и рук. авт. кол. С. А. Авакьян. – М., 2000. – С. 160–167, 640; Конституционное (го сударственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Изд. 2е, испр. и доп. / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б. А. Страшун. – М., 1995. Т. 1–2. – С. 219–220; Современное бур жуазное государственное право: Критические очерки: В 2х т. / Отв. ред. В. А. Туманов. Т. 2: Основные институты. – С. 20–26;. Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник. – М., 1999. – С. 100–102. Каск Л. И. Функции и структура государства. – Л., 1969. – С. 3–4. Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. C. 138, 140. 224 Функции Главы государства в Республике Казахстан власти, — пишет А. И. Лукьянов, — дают предметнополитическую харак теристику их деятельности и представляют собой основные стороны их социальнополитического назначения, главные направления работы. Фун кции Советов — категория, связанная с закономерностями развития на шего государства. Они объективно обусловлены и не могут отождествляться ни с непосредственной деятельностью Советов, ни с их компетенцией». Ученый приводит формы осуществления функций Советов: законодатель ная и иная нормотворческая деятельность Советов; исполнительнонаправ ляющая и координационная деятельность; контрольная деятельность, не посредственноорганизаторская и воспитательная деятельность 1. Обратимся к позиции М. И. Пискотина о взаимовлиянии функций и за дач аппарата государственного управления. «Аппарат государственного уп равления выполняет функции государства теми средствами и методами, ко торые присущи управлению как специфическому виду деятельности. А уп равление осуществляется посредством реализации составляющих его функций. Поэтому в аппарате управления происходит прежде всего соеди нение функций государства с функциями управления или общими органи зационными функциями» 2. К числу общих организационных функций уче ный относит прогнозирование, планирование, организацию, регулирование, распорядительство, координацию и контроль. Реализация функций и задач государства 3 в функциях и задачах органов государственного управления осуществляется по линии их конкретизации и детализации. При этом учи тывается место конкретного органа в аппарате государственного управле ния, возложенные на орган задачи, специфика и потребности той сферы общественной жизни, на которую он воздействует, особенности управляе мых объектов и другие факторы. Органы общей компетенции выполняют все функции, но в их деятельности особенно большой удельный вес занима ют планирование, регулирование, координация и контроль. Функциональ ные органы выполняют преимущественно отдельные функции, к примеру, планирование или контроль 4. Весьма интересной представляется позиция Г. В. Атаманчука. Подчерки вая общественный характер функций, поскольку государство вне взаимо связи с обществом теряет всякий смысл, ученый определяет следующие их виды: 1 2 3 4 Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – С. 271–277. Пискотин М. И. Аппарат управления социалистического государства. Ч. 1. – М., 1976. – С. 77. М. И. Пискотин проводит различие функций и задач по критерию длительности дей ствия. «Функции представляют собой устойчивые направления деятельности орга на, вытекающие из его предназначения, тогда как задачи имеют переходной харак тер» (Указ. соч. С. 84). Пискотин М. И. Аппарат управления социалистического государства. – С. 81. Многообразие и высшая значимость функций Президента Республики Казахстан 225 1) функция обеспечения целостности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство. Автор именует ее поли тической функцией, ибо конечная цель любой политики в объективном смысле сводится к созданию условий для спокойного и гармоничного развития общества; 2) социальная функция — обеспечение на всей территории государства прав и свобод каждого человека и гражданина; 3) экономическая функция, состоящая в создании организационнопра вовых предпосылок, необходимых для упорядочения и эффективной эко номической деятельности общества; 4) функция поддержания свободы, суверенитета и исторического суще ствования народов своей страны в рамках мирового сообщества — внешняя функция 1. «В свою очередь к функциям государственного управления, — по мне нию Г. В. Атаманчука, — относятся конкретные виды управляющих воздей ствий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его соб ственных управляющих компонентов. Функция управления — это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управ ляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и ко торое воспринимают. К общим функциям управления (внутренним и вне шним) автор относит организацию, планирование, регулирование, кадро вое обеспечение и контроль» 2 (полужирный — автора цитаты. — В. М.). Б. М. Лазарев считает, что «функция управления есть особый вид управ ленческой деятельности, имеющий специфическое «технологическое» на значение». Им обосновывается существование следующих управленческих функций: прогнозирования, планирования, регулирования, руководства, координации, учета и контроля 3. Напротив, А. И Лукьянов поддерживает вывод И. Л. Бачило о том, что планирование, координация и т.д. «ничего не выражают, если речь не идет о предмете и содержании работы конкретного органа», и что определяю щим элементом для выявления функций был и остается объект деятельно сти соответствующего государственного органа 4. Весьма актуально также предупреждение В. Г. Вишнякова: «Функции органа государственного уп равления нельзя устанавливать исходя из чисто субъективных представле ний коголибо, в том числе и работников аппарата; нельзя отождествлять 1 2 3 4 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М., 1997. – С. 48–52. Атаманчук Г. В. Указ. соч. – С. 122–124. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. – М., 1988. – С. 150–166. См.: Бачило И. Л. Функции органов управления. – М., 1976. C. 39–42. 226 Функции Главы государства в Республике Казахстан эти функции с уже сложившимися направлениями в его работе, так как они могут не отвечать изменившимся условиям жизни. Отождествление объективно необходимых функций с функциями, получившими офици альное признание, закрывает пути к решению проблемы научного постро ения аппарата управления» 1. Воспроизведенные взгляды и оценки представителей различных сегмен тов государствоведения позволяют прийти к следующим обобщающим вы водам, исходным для характеристики функций Президента Республики: – функции государства вообще и функции государственных органов не посредственно связаны с сущностью, предназначением государства (госу дарственного органа); – функции государства (государственного органа) — это действительно постоянно присущие государству (государственному органу) направления деятельности, причем эту «вечную присущность» не могут поколебать ни изменение типа государства, ни революционная ломка классовой сущности (в этих условиях меняются лишь отдельные их составляющие либо органи зационные структуры); – функции государства гораздо живучее их институционального оформ ления, частично меняя свой «правообязывающий набор», они могут расте каться по различным организационно оформленным институциям либо со бираться в одной; – функции государства вообще и функции государственных органов не есть абстрактная категория, а представляют собой содержательный компо нент деятельности соответствующей структуры; – функции государства вообще и функции государственных органов име ют в своем составе политикоправовые и организационные компоненты, конкретное соотношение которых в итоге позволяет отнести ту или иную характеристику к функции либо форме (или методу) деятельности государ ства (государственного органа); – в функциях любого государственного органа присутствуют «политичес кие» и «организационноуправленческие» начала, разновесомость которых обусловлена социальным предназначением государственного органа и его местом в государственной иерархии; – в конкретной области государствоведения функции государства (го сударственного органа) анализируются исходя из присущего данной от расли знаний предмета, инструментария, методик, накопленного опыта, что в итоге, с одной стороны, способствует формированию комплексного представления о функциях, с другой — превалированию производных ха рактеристик (например, составляющих формы и методы деятельности, конкретных акций). 1 Цит. по кн.: Научные основы государственного управления в СССР. – М., 1968. – С. 248. Многообразие и высшая значимость функций Президента Республики Казахстан 227 Нами не случайно приведены результаты научного анализа функций Советов народных депутатов, которые в советской модели составляли «по литическую основу СССР». Во вводной статье к Конституции РФ 1993 г. Л. А. Окуньков поддерживает мнение О. Е. Кутафина: «...из действующей Конституции вытекает, что над этими властями — исполнительной, за конодательной и судебной — есть координатор: президентская власть, ко торая соединяет деятельность всех этих властей. Это не разделение влас тей, это чтото другое, это уже ближе к Советам, чем к принципу разде ления властей» 1. О координирующей деятельности Президента Республики будет более подробно сказано позже. Здесь же считаем целесообразным отметить следу ющее. Определенные параллели между институтами президентства и Сове тов народных депутатов вполне допустимы. Как мы отмечали ранее, в лю бом государстве и при любой форме правления объективно присутствует баланс между единством государственной власти и ее разделением на ветви, который обеспечивается посредством различных функциональных и орга низационных средств. Признавая роль Президента Республики и Советов народных депутатов в качестве средств, обеспечивающих единство государственности, нельзя не сказать о следующих весьма существенных различиях: а) как бы ни ставилось под сомнение фактическое положение дел, но Президент действует (и вынужден с этим считаться) в конституционной си стеме разделения властей (доктрина Республики Советов эту политикоюри дическую основу государственности отрицала); б) в отношении законодательной и судебной ветвей власти Президент Республики обладает в значительной степени средствами косвенного воз действия (Советы народных депутатов избирали, назначали или образовы вали все иные государственные органы, которые были подотчетны и под контрольны Советам); в) Республика Советов во всех ее государственных и общественных ком понентах именно соединялась коммунистической партией, уход которой с политической арены повлек развал единства политического и государствен ного механизма; г) Президент Республики действует в большей степени на высшем уровне государственной иерархии (тогда как Советами была пронизана вся верти каль от высшего уровня до села, аула, поселка); д) действует усложненный механизм привлечения Президента к ответ ственности (в отношении Советов народных депутатов даже постановка та кого вопроса не допускалась). 1 Конституции государств Европы ... Т. 3. – С. 11. 228 Функции Главы государства в Республике Казахстан Поэтому при поверхностном внешнем сходстве институты Президента Республики и Советов народных депутатов отличаются по своим содержа тельным характеристикам. Конституционные функции государства — Республики Казахстан — и конституционные функции Президента Республики находятся в соотно шении «целого» и «части». Указанное соотношение, в свою очередь, имеет существенные особенности, которые диктуются политикоправовыми ос новами института Президента Республики — «главы государства и выс шего должностного лица». В эту формулу в наиболее концентрирован ном виде заложены персонификация народного и государственного су веренитетов и — уже как следствие — базовые задачи государства в социальнополитическом, организационном, территориальном и между народном аспектах. В условиях фактического становления на современном этапе парламента ризма (пусть и в модели «рационализированного парламентаризма»), незави симой и ответственной судебной власти, поиска оптимальных управленчес ких структур именно президентская власть представляет собой центральный «магнит» и механизм, консолидирующий общество, аккумулирующий мно гообразные групповые интересы, цементирующий государство, инициирую щий и вырабатывающий для всех государственных структур (и в значитель ной степени — для других субъектов политической системы) единую страте гию и претворяющий ее в жизнь. Как уже отмечалось ранее, Президенту Республики оказано конституци онное доверие выступать от имени народа и государства без оговорки на пределы конституционных полномочий, адресованной Парламенту 1. Это означает, что при определенных обстоятельствах Глава государства может не ограничиваться жесткими законодательными установлениями, а руковод ствоваться духом Конституции. Прав М. Т. Баймаханов, предлагая следующую логическую последователь ность «категорий, характеризующих государство, с учетом реалий жизни: сущность государства; долговременные или преходящие задачи; задачи, ре шаемые им на данном этапе; функции государства» 2. Применительно к государственным органам, как нам представляется, выявленную «логическую последовательность» целесообразно продолжить таким образом: вытекающие из задач и функций государства задачи и функ 1 2 Для Парламента РК конституционной границей компетенции являются его консти туционные полномочия. Правительству РК и иным государственным органам кон ституционно дозволено выступать от имени государства лишь в пределах делегиро ванных им полномочий. Баймаханов М. Т. Функции государства в современный период: понятие, содержа ние, классификация. – С. 34–36. Многообразие и высшая значимость функций Президента Республики Казахстан 229 ции конкретного государственного органа, определяемые его конституци онным статусом; компетенция (права, обязанности и предметы ведения) государственного органа, реализуемая в установленных организационно правовых формах; увязанная с функциями и компетенцией ответственность государственного органа. В нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управле ния» проведен сравнительный анализ близких по содержанию понятий «го сударственная функция» и «государственная услуга». Высказана озабочен ность, что их отождествление может привести к смешению гражданскопра вовых (частноправовых) институтов с публичноправовыми институтами, размыванию публичновластной характеристики государства, что в конечном итоге войдет в противоречие с конституционными основами предназначения и организации государственной власти, государства и его органов. В резолютивной части названного нормативного постановления Консти туционный Совет определил следующее: «3. Содержание и объем понятий «государственная функция» и «государ ственная услуга» не являются тождественными. Государственная функция осуществляется государственным органом в соответствии со своей компетенцией, имеет публичноправовой характер, распространяется на неограниченное число субъектов, может быть основа на на государственном принуждении. Понятие «государственная услуга» в Конституции Республики Казахстан отсутствует. При определении содержания этого понятия законодатель, по мнению Конституционного Совета, мог бы исходить из следующего. Госу дарственная услуга является одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, носит преимущественно гражданскоправовой характер, оказывается, как правило, индивидуально, без применения госу дарственного принуждения». Конституционные функции Президента РК — это, обусловленные соци альнополитическим предназначением, первейшие, постоянно присущие Главе государства основные направления деятельности, непосредственно предусмотренные Конституцией РК 1995 года в качестве сущностного ис ходного предназначения самого института Президента Республики. Указан ные функции выступают как системообразующее ядро политикоправового статуса Президента Республики. В этом отношении прав К. Мукай, утверждая, что в системе функций го сударственного управления есть такое направление, как высшее руковод ство государством. Эта функция может проявляться в различных полномо чиях, круг которых относительно стабилен. «В подавляющем большинстве 230 Функции Главы государства в Республике Казахстан стран выбор сделан в пользу главы государства, а в государствах с республи канской формой правления — как правило, в пользу такого института как президент» 1. Конституционные функции являются определяющими по отношению к компетенции — закрепленным в Конституции и законодательных актах кон кретным правам и обязанностям. По своему наполнению эти функции раз нообъемны и разнонасыщены. Потенциал одних достаточно развернут, юри дически расписан в полномочиях и получает развитие и детализацию в силу востребованности практикой и неоднократного применения. Другие ближе к составляющим конституционной характеристики. Конституционные функции и компетенционные компоненты статуса Гла вы государства должны находиться во взаимоувязке с основаниями, видами и механизмами конституционноправовой ответственности. Стремление сбалансировать объем реальной власти и конституционноправовые санк ции достаточно четко просматривается при сопоставлении президентских и парламентарных республик (президентских и парламентарных форм прав ления) в странах с высокоразвитой, стабильной демократией. С другой стороны, одной из характерных черт государственных форм стран развивающейся демократии, особенно на первых этапах построения неза висимой национальной государственности в бывших колониях, выступает усиление властных полномочий лидера страны в сочетании с его ограни ченной конституционноправовой ответственностью. В книге «Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан» Б. А. Мухамеджанов также придерживается этой логики: «Анализ полно мочий Президента позволяет определить направления его деятельности, т.е. его функции». В результате автором выделяются следующие функции Президента Республики: 1) функция гаранта прав и свобод граждан, един ства народа; 2) функция представительства от имени народа как внутри, так и вне страны; 3) идеологическая функция; 4) организаторская функ ция; 5) контрольная функция 2. Первый подход имеет определенные плюсы, позволяя четче определить функциональную принадлежность того или иного конкретного правомочия. Второй — вычленить идеологическую, организаторскую и контрольную фун кции, что расширяет представление о наборе средств реализации Главой го сударства своей компетенции. Вместе с тем движение от полномочий к функциям (т.е. снизу вверх) чре вато опасностью за тактическими средствами (полномочиями) упустить стра 1 2 Мукай К. Место и роль Президента в механизме государственной власти Республики Казахстан // Экономика и право Казахстана. – 2009. № 13. – С. 36. См. также: Сулейма( нов А. Ф. Президент и Конституционный Совет Республики Казахстан. – Алматы. 2007. См.: Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан / Г. Сапаргалиев, Б. Мухамеджанов, Л. Жанузакова, Р. Сакиева. – Алматы, 2000. – С. 93–102. Многообразие и высшая значимость функций Президента Республики Казахстан 231 тегию (функции) — не подкрепить стратегию тактикой либо в тактике вый ти за пределы стратегии, за непосредственно предусмотренными в Консти туции деталями не заметить тех функций и их составляющих, которые выте кают из духа и идей Конституции, например, «подразумеваемые полномо чия». Определение направлений деятельности через формы и методы управленческой деятельности — идеологическую, организаторскую и конт рольную (здесь можно было бы сказать и о нормотворческой), несколько принижает уровень функций именно Президента Республики, поскольку пе речисленные формы деятельности используются (или в идеале должны ис пользоваться) любым государственным органом. К примеру, не секрет, что придание забвению со стороны отдельных госорганов и чиновников идео логического обеспечения своей деятельности, невнимание к разъяснению широким слоям населения проводимой политики и конкретных действий, может привести к нежелательным последствиям. Для освещения целевой направленности многогранных акций Прези дента Республики можно утверждать о наличии у него политических, эко номических, социальных, внешних и внутренних функций. Однако и в том, и в другом, и в третьем случаях внимание исследователя неминуемо смес тится с главного — социальнополитического предназначения института Президента Республики — на вопросы сами по себе важные, но пребыва ющие в иных плоскостях и на других уровнях государственноправовой материи. Для подобного подхода также актуальным остается предупреж дение о неправильности смешения функций и конкретной деятельности Президента Республики. Приведенные примеры показывают сложность конструкции функций Главы государства, которые, в свою очередь, могут включать подфункции и развертываться в конкретные полномочия, реализуемые через различ ные формы деятельности. Б. А. Майлыбаев солидаризируется с определе нием и классификацией функций, изложенными нами в книге «Глава го сударства суверенного Казахстана». Далее он проводит сравнение полно мочий Президента Казахстана и президентов ряда стран. В перечень он включает: назначение премьерминистра; отзыв премьерминистра; рос пуск парламента; законодательную инициативу; назначение референдума; издание декретов и временных актов; назначение чиновников; контроль за администрацией, дипломатические функции, назначение членов Кон ституционного суда. При этом делит их на «функции, осуществляемые пре зидентом единолично, функции, осуществляемые совместно с другими органами...»; или «отсутствие функции» 1. Как видим, термины «функция» и «полномочие» используются как близкие по содержанию. 1 Майлыбаев Б. А. Становление и эволюция института президента: международный опыт и казахстанская модель. – С. 277, 278, 292. 232 Функции Главы государства в Республике Казахстан Освещение конституционных функций Президента Республики будет неполным, если исследователь ограничится анализом лишь их сущностных аспектов. В этом отношении прав М. Н. Марченко, отмечающий важность институционального анализа государства с организационной, формально юридической стороны, взгляда на государство со стороны его структуры, внутренней организации, системы составляющих государственный механизм институтов — органов и организаций, взятых в неразрывной взаимосвязи и взаимодействии, не только с другими аналогичными им органами и органи зациями, но и с установленными между ними отношениями, правовыми и неправовыми нормами, опосредующими эти отношения, с системой взгля дов, идей и представлений, на основе которых данные органы и организа ции возникают и в рамках которых они развиваются и функционируют 1. Исходя из сказанного, следует подчеркнуть четыре момента: 1) требова ние конституционного закрепления функции; 2) необходимость сочетания содержательного и институционального подходов; 3) каждая конституци онная функция предполагает наличие организационных механизмов своего осуществления; 4) именно степень развитости организационного компонен та выступает одним из показателей не только наличия, но и завершенности конституционной функции. В силу наибольшей приближенности к задачам и функциям государства, основные направления деятельности Президента Республики отчасти при сущи всему государственному механизму, в первую очередь, высшим госу дарственным органам: А. Парламент РК принимает законы, ратифицирует и денонсирует меж дународные договоры, осуществляет контроль за Правительством. Суды посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства обеспечивают защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, исполнение Конституции, законов и иных нормативных правовых актов и международных договоров. В отно шении каждой из двух ветвей власти Глава государства имеет определен ные строго регламентированные Конституцией возможности. При этом Парламент Казахстана, Конституционный Совет, Верховный и нижестоя щие суды, обладают четко определенным Конституцией статусом, зани мают свои ниши в единой государственной власти, построенной на основе принципа разделения власти, а взаимодействие с Президентом Республи ки и между собой осуществляют посредством конституционного механиз ма сдержек и противовесов. Б. Особая роль в структуре государства отводится Правительству и аки мам. С одной стороны, важнейшие стороны их организации также закреп 1 См.: Марченко М. Н. Политические теории и политическая практика в развитых ка питалистических странах. – М., 1992. – С. 135. Многообразие и высшая значимость функций Президента Республики Казахстан 233 лены в Конституции РК и законодательстве. С другой — Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятель ностью (статья 64 Конституции РК), в силу чего является как бы исполни тельным крылом Главы государства. Акимы возглавляют местный испол нительный орган соответствующей административнотерриториальной единицы, на основании статьи 87 Конституции РК являются представите лями Президента Республики и Правительства. Правительство и акимы обладают всеми признаками государственного органа, значительным объе мом компетенции, юридической и фактической самостоятельности, при нимают обязывающие решения и несут за них установленную Конститу цией и иными нормативными правовыми актами ответственность. При этом прямое включение их в сферу ведения высшего должностного лица обуславливает широкий набор правовых и организационных средств воз действия Президента Республики на функционирование Правительства и акимов. В. В анализируемом контексте много общего с Правительством и акима ми имеют поименованные и не поименованные в Конституции РК (но име ющие учрежденный законами статус) такие государственные структуры, как Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюдже та, Прокуратура, Национальный Банк, органы национальной безопасности и другие специальные службы. В силу большего тяготения к возложенным на Главу государства функциям они еще более приближены к Президенту Республики. Некоторые из них имеют в своей характеристике словосочета ние «орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Рес публики Казахстан» 1. Собственно Правительство, акимы, органы, непосредственно подчинен ные и подотчетные Президенту Республики, нами рассматриваются в каче стве институционального компонента функций Главы государства. В наибольшей приближенности к задачам и функциям государства про является высшая значимость функций Президента Республики, которые как бы задают содержательный тон в деятельности всего государственного ап парата. Вычленить именно конституционные функции Президента РК позволяет анализ Декларации о государственном суверенитете от 25 октября 1990 года, Конституционного закона РК от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан», конституций РК 1993 и 1995 гг., ка захстанских законов 1990–1998 гг. и 2007 г. о внесении изменений и дополне ний в конституции, а также Конституционного закона о Президенте РК. 1 Более подробно особенности статуса и системы данных государственных органов бу дут освещены в § 4 главы IV настоящей монографии. 234 Функции Главы государства в Республике Казахстан Можно проследить определенную эволюцию регламентации конститу ционных функций Президента Республики. В статье 75 Конституции 1993 г. называлась лишь одна из них — функция гаранта прав и свобод граждан и Конституции. Конституция РК 1995 г. значительно полнее декларирует фун кции Президента Республики. И это вовсе не случайно, поскольку консти туционные новеллы, датированные августом 1995 г., в большей своей части есть не что иное, как продолжение и завершение оформления политико юридической доктрины института Президента Республики — той самой док трины, которая, будучи выработанной ранее, не нашла четкого раскрытия в Конституции 1993 г. Вместе с тем как наиболее сложные политикоправо вые явления, конституционные функции взаимно переплетаются. Поэтому подчас представляется сложным вычленить ту или иную из них в «чистом виде» или же определить функциональную принадлежность конкретного полномочия или тем более действия Главы государства. Более того, поме щение той или иной нормы в определенную статью Конституции может объясняться и субъективными моментами. Статьей 40 действующей Конституции РК регламентированы следующие конституционные функции Президента Республики. Функция 1. Определение основных направлений внутренней и внешней поли( тики государства и представление Республики Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Функция 2. Президент Республики — символ и гарант единства народа и го( сударственной власти и обеспечение им незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Функция 3. Обеспечение согласованного функционирования всех ветвей госу( дарственной власти и ответственности органов власти перед народом. В целостном комплексе данные функции присущи только Президенту Республики, который осуществляет их во всех сферах жизнедеятельности страны (например, политике, экономике, социальных отношениях внут ри страны и в международных делах), через конкретные полномочия либо напрямую, исходя из ценностей, духа и принципов Конституции, с исполь зованием различных форм и методов деятельности нередко при посред стве органов всех ветвей государственной власти. Подобная классифика ция представляется нам отвечающей по крайней мере следующим основ ным требованиям: близости с функциями и задачами государства, их взаимной обусловленности и взаимосвязи; объяснимости именно социаль нополитическим предназначением института Президента Республики; регламентации функций непосредственно в Конституции; постоянства на протяжении более чем 20летнего развития института Главы государства; конкретизации в соответствующих полномочиях. Несмотря на новизну проблематики, она постепенно входит в предмет государствоведческих исследований. Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 235 Что касается управленческих функций и методов деятельности: прогно зирования, планирования, координации, нормативного регулирования, кон троля, организации, идеологического обеспечения, воспитания, поощрения и порицания, то Президент Республики осуществляет их точно так же, как и другие государственные органы (с поправкой на уровень высшего должнос тного лица). § 2. Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации Политикоправовая характеристика Президента Республики, его публич ные функции развиваются и конкретизируются в установленной Конститу цией и иными законами компетенции. Выделим ряд вопросов, представляю щих наибольший интерес. Полномочия Президента Республики регламентированы статьей 44 Кон ституции РК 1, другими нормами Основного Закона и иных законов. Неред( ко лишь формальные моменты, например, степень детализации или расположе( ние в той или иной статье, позволяют определить предмет регулирования дан( ной конституционной нормы: функция это или полномочие. К примеру, ранее вызывала острые дискуссии норма, согласно которой Президент Республики «определяет правовую политику и осуществляет ру ководство правоохранительной деятельностью» 2. Столь объемное направ ление деятельности Главы государства было, думается, не совсем правильно отнесено к конкретному полномочию, предусмотренному статьей 1143 Кон ституции 1978 года (в редакции Закона об учреждении поста Президента КазССР). К тому же, будучи весьма насыщенным и сложным по своей струк туре, данное полномочие являлось (и является) одним из наиболее крупных компонентов функции по обеспечению Конституции, прав и свобод граж дан. По большому счету последнее обстоятельство обусловливает возложе ние на Президента Республики и практическое осуществление им руковод ства правоохранительной деятельностью (при необходимом уточнении со держания термина «правоохранительная деятельность») вне зависимости от закрепления полномочия в Конституции. Одно из начал характеристики компетенции непосредственно связано со статусом Президента РК — присутствием в нем диархизма компонентов ар битражности и значительного объема реальной власти. 1 2 Более подробно об этом см. комментарий к данной статье, подготовленный Б. А. Май лыбаевым и В. А. Малиновским, в кн.: Конституция Республики Казахстан. Научно практический комментарий. – С. 179–215. См.: Пункт 20 статьи 1143 Закона Казахской ССР от 20 ноября 1990 года «О совер шенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». 236 Функции Главы государства в Республике Казахстан Несмотря на формальноюридическую разрешенность проблемы «двой ственной роли» Главы государства в конституциях президентских, полу президентских и суперпрезидентских республик, в силу новизны пробле мы она достаточно подробно обсуждалась при подготовке проекта Кон ституции РК 1993 г. В одном из вариантов проекта Конституции была предложена следую щая группировка полномочий 1. В качестве Главы государства Президент Республики: 1) принимает необ ходимые меры по охране Государственной Независимости, конституцион ного строя, обеспечению безопасности, территориальной целостности Рес публики, прав и свобод граждан; 2) подписывает законы, осуществляет пра во вето; 3) принимает решение о проведении референдума; 4) представляет Республику в международных отношениях; 5) назначает и освобождает от должности дипломатических и иных представителей; 6) представляет Вер ховному Совету ежегодные доклады о положении Республики и периоди чески информирует его о наиболее важных вопросах внутриполитической и внешнеполитической деятельности Республики Казахстан; 7) в установлен ных случаях принимает решение о досрочном прекращении полномочий местных представительных и исполнительных органов; 8) образует консуль тативносовещательные органы; 9) принимает меры по укреплению оборо носпособности; 10) награждает государственными наградами Республики Казахстан, присваивает высшие воинские звания, дипломатические ранги, почетные и специальные звания Республики Казахстан; 11) решает вопро сы гражданства, предоставления политического убежища на ее территории; 12) осуществляет помилование граждан; 13) в соответствии с законом вво дит чрезвычайное положение. Возглавляя тогда «правительственную» ветвь, Президент Республики был вправе: 1) с согласия Верховного Совета назначать и освобождать от должности членов Правительства; 2) образовывать и упразднять мини стерства, государственные комитеты и ведомства Республики; 3) руково дить деятельностью Правительства либо поручать осуществление руко водства одному из членов Правительства, возлагая на него обязанности ПремьерМинистра; 4) изымать из ведения Правительства отдельные сферы государственного управления и передавать их специально создан ным государственным и иным органам; 5) отменять либо приостанавли вать полностью или в части действие актов Правительства, министерств, государственных комитетов и ведомств Республики, а также глав мест ной администрации. 1 Подобный подход вполне приемлем в силу закрепления Конституцией 1995 г. за Пре зидентом Республики большинства полномочий, предусмотренных ранее Консти туцией 1993 г. Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 237 Из предусмотренных Конституцией полномочий Президента Респуб лики к его полномочиям как Главы государства предлагалось отнести так же право законодательной инициативы; представления Верховному Со вету кандидатур председателей и членов Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора и Председате ля Нацбанка; право издания соответствующих актов (статья 79 Консти туции 1993 г.). Утверждение государственных программ, определение порядка, сроков и условий функционирования национальной валюты можно отнести к «пра вительственным» полномочиям Главы государства. Приведенная классификация носит несколько условный характер. В ее основу положены два критерия: рубежность предмета ведения (нахождение его на стыке законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти), а также совместность осуществления полномочия, например, в форме внесе ния предложения Главой государства и принятия решения Верховным Со ветом либо последующего одобрения действий Президента Республики (под писание международного договора Президентом, ратификация Верховным Советом и подписание ратификационной грамоты Президентом). Наличие второго критерия, впрочем, не обязательно. При введении чрезвычайного положения Глава государства единолично ограничивает действие определен ных законов, осуществляя право помилования — приговора в части уголов ного наказания конкретного лица. Утвердив Государственную программу правовой реформы, Президент Республики изложил направления глубокой перестройки судов, то есть затронул сферы, находящиеся большей частью за пределами ведения Правительства. Таким образом, окончательный вы вод о характере того или иного полномочия в исследуемом аспекте может дать лишь скрупулезный анализ его конституционной регламентации и прак тики применения. Практическая востребованность работы ученых в данном направлении обуславливалась и тем, что в Конституции РК 1993 г. была предусмотрена возможность делегирования Президентом Республики определенных пол номочий «исполнительного блока» Правительству. Естественно, в него не могли входить правомочия, традиционно принадлежащие Главе государства. Однако в итоге было признано нецелесообразным разделение единолично го статуса Президента Республики 1. Тем не менее, результатами анализа полномочий явилось следующее: выявление характера и властной принадлежности конкретных полномо чий; определение традиционно исконных полномочий главы государства; 1 В этом отношении практика показала малоперспективность попыток досконально распределить полномочия между двумя составляющими единого конституционного статуса Президента Республики – Главой государства и высшим должностным лицом. 238 Функции Главы государства в Республике Казахстан в итоге — проведение градации по уровню обобщенности и степени зна чимости конкретных правомочий. В логической последовательности расположения функций и компетен( ции функции являются первичными и характеризуют содержательную сто( рону конституционного статуса и полномочий Президента Республики. Пол номочия представляют собой средство конкретизации функции, набор прав и обязанностей по ее осуществлению. Из данного посыла напрашивается вывод, что каждое полномочие имеет свое начало в лице соответствующей функции. Действительно, чаще всего можно без особого труда проследить подобную взаимосвязь, движение от общего к частному (что будет показа но ниже при рассмотрении конкретных конституционных функций Пре зидента Республики). Вместе с тем нередко подобной однозначной взаи мосвязи не наблюдается в силу трех причин: а) особенности конституци онной функции, которая как бы не требует компетенционного механизма своей реализации; б) особенности полномочия, которое связано не с фун кцией, а с конституционной характеристикой Президента Республики; в) субъективного момента — мнения законодателя (или разработчиков за конопроекта), принявшего (предложивших) именно такую формулировку (конструкцию) правовой нормы, а также ее включения в Конституцию или другие законы 1. Как отмечалось ранее, конституционная характеристика высшего долж( ностного лица теснейшим образом связана с функциями государства и в опре( деленной степени обуславливает характеристику других республиканских го( сударственных структур. В идеале при качественной проработке теорети ческих конструкций и прикладных аспектов конституции, а также соблюдении правил законодательной техники (в том числе изложении ее по ложений и норм выверенным и точным языком) в ней можно определить единую целостную систему (государство) и ее элементы (высшие государ ственные органы и институты). Причем эту систему можно проанализиро вать как по нисходящей: государство — высший орган — функция — полно мочие, так и по восходящей: полномочие государственного органа — функ ция — государственный орган — государство. Систему можно изложить достаточно наглядно в виде целого и его частей в схеме, причем изъятие или дополнение одной части будут оказывать влияние на другие части. Хотя среди реально действующих конституций трудно найти описанный выше идеал, который существует скорее всего лишь в виртуальности. 1 Изложенная позиция автора отчасти не совпадает с нормативным определением фун кций и компетенции, закрепленных Законом РК от 27 ноября 2000 года «Об админис тративных процедурах», которое подвергается критике со стороны ученыхюристов. «Мы еще плохо понимаем, что такое государственная услуга, чем она отличается от государственной функции», – считает Р. А. Подопригора (URL: http://www.zakon.kz/ top_news/4472301romanpodoprigoraunasskorrupciejj.html). Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 239 В казахстанской конституционной модели президентской формы прав ления нашел свое закрепление институт делегированного законодательства, впервые регламентированный Конституцией РК 1995 г. 1 Напомним, что право Президента РК по уполномочию Парламента из давать указы, имеющие силу конституционных законов и «обычные» за коны возникло в конкретных условиях и имеет под собой юридические обоснования. В ноябре 1990 года Верховный Совет отклонил предложе ние Президента Республики о предоставлении ему права внесения изме нений и дополнений в законы, регулирующие сферы экономики и фи нансов. Тем не менее казахстанской новейшей истории известны два случая делегирования Верховным Советом Президенту Республики дополни тельных полномочий. Так, 28 октября 1993 года Верховный Совет поста новлением «О некоторых мерах по защите экономики Республики Ка захстан» предоставил Президенту возможность в случае безотлагатель ной необходимости в период между сессиями реализовать свое полномочие, предусмотренное пунктом 6 статьи 78 Конституции, с пос ледующим внесением соответствующего проекта Закона согласно пунк ту 6 статьи 64 Конституции на рассмотрение Парламента (имеется в виду введение казахстанской денежной единицы). Законом от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту Республики Казах стан и главам местных администраций дополнительных полномочий» Верховный Совет Республики предоставил Президенту Республики на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Со вета право издавать, на основе и во исполнение Конституции, акты, име ющие силу законов, которые действуют до принятия соответствующих законов РК 2. Дополнительным определением от 11 марта 1995 года Кон ституционный суд РК подтвердил правомочие Президента Республики издавать указы, имеющие силу конституционных законов 3. За счет этого в марте 1995 — январе 1996 гг. казахстанской правовой сис темой был сделан без преувеличения рывок, она пополнилась блоком ука зов Президента Республики, имеющих силу конституционного либо «обыч ного» законов в государственной, экономической и других сферах. В короткое время было подготовлено и издано 134 указа, имеющих силу закона. Среди указов, имеющих силу конституционных законов: от 28 сен 1 2 3 Практика делегированного законодательства имеет довольно широкое распростра нение в зарубежных странах. О конституционной регламентации этого института в Италии, Испании, Польше, ФРГ и Франции см.: Конституционное (государствен ное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д. ю. н., проф. Б. А. Страшун. – 2е изд., обновл. и дораб. – М., 2006. См.: Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. – 1993. № 23–24. – Ст. 513. См.: Казахстанская правда. – 1995. – 16 мар. 240 Функции Главы государства в Республике Казахстан тября «О выборах в Республике Казахстан», от 16 октября «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», от 2 ноября «О республи канском референдуме», от 18 декабря «О Правительстве Республики Казах стан», от 26 декабря «О Президенте Республики Казахстан», от 29 декабря «О Конституционном Совете Республики Казахстан» и другие. В ряду ука зов, имеющих силу законов: от 3 октября «О страховании», от 3 октября «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан», от 3 октября «О Службе охраны Пре зидента Республики Казахстан», от 5 октября «О производственном коопе ративе», от 20 октября «О судах Республики Казахстан», от 21 декабря «О Прокуратуре Республики Казахстан», от 23 ноября «О лекарственных средствах», от 5 декабря «О Республиканской гвардии», от 21 декабря «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан», от 22 де кабря «О земле», от 23 декабря «О приватизации», «Об ипотеке недвижимо го имущества», «Об электроэнергетике», от 25 декабря «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 26 декабря «О государственной службе», «О бухгалтерском учете» и др. Все они с раз личными изменениями и дополнениями обновлены Парламентом РК и в настоящее время имеют форму конституционного или обычного закона. Таким образом, накануне разработки проекта Конституции 1995 г. в Ка захстане уже имелся опыт делегирования Верховным Советом (парламен том) законодательных полномочий Главе государства. В действующем Ос новном Законе этому институту посвящены две нормы. Первая содержится в подп. 3 статьи 53: Парламент на совместном заседании Палат «двумя тре тями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года». Вторая — в пункте 2 статьи 45: «В случае, предусмотренном подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Респуб лики издает законы...». В статье 53 в изложении от 30 августа 1995 года под пункт о делегированном законодательстве находился под номером четыре. В связи с исключением Законом от 21 мая 2007 года из статьи 53 одного под пункта нумерация подпунктов изменилась. На этот счет напомним, что еще в нормативном постановлении Консти туционного Совета РК от 26 июня 2008 года «Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан», принятом по обращению Председателя Сената Парламента РК, представлено следующее официальное толкование: «1. Парламент Республики Казахстан вправе делегировать Президенту Республики полномочия по изданию законов: в мирное время в соответствии с подпунктом 3) статьи 53 Конституции; в военное время в соответствии с пунктом 2 статьи 45 и подпунктом 4) статьи 53 Конституции. Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 241 На основании указанных статей Конституции Президент Республики вправе осуществлять делегированные Парламентом полномочия по изданию, приостановлению действия и отмене законов, внесению в законы измене ний и дополнений. 2. Пределами осуществления Президентом Республики делегированных законодательных полномочий являются: в мирное время, исходя из подпункта 3) статьи 53 Конституции, — при нятие Парламентом на совместном заседании палат двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Президента Рес публики закона о временном делегировании Главе государства законодатель ных полномочий на срок, не превышающий одного года; в военное время, исходя из пункта 2 статьи 45 и подпункта 4) статьи 53 Конституции, — принятие Парламентом на совместном заседании палат ре шения об объявлении состояния войны. Президент Республики в случаях делегирования ему законодательных полномочий вправе издавать законы, которыми регулируются отношения, указанные в пункте 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан». Как видим, орган конституционного контроля не просто увязал издание закона и вопросы войны и мира, но и разъяснил особенности материальных и процессуальных составляющих института делегированного законодатель ства в мирное и военное время. Еще один инструмент конституционной возможности Главы государства активно участвовать в осуществлении законодательных полномочий Пар ламента — издание Президентом Республики указа, имеющего силу закона. Она предусмотрена и четко регламентирована пунктом 2 статьи 61 Конституци ей РК 1995 г. 1 Нельзя не сказать и о существующем в конституционной практике пере распределении полномочий от Президента Республики к Правительству либо Президентом Республики от Правительства к органам, непосредственно подчиненным и подотчетным Главе государства, и наоборот. Данная ситуа ция отчасти урегулирована Конституционным законом о Президенте Рес публики. В соответствии со статьей 10 названного Конституционного зако на Президент Республики своими актами вправе возлагать на Правитель ство осуществление исполнительных функций, кроме тех, что установлены Конституцией и законами Республики. Более подробно на характеристике президентских актов мы остановимся ниже. Компетенция Президента Республики характеризуется особыми предме тами ведения. В силу всеобъемлемости функций Президента Республики для 1 За период действия Конституции РК 1995 года Президентом Республики ни разу не использовались резервные полномочия по изданию закона либо указа, имеющего силу закона. 242 Функции Главы государства в Республике Казахстан него в настоящее время нет такой сферы деятельности государства, которую можно было бы рассматривать как выходящую за пределы его компетенции. Полномочия позволяют Главе государства определяюще влиять как на из брание Казахстаном векторов развития в XXI веке, так и на застройку цент ра Астаны, решать весьма конкретные вопросы. В соответствии с Конституцией предметы ведения Президента Республи( ки — это главным образом взаимоотношения на уровне двух субъектов консти( туционно(правовых отношений — народа и государства; отношения обеспече( ния Государственной Независимости во всех ее проявлениях; принцип единства государственной власти и разделения властей, включая механизм сдержек и про( тивовесов. Для Главы государства неприемлем подход, проводимый в отно шении других государственных органов общей компетенции, полномочия которых ограничиваются областями «экономики», «землепользования», «ох раны окружающей среды», «социального развития», «культуры» и иных 1. Политикоправовое предназначение института Президента Республики, его конституционные функции определяют и характер предметов ведения, и содержание правомочий. Обратим внимание на примененную в конституциях систематизацию ком петенционных норм. В Конституции РК 1995 г. нормы о правомочиях Президента Республики в основном объединены в одной — статье 44, состоящей из 21 пункта. Для сравнения отметим, что аналогичная статья Конституции Республики Ка захстан 1993 г. состояла из 17 пунктов 2. В Конституционном законе о Президенте РК выделены следующие груп пы полномочий (соответственно статьи 7–19): внешнеполитические, в об ласти обеспечения обороны и безопасности государства, а также в отноше 1 2 В этом отношении Конституционный закон о Президенте РК делает исключение для двух сфер: внешнеполитической и области обеспечения обороны и безопаснос ти государства. Для сравнения отметим, что в Основном Законе РФ предпринята иная попытка – объединить родственные по объекту правомочия в семи статьях (статьи 83–89), вклю чающих 31 пункт (подпункт). Достаточно условно они подразделяются на полномо чия в сфере президентских назначений; выборов, референдума, законодательной деятельности, посланий о положении дел в стране; согласительных процедур и отно шений с субъектами федерации; внешней политики; вооруженных сил и защиты Отечества; в случае чрезвычайных ситуаций; в сфере регламентации статуса граж дан. Данный метод представляется конструктивным, хотя и не доведенным до логи ческой завершенности. Провозглашение в обеих конституциях приоритета прав и свобод человека, включение в функциональную характеристику Главы государства гарантированности им соблюдения Конституции и законов, нормальной жизнедея тельности публичных властей должно в структурном отношении выдвигать на пере дний план президентские полномочия, связанные с реализацией именно этих пер востепенных функций Президента Республики. Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 243 нии Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов и судей, органов прокуратуры, Центральной избирательной комиссии, Националь ного Банка, Счетного комитета по контролю за исполнением республикан ского бюджета, акимов, в отношении республиканского референдума и иные полномочия. Составителями проекта Указа, имеющего силу конституцион ного Закона (на то время), как впрочем и Конституции России, избрано два критерия: предметный — в области внешней политики, обороноспособнос ти, в отношении референдума — института демократии, и как бы организа ционный — в отношении государственных органов — Парламента, Прави тельства и других. В статье 44 Конституции РК 1995 г. оставлен открытым перечень правомо( чий Президента Республики, который «осуществляет другие полномочия в со( ответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан». Тем самым Конституция допускает расширение компетенции Главы государства путем принятия текущих законов. Подобный способ (в отличие от закрытого пе речня полномочий Парламента РК) политически и юридически оправдан. Вопервых, конституционную базу президентских полномочий составляет принцип единства и разделенности государственной власти. Вовторых, за конодатель, воля которого в этих условиях является первичной, сознатель но определяет содержание и объем компетенции Президента Республики. Втретьих, это позволяет довольно оперативно решать тактические вопро сы. Вчетвертых, при сомнении в наделении Главы государства излишней полнотой власти это позволяет проводить экспертирование в Конституци онном Совете 1. Вместе с тем формальноюридическое требование о предоставлении Главе государства дополнительных полномочий законом не означает возможности безграничного расширения правомочий Президента Республики. Предмет ными ограничителями здесь выступают общие положения Конституции, ком петенция Парламента и Правительства, независимость судебной власти. Приведенная норма Конституции РК является базовой для определения правовых форм регламентации полномочий Президента Республики. В иде але, как нам представляется, компетенция Главы государства должна уста навливаться только Конституцией и законами. Президент не может предос тавить себе дополнительные полномочия путем издания указа. Тем более не может это быть сделано через издание постановления Парламента или Пра вительства. В свете сказанного представляется весьма показательным сопоставле ние компетенционных норм и статей Конституции РК 1995 г. и Конститу 1 Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 26 июня 2008 года № 5 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунк тов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан». 244 Функции Главы государства в Республике Казахстан ционного закона о Президенте РК. Вопервых, очередность изложения пол номочий (соответственно и их значимость) в Конституционном законе далеко не всегда соответствует очередности (соответственно и их значи мости) приведения этих же полномочий в Конституции. Так, внешнепо литические полномочия с 11й позиции (подп. 11 статьи 44 Конституции) переместились на первую позицию (статья 7 Конституционного закона); полномочия в области обеспечения обороноспособности и национальной безопасности с 12, 17, 18 и 5й позиций — на вторую (статья 8 Конституци онного закона). В иные полномочия (подп. 12 статьи 19 Конституционно го закона) включено правомочие, закрепленное в пункте 1 статьи 44 Кон ституции (об обращении Главы государства с ежегодным посланием к на роду Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики), а также все иные полномо чия по регламентации личного статуса граждан. Вовторых, в отдельных случаях, Конституционным законом оказались регламентированы полно мочия Президента Республики, которые в силу своей значимости и суще ственного влияния на конструкцию принципа разделения властей заслу живают быть предусмотрены в Конституции 1995 г. Имеются в виду пре дусмотренные Конституционным законом полномочия Президента Республики по определению порядка, сроков и условий функционирова ния национальной валюты (в Конституции 1993 г. данное положение со держалось в пункте 6 статьи 78, в Конституции 1995 г. оно не воспроизве дено); по возложению на Правительство своими актами осуществления исполнительных функций, кроме тех, которые не установлены Конститу цией и законами Республики (пункт 13 статьи 10 Конституционного зако на, Конституцией РК 1995 г. данное полномочие не предусмотрено). Юридическое оформление реализации Президентом Республики функций или конкретных полномочий имеет исключительно важное значение. Проведение им той или иной акции требует ее согласования с Конституцией и действующими законами. В настоящее время принципиальные начала юридических форм осуще ствления Президентом Республики правомочий закреплены Конституцией Казахстана 1995 г. Статьей 45 Конституции Республики установлены формы актов Президента Республики: указы и распоряжения, законы, а также указы, имеющие силу законов. Указы и распоряжения издаются Президентом Рес публики на основе и во исполнение Конституции и законов, имеют обяза тельную силу на всей территории Республики. Законы и указы, имеющие силу законов, можно отнести к разряду необычных (резервных), когда Глава государства в силу экстраординарных обстоятельств выходит на парламент ский уровень (вклинивается в законодательную ветвь власти). Президент Рес публики может издать их только в строго ограниченных, определенных Кон ституцией, случаях. Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 245 Для законов эти случаи определены в подп. 3 статьи 53: если Парламент делегирует Главе государства законодательные полномочия на срок до од ного года. Данное решение может быть принято двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат на совместном заседании по ини циативе Президента Республики. В соответствии с пунктом 2 статьи 45 и подп. 4 статьи 53 делегирование законодательных полномочий осуществля ется также в период военного положения. Для указов, имеющих силу законов, — в пункте 2 статьи 61: если Парла мент не рассмотрит в течение месяца проект закона, объявленный Прези дентом Республики приоритетным либо срочным. Данный «необычный» указ действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. В действующее право входит еще одна большая группа указов, имею щих силу конституционного либо обычного закона, изданных ранее в пе риоды «единовластия Президента Республики». В соответствии с пунктом 3 статьи 92 Конституции они могли быть изменены, дополнены или отме нены лишь в порядке, предусмотренном для изменения, дополнения или отмены законов Республики. К настоящему времени эта работа практи чески завершена. В Конституционном законе о Президенте РК содержится ряд норм отно сительно указов и распоряжений Президента Республики, порядка их раз работки, подписания и опубликования. Статьями 21 и 22 установлен пере чень вопросов, по которым Президент Республики издает соответственно указы и распоряжения. Хотя в необходимых случаях Президент Республики при осуществлении своих полномочий может самостоятельно определить, в форме какого акта — указа или распоряжения — будут осуществляться соот ветствующие его полномочия 1. Конституционные основы построения казахстанской правовой систе мы находят свое развитие и конкретизацию в Законе РК от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах». В статье 4 Закона выстроена иерархия нормативных правовых актов. Нормативные («обычные») указы Президента Республики поставлены на шестое место. Пункт 2 данной ста тьи закрепляет соотношение юридической силы иных, кроме Конститу ции, нормативных правовых актов в соответствии со следующими нисхо дящими уровнями: 1) законы, вносящие изменения и дополнения в Кон 1 Принятие Конституционного закона о Президенте Республики и Закона о норматив ных правовых актах в части указов Президента Республики было подготовлено разрабо танными ранее актами Главы государства. Имеются в виду специальные указы Прези дента Республики от 26 октября 1994 года «Об актах Президента Республики Казахстан», а также от 10 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Пре зидента Республики Казахстан» и др. В настоящее время большинство положений дан ных документов вошло в Конституционный закон о Президенте Республики. 246 Функции Главы государства в Республике Казахстан ституцию; 2) конституционные законы Республики Казахстан и указы Пре зидента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона; 3) кодексы Республики Казахстан; 4) законы Республики Казахстан, а также указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона; 5) нор мативные постановления Парламента Республики Казахстан и его палат; 6) нормативные указы Президента Республики Казахстан. Следовательно, «обычный» указ Президента Республики не может противоречить закону. Весьма значимым является принципиальное положение о том, что норма тивный правовой характер могут носить только президентские указы, рас поряжения таковыми быть не могут. Указы Президента Республики, име ющие силу конституционного закона либо закона, охватываются поняти ем «законодательный акт». Остальные указы Президента Республики относятся к категории «подзаконные нормативные правовые акты» 1. Выделим несколько теоретических аспектов, связанных с разновиднос тями и системой перечисленных актов Президента Республики. «Обычные» акты Президента Республики — указы и распоряжения — в соответствии с пунктом 1 статьи 45 Конституции издаются «на основе и во исполнение Конституции и законов». Это означает, что в повседневности деятельность Президента РК должна носить подзаконный характер, тем са мым в Конституции определено верховенство законов по отношению к ак там Президента Республики (еще раз оно подтверждено в присяге Главы го сударства «строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан»). С другой стороны, в пункте 3 статьи 61 Конституции установлен исчер пывающий перечень общественных отношений, которые закрепляются за конами. «Все иные отношения регулируются подзаконными актами» 2. Не посредственно в Конституции не раскрывается, что подразумевается под «подзаконными актами». Конституционным законом о Президенте Респуб лики восполнен данный пробел: нормативными актами Президента Респуб лики осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в за 1 2 Постановление Конституционного Совета от 6 марта 1997 года № 3 «Об официаль ном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) пункта 3 ста тьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан», нормативное постановление Конституционного Совета от 26 июня 2008 года № 5 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Кон ституции Республики Казахстан». См. постановления Конституционного Совета РК: от 15 октября 1997 года № 17/2 «Об официальном толковании статей 53–57 Конституции Республики Казахстан, ус танавливающих полномочия Парламента и его Палат», от 26 июня 2008 года № 5 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Кон ституции Республики Казахстан», от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государствен ного управления». Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 247 конодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к уста новленной законами компетенции Правительства и других государственных органов. Как видим, имевшийся вакуум на стыке парламентского и прези дентскоправительственного секторов единого нормативноправового про странства был передан в ведение Президенту Республики. Таким образом, наряду с верховенством Парламента в «своей сфере», пре дусмотрена возможность как бы параллельного верховенства Президента Республики в «своей сфере». Для правовой системы подобная компетенци онная конструкция принципа разделения властей, думается, означает не что иное, как выведение на один и тот же уровень принятых Парламентом РК законов (в рамках своего ведения) и изданных Президентом Республики указов (в рамках своего ведения). Возникает несколько необычная правовая ситуация: подлежащие регулированию указом общественные отношения не являются в конституционном смысле «важнейшими», но при издании акта Глава государства обязан руководствоваться лишь Конституцией РК. Как бы то ни было, есть основания полагать, что издание указа по юриди( ческой силе равного закону, является законодательным полномочием — регла( ментарной властью, которой казахстанский Глава государства обладает по праву на основании Конституции 1995 г. В странах, воспринявших модель рационализированного парламентариз ма, где компетенция между органами законодательной и регламентарной властей распределена по предметам ведения, акты последних дефакто име ют один и тот же уровень с законом 1. Как видим, во Франции (а также фран коязычных странах Африки) они близки по своей юридической природе к закону. Более того, ряд приведенных ордонансов исполнительной власти содержит органические законы. Акты главы государства (правительства) в силу автономной регламентарной власти издаются по всем вопросам, не от 1 Ордонансами от 31 июля 1945 года урегулирована компетенция, организация и дея тельность Государственного совета; от 2 января 1959 года – Высокой палаты право судия; от 22 декабря 1958 года – Высшего совета магистратуры; Декретом от 16 марта 1978 года утвержден Кодекс судоустройства. Ордонансом, содержащим органичес кие законы от 7 ноября 1958 года с изменениями, внесенными Ордонансом от 4 фев раля 1959 года и Органическим законом от 26 декабря 1974 года, ордонансами от 17 ноября 1958 года определен порядок применения статьи 23 Конституции о несов местимости должностей члена правительства; от 28 ноября 1958 года определен пе речень должностей, на которые назначение производится Советом Министров и Пре зидентом; от 29 декабря 1958 года (с дополнениями от 27 июня 1984 года) закреплены полномочия, порядок образования и организации деятельности экономического и социального советов; от 7 ноября 1958 года с дополнениями от 3 января 1962 года закреплено положение о разрешении парламентариям в исключительных случаях делегировать свое право голоса; от 13 декабря 1958 года закреплено положение об установлении жалования членов парламента; от 17 ноября 1958 года закреплено по ложение о деятельности палат парламента. 248 Функции Главы государства в Республике Казахстан несенным Конституцией к области закона. Они также не являются под законными, ибо издаются не на основе и во исполнение закона, а в соот ветствии с самостоятельными нормотворческими полномочиями, непос редственно предоставляемыми Конституцией Главе государства и прави тельству. К аналогичному выводу пришел Ю. А. Юдин. На основе анализа Кон ституции 1995 г. он усматривает нелогичность в том, что акты, принимае мые по всем вопросам, не отнесенным к компетенции Парламента, опреде ляются как подзаконные (часть 2 пункта 3 статьи 61). По его мнению, эти акты как и во Франции, принимаются не на основе и во исполнение закона, а по вопросам, не входящим в область закона 1. Указы и распоряжения являются основными юридическими формами реализации компетенции Президентом Республики. За десять лет, с апреля 1990 года по 2000 год, Главой государства было из дано более 5 000 актов, в том числе 2 700 указов, свыше 370 постановлений и более 900 распоряжений. Например, в 1996 г. Президентом Республики из дано 540 актов, в их числе 405 указов и 135 распоряжений. В 1995 году Пре зидентом было издано 729 актов, поскольку в 1995 году не работал Парла мент, и вся тяжесть принятия законодательных решений возлагалась на Пре зидента Республики. Кроме того, целый ряд проектов, которые готовились правительственными структурами, были Администрацией Президента Рес публики возвращены как входящие в компетенцию Правительства. Более чем 20 указами и распоряжениями были реализованы конституционные пол номочия Главы государства 2. В последующие годы Президентом Республики осуществлялась реализа ция полномочий в юридической форме посредством издания указов и распо ряжений: в 2002 году — 259 указов и 91 распоряжение; в 2003 году — соответ ственно 261 и 74; в 2004 году — 238 и 83; в 2005 году — 184 и 60; в 2006 году — 239 и 86; в 2007 году — 274 и 91; в 2008 году — 215 и 115; 2009 году — 192 и 104; в 2010 — 220 и 61 и в 2011 году — 263 и 76 3. Конституционным законом о Президенте Республики, иными норматив ными правовыми актами определены требования, предъявляемые к указам и распоряжениям Президента Республики. Указами Президента Республики: осуществляются конституционные пол номочия Президента, требующие издания акта Президента Республики; ре шаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех вет 1 2 3 Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. – С. 34. См.: Касымбеков М. Б. Становление института президентства в Республике Казах стан. – Астана, 2000. – С. 53. Хроника деятельности Президента. Официальный сайт Президента Республики Ка захстан: http://www.akorda.kz Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 249 вей государственной власти, установленной Конституцией и законами от ветственности органов власти перед народом Казахстана; осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компе тенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов; принима ются решения по стратегическим вопросам экономического и социально политического развития Казахстана. Силу нормативных правовых актов, издаваемых Президентом Республики, могут иметь только указы. Распоряжениями Президента Республики осуществляется решение воп росов административнораспорядительного, оперативного и индивидуаль ного характера; в соответствии с компетенцией Президента Республики на значаются и освобождаются от должности лица, не обладающие конститу ционным статусом. Достаточно четко определены требования, предъявляемые к технологии подготовки, движению указов на всех стадиях работы с документом. Субъектами инициативы внесения проекта указа могут быть структурные подразделения Администрации под руководством Руководителя Админист рации Президента Республики; Правительство; Верховный Суд; Генераль ный Прокурор; центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства; иные государственные органы и должностные лица, опре деляемые Президентом Республики. Контроль за соблюдением порядка под готовки проектов актов Президента Республики и представление на рассмот рение Главе государства осуществляются Руководителем Администрации Президента Республики. Указы Президента Республики нормативного характера вводятся в действие на всей территории Казахстана одновременно по истечении 10 дней после их официального опубликования, если иное не будет установлено Президентом Республики. Акты ненормативного характера вступают в силу с момента их подписания, если иное не будет установлено Главой государства. Акты Пре зидента Республики публикуются в официальных органах печати, установ ленных Законом о нормативных правовых актах. Они могут быть также опуб ликованы в иных органах печати, обнародованы по телевидению, радио, пе реданы по иными средствами связи, разосланы соответствующим государственным органам, а также организациям и их должностным лицам. Не подлежат публикации акты Президента Республики, содержащие государ ственные секреты или иную охраняемую законом тайну. На подлинниках та ких актов ставится гриф секретности, и они в установленном порядке дово дятся до сведения органов, организаций, должностных лиц и граждан, на ко торых распространяется их действие. В целях обеспечения качественной подготовки проектов актов и поруче ний Президента Республики и их полного и своевременного исполнения го сударственными органами и организациями, согласованных действий всех 250 Функции Главы государства в Республике Казахстан государственных органов, организаций и должностных лиц государства, а также установления взаимной ответственности государственных органов и организаций за исполнение актов и поручений Главы государства Указом Президента РК от 27 апреля 2010 года утверждены Правила подготовки, со гласования, представления на подпись проектов актов и поручений Прези дента Республики Казахстан, осуществления контроля за исполнением ак тов и поручений Президента Республики Казахстан и проведения монито ринга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан. Данными Правилами регулируется порядок: 1) подготовки, согласования, представления на подпись проектов актов и поручений Президента Респуб лики Казахстан; 2) осуществления контроля за исполнением государствен ными органами и организациями актов и поручений Президента Республи ки Казахстан; 3) проведения мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан 1. Наряду с правовыми, Главой государства активно используются многооб( разные организационные формы деятельности, которые в большинстве своем не связаны с возникновением либо прекращением правоотношений. Обращаясь к народу в ежегодном послании Глава государства доводит до сведения на селения Казахстана важнейшие проблемы, над осуществлением которых государство будет работать в очередном году, информирует об итогах за про шлый год. Участвуя в работе Съезда судей — делится своим мнением о со стоянии дел в сфере отправления правосудия, о путях дельнейшего укрепле ния независимости судей, повышения их ответственности за качественное решение уголовных и гражданских дел, реализацию судебной власти. На со вещаниях с акимами заслушивает отчеты об исполнении президентских ак тов, учит, как нужно правильно работать. Выезжая в регионы, знакомясь на местах с реальным состоянием дел, Президент Республики получает от об щения с людьми новые впечатления и импульсы, рассказывает о состоянии дел в государстве, отслеживает ход реформ, проверяет достоверность полу чаемой от аппарата информации. В ходе международных переговоров не посредственно осуществляет свою представительскую функцию, персони фицирует внешнеполитическую деятельность страны. Наиболее полно деятельность Президента Республики по осуществлению конституционных функций и полномочий представлена цифрами статис тики. Возьмем данные за 2010 и 2011 годы. 2011 год — год двадцатилетия Государственной Независимости Респуб лики Казахстан. В течение года с участием Президента Н. А. Назарбаева со 1 Одновременно был признан утратившим силу Указ Президента РК от 2 октября 1998 года «Об утверждении Положения о порядке подготовки, согласования, пред ставления на подпись актов, проведения мониторинга нормативных правовых ука зов Президента Республики Казахстан и контроля за исполнением актов и поруче ний Президента Республики». Основы компетенции Президента Республики и форм ее реализации 251 стоялось более 500 протокольных мероприятий, включая зарубежные визи ты, рабочие поездки в регионы, различные совещания, участие в работе меж дународных и республиканских форумов, приемы зарубежных государствен ных и общественных деятелей, встречи с представителями общественности и трудовыми коллективами, посещение промышленных предприятий и со циальных объектов. Главой государства было проведено 14 совещаний, в том числе 10 с учас тием членов Правительства, руководства Администрации Президента, ру ководителей центральных государственных органов; 2 — с акимами облас тей, городов Астаны и Алматы; 3 выездных совещания. По линии консультативносовещательных органов при Президенте под председательством Н. А. Назарбаева прошло одно заседание Совета иност ранных инвесторов и четыре заседания Совета Безопасности. Президент на постоянной основе взаимодействовал с депутатским кор пусом, регулярно встречаясь с председателями Палат и депутатами Парла мента и приняв участие в 2 совместных заседаниях Палат. Главой государства совершено 17 рабочих поездок по регионам стра ны. С его участием прошло 165 встреч и мероприятий международного характера, включая 7 визитов за рубеж в рамках двусторонних отноше ний, а также участие в 15 межгосударственных саммитах и международ ных форумах. В течение года Президентом рассмотрено и подписано 2,5 тыс. докумен тов, в том числе 148 законов, 263 указа, 76 распоряжений, 12 протоколов совещаний, около 1,8 тыс. служебных документов, аналитических и инфор мационносправочных материалов, 235 обращений граждан. В этот же период Глава государства в общей сложности находился в ко мандировках 59 дней, в том числе в зарубежных странах — 25 дней, в регио нах Казахстана — 34 дня. 2010 год стал для Казахстана понастоящему прорывным и вошел в исто рию как год весомых достижений как внутри страны, так и на международ ной арене. Соответствующим по своей насыщенности и напряженности было и содержание рабочего графика Главы государства. Несомненно, 2010 год прошел для Казахстана под знаком председатель ства в ОБСЕ. Астанинский саммит ОБСЕ, состоявшийся 1–2 декабря, со брал около 2,5 тысяч делегатов из 56 государств — членов и 12 государств — партнеров организации, включая ООН, НАТО, СНГ, и др. С участием Президента Н. А. Назарбаева состоялось более 500 протоколь ных мероприятий. Главой государства было проведено 14 совещаний, в том числе 10 с учас тием членов Правительства, руководства Администрации Президента, ру ководителей центральных государственных органов; 1 — с акимами облас тей, городов Астаны и Алматы; 3 выездных совещания. 252 Функции Главы государства в Республике Казахстан Под председательством Н. А. Назарбаева прошли заседания консульта тивносовещательных органов при Президенте: Совета иностранных инве сторов, Совета предпринимателей, Архитектурного совета столицы, а также 3 заседания Совета Безопасности. Президент на постоянной основе взаи модействовал с депутатским корпусом, регулярно встречаясь с Председате лями Палат и депутатами Парламента и приняв участие в двух совместных заседаниях Палат Парламента. Главой государства были совершены рабочие поездки в 12 регионов стра ны. С его участием прошло 180 встреч и мероприятий международного ха рактера, включая 7 визитов за рубеж в рамках двусторонних отношений, а также 16 многосторонних саммитов и 5 международных форумов. В течение 2010 года Президентом Республики рассмотрено и подписано свыше 2,5 тысяч документов, в том числе 132 закона, 220 указов, 61 распоря жение, 15 протоколов совещаний, около 1,5 тысяч служебных документов, аналитических, информационносправочных материалов, 218 обращений и писем граждан. В этот период Глава государства в общей сложности находился в коман дировках 76 дней, в том числе в зарубежных странах 32 дня, в регионах Ка захстана — 44 дня 1. В приведенной информации подписание Главой государства законов и протоколов совещаний с различными поручениями может быть также отне сено к юридическим формам деятельности Президента Республики. Собственно, в своей совокупности компетенция, организационно(правовые формы реализации правомочий и конкретные акции составляют каждоднев( ную деятельность Президента Республики по осуществлению конституцион( ных функций. § 3. Определение основных направлений внутренней и внешней политики. Высшее представительство страны Конституция 1993 г. не упоминала в качестве функции или полномочия какоголибо из высших государственных органов «определение основных направлений внутренней и внешней политики государства». Лишь в Кон ституции Казахской ССР 1978 г. (в редакции Закона КазССР от 22 сентября 1989 года) пунктом 2 статьи 97, действовавшим вплоть до принятия Консти туции 1993 г., к полномочиям Верховного Совета, которые могли быть осу ществлены только на сессии, было отнесено «определение направлений внут риполитической и внешнеполитической деятельности Казахской ССР в со 1 Касымбеков М. Рабочий график Президента: основные итоги 2011 года // Казахстан ская правда. 2012. 10 янв.; Первый Президент Республики Казахстан Нурсултан На зарбаев. Хроника деятельности. 2010 год. – С. 3–4. Основные направления политики. Высшее представительство страны 253 ответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР». В Конституции СССР в редакции Закона от 1 декабря 1988 года «опреде ление основных направлений внутренней и внешней политики СССР» при сутствовало в сфере исключительного ведения Съезда народных депутатов СССР. В то время, исходя из социалистической концепции государствен ной власти, отмеченное стратегическое правомочие мог реализовать лишь высший представительный орган, коим по конституциям являлись Верхов ный Совет Казахской ССР и Съезд народных депутатов СССР. Ранее тради ционно после обсуждения доклада Председателя Совета Министров СССР «Основные направления экономического и социального развития СССР...» утверждались постановлением съезда КПСС 1. Принятие в 1988–1989 гг. высшими представительными органами на себя отмеченного полномочия было воспринято с большим воодушевлением, поскольку подтверждало про цесс изъятия у КПСС и возвращения органам народного представительства их полновластия. В новейшее время в пункте 3 статьи 80 Конституции Рос сийской Федерации 1993 г. закреплено, что «Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направле ния внутренней и внешней политики государства» 2. По степени своей содержательной нагрузки, обобщенности и затрагива нию интересов всего общества освещаемая функция, конечно же, далека от «обычного» полномочия, приведенного с другими в одном ряду и, тем более, в од( ном пункте статьи казахстанской Конституции. По существу определение основных направлений политики государства есть не что иное, как утверж дение магистральных ориентиров, путей и главных средств их достижения. Представление Казахстана — это равноправные инициативы, перегово ры, принятие ответственности от имени всего народа перед какимто казах станским общественным институтом (политической партией, профсоюзом и пр.), населением области либо отдельным гражданином, а также зарубеж ным государством или международной организацией. Выражаясь юридичес ким языком, это — официальное представительство субъекта международ ных отношений в сношениях с другим субъектом международных отноше ний. Необходимо отметить, что в Конституции 1993 г. данная функция была представлена значительно скромнее. В пункте 8 статьи 78 (о полномочиях) 1 2 См. напр.: Об основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1986–1990 годы и на период до 2000 года: постановление XXVII съезда КПСС // Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Cоюза. – М.: По литиздат, 1986. Согласно статье 65 Основного Закона ФРГ 1949 г. Федеральный канцлер определяет направления политики и несет за это ответственность. В пределах этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно под свою ответствен ность ведет дела своей отрасли. 254 Функции Главы государства в Республике Казахстан содержалась запись о том, что Президент «представляет Республику Казах стан в международных отношениях». Возведение отдельного полномочия в ранг конституционной функции, думается, не случайно. Функция получила свою завершенную конституционную структуру. Данная функция подразделяется на две, которые вытекают из единой по литикоидеологической основы — всеобъемлющего мандата Президента Рес публики. Основные направления развития казахстанского общества и государства закладываются в предвыборную программу кандидата в Президенты страны. Поэтому окончательное голосование большинства электората за конкрет ного соискателя президентской должности означает не что иное, как одоб рение проекта будущих магистральных путей движения Казахстана. Под твержденные голосами избирателей, они становятся политически обязатель ными для государства в целом и конкретных его подразделений в частности. Президент РК, являясь персональным носителем своей предвыборной плат формы, обязан претворить ее в действительность. Для этого ему предостав ляются соответствующие конституционные рычаги воздействия (хотя и не во всем равновеликого) на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. В октябре 1997 года Президент Республики обратился с Посланием к на( роду Казахстана «Казахстан(2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев». Послание было подготовлено в рамках конституционных полномочий Главы государства выступать с ежегодными посланиями к народу Казахстана об основных направлениях внутренней и внешней политики. Но государство и общество в целом нуждались в более глобальном видении и стратегии, являющейся для нас системой координат, в рамках которой необходимо составлять ежегодные планы действий. Пос ледующие ежегодные Послания Президента народу Казахстана об основ ных направлениях внутренней и внешней политики содержат оценку реа лизации долгосрочной стратегии, а также определяют конкретные задачи на предстоящий год. В Стратегии «Казахстан2030» дана научнополитическая характерис тика состояния казахстанского общества конца 1990х годов, факторов, ориентирующих и способствующих движению вперед, и наоборот, сдер живающих развитие, места и роли страны в реформируемом мире. В ее рамках была создана система координат, состоящая из семи базовых дол госрочных приоритетов: национальная безопасность; внутриполитичес кая стабильность и консолидация общества; экономический рост, бази рующийся на развитой экономике с высоким уровнем иностранных ин вестиций; здоровье, образование и благополучие граждан; энергетические ресурсы; инфраструктура, в особенности транспорт; профессиональное государство, ограничение его функций до основных. Здесь же представ Основные направления политики. Высшее представительство страны 255 лен план на 1998–2000 годы, а также восемь конкретных заданий Прави тельству на 1998 год 1. Напомним, что в предшествующие годы работа государственных органов шла в русле реализации двух стратегий Президента страны: стратегии ста новления Казахстана как независимого суверенного государства, изложен ной обществу в 1993 г. и стратегии социальноэкономических реформ, кото рая в июне 1994 года была доведена в Послании Президента Верховному Со вету тринадцатого созыва. Правительственные программы, в том числе и среднесрочная на 1996–1998 гг., отражали комплекс мер по их реализации и поэтапное решение поставленных Президентом стратегических задач. По литикоправовой гарантией разработки Стратегии «Казахстан2030» стала Конституция РК 1995 г., закрепившая основы экономической системы и необходимые конструкции государственной власти при концентрации средств политического прогнозирования и координации в институте Пре зидента Республики. В своем Послании «Казахстан2030» Н. А. Назарбаев заявил: «...деятель ность Президента, Правительства, Парламента и местной власти будет под чинена реализации нашей общей стратегии. Каждый министр Правитель ства Казахстана будет иметь стратегический план работы и ежеквартально отчитываться о деятельности своего ведомства по выполнению его конкрет ных пунктов» 2. Более того, Глава государства ставит задачи не только перед государствен ными органами и должностными лицами, но и стремится мобилизовать уси лия негосударственного сектора — общественно политических организаций и их объединений. Представляя в ноябре 1997 года в Парламенте программу действий Пра вительства на 1998–2000 гг., ПремьерМинистр особо отметил, что она со ставлена с учетом существующих реалий и рекомендаций Президента в его Послании народу 3. В соответствии с изложенными в Послании приорите тами была реформирована структура Правительства, осуществляются меры по его оптимизации с позиций профессионализма, компактности, числен ности и ответственности. 23 декабря 1997 года состоялось республиканское совещание акимов, на котором поставлена задача определиться в принципе с политикой региональ ного развития, а также со стратегиями развития каждого региона. В соответ ствии со Стратегией «Казахстан2030» Правительство до 2000 г. должно по 1 2 3 Казахстан2030: Послание Президента страны народу Казахстана. Указы Президен та Республики Казахстан. – Алматы, 2002. – С. 3–56. Казахстанская правда. – 1997. – 11 окт. Программа Правительства на 1998–2000 годы составлена с учетом тезисов президен тского послания // Панорама.– 1997. – 5 дек. 256 Функции Главы государства в Республике Казахстан строить качественно новую систему управления, основанную на принципах стратегического планирования и бюджетного программирования, правиль но определить в ней роль и место регионов. При этом должен быть соблю ден точный баланс прав и ответственности; без акимов это не осуществить. Вот почему акимы должны с первого дня подключиться к этой работе и встра иваться в систему управления, от которой были во многом оторваны. 28 января 1998 года Президентом РК издан Указ «О мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года», которым были утверждены цели и приоритеты стратегических планов развития Казахстана на 1998– 2000 годы, определен уполномоченный орган по координации деятельнос ти госструктур по их исполнению — Агентство по стратегическому плани рованию и реформам, которому вменено в обязанность ежеквартально док ладывать Президенту Республики о ходе выполнения стратегических планов, персональная ответственность за реализацию которых возложена на первых руководителей соответствующих государственных органов. За ходом реализации Стратегии установлен постоянный контроль. Все проекты постановлений Правительства (а их бывает до тысячи в месяц) про ходят обязательную процедуру визирования, начиная с Агентства по страте гическому планированию и реформам, на предмет соответствия программе «Казахстан2030» 1. 21 апреля 1998 года состоялось заседание Правительства с участием аки мов и председателей Палат Парламента РК. Были обсуждены итоги соци альноэкономического развития страны за первый квартал 1998 года. Как отметил Президент РК, в текущем году начата реализация Стратегии «Ка захстан2030», и поэтому с самого начала «необходимо дать хороший старт». 11 сентября 1998 года под председательством Заместителя Руководителя Администрации прошло совместное заседание Центра анализа и стратеги ческих исследований и Отдела внутренней политики, на котором заслуша ны отчеты Министерства науки — Академии наук, Министерства информа ции и общественного согласия, акимов Акмолинской области, гг. Астаны и Алматы по пропаганде и реализации Стратегии «Казахстан2030». В последующие годы во исполнение Стратегии развития Казахстана до 2030 года Президентом Республики издан ряд указов: от 7 сентября 1999 года «О внесении изменений и дополнения в Указ Президента Республики Ка захстан от 28 января 1998 года № 3834»; от 17 февраля 2000 года «О дальней ших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года», а также от 28 марта 2002 года «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года». Указом Президента Республики от 28 мар та 2002 года «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казах 1 Минюст становится средоточением правовой политики государства // Казахстанс кая правда. – 1998. – 10 июня. Основные направления политики. Высшее представительство страны 257 стана до 2030 года» утверждена Программа Правительства на 2002–2004 годы. Особо отметим, что в данном случае речь идет о Программе нового состава Правительства, получившей одобрение Парламента по докладу Премьер Министра. Название Указа сформулировано таким образом, что Програм ма представляется в качестве одной из мер по реализации ранее утвержден ной Президентом Республики Стратегии развития Казахстана до 2030 года. Это же подтверждается и пунктами Указа о признании утратившими силу нескольких указов Президента Республики по реализации поименованной Стратегии, а также о возложении контроля за исполнением Указа от 28 мар та 2002 года на Администрацию Президента Республики. В ежегодных посланиях Президента народу Казахстана постоянно дела ются акценты на привязку очередных задач к Стратегии «Казахстан2030». К примеру, Послание Президента народу Казахстана «Основные направле ния внутренней и внешней политики на 2004 год» открывается следующи ми словами: «Наша страна продолжает успешно развиваться в соответствии с долгосрочной Стратегией «Казахстан2030»...» 1 В октябре 2007 года на Международной конференции, посвященной 10ле тию Стратегии «Казахстан2030», были подведены промежуточные итоги реа лизации этого важного программного документа, обеспечившего прорыв Ка захстана в число наиболее активно развивающихся стран мира, а также об суждены перспективы дальнейшего развития республики. «В эти 10 лет на основе Стратегии мы смогли сделать качественный прорыв в своем развитии. Сделали тот объем работы, на который у многих стран ушло не одно десяти летие. Сегодня мы можем с полным основанием заявить, что Стратегия «Ка захстан2030» полностью подтвердила свою жизнеспособность и эффектив ность. Она бесповоротно изменила парадигму нашего развития — от модели выживания к модели опережающего развития», — было сказано в обращении Президента Республики к участникам конференции 2. Таким образом, конституционная функция — определение основных на правлений внутренней и внешней политики государства — реализуется че рез конкретное полномочие, регламентированное подп. 1 статьи 44 Консти туции, — ежегодное послание Главы государства народу Казахстана о поло жении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики. За период действия Конституции 1995 г. Лидер Нации Н. А. Назарбаев шестнадцать раз обращался к народу с посланиями. В каждом из них содер жатся приоритеты в деятельности органов законодательной, исполнитель ной и судебной ветвей власти, центральных и местных органов. Положения 1 2 Более подробно см.: Хроника деятельности Президента. Официальный сайт Прези дента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Казахстанская правда. – 2003. – 5 апр. 258 Функции Главы государства в Республике Казахстан послания Главы государства являются основой для корректировки докумен тов системы государственного планирования. Создан эффективный организационноправовой механизм исполнения включенных в послания идей и поручений Главы государства, которые но сят не только узкотематический, рассчитанный на краткосрочное действие, но и стратегический характер. Например, Послание Президента страны на роду Казахстана «Казахстан2030 Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» (10 октября 1997 года) определило стра тегию развития Казахстана на долгосрочный период по пути многовектор ной модернизации, его постепенного превращения в страну с рыночной эко номикой, гражданским обществом и демократически организованным свет ским, правовым и эффективным государством. Послание Президента Республики «Новое десятилетие — новый эконо мический подъем — новые возможности Казахстана» (29 января 2010 года) содержит четко выверенные ориентиры на индустриализацию страны, по вышение благосостояния народа, проведение глубокой реформы правоох ранительной системы на предстоящее десятилетие до 2020 года. Особенностью Послания «Построим будущее вместе!» (28 января 2011 года) стала его исключительная социальная направленность. В нем был обозначен большой блок мер по дальнейшему улучшению качества жизни и повышению социального благополучия казахстанцев на ближайшие годы. Коренному вопросу социальноэкономической модернизации как глав ному вектору развития Казахстана в ближайшем десятилетии было посвя щено Послание «Социальноэкономическая модернизация — главный век тор развития Казахстана» (27 января 2012 года). Новый этап Казахстанского пути Президентом Республики — Лидером Нации Н. А. Назарбаевым был определен как «новые задачи укрепления экономики, повышения благосо стояния народа. Казахстану жизненно важно найти оптимальный баланс между экономическими успехами и обеспечением общественных благ». Гла вой государства был определен комплекс задач по десяти направлениям 1. В силу общенационального масштаба ежегодных посланий Главы госу дарства представляется обоснованным избрание в качестве единственного адресата послания именно народа Казахстана. Воля Президента Республики в обращении к народу может быть выраже на устно или письменно, а само послание может быть оглашено на сессии Парламента (подп. 1 статьи 19 Конституционного закона о Президенте Рес публики). Между тем конституционной традицией стало оглашение посла ния лично Н. А. Назарбаевым на совместном заседании Сената и Мажилиса в стенах Парламента. В этом усматривается одно из проявлений уважения Главы государства к высшему представительному органу страны. 1 Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Основные направления политики. Высшее представительство страны 259 Практикой отработан четкий организационно(правовой механизм воплоще( ния в реальные дела положений ежегодных посланий. Так, 28 января 2011 года Президент Республики выступил с ежегодным Посланием народу Казахстана. Первоочередные меры по реализации По слания были обсуждены в тот же день на совещании под председательством Н. А. Назарбаева с участием членов Правительства, руководства Админист рации Президента и центральных государственных органов. А уже 17 апре ля проведено расширенное совещание с участием членов Правительства, акимов областей, гг. Астаны и Алматы, руководства центральных государ ственных органов, НДП «Нур Отан» и Фонда национального благосостоя ния «Самрукrазына». Далее Главой государства в течение года проводи лась текущая напряженная работа в столице и регионах Казахстана. Пред варительные итоги социальноэкономического развития страны за 2011 год были подведены Президентом Республики на состоявшемся 26 декабря 2011 года совещании с участием ПремьерМинистра, руководства Админи страции Президента и центральных государственных органов 1. 29 января 2010 года Президент Республики выступил с Посланием на роду Казахстана «Новое десятилетие — новый экономический подъем — новые возможности Казахстана». Лидер Нации особо подчеркнул, что ус тойчивое и сбалансированное развитие в ближайшее десятилетие будет обеспечено за счет ускоренной диверсификации и повышения конкурен тоспособности национальной экономики, в связи с чем предстоит решить следующие задачи: подготовить экономику страны к посткризисному раз витию, добиться устойчивого роста экономики за счет форсированной ин дустриализации и развития инфраструктуры, активно инвестировать в бу дущее ради повышения конкурентоспособности человеческого капитала, обеспечить казахстанцев качественными социальными и жилищноком мунальными услугами, укрепить межнациональное согласие, повысить на циональную безопасность и дальше развивать международные отношения. Первоочередные меры по реализации Послания народу Казахстана были обсуждены 1 февраля под председательством Главы государства на рабо чем совещании с участием членов Правительства, руководства Админист рации Президента и центральных государственных органов, а также на рас ширенном заседании Бюро Политсовета Народнодемократической партии «Нур Отан». Во исполнение стратегии Правительством была разработана и утвержде на Государственная программа форсированного индустриальноинноваци онного развития до 2020 года. Ее ядро составила Карта индустриализации страны, включившая в себя 294 проекта республиканского и регионального 1 Касымбеков М. Рабочий график Президента: основные итоги 2011 года // Казахстан ская правда. – 2012. – 10 янв. 260 Функции Главы государства в Республике Казахстан значения на общую сумму более 8 трлн тенге. В качестве приоритетных на правлений были определены 12 отраслей экономики: металлургия, нефте перерабатывающая и химическая промышленность, агропромышленный комплекс, машиностроение, строительная индустрия, транспортная и теле коммуникационная инфраструктура и др. Реализация программы предус мотрена в два этапа в рамках двух 5летних планов. Содержание Государственной программы и конкретные задачи по ее реа лизации были обнародованы Президентом на мартовском совещании с уча стием ПремьерМинистра К. К. Масимова, Государственного секретаря — Министра иностранных дел К. Б. Саудабаева, Руководителя Администра ции Президента А. Е. Мусина, членов Правительства, руководителей цент ральных государственных органов, акимов областей, гг. Астаны и Алматы. В целях повышения эффективности реализации Программы осуществ лена оптимизация Правительства, в рамках которой был упразднен либо пре образован ряд министерств и ведомств, а также созданы новые министер ства, в том числе Министерство индустрии и новых технологий, непосред ственно ответственное за претворение в жизнь Государственной программы. При этом также было произведено персональное закрепление за каждым проектом руководителей профильных министерств, фонда «Самрукrазы на» и Национального управляющего холдинга «КазАгро», акимов областей, гг. Астаны и Алматы. В хронике Государственной Независимости Казахстана особое место за нимает 2008 год — год мобилизации потенциала государства и всех казах станцев в целях преодоления последствий мирового финансовоэкономи ческого кризиса. Основным лейтмотивом ежегодного Послания Главы го сударства народу Казахстана «Рост благосостояния граждан Казахстана — главная цель государственной политики», с которым Президент выступил 6 февраля 2008 года на совместном заседании Палат Парламента, стало про тиводействие вызовам мирового экономического кризиса. Отметив, что Послание является логическим продолжением посланий 2006 и 2007 годов, Н. А. Назарбаев особо подчеркнул важность дальнейшей последовательной модернизации, обеспечения устойчивого экономическо го роста и сохранения темпов социального развития в условиях надвигаю щегося глобального спада на мировом рынке. Первоочередными задачами в этой связи были определены: обеспечение устойчивости финансового сек тора; усиление позиций государства в качестве влиятельного и ответствен ного участника международных нефтяных и энергетических рынков; разви тие инфраструктуры экономики, прежде всего — электроэнергетической и транспортной, которые «не успевают за развитием экономики Казахстана»; укрепление агропромышленного сектора на основе расширения экспорто ориентированных отраслей сельского хозяйства; дополнительная поддерж ка бизнеса. При этом в Послании были подтверждены социальные обяза Основные направления политики. Высшее представительство страны 261 тельства государства по дальнейшему повышению пенсий и зарплат бюд жетников. В рамках конкретизации задач по реализации нового Послания Главой государства был проведен ряд совещаний и рабочих встреч с членами Пра вительства, руководителями центральных и местных исполнительных ор ганов и др. 14 февраля под председательством Главы государства состоялось расши ренное заседание Правительства, на котором Президент Республики под вел итоги социальноэкономического развития в 2007 году и поставил раз вернутые задачи по реализации положений Послания на предстоящий пе риод. Подчеркнув важность извлечения уроков из «перегрева» в финансовой системе, строительстве и секторе недвижимости, вызванного неадекватной стратегией банков, Н. А. Назарбаев поставил перед руководством мини стерств, ведомств и госхолдингов задачу по обеспечению финансовой ста бильности и снижению негативного влияния кризиса на мировых финансо вых рынках на национальную экономику. Кроме того, акимам областей, гг. Астаны и Алматы было поручено обратить особое внимание на положение населения с низкими доходами; заняться трудоустройством людей, особен но бывших строителей, организовать их переквалификацию; обеспечить ре ализацию программы строительства 100 школ и 100 больниц; возглавить в регионах борьбу с коррупцией. На мартовском совещании с руководством Правительства и Админист рации Президента были подняты вопросы реализации государственных про грамм, развития социальной сферы, совершенствования государственной службы и системы экономического планирования в свете нового Послания. На регулярной основе Н. А. Назарбаев встречался с ПремьерМинистром, руководством Национального Банка, Агентства по регулированию и надзо ру финансового рынка и финансовых организаций, Агентства по регулиро ванию деятельности регионального финансового центра г. Алматы, Фонда национального благосостояния «Самрукrазына», Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и членами рабочей группы по контролю за использованием средств Национального фонда Ка захстана. Как итог, уже с начала 2008 года Правительство оперативно решило про блему ликвидности, обеспечив необходимую степень готовности националь ной банковской системы к последующим внешним рискам; создало благо приятные условия для казахстанских банков по выполнению ими своих вне шних и внутренних обязательств; приняло необходимые меры по поддержке строительного рынка и защите прав участников долевого строительства; выделило средства для развития малого и среднего бизнеса. Вместе с тем в связи с дальнейшим углублением мирового экономичес кого кризиса 13 октября на расширенном заседании Правительства с учас 262 Функции Главы государства в Республике Казахстан тием акимов областей, гг. Астаны и Алматы, руководителей национальных компаний Президентом было дано поручение Правительству разработать комплексную антикризисную программу. В качестве ее основных направле ний Глава государства назвал стабилизацию финансового сектора, решение проблем на рынке недвижимости, поддержку малого и среднего бизнеса, стимулирование агропромышленного комплекса и реализацию индустри альных и инфраструктурных проектов. В тот же день Н. А. Назарбаев провел совещание с акимами областей, гг. Астаны и Алматы, на котором заострил внимание на необходимости принятия в рамках антикризисной программы дополнительных мер на региональном уровне по поддержанию социально уязвимых слоев насе ления, созданию новых рабочих мест, защите законных прав дольщиков, финансовой поддержке малого и среднего бизнеса, а также содействию размещению заказов государства и национальных компаний на отече ственных предприятиях. В соответствии с поручениями Главы государства был принят целый ряд дополнительных мер, направленных на предотвращение негативных послед ствий кризиса. 25 ноября 2008 года Правительством принята антикризисная программа совместных действий Правительства, Национального Банка и Агентства по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций с привлечением фонда «Самрукrазына» и холдинга «КазАгро». Годы преодоления кризисных явлений (2008–2010) отмечены повышени ем роли Президента Республики в системе «ручного управления» страной. Так, если в 2004–2007 годах Главой государства ежегодно проводилось в среднем около 6 совещаний с участием членов Правительства, руководства Админис трации Президента, руководителей центральных государственных органов, то в 2008 году состоялось 17 таких совещаний, в 2009 — 14 и в 2010 — 10 1. В этом нам видится большой плюс действующей казахстанской конституционной мо дели формы правления, в частности, возможность усиления президентским ресурсом исполнительной ветви власти. При этом, по мере преодоления дес труктивных факторов, происходит возвращение к «обычной» самостоятель ности Правительства. Непосредственно с конституционной функцией — определением основ ных направлений развития страны — связано правомочие Президента Респуб( лики, предусмотренное подп. 8 статьи 44 Конституции по утверждению госу( дарственных программ (ранее пункт 5 статьи 78 Конституции РК 1993 г.). Государственная программа представляет собой документ общенацио нального, межотраслевого характера, определяющий стратегию, стратеги 1 Хроника деятельности Президента. Официальный сайт Президента Республики Ка захстан: http://www.akorda.kz Основные направления политики. Высшее представительство страны 263 ческие направления, цели, задачи и ожидаемые результаты развития опре деленной сферы деятельности с указанием необходимых ресурсов. Указами Президента Республики были утверждены и в настоящее время выполнены государственные программы: развития технического и про фессионального образования в Республике Казахстан на 2008–2012 годы (от 1 июля 2008 года), развития науки Республики Казахстан на 2007–2012 годы (от 20 июня 2007 года), развития туризма в Республике Казахстан на 2007– 2011 годы (от 29 декабря 2006 года), развития физической культуры и спорта в Республике Казахстан на 2007–2011 годы (Указ от 28 декабря 2006 года). Завершилась реализация государственных программ «Путь в Европу» на 2009–2011 годы, функционирования и развития языков на 2001–2010 годы, жилищного строительства в Республике Казахстан на 2008–2010 годы, со циальноэкономического развития города Астаны на 2006–2010 годы, борь бы с коррупцией на 2006–2010 годы, развития образования в Республике Ка захстан на 2005–2010 годы, реформирования и развития здравоохранения Республики Казахстан на 2005–2010 годы, развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004–2010 годы, развития города Алматы на 2003–2010 годы. Видение Главой государства основных направлений внутренней и внеш ней политики государства находит свое отражение и в иных документах стра( тегического характера. Указами Президента Республики утверждены: Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года (от 28 августа 2006 года) 1, Транс портная стратегия Республики Казахстан до 2015 года (от 11 апреля 2006 года), Стратегический план устойчивого развития города Астаны до 2030 года (от 17 марта 2006 года), Стратегия борьбы с наркоманией и наркобизнесом в Республике Казахстан на 2006–2014 годы (от 29 ноября 2005 года), Стратегия гендерного равенства в Республике Казахстан на 2006–2016 годы (от 29 ноября 2005 года), Стратегия Ассамблеи народа Казахстана (от 26 апреля 2002 года). Неоднократно Главой государства издавались указы по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года (например, указы от 6 апреля 2007 года и от 4 декабря 2001 года). Президентом Республики утверждаются либо одобряются также концеп ции (доктрины) развития тех или иных важнейших сфер общественной жиз ни. Концепция (доктрина) является документом, который отражает общее видение развития определенной сферы, обоснование необходимости изме нения соответствующей государственной политики, предложения и пути решения проблемных вопросов данной сферы. 1 Указом Президента РК от 21 июля 2011 года была утверждена Прогнозная схема тер риториальнопространственного развития страны до 2020 года, соответственно, на званный Указ Президента РК от 28 августа 2006 года признан утратившим силу. 264 Функции Главы государства в Республике Казахстан Наиболее последовательно, выверенно и динамично, исходя из виде ния Президента Республики, развивается правовая система страны, яв ляющаяся одной из важнейших в общественном устройстве модернизи рующегося Казахстана. Указом Президента Республики от 24 августа 2009 года утверждена и ныне осуществляется Концепция правовой поли тики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. Она выступает основой для разработки соответствующих программ в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопро ектных работ Правительства Республики, проектов нормативных право вых актов Республики. Данная Концепция подготовлена в качестве пре емницы Концепции правовой политики Республики Казахстан (Указ Президента Республики от 20 сентября 2002 года). В свою очередь, нача лом формирования преемственной деятельности государства по утверж дению современного казахстанского права на базе общепризнанных ци вилизационных ценностей и национальнокультурных особенностей об щества стала Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан, утвержденная постановлением Президента Республики 12 февраля 1994 года. Указами Президента Республики были одобрены и реализованы: Кон цепция новой модели государственной службы Республики Казахстан (от 21 июля 2011 года), Концепция развития системы ювенальной юстиции в Республике Казахстан на 2009–2011 годы (от 19 августа 2008 года), Кон цепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007–2015 годы (от 28 августа 2007 года), Концепция по управлению государственным и валовым внешним долгом (от 29 декабря 2006 года), Концепция перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007–2024 годы (от 14 ноября 2006 года), Концепция информационной безопасности Респуб лики Казахстан (от 10 октября 2006 года), Концепция развития конкурен тоспособности информационного пространства Республики Казахстан на 2006–2009 годы (от 18 августа 2006 года), Концепция развития гражданс кого общества в Республике Казахстан на 2006–2011 годы (от 25 июля 2006 года), Концепция формирования и использования средств Националь ного фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу (от 1 сен тября 2005 года), Концепция экологической безопасности Республики Ка захстан на 2004–2015 годы (от 3 декабря 2003 года), а также утверждены Концепция дизайна банкнот и монет национальной валюты — казахстан ского тенге (от 25 сентября 2003 года), Концепция охраны государствен ной границы Пограничной службой Комитета национальной безопаснос ти Республики Казахстан (от 17 января 1996 года). Наряду с Президентом Республики концепция (доктрина) может быть утверждена (одобрена) Правительством, центральным государственным ор ганом либо консультативносовещательным органом. Основные направления политики. Высшее представительство страны 265 В Конституционном законе о Президенте (подп. 2 статьи 19) уточнено и расширено комментируемое конституционное правомочие. Глава государ ства «определяет порядок разработки стратегических планов, республикан ского бюджета и отчета о его исполнении, утверждает государственные про граммы и стратегические планы». Методологическое значение для управления страной имеет Указ Прези дента Республики от 18 июня 2009 года, которым утверждена Система госу( дарственного планирования в Республике Казахстан. Данная Система пред ставляет собой комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из прин ципов, документов, процессов и участников государственного планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше 5 лет), средне срочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды. Государ ственное планирование охватывает деятельность органов государственной власти и иных участников процесса развития страны, направленную на по вышение уровня социальноэкономического развития Казахстана, рост бла госостояния граждан и укрепление безопасности страны. В Систему государственного планирования включены следующие виды документов: 1) Стратегия развития Казахстана до 2030 года; 2) Стратегичес кий план развития Республики Казахстан на 10 лет, Прогнозная схема тер риториальнопространственного развития страны; 3) Стратегия националь ной безопасности Республики Казахстан; 4) государственные программы на 5–10 лет; 5) Прогноз социальноэкономического развития на 5 лет; 6) про граммы развития территорий на 5 лет; 7) стратегические планы государствен ных органов на 5 лет; 8) стратегии развития на 10 лет и планы развития на 5 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, на циональных компаний с участием государства в уставном капитале; 9) от раслевые программы; 10) Республиканский (местный) бюджет на 3 года. Применительно к каждому из перечисленных документов приведены его основные характеристики, положения по разработке, утверждению, реали зации, мониторингу, оценке, корректировке и контролю за реализацией, а также закреплены ответственные государственные органы. О принципиальной важности документов системы планирования и мас штабности работы по их реализации свидетельствует следующий конкрет ный пример. 2005 год стал завершающим годом первого подготовительно го этапа реализации Стратегии индустриальноинновационного развития Республики Казахстан на 2003–2015 годы. В рамках этого этапа были ут верждены 9 программ отраслевого и межотраслевого характера. В их числе программы по формированию и развитию национальной инновационной системы на 2005–2015 годы, развитию строительной индустрии, изделий и конструкций, по энергосбережению и др. Развитие инновационной стра тегии было законодательно закреплено принятием более 20 законов, в ча стности, «О техническом регулировании», «Об инвестиционных фондах», 266 Функции Главы государства в Республике Казахстан «О регулировании торговой деятельности», «Об Инвестиционном фонде Казахстана»; внесены изменения в Налоговый кодекс, в законы «Об инве стициях», «Об образовании», «О специальных экономических зонах в Рес публике Казахстан» и др. Кроме того, были созданы основы управленчес кой инфраструктуры инновационного сектора. Учрежденные институты развития в лице акционерного общества (далее — АО) «Банк развития Ка захстана», АО «Инвестиционный фонд Казахстана», АО «Национальный инновационный фонд», АО «Фонд развития малого предпринимательства», АО «Государственная страховая корпорация по страхованию экспортных кредитов и инвестиций» и АО «Центр инжиниринга и трансферта техно логий» были призваны адресно финансировать (совместно с частными инвесторами) перспективные высокотехнологичные проекты и участвовать в создании основных элементов инновационной инфраструктуры (техно парков, бизнесинкубаторов, технополисов). В настоящее время работа по каждому направлению активно продолжается. Новая Система государственного планирования позволяет выстроить сба лансированную, эффективную и целостную систему стратегических и про граммных документов страны; увязать их с достижением конкретных целе вых результатов, а также избавиться от излишних документов. На основании Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года Президентом Республики детализирован ряд процедур разработки рес( публиканского бюджета, подготовки отчета об исполнении главного финансово( го документа страны и деятельности Республиканской бюджетной комиссии. Указом Президента РК от 26 августа 2009 года утверждены Правила раз работки проекта республиканского бюджета. Они определяют порядок раз работки проекта республиканского бюджета. Процесс разработки включает в себя следующие этапы: 1) разработка проекта Прогноза социальноэконо мического развития и бюджетных параметров Республики Казахстан и его одобрение Правительством; 2) разработка проектов стратегических планов центральных государственных органов, бюджетных заявок и их рассмотре ние Республиканской бюджетной комиссией; 3) разработка проекта закона о республиканском бюджете. Проект Прогноза социальноэкономического развития и бюджетных па раметров Республики Казахстан одобряется Правительством и подлежит опубликованию в средствах массовой информации. Проекты стратегичес ких планов государственных органов на плановый период разрабатываются ежегодно на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан, одобренного Прогноза социальноэкономического развития и бюджетных параметров Республики Казахстан. Республиканская бюджетная комиссия рассматривает бюджетные про граммы администраторов республиканских бюджетных программ во взаи мосвязи с проектами стратегических планов, заключениями центрального Основные направления политики. Высшее представительство страны 267 уполномоченного органа по государственному планированию и вырабаты вает по ним предложения. Администраторы республиканских бюджетных программ приводят стратегические планы в соответствие с предложениями Республиканской бюджетной комиссии и в срок до 1 августа текущего фи нансового года представляют в центральный уполномоченный орган по го сударственному планированию проекты стратегических планов и бюджет ные заявки. Центральный уполномоченный орган по государственному планирова нию на основе одобренного Правительством Прогноза социальноэконо мического развития и бюджетных параметров Республики Казахстан и до работанных администраторами республиканских бюджетных программ про ектов стратегических планов с учетом предложений Республиканской бюджетной комиссии составляет проект республиканского бюджета и вно сит его на рассмотрение Республиканской бюджетной комиссии. Центральный уполномоченный орган по государственному планирова нию на основе предложений Республиканской бюджетной комиссии по про екту республиканского бюджета разрабатывает проект закона о республи канском бюджете и не позднее 15 августа текущего финансового года пред ставляет его на рассмотрение Правительству. Проект закона о республиканском бюджете разрабатывается в соответствии со структурой бюджета, предусмотренной статьей 13 Бюджетного кодекса РК, с учетом тре бований, предусмотренных статьей 71 Бюджетного кодекса РК. Проект закона о республиканском бюджете вносится Правительством в Парламент не позднее 1 сентября текущего финансового года. Одновремен но с проектом закона о республиканском бюджете Правительство представ ляет следующие документы и материалы: 1) Прогноз социальноэкономи ческого развития и бюджетных параметров республики; 2) проекты страте гических планов центральных государственных органов; 3) данные о состоянии государственного и гарантированного государством долга на пос леднюю отчетную дату; 4) пояснительную записку, раскрывающую решения, заложенные в проекте республиканского бюджета. Указом Президента РК от 16 сентября 2009 года утверждены Правила составления и представления годового отчета об исполнении республикан ского бюджета. Годовой отчет отражает все операции по поступлениям и финансированию расходов республиканского бюджета, проведенные за от четный финансовый год, и составляется центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РК и требованиями, установленными настоящими Правилами. Годовой отчет об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год состоит из: 1) пояснительной записки; 2) отчета об ис полнении республиканского бюджета за соответствующий финансовый год; 3) аналитического отчета об исполнении республиканского бюджета. 268 Функции Главы государства в Республике Казахстан Порядок разработки каждого из этих документов регламентируется нор мами пунктов 7–9 поименованных Правил. Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета не позднее 25 марта года, следующего за отчетным, представляет годовой отчет об ис полнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год в Пра вительство, центральный уполномоченный орган по государственному пла нированию и органы государственного финансового контроля. Годовой отчет об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год представляется Правительством ежегодно не позднее 20 ап реля текущего года в Парламент и Счетный комитет по контролю за испол нением республиканского бюджета. В соответствии со статьей 57 Бюджетного кодекса РК Положение о Рес публиканской бюджетной комиссии и ее состав утверждаются Президентом Республики (например, Указ от 1 апреля 2009 года и Распоряжение от 6 ап реля 2005 года). Комиссия создана в целях обеспечения своевременной и качественной разработки проекта республиканского бюджета на плановый период и выработки предложений по уточнению и исполнению республи канского бюджета. Комиссия является постоянно действующей, функцио нирует под руководством ПремьерМинистра и включает заместителей Пре мьерМинистра, руководителей Национального Банка, ряда министерств, председателей профильных комитетов Сената и Мажилиса Парламента. Реализация данных полномочий вводит страну в русло научно обосно ванного сбалансированного по всем ресурсам развития, при котором каж дый из государственных органов действует на достижение конкретных це лей в рамках общенациональной стратегии. В качестве Главы государства и его высшего должностного лица только Президент РК представляет Казахстан внутри страны и в международных отношениях. «Внешняя политика — это политика Президента, — подчеркнул Н. А. На зарбаев на одном из совещаний с послами республики и членами коллегии Министерства иностранных дел. — В каждом уважающем себя государстве не может быть множества политик, так же как и не может быть самостоя тельной внешней политики различных ведомств» 1. На протяжении периода Государственной Независимости главными внеш неполитическими приоритетами Республики Первым Президентом — Ли дером Нации определены и осуществляются следующие: защита нацио нальных интересов за рубежом, проведение миротворческих инициатив, обеспечение региональной и глобальной безопасности, защита прав и инте ресов наших граждан, привлечение прямых инвестиций, укрепление меж 1 Определены новые приоритеты в деятельности дипломатической службы // Казах станская правда. – 1996. – 13 сен. Основные направления политики. Высшее представительство страны 269 дународного и двустороннего сотрудничества, доведение до зарубежных партнеров объективной информации о Казахстане. Принцип верховенства интересов Республики Казахстан, Конституции страны твердо проводится во всех международных договорах. Например, в Закон РК от 21 февраля 2012 года «О ратификации Устава Организации Исламская Конференция» включена следующая оговорка: «Республика Казахстан обязуется исполнять положения Устава Организации Исламская Конференция, не противореча щие нормам Конституции Республики Казахстан». Безусловно, национальным интересам Казахстана и потребностям все го мирового сообщества отвечают инициативы Н. А. Назарбаева в облас ти формирования безъядерного мира, снижения опасности глобального ядерного противостояния. Их основу заложил исторический Указ Пре зидента Республики от 29 августа 1991 года № 409 «О закрытии Семипа латинского испытательного ядерного полигона». «Казахстан раз и навсег да решил, что сила и мощь нашего нового государства не в демонстрации ядерных мускулов, а в их неприменении и полном отказе от них. И это стало стержнем нашей государственности — всенародной мудростью, возведенной в ранг общенациональной идеи. По сути 29 августа 1991 года началась новая эра глобальной ядерной истории», — уверен Первый Пре зидент Республики — Лидер Нации 1. В преддверии Глобального саммита по ядерной безопасности, заплани рованного на апрель 2010 года в США, важное значение получило и предло жение Н. А. Назарбаева об объявлении 29 августа — дня закрытия Семипа латинского ядерного полигона — Всемирным днем действий против испы таний ядерного оружия. Эта идея была поддержана ведущими государствами мира, включая страны «ядерного клуба», и одобрена резолюцией Генераль ной Ассамблеи ООН. Как отмечалось на Саммите по ядерной безопасности в Сеуле (март 2012 г.) благодаря этим и иным стратегическим инициативам верховной власти, прочной позиции и настойчивости в реальных делах Н. А. Назар баева, Казахстан однозначно возглавил глобальный процесс ядерного ра зоружения и нераспространения. По оценке директора Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) Ю. Амано, «Казахстан являет ся лидером и примером для многих стран в области ядерного нераспрос транения и безопасности. Я поздравляю вашу страну с огромными дос тижениями в этой сфере». Во время саммита главами государств Казах стана, России и США принято совместное заявление, подтвердившее успешность трехстороннего сотрудничества, направленного на ликвида 1 Выступление Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева на Международном форуме «За безъядерный мир» 12 октября 2011 года // Фемида. – 2011. № 11 (191). – С. 2–5. 270 Функции Главы государства в Республике Казахстан цию последствий испытательной деятельности на бывшем Семипалатин ском ядерном полигоне 1. Уникальными по своей содержательности, простоте восприятия, пони мания и принятия каждым человеком вне принадлежности к гражданству, стали казахстанские императивы на посту Председателя ОБСЕ в 2010 году. «Девиз Казахстанского председательства в ОБСЕ — четыре «Т»: «ТРАСТ» (ДОВЕРИЕ), «ТРАДИШН» (ТРАДИЦИИ), «ТРАНСПЕРЕНСИ» (ТРАНС ПАРЕНТНОСТЬ) и «ТОЛЕРАНС» (ТОЛЕРАНТНОСТЬ)» 2. По традиции, на ежегодных встречах с аккредитованным в Казахстане иностранным дипломатическим корпусом Н. А. Назарбаев информирует зарубежные страны о внутренней и внешней политике Республики Казах стан, достигнутых положительных результатах и планах на будущее 3. Наряду с реализацией функции по определению основных направлений внешней политики Президент Республики наделен конкретными полномо чиями, предусмотренными подп. 11 статьи 44 Конституции РК 1995 г.: ведет переговоры и подписывает международные договоры Республики Казахстан; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзыв ные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных предста вителей иностранных государств. Подпунктом 6 данной статьи к компетен ции Главы государства отнесено назначение и отзыв глав дипломатических представительств Республики. В результате активного сотрудничества с другими государствами в раз личных областях заключено более 3 тыс. международных договоров межго сударственного, межправительственного и межведомственного уровня. Ко нечно, в сфере межпарламентских, межправительственных, межведомствен ных отношений каждый из государственных органов правомочен действовать по своему усмотрению. Однако в этом случае достигнутые договоренности впоследствии не будут обеспечены полномасштабными гарантиями Респуб лики Казахстан. Показательно, что процедура последующего одобрения под писанных межпарламентских, межправительственных либо межведомствен ных соглашений не столь сложна, как межгосударственных. Если же пред 1 2 3 Курятов В. Вдохновляющий пример Казахстана. Президент Нурсултан Назарбаев при был в Республику Корея для участия в Саммите по ядерной безопасности // Казах станская правда. – 2012. – 27 мар.; Его же. На принципах глобального партнерства. В столице Республики Корея завершился Саммит по ядерной безопасности // Казах станская правда. – 2012. – 28 мар. Председательство Казахстана в ОБСЕ: Доверие, традиции, транспарентность, толе рантность. Путь в Европу. Казахстан – Председатель ОБСЕ. – Астана, 2010. См. напр.: Выступление Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева на встрече с главами зарубежных дипломатических миссий, аккредитованных в Ка захстане (02.03.2012 г.). Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Основные направления политики. Высшее представительство страны 271 седатель Палаты Парламента либо министр — член Правительства, ведет пе реговоры на межгосударственном уровне, то на это он должен быть уполно мочен Главой государства. Значимость этой деятельности, ее ответствен ность, объемность, политикоправовые последствия, особый профессиона лизм требуют ее особой централизации в ведении Главы государства. Конституционным законом о Президенте РК внешнеполитические пол номочия Президента Республики несколько расширены за счет наделения его правом выдачи полномочий на ведение переговоров и подписание меж государственных договоров Республики; принятия решения о приостанов лении действия не подлежащих ратификации международных договоров, заключенных Республикой; внесения в Парламент представлений о денон сации международных договоров, заключенных Республикой. В соответствии со статьей 10 Закона РК от 30 мая 2005 года «О междуна родных договорах Республики Казахстан» Президент Республики вправе совершать все акты, относящиеся к заключению международных договоров, без полномочий. Это означает, что Глава государства представляет Респуб лику Казахстан, осуществляет действия по принятию текста международ ного договора или установлению его аутентичности; по подписанию между народного договора; по выражению согласия Республики Казахстан на обя зательность для нее международного договора; по совершению иного акта, относящегося к договору без какихлибо предварительных решений долж ностных лиц или компетентного органа Республики Казахстан. Все осталь ные должностные лица Республики Казахстан могут осуществлять данные действия по специальному уполномочию. Статьей 8 настоящего Закона введено принципиальное правило: в отно шении международных договоров, заключаемых от имени Республики Ка захстан, решения о парафировании, принятии текстов и подписании меж дународных договоров, а также о наделении полномочиями на совершение этих актов принимаются в виде соответствующего акта Президентом Рес публики. Соответствующий акт о подписании международного договора не принимается, если такой международный договор подписывается Президен том Республики или право на подписание этого международного договора делегируется Президентом Казахстана, в том числе в устной форме, другому должностному лицу непосредственно перед его подписанием. Полномочия такого должностного лица подтверждаются Министерством иностранных дел Республики Казахстан путем оформления сертификата полномочий. Президент Республики оформляет специальный документ, посредством которого одно лицо или несколько лиц назначаются представлять Респуб лику Казахстан в целях заключения международного договора. Приведем несколько примеров. Распоряжением Президента РК от 4 ноября 1996 года Министру оборо ны РК были предоставлены полномочия по заключению от имени Респуб 272 Функции Главы государства в Республике Казахстан лики Казахстан Соглашения о принципах совместного обеспечения регио нальной безопасности государств — участников Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года в военной сфере. Указом Президента РК от 8 ноября 1996 года «Об образовании Государственного комитета Республи ки Казахстан по инвестициям» данному Комитету было предоставлено пра во вести переговоры и подписывать международные договоры по вопросам инвестиционного сотрудничества и привлечения прямых иностранных ин вестиций. Указом Президента РК от 4 ноябpя 1993 года для участия Республики Казахстан в деятельности Азиатского Банка Развития Глава государства уполномочил Национальный Банк РК выступать в качестве депозитаpия всех пpинадлежащих Азиатскому Банку Развития сpедств, а также дpугих активов этого Банка в соответствии с Соглашением об учpеждении Азиат ского Банка Развития. Национальный Банк РК опpеделен официальным оpганом, осуществляющим связь с Азиатским Банком Развития по вопpосам, возникающим в pамках данного Соглашения, уполномочен вы полнять по согласованию с Пpавительством все опеpации и сделки, пpедусмотpенные Соглашением об учpеждении Азиатского Банка Разви тия, получать от имени Республики Казахстан в pамках максимального лимита гаpантий выдаваемых под внешние займы любые суммы, кpедиты, котоpые могут быть выплачены или пpедоставлены ей, а также обеспечи вать пеpиодическую выплату Республикой Казахстан членских взносов в Азиатский Банк Развития. Указом Президента РК от 24 июля 2006 года одобрен проект Договора между Республикой Казахстан, Туркменистаном и Республикой Узбекистан о районе точки стыка государственных границ трех государств; Чрезвычай ный и Полномочный Посол РК в Туркменистане Атанов М. М. уполномочен подписать от имени Республики Казахстан данный Договор. Указом Президента РК 25 декабря 2007 года одобрен проект Протокола к Договору между Республикой Таджикистан, Кыргызской Республикой, Рес публикой Казахстан и Имаматом исмаилитов по созданию Университета Центральной Азии; Министр образования и науки РК Туймебаев Ж. К. упол номочен подписать от имени Республики Казахстан Протокол к данному Договору. Указом Президента РК от 9 июня 2009 года одобрен проект Договора об учреждении Антикризисного фонда Евразийского экономического сообще ства; ПремьерМинистр РК Масимов К. К. уполномочен подписать Дого вор от имени Республики Казахстан. Указом Президента РК от 2 июля 2009 года одобрен проект Договора о стратегическом партнерстве между Республикой Казахстан и Королевством Испания; Министр иностранных дел РК Тажин М. М. уполномочен подпи сать Договор от имени Республики Казахстан. Основные направления политики. Высшее представительство страны 273 Указом Президента РК от 25 мая 2010 года одобрен проект Договора меж ду Республикой Казахстан и Российской Федерацией о применении между народных договоров в рамках формирования таможенного союза; Премьер Министр РК Масимов К. К. уполномочен подписать от имени Республики Казахстан данный Договор. Указом Президента РК от 27 сентября 2010 года одобрен проект Договора между Республикой Казахстан и Китайской Народной Республикой о пере даче осужденных лиц; Генеральный прокурор РК Мами К. А. уполномочен подписать его от имени Республики Казахстан. Указом Президента РК от 16 апреля 2011 года был одобрен Договор меж ду Республикой Казахстан и Республикой Индия об оказании правовой по мощи по гражданским делам; Министр юстиции РК Тусупбеков Р. Т. уполномочен подписать его от имени Республики Казахстан, при этом Ми нистру разрешено вносить изменения и дополнения, не имеющие принци пиального характера. Ранее Указом Президента РК от 25 февраля 2011 года «О парафировании проекта Договора между Республикой Казахстан и Рес публикой Индия об оказании правовой помощи по гражданским делам» был одобрен проект данного Договора; Чрезвычайный и Полномочный Посол РК в Республике Индия Куанышев Д. О. уполномочен парафировать от име ни Республики Казахстан указанный проект Договора, с правом вносить изменения и дополнения, не имеющие принципиального характера. Указом Президента РК от 24 июня 2011 года одобрен проект Договора о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы; Первый заместитель ПремьерМинистра РК Шукеев У. Е. упол номочен подписать от имени Республики Казахстан данный Договор. Обратим внимание на то, что во всех случаях первой позицией приведен ных указов выступает принципиальное одобрение проекта договора (дого вора). Если же уполномоченному должностному лицу предоставлялась воз можность внесения в документ корректив, то они могли касаться только воп росов, не имеющих принципиального характера. Предложения о подписании, ратификации, утверждении, принятии меж дународных договоров и о присоединении к ним должны содержать следу ющие реквизиты: в зависимости от случая проекты соответствующих актов Президента Республики Казахстан, Парламента и Правительства; обосно вание целесообразности их подписания, ратификации, утверждения, при нятия и присоединения к ним, включая определение соответствия проектов международных договоров законодательству и международным договорам Республики Казахстан; оценку возможных политических, правовых, финан совоэкономических и иных последствий заключения международных до говоров; проекты и обоснования возможных оговорок Республики Казах стан к многосторонним международным договорам, а также ряд других (всего одиннадцать позиций). Предложения о подписании, ратификации, утверж 274 Функции Главы государства в Республике Казахстан дении, принятии международных договоров и о присоединении к ним от имени Республики Казахстан направляются Президенту Республики. Пред варительно они согласовываются с заинтересованными в пределах их ком петенции центральными государственными органами Республики Казах стан, а также с Министерством иностранных дел. Международные договоры, предусматривающие проведение внутригосу дарственных процедур, не подлежащие ратификации, подписанные от име ни Республики Казахстан, подлежат утверждению, принятию Президентом Республики. Президенту Республики представляются предложения о присоединении к международным договорам от имени Республики Казахстан (статья 16 За кона «О международных договорах Республики Казахстан»). Правительство вносит предложения о присоединении к международным договорам: 1) зак лючаемым от имени Республики Казахстан, не подлежащим ратификации, Президенту Республики; 2) заключаемым от имени Республики Казахстан, подлежащим ратификации, в Парламент по согласованию с Президентом Республики; 3) заключаемым от имени Правительства, подлежащим рати фикации, в Парламент Республики. Решения о присоединении Республики Казахстан к международным до говорам принимаются: 1) в отношении подлежащих ратификации между народных договоров, присоединение к которым осуществляется от имени Республики Казахстан или от имени Правительства, Парламентом Респуб лики посредством принятия закона о ратификации; 2) в отношении не под лежащих ратификации международных договоров, присоединение к кото рым осуществляется от имени Республики Казахстан, Президентом Респуб лики; 3) в отношении не подлежащих ратификации международных договоров, присоединение к которым осуществляется от имени Правитель ства, Правительством Казахстана (статья 17 Закона «О международных до говорах Республики Казахстан»). Каждый действующий международный договор Республики Казахстан под лежит обязательному и добросовестному выполнению Казахстаном. Прези дент Республики и Правительство принимают меры по обеспечению выпол нения международных договоров Республики Казахстан. Центральные госу дарственные органы в пределах своей компетенции обеспечивают выполнение обязательств и осуществление прав Республики Казахстан, вытекающих из международных договоров, а также наблюдают за выполнением другими уча стниками международных договоров их обязательств. Общее наблюдение и контроль за выполнением международных договоров Республики Казахстан осуществляет Министерство иностранных дел РК. По согласованию с Мини стерством иностранных дел Республики Казахстан предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и услови ями самих международных договоров Республики Казахстан в случае нару Основные направления политики. Высшее представительство страны 275 шений обязательств по международным договорам другими их участниками вносятся: 1) Президенту Республики государственными органами, непосред ственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики, по вопро сам своей компетенции; 2) в Правительство центральными исполнительны ми органами страны по вопросам своей компетенции. Законом установлены процедуры внесения предложений и принятия ре шений о приостановлении действия или денонсации международных дого воров (статьи 29 и 30 Закона «О международных договорах Республики Ка захстан»). Как видим, закрепленные в Конституции и законе особые полномочия Президента Республики, являются формой воплощения воли народа и су веренитета государства, обеспечения реализации основных направлений внешней политики, положений и норм Конституции Республики в сфере международных отношений. В нормативном постановлении Конституционного Совета РК от 5 нояб ря 2009 года № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений меж дународных организаций и их органов» данная гарантия укреплена приме нительно к деятельности страны в международных (межправительственных) организациях и обязательности для Казахстана принимаемых ими актов: «Процедура принятия обязательного для Казахстана решения международ ной организации или его органа должна предусматривать правовые гаран тии, исключающие возможность искажения заложенной в международном договоре воли народа Казахстана, выраженной в решениях, принятых рес публиканским референдумом, а также в актах Президента и Парламента Республики при заключении и ратификации договора». Решения международных организаций и их органов, участником ко торых является Республика Казахстан, могут приобретать юридические свойства ратифицированного Республикой международного договора, в случае непосредственного указания на обязательный характер для Казах стана данных решений в международном договоре, ратифицированном Республикой Казахстан. Не могут быть признаны в качестве обязатель ных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения пункта 2 статьи 2 и пункта 2 статьи 91 Консти туции о том, что суверенитет Республики распространяется на всю ее тер риторию, и о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы прав ления Республики. В случае коллизии между обязательным для Казахстана решением меж дународной организации и (или) ее органа и нормативными правовыми ак тами Республики Казахстан действует решение международной организа ции и (или) ее органа впредь до устранения такой коллизии. 276 Функции Главы государства в Республике Казахстан Не могут применяться непосредственно и, соответственно, иметь при оритет перед нормативными правовыми актами Республики Казахстан ре шения международных организаций и их органов, ущемляющие конститу ционные права и свободы человека и гражданина. Завершить рассмотрение темы руководства Президентом Республики сфе рой международных договоров считаем возможным точной и емкой оценкой посла, Постоянного представителя Республики Казахстан при ЮНЕСКО О. О. Сулейменова: «Наш Президент, по сути, является главным послом стра ны, от которого зависит авторитет всей страны. Он это осознает и действует сообразно» 1. Указом Президента Республики от 12 октября 2006 года утвержден Госу дарственный протокол Республики Казахстан, которым определен порядок вручения верительных грамот Главе государства (пункты 98–100). Ежегодно проводится встреча Президента Республики с главами дипломатических миссий иностранных государств и международных организаций с постоян ной резиденцией в Республике Казахстан. Согласно Указу Президента Республики от 13 августа 2007 года «О статусе и полномочиях Государственного секретаря Республики Казахстан» приня тие верительных грамот от послов иностранных государств, аккредитован ных в Республике Казахстан по совместительству, возложено на Государ ственного секретаря Республики Казахстан. Казахстан выстроил отношения дружбы и сотрудничества, установил дип ломатические отношения со 138 странами. С учетом международных и на циональных интересов Республики Казахстан Главой государства посред ством издания индивидуального указа принимаются решения об открытии дипломатических миссий (реорганизации дипломатических миссий) Респуб лики Казахстан 2. Ныне Казахстан имеет свыше 70 дипломатических мис сий за рубежом. Законом РК от 7 марта 2002 года «О дипломатической службе Республи ки Казахстан» Президенту Республики предоставлены следующие полно мочия: назначение и освобождение от должности Министра иностранных дел, назначение и отзыв чрезвычайных и полномочных послов Республики 1 2 Сулейменов О. Мы в мире // Казахстанская правда. – 2012. – 25 апр. Например, указами Президента РК от 15 марта 2012 года в целях укрепления дип ломатических отношений с рядом стран были открыты Посольства Республики Казахстан в Финляндской Республики (в г. Хельсинки) и Федеративной Респуб лике Бразилия (в г. Бразилиа), а также реорганизована Дипломатическая миссия Республики Казахстан в Королевстве Норвегия путем преобразования в Посоль ство Республики Казахстан в Королевстве Норвегия. Указом Президента РК от 12 марта 2012 года реорганизована Дипломатическая миссия Республики Казах стан в Румынии путем ее преобразования в Посольство Республики Казахстан в Румынии. Основные направления политики. Высшее представительство страны 277 Казахстан, постоянных представителей РК при международных организа циях; по представлению Министра иностранных дел присвоение диплома тических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника I и II классов; утверждение Консульского уста ва Республики Казахстан, утверждение Положения о порядке присвоения дипломатических рангов; Положения о дипломатическом паспорте и др. Государственным протоколом Республики Казахстан (Указ Президента РК от 12 октября 2006 года) в соответствии с действующей международной практикой и сложившимися традициями регулируется проведение ключе вых мероприятий, связанных с приемом в Республике Казахстан иностран ных делегаций, государственных и политических деятелей на высшем и вы соком уровне, а также с визитами руководителей Казахстана в зарубежные страны, обеспечивается единый подход в осуществлении принятых органи зационнопротокольных норм по проведению аккредитаций зарубежных дипломатов, приему их главой государства. Возрастающее влияние Казахстана в регионе и мире в целом поддержи вается успешным осуществлением ряда внешнеполитических инициатив, обеспечивается наличием стратегического партнерства с ведущими государ ствами, активной деятельностью в международных организациях и основы вается на динамичном росте экономической мощи республики, поступатель ном расширении торговоэкономических и инвестиционных связей с вне шним миром. За эти годы проведены сотни официальных и рабочих визитов Главы государства, а также поездок в Казахстан руководителей государств, правительств, международных организаций и внешнеполитических ведомств разных стран. Для продвижения интересов Казахстана на мировой арене Президент Республики активно использовал площадки международных фо румов и многосторонних саммитов. «Подводя итоги за 20 лет, — пишет Министр иностранных дел РК Е. Ка зыханов, — можно с уверенностью сказать, что внешнеполитический курс, проводимый под руководством Президента Нурсултана Назарбаева, явился исключительно плодотворным и успешным» 1. Представительство Казахстана относится также и к внутригосударствен ным отношениям, которые складываются в координатах «народ — государ( ственная власть», «Республика Казахстан — конкретный человек», «Респуб( лика Казахстан — Парламент, Правительство, Конституционный Совет, суды», «Республика Казахстан — регионы». Сопоставление норм действующей Конституции РК 1995 г. с аналогич ными положениями ее предшественниц показывает, что ряд полномочий Главы государства, ранее замкнутых на Верховном Совете, ныне переклю 1 Казыханов Е. Внешней политике Казахстана – 20 лет // Казахстанская правда. – 2011. – 16 нояб. 278 Функции Главы государства в Республике Казахстан чен непосредственно на народ Казахстана — первоисточник государствен ной власти. Имеются в виду обращение Президента Республики с ежегод ным посланием к народу и назначение референдума. Взаимоотношения Главы государства — Лидера Нации с народом Казахста( на — социальной общностью — далеко не исчерпываются высокополитически( ми формами. Президент Республики наделен рядом полномочий по регулированию личного статуса конкретного человека: по осуществлению награждения государствен( ными наградами; по решению вопросов гражданства республики, предоставле( нию политического убежища; по осуществлению помилования. Удовлетворяя просьбу о принятии в гражданство Республики Казахстан, Президент тем са( мым порождает изменение статуса иностранца или лица без гражданства и возникновение у человека новых устойчивых политико(правовых отношений с Республикой Казахстан, появление новых прав и свобод. Во всех трех случаях Президент страны представляет Республику Казахстан, выступает от ее имени. В соответствии с Законом Республики Казахстан от 12 декабря 1995 года «О государственных наградах Республики Казахстан» граждане Республи ки Казахстан в знак признания их заслуг перед Республикой, за плодотвор ную государственную, общественную, творческую деятельность, трудовые и ратные подвиги награждаются государственными наградами. Государ ственными наградами Республики Казахстан могут быть также награжде ны иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие заслуги пе ред Казахстаном. Награждение государственными наградами осуществляется Президентом Республики. Конституционный Совет в постановлении от 30 июня 1999 года № 10/2 «Об официальном толковании подпункта 13) статьи 44, статьи 53 и подпункта 4) статьи 54 Конституции Республики Казахстан» подтвердил, что «право награждения государственными наградами Республики Казахстан принадлежит исключительно Президенту Республики Казахстан». Государственными наградами Республики Казахстан являются знаки выс шей степени отличия — орден «Алтын rыран», звания «Халыs sаhарманы», «rазаsстанныt Еtбек Ері», а также другие ордена, медали, почетные зва ния и Почетная грамота Республики Казахстан (статусы конкретных наград определены в статьях 8–33 названного Закона). Наряду с осуществлением персональных награждений Президентом Рес публики: утверждаются описание государственных наград, образцы книжек орде на «Алтын rыран», «Халыs sаhарманы», «rазаsстанныt Еtбек Ері», орден ских книжек, удостоверений к медалям и о присвоении почетных званий, порядок представления к государственным наградам и вручения их, другие документы и правила; Основные направления политики. Высшее представительство страны 279 определяются кандидатуры для награждения орденом «Алтын rыран». Представления к награждению иными государственными наградами вно сятся Президенту Республики Парламентом, Правительством Республики Казахстан, министерствами, государственными комитетами, иными цент ральными и местными исполнительными органами, творческими союзами и другими организациями. Кандидатуры для награждения могут рассматри ваться и выдвигаться трудовыми коллективами. Представления к награжде нию иностранных граждан производятся Министерством иностранных дел, другими министерствами и государственными комитетами, иными централь ными исполнительными органами. Для предварительного рассмотрения и подготовки предложений по наградам при Президенте Республики функ ционирует Комиссия по государственным наградам. Состав Комиссии и Положение о ее деятельности утверждаются Президентом Республики; производится лишение государственных наград Республики Казахстан в случае осуждения награжденного за преступление — по представлению суда на основании и в порядке, установленных законодательством. Лише ние государственных наград Республики Казахстан влечет за собой воз врат их и документов к ним Президенту Республики Казахстан. Вместе с тем граждане, незаконно осужденные и реабилитированные полностью, по решению суда восстанавливаются на государственные награды Прези дентом Республики (статьи 40 и 41 Закона «О государственных наградах Республики Казахстан»). Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рас смотрения соответствующего законопроекта вначале в Мажилисе, а затем в Сенате учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинс кие и иные звания, классные чины, дипломатические ранги Республики. Глава государства принимает решения о приеме в гражданство Республики Казахстан, сохранении и выходе из него, восстановлении в гражданстве Рес публики. «Гражданство Республики Казахстан приобретается и прекращает ся в соответствии с законом...», — закреплено в пункте 1 статьи 10 Конститу ции. Таковым является Закон РК от 20 декабря 1991 года «О гражданстве Рес публики Казахстан». В развитие положений данного Закона и конкретизации соответствующих процедур Президентом РК 27 сентября 1996 года издан Указ «Об утверждении Правил рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Казахстан». Указом Президента РК от 15 июля 1996 года установ лен порядок предоставления политического убежища иностранным гражда нам и лицам без гражданства в Республике Казахстан. В настоящее время дан ные вопросы урегулированы Указом Президента РК от 10 октября 2006 года. Регламентируя личный статус гражданина, Президент Республики также осуществляет помилование граждан. В соответствии со статьей 76 Уголов ного кодекса, акт о помиловании индивидуально определенного лица, в от ношении которого обвинительный приговор вступил в законную силу, из 280 Функции Главы государства в Республике Казахстан дается Президентом Республики. При помиловании лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказа ния либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. С лица, отбывшего наказание, актом поми лования может быть снята судимость. Не ставя под сомнение вынесенный органом судебной власти приговор, Глава государства, при наличии на то веских оснований, проявляет акт выс шего гуманизма. В целях качественного отправления права помилования Указом Прези дента РК от 7 мая 1996 года утверждены Правила порядка осуществления помилования граждан Президентом Республики Казахстан. Ныне с учетом наработанного опыта организационные отношения помилования закрепле ны также Указом Президента РК от 5 июля 2006 года. Наделение именно Главы государства полномочиями в области личного статуса граждан не случайно. Действуя строго индивидуально, руководству( ясь высшими интересами Казахстана и человека, принципами гуманности и справедливости, скрупулезно взвешивая все аргументы и применяя общие для всех нормы закона (о государственных наградах, о гражданстве, Уголовного кодекса), Президент Республики выносит окончательные решения в отноше( нии судеб людей. Ввиду того, что принятие решения порождает серьезные правовые послед ствия (приобретение гражданства влечет наделение лица дополнительными правами и возложение обязанностей (адекватно и государства по отноше нию к гражданину), а помилование — изменение предусмотренных судеб ной властью мер наказания), представляется вовсе не случайным использо вание во всех перечисленных случаях акта высшей юридической формы пре зидентского действия — указа 1. Только Президенту Республики оказано конституционное доверие выс тупать от имени народа и государства без оговорки на пределы конституци онных полномочий 2. Наряду с другими проявлениями это может означать, 1 2 В конституциях Республики Казахстан и Российской Федерации данное правомочие президента изложено весьма лаконично: «осуществляет помилование граждан». По этому некоторые ученые утверждают, что при его осуществлении глава государства не может быть связан никакими ограничениями, будь то конкретная стадия уголовного преследования, ходатайство индивида о помиловании, признание гражданином вины в содеянном и раскаяние, организационноправовые требования закона или указа са мого президента. См., напр.: Лукьянова Е. А. Казнить нельзя помиловать. Конституци онные тезки – два разных права с одним именем // Юрист. – 2011. № 8. – С. 41–46. Большинство преамбул президентских актов начинаются со слов: «В целях обеспече ния государственных интересов Республики Казахстан...», «В целях проведения еди ной государственной политики...», «Осуществляя суверенное право Республики Ка захстан на безопасность, в целях укрепления ее обороноспособности, обеспечения Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 281 что при определенных обстоятельствах Глава государства может не ограни чиваться жесткими законодательными установлениями, а руководствовать ся духом Конституции. Представительство всего Казахстана Президентом Республики внутри страны осуществляется в первую очередь в форме «прямого разговора» с наро( дом — на референдуме, через обращения с ежегодными и иными посланиями к народу. Взаимоотношения Президента РК с негосударственными института( ми гражданского общества — политическими партиями и иными обществен( ными объединениями и движениями, религиозными объединениями, профессио( нальными союзами, СМИ, НПО — также заслуживают рассмотрения на этом уровне. Ведь именно они характеризуют роль Н. А. Назарбаева не только как Главы государства, но также как Первого Президента — Лидера Нации, то есть как обобщенного лидера государства и общества. Определение основных направлений внутренней и внешней политики го сударства и представление Республики Казахстан внутри страны и в между народных отношениях по существу сводится к утверждению магистральных ориентиров развития страны (а также путей и главных средств их достиже ния), совершению от имени государства политикоюридических действий за пределами страны (с зарубежными странами и международными организа циями), а также народом Казахстана, отдельными гражданами и обществен ным институтом и внутри страны (политической партией, профсоюзом и др.). Как видим, данная функция реализуется через конкретные полномочия выступать с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стра не и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики, утверждать государственные программы, вести переговоры и подписывать международные договоры, назначать дипломатических представителей Ка захстана в зарубежных странах и международных организациях, регулиро вать отношения в сфере личного статуса граждан. § 4. Президент Республики Казахстан — символ и гарант единства народа и государственной власти. Обеспечение незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина Республика Казахстан представляет собой сложное политикотерритори альное образование. Его основу составляет население, в первую очередь, граждане Казахстана многих национальностей и религиозных конфессий, территориальной целостности...», «В связи с фоpмиpованием госудаpственной само стоятельности Республики Казахстан...», «Руководствуясь интересами Республики Казахстан...», «Исходя из интересов Республики Казахстан...». Именно эти строки выражают конституционную функцию Главы государства говорить от имени Казах стана, давать оценку тем или иным явлениям с позиций запросов всех казахстанцев. 282 Функции Главы государства в Республике Казахстан принадлежащие к различным социальным слоям и политическим мировоз зрениям, проживающие в городах, селах и аулах. В своем постоянном и не разрывном единстве такие характеристики, как народ; территория с природ ным комплексом и производственным потенциалом; действующие в рам ках Конституции многообразные институты гражданского общества; государство, как совокупность государственных органов и различных орга низаций (учреждений, материальных придатков), и составляют страну с именем Казахстан. Именно это высочайшее и неразрывное единство народа и страны оли цетворяет Президент РК. Именно поэтому Н. А. Назарбаеву, своей практи ческой креативной, ответственной и результативной деятельностью на про тяжении более 20 лет подтвердившему верность интересам народа и страны, совершенно заслуженно и обоснованно присвоен титул Первый Президент Республики Казахстан — Лидер Нации. Запись о том, что Президент Республики выступает символом и гарантом единства народа и государственной власти не была знакома Конституции 1993 г., хотя в конституциях других стран содержатся аналогичные нормы 1. Думается, глубокое содержание данной функции значительно объемнее ее текстуального изложения. Ведь при дословном прочтении пункта 2 статьи 40 может сложиться впечатление о том, что ею на Главу государства возлагает ся обязательство символизировать единство, к примеру, ищущего справед ливости человека (народа) и вымогающего у него взятку зарвавшегося бю рократа (государственной власти). Или на гражданина — беспрекословно подчиняться неправомерному решению государственного органа или дол жностного лица. Или на действующую в рамках законодательства полити ческую оппозицию — исповедовать единственно правильную идеологию. Разумеется это не так. Данная конституционная норма означает, что Глава государства обеспе( чивает, во(первых, консолидацию народа в качестве Единой Нации; во(вто( рых, единство государственной власти в совокупности всех ее ветвей и инсти( тутов; в(третьих, единство народа и государственной власти, то есть народ( ного и государственного суверенитетов, народа и его политической самоорганизации. 1 В статье 104 Конституции Турецкой Республики: «Президент Республики является главой государства. В этом качестве он представляет Турецкую Республику и един ство нации...»; в статье 79 Конституции Республики Беларусь: «Президент олицет воряет единство народа... обеспечивает политическую и экономическую стабиль ность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти»; в статье 1 Конституции Японии провозглашено, что «император является символом государ ства и единства народа...». Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 283 Как мы отмечали ранее, Глава государства входит в политическую систе му напрямую, в качестве одного из ее главных и системообразующих эле ментов, в полном соответствии с духом и буквой Конституции использует все правовые и иные возможности для достижения целей национального единства, политической стабильности и процветания Казахстана. Государство — это, в первую очередь, определенная общность людей, осоз нающих себя гражданами данного государства, в силу чего пребывающих с ним в устойчивых политических, правовых и нравственных связях. В первые годы Государственной Независимости вся политика и деятель ность Н. А. Назарбаева были направлены на консолидацию людей в казах станское общество через обеспечение единства народа в главном, не огра ничив или не ущемив многообразия личностей, взглядов и воззрений, идео логических, экономических, социальных, культурных и политических предпочтений. Одновременно — на максимальное исключение поводов для недоверия, противоречий, влекущих непонимание и возникновение конф ликтных ситуаций. В марте 1998 года Н. А. Назарбаев отмечал следующее: «Все годы незави симости, начиная с 1991 года, я специально отслеживаю один показатель — очень простой, на первый взгляд, но едва ли не самый важный для понима ния исторической сути происходящего в стране — сколько жителей Казах стана считают себя гражданами Казахстана. ...В начале 1990х примерно половина населения страны не связывала себя с гражданством Казахстана. В середине 1990х годов уже две трети населения страны считало себя ее граж данами, а по данным 1998 года, уже 85 процентов жителей страны считает своей Родиной только Казахстан и связывает свою будущую судьбу исклю чительно с перспективами развития своей Родины. Этот колоссальный сдвиг в сознании миллионов людей есть самый важный гарант того, что главная задача национальногосударственного строительства решена, ибо государ ство может состояться только тогда, когда его жители идентифицируют свою судьбу с судьбой государства» 1. Идеей обеспечения интересов личности наполнены содержание, формы и методы реализации верховной государственной власти вне зависимости от принадлежности к ее ветвям, а также каждая акция внутри страны и на внешнеполитической арене. Конституционной обязанностью Президента Республики является пре дупреждение и пресечение любых действий, направленных на насильствен ное изменение конституционного строя, нарушение целостности Респуб лики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, создание не пре 1 «Нравственный и политический выбор интеллигенции». Выступление Президента Н. А. Назарбаева // Вечерний Алматы. – 1998. – 18 мар. 284 Функции Главы государства в Республике Казахстан дусмотренных законодательством военизированных формирований. Прези дент Республики использует малейшую возможность для доведения до граж дан страны государственной политики межнациональных отношений, спло чения всех казахстанцев. Одновременно Глава государства много внимания уделяет возрождению казахской нации: восстановлению исторической справедливости в отноше нии народа и личностей; утверждению казахского языка в качестве государ ственного; возрождению народных традиций и, наоборот, искоренению не гативных явлений прошлого; празднованию светлых юбилеев; включению славных имен великих предков, городовцентров цивилизации, значимых дат и архитектурных памятников во всемирные каталоги и календари с по становкой под охрану ООН и ЮНЕСКО; культивированию народного ис кусства и творчества; обучению казахской молодежи в лучших вузах страны, ближнего и дальнего зарубежья и пр. Н. А. Назарбаевым был дан решающий старт воссоединению с Казах станом разных частей казахской диаспоры. По инициативе Первого Пре зидента — Лидера Нации и под его патронажем в октябре 1992 года состо ялся I Всемирный курултай казахов. Впервые в истории в АлмаАте собра лись представители казахского народа со всех уголков земли — свыше 700 делегатов из более чем 30 стран мира. На нем были обсуждены насущ ные проблемы современного казахского этноса и учреждена Всемирная ас социация казахов, председателем которой был избран Н. А. Назарбаев. Указом Президента РК от 31 декабря 1996 года была утверждена Государ ственная программа поддержки соотечественников, проживающих за рубе жом. Программа была сориентирована на 4,3 млн человек, представлена комплексом мероприятий (всего их 41), объединенных в шесть разделов: научное обеспечение, нормативноправовая база, образование, культура, туризм и спорт, вопросы книгоиздания и средств массовой информации, организационные меры 1. С тех пор данное направление деятельности мо лодого государства значительно расширилось и углубилось. II Всемирный курултай казахов, который прошел в октябре 2002 года с участием Н. А. Назарбаева в г. Туркестане, собрал более 400 делегатов из по чти 40 стран мира. Курултай послужил доказательством того, что страна дей ствительно окрепла и стала независимой, так как думает не только о дне се годняшнем, но и о своих соотечественниках, по разным причинам оказав шихся на чужбине. На форуме был обсужден проект государственной программы «О поддержке соотечественников за рубежом» на 2003–2007 годы. В сентябре 2005 года Н. А. Назарбаев участвовал в III Всемирном курултае казахов, на который прибыло свыше 300 делегатов из 32 стран дальнего и ближ 1 Более подробно см.: Малиновский В. А. Глава государства суверенного Казахстана. – C. 163–166. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 285 него зарубежья. Приветствуя участников заседания, Н. А. Назарбаев подчер кнул, что впервые Всемирный курултай казахов проходит в новой столице Казахстана — г. Астане, ставшей символом всестороннего бурного и прогрес сивного роста страны. В ходе заседания делегаты единогласно переизбрали Н. А. Назарбаева на пост Председателя Всемирной ассоциации казахов. 25 мая 2011 года Первый Президент — Лидер Нации принял участие в торжественном открытии IV Всемирного курултая казахов на который со бралось более 700 участников из 35 стран ближнего и дальнего зарубежья. Н. А. Назарбаев с гордостью отметил, что 20летний юбилей Государствен ной Независимости совпадает с 20летием великого переселения соотече ственников на историческую родину. Как следствие, подчеркнул Глава госу дарства, за эти годы в Казахстан переехало более 1 миллиона человек. Важнейшим событием в культурной жизни страны стала Государственная программа «Мдени мuра» («Культурное наследие») на 2004–2006 годы. С ини циативой ее разработки Глава государства выступил в своем Послании народу Казахстану от 4 апреля 2003 года. А уже в ноябре по итогам широкого обсуж дения проект программы был вынесен на рассмотрение на III заседании На ционального совета Республики Казахстан. 13 января 2004 года программа была утверждена Указом Президента. В январе 2005 года Глава государства заслушал отчет Общественного совета по реализации данной Государствен ной программы, ставшей одним из главных приоритетов национального раз вития. В 2007 года Президент принял участие в расширенном заседании Обще ственного совета по реализации программы «Мдени мuра» («Культурное на следие»). За время действия программы была проделана огромная работа по созданию целостной системы изучения культурного наследия страны, воссоз данию значительных историкокультурных и архитектурных памятников 1. Осуществляя функцию по единению граждан Республики, казахстанский Президент призван обеспечивать снятие любых напряжений в обществе, в т.ч. и произрастающих на политической почве. Как лидер, представляющий кон кретную политическую, экономическую и идейную платформу и стоящие за нею социальные силы (после конституционной реформы 2007 г. Президент возглавил НДП «Нур Отан»), он заинтересован в безусловном проведении их позиции в своей повседневной деятельности. Однако в качестве Главы госу дарства, несущего закрепленную в Основном Законе функцию символа един ства народа и государственной власти, он стремится сочетать многообразные позиции, в том числе и своих противников. Собственно, политика Н. А. На зарбаева дает немало конкретных примеров на этот счет. Действуя на высочайшем уровне цельной политической организации страны, Президент Республики от имени государства ведет диалог с различными обще( 1 Более подробно см.: Хроника деятельности Президента. Официальный сайт Прези дента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz 286 Функции Главы государства в Республике Казахстан ственными институтами, включая профессиональные союзы, средства массо( вой информации, неправительственные организации. Отслеживая ход эконо( мических преобразований, Президент Республики сотрудничает с предприни( мателями на форумах предпринимателей, финансистов и банкиров. В главе I нами представлена обширная информация относительно взаи модействия Президента Республики Н. А. Назарбаева со СМИ — газетами и журналами, теле и радиоканалами. Стало традиционным ежегодное нака нуне Международного дня печати вручение президентской премии лучшим журналистам. В Казахстане с 2002 г. при поддержке крупнейших междуна родных организаций практически ежегодно проходит Евразийский Медиа Форум, в котором принимают участие журналисты, эксперты, политики из многих стран. При Главе государства действуют консультативносовещатель ные органы, основное предназначение которых — доведение до Главы госу дарства многообразных позиций ученых, специалистов, известных в стране личностей по животрепещущим проблемам. Еще одним важнейшим информационным каналом для Президента Рес публики выступают встречи с гражданами и рассмотрение их обращений. Ежегодно в адрес Главы государства поступает значительное число обраще ний и писем граждан: в 2011 г. — 235, в 2010 г. — 218; в 2009 г. — 162; в 2008 г. — 179; в 2007 г. — 150 и т.д. В практику прочно вошло общение Н. А. Назарбаева с казахстанцами в прямом эфире. Своеобразным отчетом перед казахстанцами стала проведенная Прези дентом 13 ноября 2009 года прямая линия, в ходе которой он подвел ос новные итоги года и ответил на самые актуальные вопросы граждан. В об щей сложности в рамках прямой линии поступило свыше 45 тысяч вопро сов. В основном они касались социального обеспечения населения, трудоустройства, жилищных проблем и строительства жилья, а также сфер законодательства и права, образования, здравоохранения и т.д. По итогам прямой линии всеми государственными органами была развернута масш табная работа по полному и тщательному рассмотрению поставленных воп росов и обращений граждан. В соответствии с поручениями Главы государ ства была продолжена работа по реализации «Дорожной карты», восстанов лению и строительству новых детских дошкольных учреждений, решению проблем участников долевого строительства, водо и газоснабжению в регио нах, контролю за ценами на ГСМ, созданию Фонда науки Первого Президен та и др. По отдельным наиболее острым вопросам осуществлялись выезды на места специальных комиссий и рабочих групп. Многие граждане получили работу, были направлены на лечение, им оказана материальная помощь 1. 1 См.: Хроника деятельности Президента. Официальный сайт Президента Республи ки Казахстан: http://www.akorda.kz Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 287 Эффективным средством зондирования общественного мнения являют ся также проводимые Администрацией Президента обобщение и анализ ито гов отчетных встреч акимов перед населением. Каждый год Первый Президент — Лидер Нации Н. А. Назарбаев совер шает 15–20 рабочих поездок практически по всем регионам Казахстана, про водит многочисленные встречи с ветеранами войны и труда, представителя ми научной и культурной интеллигенции, со студентами и молодежью, спорт сменами, с творчески одаренными детьми страны, трудовыми коллективами. На встречах с общественностью и активом обсуждаются злободневные воп росы развития регионов и в целом страны, проблемы жизни людей 1. Функция гаранта незыблемости Конституции, прав и свобод граждан столь же многогранна, как и все остальные. Глава государства несет ответственность за букву и дух — юридическую, и за реальную жизнь — фактическую конституцию. Особая ответственность Президента Республики заключается в том, что он обязан отслеживать со ответствие Основному Закону реальной действительности (корректируя эво люцию общества и деятельность государственных структур, акции обще ственных объединений, граждан) и соответствие самой Конституции зап росам реальной действительности (своевременно стимулируя объективно необходимые корректировки). Ведь цена за нарушение баланса в первом и во втором случае огромна — общественный хаос. Обеспечение баланса между юридической и фактической конституцией, таким образом, представляет собой важнейшую сторону «незыблемости Конституции». Даже в странах с устоявшейся демократией перманентно высказываются предложения о ревизии конституций. В молодом суверенном Казахстане, оформлявшем базовые конструкции своей независимости на протяжении 1990–1995 годов, эта деятельность для казахстанского Главы государства представляла собой одно из магистраль ных направлений. За двадцать лет Государственной Независимости Казахстаном накоплен собственный опыт осуществления конституционных реформ. В настоящее вре( мя на «казахстанском пути» были отработаны несколько форматов консти( туционного реформирования. Формат разработки проекта и принятия Конституции социалистическим парламентом. Со дня принятия 25 октября 1990 года Верховным Советом Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР остро обсуждался вопрос о путях и методах конституционного правотворчества. Выбор предстояло сде лать из двух вариантов: идти путем «латания» Конституции Казахской ССР 1978 г. либо, не дожидаясь стабилизации общества, начинать работу над пер 1 Там же. 288 Функции Главы государства в Республике Казахстан вой Конституцией суверенного Казахстана. И в том, и другом подходе при сутствовали свои плюсы и минусы. К концу осени 1990 года, после долгих консультаций со специалистами и политическими деятелями, было приня то принципиальное политическое решение приступить к разработке проек та первой Конституции независимого Казахстана. 15 декабря постановле нием Верховного Совета под руководством Е. Асанбаева — председателя пар ламента — была создана Конституционная комиссия в составе 35 членов. Ее костяк составляли депутаты Верховного Совета, ученыеюристы, предста вители общественных объединений, СМИ 1. Практически весь 1991 г. был затрачен на определение концептуальных положений, подготовку группами и отдельными учеными более десяти про ектов. В результате в качестве своеобразной «предконституции» 16 декабря 1991 года Верховным Советом был принят исторический Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан». По свое му содержанию, а также юридической силе (им были закреплены традици онно конституционные отношения, а все иные законы, включая Конститу цию 1978 г. со всеми дополнениями и изменениями, действовали, посколь ку не противоречили Конституционному закону) он деюре заменил устаревшую Конституцию. После обсуждения всех положительных сторон и недостатков вариан тов проектов на заседании Конституционной комиссии, которая работала уже под руководством Н. А. Назарбаева (после прямых президентских вы боров 1 декабря постановлением Верховного Совета от 25 декабря 1991 года председателем Комиссии был назначен всенародно избранный Президен том Н. А. Назарбаев, его заместителем — председатель Верховного Совета С. Абдильдин), был одобрен документ, вобравший в себя все приемлемые идеи. 6 января, 3 марта, 15 апреля 1992 года прошли заседания Конститу ционной комиссии, на которых обсуждались как концептуальные вопро сы, так и детальные формулировки правовых положений. В своих выступлениях Н. А. Назарбаев неоднократно отмечал, что создает ся Конституция, в центре которой должен быть человек, независимо от его национальной принадлежности; она должна объединять народы, а не разъе динять их. При этом последнее слово должно быть не за политиками, а за кон кретным человеком, живущим в многонациональном Казахстане. Только в этом случае Конституция станет подлинно народной. Помнится, как на од ном из заседаний, комментируя одно весьма радикальное выступление, Н. А. Назарбаев возмутился: «Мы, конечно, можем записать это в Конститу цию. А если завтра прольется кровь, кто будет разнимать стоящих стенка на стенку людей! Кто будет отвечать за смерти и увечья, горе и страдания!» 1 В составе рабочей группы Конституционной комиссии автор настоящей моногра фии принимал участие практически на всех этапах конституционного процесса. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 289 1 июня 1992 года на сессии Верховного Совета состоялось рассмотрение проекта Конституции в первом чтении. С докладом «О проекте Конститу ции Республики Казахстан» выступил Глава государства. После тщательно го двухдневного обсуждения депутаты приняли решение вынести документ на всенародное обсуждение, опубликовав его в печати. На очередном заседании Конституционной комиссии, состоявшемся 28 октября 1992 года, были подведены итоги всенародного обсуждения, в ко тором приняло участие свыше 3 млн человек. Было обобщено и проанали зировано свыше 18 тыс. предложений и замечаний, включая консультации экспертов СНГ и дальнего зарубежья; руководитель рабочей группы З. Фе дотова доложила о предлагаемых поправках. Завершая заседание, Н. А. На зарбаев особо выделил ряд принципиальных моментов, связанных с орга низацией государственной власти в центре и на местах, отдельных состав ляющих институтов Президента Республики, Верховного Совета, судов, а также статуса языков. 5 ноября доработанный с учетом высказанных мне ний проект Конституции был одобрен Президиумом Верховного Совета и внесен на рассмотрение сессии. 10 ноября Президент Республики Н. А. Назарбаев — председатель Кон ституционной комиссии — на республиканском совещании глав админист раций и председателей Советов народных депутатов районов, городов и об ластей выступил с докладом «О проекте Конституции Республики Казахстан». Н. А. Назарбаев, в частности, сказал, что в своей работе Конституционная ко миссия руководствовалась не только желанием создать истинно демократи ческую Конституцию, соответствующую нормам международного права, но и необходимостью иметь Конституцию, объединяющую людей: «Ни один пункт Конституции не должен вызвать распрей, накалять ситуацию в обще стве, провоцировать противостояние. Необходимо открыто обсудить любые острые вопросы и найти по ним такие решения, которые будут соответство вать нашей принципиальной политике, предусматривающей обеспечение равенства всех людей в многонациональном государстве. Основа всех на ших успехов в преобразовании общества — это единство всех казахстанцев, согласие и мир». Президент определил круг отдельных позиций, к примеру, идеи двухпалатного парламента, единства судов и некоторые другие, по ко торым в Конституционной комиссии так и не было найдено согласованных решений. Буквально накануне, 9 ноября, Глава государства по поводу узло вых идей проекта имел беседу с видным юристом, главным советником пред седателя Конституционного совета Франции Жаном Клодом Кальером. По словам Н. А. Назарбаева, для успешной реализации начатых реформ в мно гонациональном государстве необходима стабильность, которая немысли ма без стабильности всех властей. Вскоре, 10 декабря, Президент Республики представил проект Конститу ции Республики Казахстан с итогами его обсуждения на девятой сессии Вер 290 Функции Главы государства в Республике Казахстан ховного Совета двенадцатого созыва, в течение всего следующего дня также вместе с депутатами участвовал в дискуссии. 7 января 1993 года Глава государства провел завершающее заседание Кон ституционной комиссии. На нем был обсужден выносимый на окончатель ное принятие Верховным Советом проект Основного Закона страны, в ко тором нашли отражение поправки, предложенные согласительной комис сией и рабочей группой. 18 января Н. А. Назарбаев выступил на сессии Верховного Совета, предупредив, что реформа погибнет, если сверху донизу не будет обеспечено уважение к Конституции, неукоснительное следование Основному Закону. Только конституционность может противостоять глав ному врагу реформ — политическому и правовому хаосу, местничеству. 27–28 января Н. А. Назарбаев присутствовал на сессии при окончатель ном обсуждении и принятии Конституции. 28 января 1993 года Верховный Совет большинством голосов (из 312 депутатов за Конституцию проголосо вало 309) принял первую Конституцию суверенного Казахстана. Глава пар ламента С. Абдильдин вручил Главе государства оригинал текста нового Ос новного Закона. В своем выступлении Н. А. Назарбаев, поздравив всех ка захстанцев с принятием первой Конституции Республики Казахстан, подчеркнул, что тем самым положено начало созданию правовой базы для становления государственности, перехода на качественно новый этап обес печения национальной независимости, реальных гарантий гражданских прав и свобод, практического осуществления перспективных замыслов в постро ении демократического общества и правового государства. Как свидетельствует хронология событий, Президент Республики не толь ко возглавлял конституционный процесс, определяя главные содержатель ные позиции и расставляя акценты в принципиальных вопросах. Во время многочисленных заседаний Конституционной комиссии и рабочей группы, встреч с отдельными учеными и сотрудниками аппарата, он запрашивал информацию о зарубежных аналогах, высказывал мнение не только по со держанию, но и формулировкам тех или иных норм. Спорил, доказывая свою правоту, иногда, выслушав аргументы оппонента, соглашался с ними. Пол ностью владел конституционной материей на макро и микроуровнях. Ока зывал влияние на формирование концептуальных конструкций, идеологии и текста (вплоть до корректировки изложения отдельных норм). К слову, на одном из сохранившихся в нашем архиве вариантов проекта Конституции имеется 22 правки, сделанные Н. А. Назарбаевым собственноручно. Н. А. Назарбаев рассматривал Конституцию в качестве стабилизирующего фактора, о чем 28 января 1993 года упомянул в выступлении по случаю ее принятия. Вместе с тем Глава государства прекрасно осознавал, что в обще стве переходного периода Основной Закон не может быть долговечным. 28 октября 1993 года на заседании Конституционной комиссии Президент убедился в едином мнении присутствующих по поводу того, что «эта Кон Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 291 ституция безусловно со временем, в другом состоянии нашего общества, будет подвергаться изменениям. В нее будут вноситься какието изменения. Нет возражений вот в этой постановке вопроса?» — обратился к членам ко миссии Н. А. Назарбаев. «Нет! Мы едины!». Как опытнейший стратег, Первый Президент — Лидер Нации прекрасно понимал, что некоторые жесткие формулировки, а также вопросы, снятые с обсуждения в интересах сохранения стабильности в обществе и высших эшелонах власти, сориентированные на будущее предложения, будут дис кутироваться в стране и рано или поздно потребуют доработки Конститу ции. К ним относятся: характер государственности, статус языков, равен ство граждан независимо от национальной принадлежности, собственность на землю, последовательное проведение принципа разделения властей. Позже, в 1995 г., на II сессии Ассамблеи народов Казахстана Н. А. Назар баев сказал: «Содержащаяся в ныне действующей Конституции запись о том, что Казахстан есть государственность самоопределившейся казахской нации, вызвала оправданное беспокойство наших сограждан. Лично для меня Казах стан — это результат государственного самоопределения не одних только ка захов, а представителей всех национальностей, населяющих нашу страну» 1. Ценой за провозглашение некоторых положений в Основном Законе (или, наоборот, отсутствие в тексте ряда насущных идей) стала растущая насторо женность в обществе за свое будущее граждан некоренной национальности и, как следствие, отток из страны части русскоязычного населения, усили вающееся недоверие иностранных инвесторов, торможение рыночных пре образований. Помнится, как на одном из заседаний Конституционной комиссии вес ной 1992 г. было предложено ввести в Казахстане двухпалатный парламент, а также институты досрочного прекращения полномочий парламента и им пичмента Президента. Реакция многих депутатов Верховного Совета (а в комиссии подавляющее большинство членов было представлено руковод ством и председателями комитетов Верховного Совета, рядовыми депутата ми) оказалась молниеноснонегативной. Были высказаны контраргументы: начиная с вопроса «а как же быть без единого председателя парламента?», включая заявление «Казахстан был всегда полигоном для проведения экс периментов. Семипалатинск, Арал. А тут еще двухпалатный парламент...» и кончая рекомендацией «о невозможности избрания в Казахстане плохих президента, депутатов и неприемлемости превращения Конституции в Уго ловный кодекс против Президента». Подобные им и другие, чисто политические возражения, лишили Консти туцию механизмов выхода из кризисов в высшем эшелоне власти. В числе других они преследовали и цель любыми способами, возможно, вплоть до бло 1 Назарбаев Н. Пять лет независимости. – Алматы, 1996. 292 Функции Главы государства в Республике Казахстан кирования принятия Основного Закона, сохранить от переизбрания Верхов ный Совет двенадцатого созыва. Что, в свою очередь, ставило под сомнение объективность принятия Конституции депутатским корпусом. Возвращаясь в то недалекое прошлое, отметим, что еще весной 1992 г. прорабатывался ва риант принятия Конституции на референдуме. Однако Н. А. Назарбаев, во избежание политических баталий, поддержал парламентскую процедуру. В целом при всей своей повышенной политической значимости Консти туция 1993 г. оказалась противоречивой. Так, при декларировании целого ряда вполне цивилизованных принципов она в то же время фактически консер вировала советскую конструкцию экономических и политических отноше ний. Кризис системы Советов народных депутатов (самороспуск местных Советов осенью 1993 г. и самопрекращение полномочий Верховного Совета двенадцатого созыва 10 декабря 1993 года) также показал нежизнеспособ ность действовавшей около десяти месяцев Конституции. Конституция была лишена механизмов выхода из кризисов в высшем эшелоне власти. Харак тер государственности, формулировки статьи о языках, нерешенность воп роса о собственности на землю вызывали настороженность в обществе. Отголоски негативных социальных настроений выплеснулись уже на пер вой сессии избранного в апреле 1994 г. Верховного Совета тринадцатого со зыва. Ряд депутатов, хотя и с различных позиций, высказывались за иници ирование возобновления конституционного процесса. Уже в середине июля 1994 года распоряжением Президента РК для подготовки проекта Консти туционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» была создана рабочая группа. Несмотря на то, что Главой государства был установлен месячный срок для подготовки и пред ставления законопроекта, острые дискуссии, столкновение подчас поляр ных мнений помешали созданию ожидаемого документа. Как видим, формат разработки проекта и принятия Конституции социа листическим парламентом характеризовался длительным, практически двух летним периодом подготовки, громоздкостью процедур, внешней демокра тичностью и при этом значительной политизированностью, столкновением позиций высших госорганов и, в результате, наличием в итоговом докумен те противоречий и нерешенностей, а также положений и норм, порождаю щих непонимание и настороженность отдельных слоев казахстанского об щества и опасения со стороны зарубежных партнеров. Формат прорывного проекта: Президент Н. А. Назарбаев предложил, а на( род Казахстана принял новую Конституцию страны. Об ускоренной работе над проектом новой Конституции страна узна ла весной 1995 г. после решения референдума о продлении полномочий Н. А. Назарбаева. Через год, 29 августа 1996 года, в докладе, посвященном Дню Конститу ции, отдав дань уважения Конституции 1993 г. в качестве заметной вехи на Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 293 пути казахстанского конституционного строительства, Президент Респуб лики отметил, что, «будучи компромиссом истории, на который мы вынуж дены были пойти во имя общественного согласия, Основной Закон не оп равдал всех общественных ожиданий». Прежде всего, потому, что в нем не были определены цели и приоритеты в общественном развитии, в него не удалось заложить прочный правовой фундамент системных преобразований, не были легитимированы конституционные средства и инструменты, позво ляющие осуществить достижение поставленных целей. «Катализатором со бытий, ускорившим конституционный процесс, — отметил Глава государ ства, — стали полные напряжения события марта 1995 г., когда после извес тного решения Конституционного Суда, признавшего нелегитимность Верховного Совета, обнажилась вся слабость прежних конституционных ус тановлений. В эти драматические дни пришло окончательное осознание того, что медлить с конституционной реформой — просто опасно для судеб ка захстанского общества и будущего независимого государства... Я не случай но напоминаю тот период. Ибо отдавал себе отчет, что промедление чревато дальнейшей пробуксовкой экономических реформ, топтанием на месте в вопросах политических преобразований» 1. Уверен, что в тот момент Первый Президент Н. А. Назарбаев в очередной раз однозначно подтвердил свою решительность и твердость в защите инте ресов Казахстана и его будущего. Он не пошел по пути длительной передел ки первого Основного Закона Республики, «на котором еще чернила не вы сохли». Сломав «конституционную классику» советского периода и вызвав огонь критики на себя, он избрал стратегию прямого и откровенного разго вора с народом, честно объяснив ситуацию и предложив свой вариант Кон ституции. И выиграл! На первом этапе документ готовился узкой группой опытнейших специ алистов, работавших над проектом Конституции 1993 года, в силу чего им были хорошо известны все ее недостатки и те компромиссы, на которые при шлось пойти под давлением Верховного Совета. «Во избежание лоббистс кого давления на них, я запретил им обсуждать проект с кем бы то ни было, — пишет Н. А. Назарбаев в книге «Казахстанский путь». — При разработке Конституции 1993 года такого давления избежать не удалось. Тогда каждый, кто принимал участие в ее разработке, пытался сделать будущий Основной Закон удобным для себя, исходя из той должности, которую занимал: депу таты стремились предусмотреть больше полномочий для законодательной власти, правительственные чиновники — для исполнительной власти и т.д. Единицы думали о том, что нужно делать документ не для себя, а для стра ны» 2. В тот период Н. А. Назарбаев ушел в двухнедельный отпуск, во время 1 2 Назарбаев Н. А. Пять лет независимости. – Алматы, 1996. – С. 545. Назарбаев Н. А. Казахстанский путь. – Караганда, 2006. – С. 75. 294 Функции Главы государства в Республике Казахстан которого прочитал и лично законспектировал некоторые положения кон ституций 20 стран. Для анализа и проведения независимой экспертизы проекта новой Кон ституции Республики Казахстан постановлением Главы государства от 22 мая 1995 года был создан Экспертноконсультативный совет при Президенте Рес публики в составе девяти казахстанских юристов и трех иностранных экс пертов. 30 июня 1995 года на II сессии Ассамблеи народов Казахстана Н. А. Назар баев выступил с докладом «Осмысление пройденного и дальнейшее демокра тическое реформирование общества». Сам Нурсултан Абишевич так описыва ет данное решение: «В этот трудный момент я получил поддержку от Ассамб леи народов Казахстана, которая предложила избрать путь прямого общения с народом, не дожидаясь формирования Парламента. Сейчас я уверен в том, что это было правильное решение» 1. Несколько опережая события, отметим, что в Конституции 1995 г. в каче стве основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан были непосредственно, а отдельные — буквально дословно, воспроизведе ны и закреплены стратегические идеи по консолидации общества, выска занные Н. А. Назарбаевым еще в мае 1993 года. Это вопросы упрочения мира и гражданского согласия, казахстанского патриотизма, прагматизма в ка захстанском варианте, экономического развития в интересах всего народа и социального партнерства. С 30 июня по 30 июля 1995 года, в соответствии с постановлением Прези дента, в Казахстане было проведено всенародное обсуждение проекта Кон ституции. Оно было насыщенным и как никогда острым. Состоялось около 33 тысяч коллективных обсуждений проекта, в которых приняли участие более трех миллионов человек и внесено почти 30 тыс. замечаний и предло жений. Несмотря на то, что в целом идеология и основное содержание про екта сохранились, в той или иной мере претерпели изменения практически все его разделы. Более чем в половину, а именно в 55, статей были внесены 1 100 поправок и дополнений. Глава государства в связи с этим особо под черкнул повышенную активность и заинтересованность казахстанцев в об суждении судьбоносного документа 2. Указом Президента Республики от 28 июля 1995 года проект Конститу ции был вынесен на республиканский референдум 30 августа. 28 июля со стоялось заключительное заседание Экспертноконсультативного совета, на котором были подведены предварительные итоги обсуждения населением проекта Конституции. 1 августа Н. А. Назарбаев встретился с журналистами в связи с опубликованием в печати доработанного с учетом всенародного 1 2 Назарбаев Н. А. Казахстанский путь. – С. 87. Там же. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 295 обсуждения и вынесенного на голосование окончательного проекта новой Конституции: «Народ Казахстана, — сказал Н. А. Назарбаев на прессконференции, — доверил мне как Президенту, определить магистральные направления раз вития нашего государства. В соответствии с этим волеизъявлением уже из дан указ о проведении 30 августа референдума по проекту новой Конститу ции. Тем самым я обращаюсь ко всем гражданам Казахстана вынести свой вердикт и поддержать проект самого главного документа страны». В референдуме, состоявшемся 30 августа 1995 года, приняли участие 8 млн 91 тыс. 715 граждан Республики (90,58 % от числа всех лиц, внесенных в списки для голосования). В поддержку проекта новой Конституции высказа лись 7 млн 212 тыс. 773 человека, или 89,14 % проголосовавших. Против — 800 839 человек, или 9,9 %. Признаны недействительными 78 тыс. 103 бюлле теня. Референдум организовывало 10 559 избирательных комиссий, включая Центризбирком, в них было занято 86 тыс. 425 активистов. За ходом голосо вания наблюдали представители 9 стран, 19 общественных объединений 1. На основании официальных итогов референдума Президент страны 6 сен тября 1995 года издал Указ «О Конституции Республики Казахстан». «Прези дент Республики Казахстан предложил, а народ Казахстана на республиканс ком референдуме 30 августа 1995 года принял новую Конституцию Республи ки Казахстан» — говорится в Указе. В связи с официальным опубликованием итогов республиканского референдума и вступлением в силу Конституции 5 сентября 1995 года Глава государства постановил опубликовать Конститу цию РК. Было установлено, что оригинал текста Конституции РК, принятой на республиканском референдуме, хранится у Президента Республики. Ори гинал текста казахстанской Конституции, принятой Верховным Советом 28 января 1993 года, был передан на вечное хранение в Центральный государ ственный архив Республики Казахстан. «Конституция 1995 года стала поистине выражением воли всего народа, а сам казахстанский народ превратился в соавтора Основного Закона, — пи шет Н. А. Назарбаев в книге «Казахстанский путь». — Проголосовав за про ект новой Конституции страны, наши сограждане сделали важный для стра ны и для каждого казахстанца выбор. Пожалуй, впервые в истории Казах стана в руках народа оказалось его будущее, за что он и голосовал. Это действительно так. В Основном Законе выражены не только принципы го сударства, но и приняты решения, непосредственно связанные с жизнью на ших граждан, каждого человека. Это вопросы их свобод, прав, обязанностей перед обществом. В конечном итоге это определяет перспективы человека, каждой семьи и будущего всей страны» 2. 1 2 Конституция Казахстана принята // Казахстанская правда. – 1995. – 5 сен. Назарбаев Н. А. Казахстанский путь. – С. 88. 296 Функции Главы государства в Республике Казахстан Как видим, при разработке и принятии действующей Конституции Пер вым Президентом — Лидером Нации Н. А. Назарбаевым был применен иной формат. Подготовка проекта узкой группой специалистовюристов. Затем состав разработчиков был расширен за счет новых специалистов права. Ос новные положения были представлены участникам Ассамблеи народов Ка захстана и одобрены ими. Далее последовало весьма насыщенное обсужде ние, работа по учету предложений и замечаний. И непосредственное одоб рение документа народом в ходе прямого волеизъявления. 30 июня 1995 года проект был представлен на второй сессии Ассамблеи народов Казахстана, а 30 августа принят на референдуме. Таким образом, Глава государства на протяжении 1991–1995 гг. активно осуществлял конституционную функцию гаранта незыблемости Конститу ции через разработку и принятие такого Основного Закона, который бы от вечал глобальным интересам казахстанского общества, целям решения не зависимой страной стратегических и тактических задач. «Известно, что «история — это биография великих людей», — пишет Председатель Конституционного Совета И. И. Рогов. — Во Франции это был генерал де Голль, в России Б. Ельцин, в Чехии В. Гавел, в Польше Лех Валенса и т.д. Все они обладали яркой харизмой, высоким авторитетом строителей нового государства или «национальных освободителей». В Ка захстане, бесспорно, таким является Первый его Президент Н. А. Назар баев, стоявший у истоков независимости нашей страны и ставший генера тором идей при разработке проекта Основного Закона» 1. Эффективное действие Конституции Республики Казахстан 1995 года на про тяжении более 16 лет, стимулирующее развитие общества и бескризисное функ ционирование государственных институтов, является лучшим подтверждением президентской стратегии конституционализма. Преклонение перед Конститу цией всех и каждого, ее народность, научность и системность выступают краеу гольными составляющими президентской конституционной политики. Вместе с тем, отдавая дань Конституции как основе устойчивого разви тия государства и общества, Н. А. Назарбаев в докладе на Международной научнопрактической конференции, посвященной 10летию Конституции 1995 года, сказал: «Ничего застывшего в мире нет. Но когда мы говорим о Конституции, мы должны быть очень внимательны, и присутствующие здесь, уважаемые юристы, я думаю, должны прислушаться к тому, что я говорю. Этот вопрос требует взвешенного подхода. Нельзя забывать о том, что в Кон ституции заложены основополагающие принципы существования нашего государства, и мы должны дорожить этими принципами» 2. 1 2 Рогов И. И. Президент Республики – гарант незыблемости Конституции // Казах станская правда. – 2010. – 24 апр. Сборник материалов Международной научнопрактической конференции «Конститу ция: личность, общество и государство. 30–31 августа 2005 года». – Астана, 2005. – С. 26. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 297 Прямое обращение Президента страны к юристам представляется впол не оправданным. Ведь многие мысли и позиции Н. А. Назарбаева являют ся не просто конструктивными. Они вносят вклад в развитие науки кон ституционного права. Таковыми выступают идеи об очередности демокра тических реформ в системе мер по преодолению рисков политического транзита; об объективной обусловленности изменения действующей Кон ституции; о предмете Основного Закона; о толковании всех норм Консти туции, исходя и в соответствии с провозглашенными в статье 1 Основного Закона принципами деятельности Республики Казахстан; о соотношении народного и государственного суверенитетов; о характере государственно сти; о безусловном учете общих интересов казахстанцев при разработке и принятии Конституции и многие другие. Именно поэтому одной из харак терных черт казахстанского конституционного процесса выступает его на учность и системность. Новейшей истории Казахстана известны две 1 конституционные реформы: 7 октября 1998 года и 21 мая 2007 года. Оба раза проекты законов о внесении изменений и дополнений в Консти туцию инициировались Президентом Республики и принимались Парламен том страны. Вместе с тем во втором случае более ярко высветилась одна отли чительная особенность, демонстрирующая опять же стремление Н. А. Назар баева реализовать волю народа. Но обо всем по очереди. Формат внесения изменений и дополнений в Конституцию страны 7 октяб( ря 1998 года. 30 сентября 1998 года Президент Республики выступил на совместном заседании Палат Парламента с ежегодным Посланием Главы государства к народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внут ренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии». В этот же день в Парламент был передан законопроект «О внесении изменений и дополнений в Конститу цию Республики Казахстан». Проект затрагивал 13 из 98 статей Конституции. Изменения касались кво рума выборов, состава Мажилиса, статуса Президента страны, взаимоотно шений между Главой государства, Парламентом и Правительством, порядка изменения Конституции, а также уголовного судопроизводства (введение института присяжных заседателей). Н. А. Назарбаевым предлагалось увели чение численности Мажилиса на десять мандатов и введение системы про порционального представительства, некоторое усиление позиций Парламен та за счет президентских прерогатив и дополнительных контрольных депу татских полномочий, возможностей законодателей проводить поправки 1 Законом РК от 2 февраля 2011 года «О внесении дополнения в Конституцию Респуб лики Казахстан» статья 41 была дополнена пунктом 31. 298 Функции Главы государства в Республике Казахстан Конституции, с которыми не согласен Глава государства. Хотя применитель но к существующей форме правления предложенные изменения не касались базовых компонентов Конституции Республики Казахстан. В результате обсуждения законопроекта в парламентских комитетах 88 де путатами было принято обращение к Н. А. Назарбаеву, в котором со сторо ны мажилисменов и сенаторов выдвигался целый ряд дополнительных пред ложений. 7 октября на совместном заседании Палат парламентариями вне сенный документ был отклонен, после чего была создана согласительная комиссия. В нее вошли специалисты со стороны Президента Республики, Мажилиса и Сената. На вечернем заседании уточненный Закон был принят и подписан Главой государства. Законом РК от 7 октября 1998 года «О внесении изменений и дополне ний в Конституцию Республики Казахстан» уточнены и пополнены 19 ста тей Конституции. В частности увеличены сроки полномочий Президента Республики, депутатов Мажилиса и Сената. Повышен возрастной ценз для кандидата в Президенты с 35 до 40 лет, убрана верхняя планка в 65 лет. В ста тье 52 исключена норма о несохранении за депутатами Парламента места прежней работы (должности) или предоставлении равноценной работы (дол жности) по окончании срока полномочий. Конституция была дополнена положением о выборности (или назначаемости) акимов (кроме областей, городов республиканского значения и столицы) в порядке, определяемом Президентом Республики. Важная новелла включена в статью 94 — о воз можности сокращения Парламентом срока полномочий Президента с его согласия и проведения «преждевременных» и последующих выборов главы государства. Сопоставление текстов проекта и окончательной редакции Закона, хро нология работы над документом показывают, что он является совместным с точки зрения содержательной и процедурной сторон. Имея на то полные основания, Н. А. Назарбаев кратко охарактеризовал данный Закон как «ком промиссный шаг» Главы государства и депутатов. Формат внесения изменений и дополнений в Конституцию страны 21 мая 2007 года. Конституционная реформа, осуществляемая через принятие Закона от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Рес публики Казахстан» подготовлена опытом независимого развития Казахста на до принятия Конституции 1995 года и в последующее время. Наряду с поступательным развитием общества, снятием противоречий, доставшихся независимому Казахстану в наследство от социализма и совет ской представительной системы, в стране постепенно возникла совершен но новая общественнополитическая ситуация. Ее характеристиками стали уверенный экономический рост, укрепившиеся политические партии и дру гие общественные объединения, многообразные НПО, в том числе оппози Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 299 ционные, СМИ, в том числе оппозиционные, повысилось политическое и правовое сознание населения, в целом возникли несущие конструкции со временного гражданского общества. Вновь стал актуальным вопрос о при ведении отдельных положений и норм Конституции в соответствие с новы ми потребностями общественного развития по дальнейшему продвижению процессов либерализма. По инициативе Н. А. Назарбаева в 2002 году был открыт общенациональ ный диалог по разработке Общенациональной программы политических реформ. Его формами стали постоянно действующее Совещание по выра ботке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданс кого общества, Национальная комиссия по вопросам демократии и граж данского общества при Президенте Республики и Государственная комис сия по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Казахстане под руководством теперь уже самого Главы государства. И в по стоянно действующем Совещании, и в Национальной комиссии, и, особен но, в Государственной комиссии было обеспечено максимальное предста вительство различных политических сил и государственных институтов 1. В закрепление и развитие некоторых идей, высказанных и обоснованных на заседаниях Национальной комиссии, 4 мая 2005 года Глава государства издал Указ «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Консти туции Республики Казахстан». В нем нашли закрепление ряд изменений процедурного характера по повышению роли Парламента и его Палат во вза имоотношениях с Правительством, по совершенствованию преподавания конституционного права Республики Казахстан в вузах и колледжах, а так же по изучению и должному применению действующей Конституции РК сотрудниками правоохранительных органов. Впоследствии ряд норм Указа был перенесен в Закон РК от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Несмотря на то, что сам Указ позже был признан утратившим силу, отдельные его идеи остаются актуальными и в настоящее время. В 2006 году состоялось 5 заседаний Государственной комиссии по раз работке и конкретизации программы демократических реформ в стране, 2 из которых прошли под председательством Президента Республики. Выс тупая на первом заседании комиссии, прошедшем 24 марта, Н. А. Назар баев заявил: «Мы твердо намерены продолжить последовательные демок ратические преобразования и политическую модернизацию страны. Наша главная цель остается неизменной. Это — укрепление основ открытого, демократического и правового государства, в котором гармонично сочета ются как общепризнанные демократические закономерности, так и тра 1 О деятельности консультативносовещательных органов см. также § 6 главы IV на стоящей монографии. 300 Функции Главы государства в Республике Казахстан диции нашего многонационального и многоконфессионального общества. Рассчитываю, что свой весомый вклад в укрепление именно такого векто ра дальнейшей политической модернизации страны внесете и вы, уважае мые члены комиссии». Также Первый Президент — Лидер Нации в очередной раз подтвердил свою приверженность принципу народности Конституции, заявив о «необ ходимости «народной экспертизы» всех наших действий по разработке и ре ализации политических реформ, их понимания и поддержки со стороны пре обладающей части нашего общества. Общественные преобразования и по строение демократического общества нужно проводить с учетом наших традиционных ценностей, а также используя передовой опыт и советы на ших друзей из развитых демократий» 1. К слову, в Государственной комиссии и в образованных ею рабочих груп пах активно трудились юристы. В их задачи входило отслеживание поступа ющих от партий и индивидуумов предложений с точки зрения соответствия или противоречия Конституции, ее ценностям, принципам и нормам. В специальную рабочую группу во главе с руководителем ДПК «Ак Жол» А. М. Байменовым, в которой довелось участвовать и нам, стекалась абсо лютно вся информация от других рабочих групп. Именно здесь предвари тельно определялась возможность последующей реализации предложений. Поддержанные группой предложения подразделялись на те, которые тре буют изменения и дополнения Конституции, те, которые повлекут изме нение обычных законов, и последние, реализация которых может быть достигнута посредством совершенствования правоприменительной прак тики. Отдельный перечень составляли дельные идеи, для которых пока не вызрела ситуация: они могут быть воплощены в последующих конститу ционных реформах. Результаты этой непростой работы отражались в мно гочисленных сравнительных таблицах, заинтересованно обсуждались на научных конференциях и заседаниях рабочих групп и размещались на спе циально созданном сайте. 19 февраля 2007 года состоялось итоговое заседание Государственной ко миссии, в ходе которого был принят документ «Основные направления по литического реформирования в Республике Казахстан на 2007–2008 годы», определивший ключевые направления конституционной реформы. По завершении деятельности Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Казахстане, по ее ре шению Главой государства была создана рабочая группа юристов для подго товки проекта закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Нам также выпала честь работать и в этой группе. Исходя из позиции Главы государства, обобщив итоговые предложения Госкомиссии, собственные 1 Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 301 мнения и подходы, мы достаточно быстро определились по основным со держательным позициям будущего законопроекта. Таковыми стали: укрепление гарантий прав и свобод граждан; резкая активизация роли политических партий, практическое осуществление ко торой приведет к созданию современной партийной системы, а также ин теграция политических партий в государственный механизм с превраще нием их в главный инструмент выявления воли народа с ее последующей трансформацией в государственную власть; упрочение парламентаризма через существенное обновление статуса Мажилиса и Сената Парламен та, придание составу и деятельности Мажилиса функции проводника партийных программ, совершенствование организационных форм реа лизации компетенции Парламента; формирование во многом нового ме ханизма взаимоотношений между законодательной ветвью власти — Пар ламентом (в первую очередь Мажилисом) и исполнительной ветвью вла сти — Правительством, последнее наряду с депутатским корпусом становится государственным инструментом реализации партийных про грамм; перераспределение властного ресурса в триаде Президент — Пар ламент — Правительство; принципиально новая характеристика местно го самоуправления, открывающая пути внедрения этого важнейшего де мократического института. Показательно, что все заседания рабочей группы под председательством Первого Президента — Лидера Нации Н. А. Назарбаева проходили подело вому и предельно предметно. При этом Нурсултан Абишевич был как всегда полностью «в теме», идеально владел конституционной материей на макро и микроуровнях, свободно оперировал зарубежными аналогами. Сказывал ся солидный багаж, сформированный непосредственным руководством кон ституционным процессом. Прекрасно понимая нашу сдержанность от об щения с Лидером страны, он пытался приободрить нас, снять напряжение: «Я знаю, что вас предупреждали, — улыбался в сторону Руководителя своей Администрации А. Р. Джаксыбекова и его заместителя О. И. Жумабекова, — что я занят, мне требуется отдохнуть после поездки. Давайте, что есть еще!». И работа продолжалась... После определения узловых составляющих конституционных изменений члены рабочей группы вплотную приступили к формулировкам соответству ющих статей и пунктов будущего законопроекта. Каждым участником были представлены очередные пояснительные записки и таблицы новых редак ций изменений или дополнений. На «доводку» текста документа нам потре бовалось около двух месяцев. 16 мая Президент Республики презентовал за конопроект в Парламенте. 16, 17 и 18 мая документ был детально проанали зирован на пленарных совместных заседаниях Палат, а также на заседании совместной комиссии Сената и Мажилиса и 18 мая принят Парламентом. 21 мая Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Рес 302 Функции Главы государства в Республике Казахстан публики Казахстан» был подписан Главой государства, 22 мая опубликован и вступил в юридическую силу. Сравнительный анализ проведения конституционных реформ 1998 и 2007 годов приводит к важному выводу. Формат работы над изменениями и дополнениями Конституции определяется самим подлежащим корректиров( кам предметом конституционных правоотношений. В первом случае изме нения, главным образом, были связаны с корректировкой статуса выс ших государственных органов и лишь частично затрагивали иные конст рукции Основного Закона. В 2007 году Конституция также не подверглась радикальному пересмотру. Однако предметом точечных изменений на этот раз стал преимущественно один из узловых блоков — институт отношений представительства. Напомню также о том, что «конституционный аспект» реформирования гражданского общества на нынешнем этапе не был заранее запрограммирован в деятельно сти ни постоянно действующего Совещания, ни Национальной комиссии, ни даже Государственной комиссии. «Если логика реформ требует изменений в Основной Закон, нужно идти на это, — сказал Президент Республики на за седании Государственной комиссии 6 июня 2006 года. — Сомнений в этом быть не должно. Соответствующая рабочая группа Госкомиссии к концу года должна подготовить предложения по этому вопросу, которые мы все вместе детально обсудим» 1. Как видим, изменения и дополнения Конституции окон чательно выкристаллизовались в процессе работы Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ, то есть явились результатом нескольких лет усиленного и углубленного зондирова ния общественного мнения, интересов различных секторов казахстанского общества. Э. Б. Мухамеджанов, да и не только он один, говорит о том, что «не все предложения данной комиссии, как показывает анализ принятых измене ний и дополнений, нашли реализацию в Конституции» 2. Это действитель но так. И здесь нет ничего необычного и уж тем более предосудительного. Вопервых, очень важно четко видеть, что параллельно с функциониро ванием максимально представительной диалоговой площадки на протяже нии 2003–2006 годов реализовывались и существенные меры по развитию институтов гражданского общества, децентрализации и деконцентрации го сударственной власти. Была проведена ревизия государственных функций и их перераспределение между уровнями государственного управления с пе редачей многих дел от центра на места. При постоянном участии экспертов ОБСЕ внесены принципиальные изменения в законодательство о выборах. 1 2 Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz Мухамеджанов Э. Б. Конституционная реформа 2007 года: вопросы, требующие ана лиза // Юрист. – 2008. № 3. – С. 37–38. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 303 Проведены экспериментальные выборы акимов сельского уровня, районов и городов областного значения; внедрена практика отчетов акимов перед населением. Приняты эффективные меры по вовлечению НПО в деятель ность государственных органов через реализацию социального заказа. Пе речень подобных дел, сориентированных на достижение конкретной цели, можно продолжить. Вовторых, уже по результатам работы Госкомиссии в 2006 году Президен том Республики были одобрены и внедрены в жизнь концепции развития граж данского общества, повышения конкурентоспособности информационного пространства, укрепления информационной безопасности страны и др. Втретьих, отдельные предложения были отложены на следующий этап конституционного процесса. Нужно четко осознавать и то, что, несмотря на свой солидный состав, сама Государственная комиссия являлась консультативносовещательным органом при Президенте Республики Казахстан. И, естественно, в силу сво его общественнополитического статуса Глава государства вносил оконча тельные предложения для дальнейшего рассмотрения Парламентом при принятии Закона. В научных статьях встречаются утверждения о том, что проведенные кон ституционные реформы были обусловлены действием различных объектив ных и субъективных факторов. Большей частью они имели место. И это в оче редной раз подтверждает факт восприимчивости Первого Президента — Ли дера Нации Н. А. Назарбаева к общественным изменениям и его стремление действовать достойно вызовам Истории вместе с народом и с Парламентом. В выступлении на Международной конференции, посвященной 15ле тию Конституции Республики Казахстан, Н. А. Назарбаев высказал следу ющую мысль: «Каждый год мы отмечаем День Конституции не только из уважения к Основному Закону страны, но, прежде всего, из уважения к са мим себе. К тем правилам и нормам, которые мы, народ Казахстана, выст радали и сами определили. Жить по Конституции, по закону — не просто необходимость и гражданская обязанность. Это привилегия свободных лю дей. Людей, знающих цену своим правам и признающих такие же права за другими. Только в этом случае мы — не отдельные граждане, а казахстанс кий народ, не население, а общество, гражданское общество. Не географи ческое пространство, а страна, которая нас объединяет. В День Конститу ции мы особенно понимаем, насколько велика наша ответственность перед Отечеством» 1. 1 Приветственное слово Президента Республики Казахстан Назарбаева Нурсултана Аби шевича. В кн: Международная научнопрактическая конференция «Конституция – основа демократического развития государства» (27–28 августа 2010 года, г. Астана). – Астана, 2010. – С. 10–11. 304 Функции Главы государства в Республике Казахстан Еще один пример ответственного и максимально выверенного отношения к Конституции дают действия Первого Президента Республики — Лидера На( ции в январе — феврале 2011 года 1. Вся работа по совершенствованию текста Конституции Республики Казах стан, в целом — конституционная модернизация, проводится скрупулезно и качественно при обеспечении верховенства Конституции, стабильности и динамичности, с опорой на народность, научность и системность. Достигну тые на сегодня успехи являются результатом приверженности верховной вла сти идее конституционализма, четкой различительности между конструкци ями «демократия — цели» и «демократия — средства», видения негосударствен ных институтов в системе преобразований по формированию и укреплению гражданского общества. Именно поэтому Конституция Республики Казахстан пользуется заслуженным уважением у профессионаловюристов и здравомыс лящих политиков. По мнению Л. С. Жакаевой, «в условиях доминирующей роли главы го сударства в конституционном процессе Президентом страны Н. А. Назар баевым при осуществлении последней конституционной реформы предпри нимались меры, направленные на расширение социальной основы деятель ности по предварительной подготовке пересмотра Конституции посредством создания особых консультативносовещательных органов и других вспомо гательных государственных органов, наделенных правом разработки про грамм политического реформирования». Позитивно оценивая с процессу альной точки зрения опыт подготовки конституционной реформы 2007 года, автор полагает, что «указанные организационноправовые формы разработки проектов конституционных поправок и предварительного обсуждения идей конституционного реформирования нуждаются в стабильном правовом зак реплении» 2. Поддерживая по сути данное предложение, считаем правильным при оп ределении формата конституционного процесса исходить из предмета кон ституционной поправки. Согласно известной французской формуле, президент является храните лем Конституции. Казахстанский Президент является хранителем эталон ного текста Конституции в прямом смысле этого слова. В Указе Президента РК от 6 сентября 1995 года «О Конституции Респуб лики Казахстан» установлено, что «оригинал текста Конституции Респуб лики Казахстан, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года, хранится у Президента Республики Казахстан». На основании по становления Верховного Совета от 28 января 1993 года «О Конституции Рес 1 2 Данный пример подробно изложен в настоящей монографии на с. 162–164. Жакаева Л. С. Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретикопра вовые вопросы: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – М., 2008. – С. 33. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 305 публики Казахстан» оригинал текста Конституции, принятой на девятой сессии Верховного Совета двенадцатого созыва, был вручен «на хранение Президенту Республики Казахстан как гаранту соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики». Необходимо остановиться на еще одной грани функции Президента Рес( публики Казахстан как хранителя Конституции. В марте 1995 года, после вынесения Конституционным судом решений по иску Т. Г. Квятковской о признании противоречащими Конституции РК ряда актов Центральной избирательной комиссии, уже нелегитимный Верховный Совет попытал ся путем скоропалительных корректировок Конституции изменить ситуа цию. Был даже проголосован и большинством голосов одобрен законопро ект о внесении изменений и дополнений в Конституцию, который в даль нейшем, не был подписан Президентом Республики. Реальной опасностью зависимости Основного Закона от депутатских настроений была востре бована необходимость установления дополнительных механизмов «жест кости» казахстанской Конституции. В этих целях в пункте 1 статьи 91 Кон ституции закреплен следующий порядок внесения изменений и дополне ний. Они «могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятым им по соб ственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Про ект изменений и дополнений в Конституцию не вносится на республикан ский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента». При этом установленные Конституцией унитарность и тер риториальная целостность государства, форма правления Республики Ка захстан не могут быть изменены. Как видим, Глава государства выполняет роль единственной инстанции, окончательно определяющей целесообраз ность и процедуру корректировки Конституции 1. Выше нами не случайно воспроизведена ситуация марта 1995 года, когда Верховный Совет тринадцатого созыва неправовыми методами попытался изменить Основной Закон. Этот пример наглядно свидетельствует: вверять судьбу Конституции одному Парламенту не является гарантией объектив ности и чистоты конституционных реформ. Законом от 7 октября 1998 года 1 Заметим, что Президент Французской Республики наделен схожими полномочиями. В соответствии со статьей 89 Конституции инициатива ее пересмотра принадлежит Президенту, действующему по предложению Премьерминистра, а также членов пар ламента. Проект или предложения пересмотра Конституции должны быть приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом. Однако проект пересмотра не передается на референ дум, когда Президент решает представить его на рассмотрение парламента, созванно го в качестве Конгресса; в этом случае проект пересмотра считается одобренным толь ко тогда, когда он получает большинство в три пятых от общего числа поданных голосов; республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра. 306 Функции Главы государства в Республике Казахстан механизм корректировки Конституции изменен в сторону расширения прав Парламента: «Если Президент Республики отклоняет предложение Парла мента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополне ний в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента при нять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В та ком случае Президент Республики подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум...» Упомянутое решение Конституционного суда от 6 марта 1995 года поро дило возникновение острой и сложнейшей проблемы правовой системы. За время своей деятельности с 19 апреля 1994 года по 6 марта 1995 года Верхов ным Советом тринадцатого созыва с соблюдением требуемой процедуры было введено в действие 314 актов, в том числе 24 закона. На их основе воз никли многообразные правоотношения. Принятые законы и постановле ния Верховного Совета в одночасье лишились юридической основы, в ре зультате оказались поставленными под сомнение реальные соглашения, до говоренности, приговоры, решения многочисленных государственных органов. В этой исключительной ситуации Глава государства — гарант Кон ституции и законности — 13 марта образовал комиссию из руководителей юридических ведомств во главе с первым заместителем Министра юстиции. Комиссия проанализировала принятые акты, провела необходимые консуль тации с ученымиюристами. В результате — внесла Президенту Республики предложения касательно каждого документа. Глава государства, руководству ясь Законом от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Прези денту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнитель ных полномочий», 23 марта 1995 года издал Указ, имеющий силу Закона «Об актах Верховного Совета Республики Казахстан». В нем все акты Вер ховного Совета были условно поделены на 5 групп. Первая — это законы и постановления об их введении в действие. Затем — постановления, реализа ция которых направлена на решение ряда хозяйственных задач и предпола гает финансирование из бюджета. Далее — постановления о ратификации международных договоров, соглашений и присоединении к конвенциям и постановления по решению кадровых вопросов. В заключении — постанов ления, которые не подпадают под условные характеристики предыдущих групп. Указом Президента РК они были признаны действующими и облада ющими юридической силой со дня введения в действие. Вместе с тем не были признаны обладающими таковой 186 актов, касающиеся организации и обес печения работы самого Верховного Совета 1. Подобным неординарным шагом Президента Республики казахстанская правовая система была сохранена от развала, обеспечена стабильность вла 1 Казахстанская правда. – 1995. – 25 мар. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 307 сти и режим законности. Естественно, данного правомочия у Главы госу дарства не было, да и не могло быть закреплено в Конституции 1993 г. На наш взгляд, в этой экстраординарной ситуации в качестве юридического основания принятого решения выступила конституционная функция гаран тировать незыблемость Конституции и соблюдение законов Республики, которая «сработала» напрямую. Президент Республики в соответствии с подп. 2 статьи 44 Конституции РК обладает правом отлагательного вето (включая выборочное вето), которое также непосредственно связанно со статусом гаранта соблюдения Консти( туции и законов Казахстана. Глава государства, проверив соответствие при нятого закона Конституции, подписывает его либо возвращает закон для повторного обсуждения. Одновременно, являясь высшим должностным лицом, на котором лежит ответственность за качественную реализацию за конов, Президент свое отношение к конкретному акту может объяснить не только одним формальноюридическим основанием, но и какимито ины ми экстраординарными обстоятельствами. Значительный интерес представляет анализ аргументов, которые были положены в основу возражений Президента Республики по ряду законов 1. Президент РК использовал указанное конституционное право в целях обеспечения целостности Казахстана, стабильного и эффективного функ ционирования государственных органов и общественных объединений, эф фективной борьбы с преступностью, охраны прав граждан. В качестве юри дических поводов применения данного права выступали, вопервых, пря мое противоречие принятого закона Конституции, вовторых, расхождение нового акта с действующим законодательством. В процессе решения вопро са о подписании закона Глава государства проверяет не только конституци онность, но и в определенной степени будущую исполняемость закона. При этом, как правило, обращалось особое внимание не только на присутствие юридических противоречий, в том числе на конституционном уровне, но и прогнозируемые негативные последствия прикладного свойства. Широкий спектр оснований применения права вето является неизбежным проявле нием «болезни роста» — становления принципа разделения властей в усло виях перехода к профессиональному парламентаризму и его укрепления. Активное использование Главой государства права вето, безусловно, способ ствует повышению качества законов и их эффективному исполнению. Конечно же, одним только обеспечением баланса юридической и факти ческой Конституции и сохранением текста оригинала Основного Закона вовсе не исчерпывается конституционноохранительная деятельность казах станского Главы государства. Как гарант Конституции и всей правовой сис( 1 Подробный анализ приведен в кн.: Малиновский В. А. Глава суверенного Казахстана. – C. 198–201. 308 Функции Главы государства в Республике Казахстан темы Президент наделен правом инициировать рассмотрение дел в Конститу( ционном Совете РК (пункт 1 статьи 72 Конституции). Глава государства неоднократно ставил перед органом конституционно го контроля требующие принципиальных ответов вопросы. Так, 10 февраля 1997 года Президент направил в Конституционный Со вет обращение об официальном толковании отдельных норм Конституции c постановкой важнейших вопросов, в том числе «Какие нормативные пра вовые акты относятся к иным нормативным правовым актам, указанным в пункте 1 статьи 4 Конституции?». Конституционным Советом дан следую щий ответ: к иным нормативным правовым актам относятся следующие акты, содержащие нормы права: акты, принятые на республиканском рефе рендуме; изданные Президентом Республики в 1995, 1996 годах указы, име ющие силу законов, в т.ч. конституционных, а также указы, имеющие силу законов, принятые в соответствии с пунктом 2 статьи 61 Конституции Рес публики Казахстан, указы Президента и др. По обращению Президента Республики также была проверена конститу ционность прошедшего Мажилис и Сенат Парламента закона — Гражданс кого кодекса (Особенная часть). Конституционный Совет признал, что в целом Кодекс соответствует положениям Конституции. Вместе с тем были отмечены как противоречащие Конституции отдельные нормы Раздела 7 «Международное частное право». В частности, пункт 3 статьи 1085 устанав ливал, что «Применение нормы иностранного права не может быть ограни чено лишь на том основании, что данная норма имеет публичноправовой характер». Из содержания этой нормы Гражданского кодекса в изложенной редакции следует, что на территории Республики Казахстан возможно бе зусловное применение норм публичного права иностранного государства. Указанная норма права Кодекса, регламентирующего частноправовые от ношения, противоречит пункту 1 статьи 4 Конституции, согласно которому к действующему праву Республики нормы иностранного права не отнесе ны, а нормы международных договорных и иных обязательств страны явля ются действующим правом только при условии их ратификации Казахста ном. Следовательно, в изложенной редакции пункт 3 статьи 1085 Гражданс кого кодекса предусматривает вторжение норм иностранного публичного права в публичноправовые отношения Казахстана, чем допускает возмож ное ущемление своего суверенитета в публичноправовых отношениях. По инициативе Президента Республики Конституционным Советом так же рассматривались переданные Главе государства на подпись Закон «О вне сении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан» (2011 г.), Конституционный закон «О Первом Президенте Республики Ка захстан» (2000 г.), обычные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О пенсионном обеспечении граждан в Казахской ССР» (1996 г.), «О языках в Республике Казахстан» (1997 г.), «О политичес Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 309 ких партиях» (2002 г.), Земельный кодекс РК (2003 г.), «О средствах массо вой информации» (2004 г.), «О деятельности международных и иностран ных некоммерческих организаций в Республике Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций» (2004 г.), «О внесе нии изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопро сам свободы вероисповедания и деятельности религиозных объединений» (2002 г.) и «О внесении изменений и дополнений законодательные акты Рес публики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений» (2009 г.) и др. В одних случаях законы были признаны соот ветствующими Конституции, в других — противоречащими ей (о внесении изменения и дополнения в Конституцию, о средствах массовой информа ции, о религиозных объединениях, о международных и иностранных неком мерческих объединениях и др.). Необходимо отметить, что активное использование Президентом Респуб лики данного полномочия укрепляет режим конституционной законности, способствует гармонизации отношений между Главой государства и Парла ментом. Трижды (в 1997, 1999 и 2000 гг.) Конституционный Совет по обращениям Главы государства давал официальное толкование норм Конституции 1995 г. Правом обращения в Конституционный Совет, наряду с Президентом РК, обладают председатели Палат Парламента, не менее 1/5 депутатов Парла мента, а также ПремьерМинистр. В то же время только Главе государства Конституцией предоставляется возможность своеобразного опротестования решения Конституционного Совета путем внесения возражений. В данном слу чае возражения Президента Республики могут быть преодолены двумя тре тями голосов от общего числа членов Конституционного Совета. «При не преодолении возражений Президента решение Конституционного Совета считается непринятым» — гласит статья 73 Конституции. За прошедшие шестнадцать лет Президент страны лишь четыре раза пользовался таким «правом отлагательного вето» (в 1997, 1999, 2001 и 2012 гг.). Конституционный Совет дважды преодолел его, а в двух случаях согласился с аргументами Главы государства. Приведем последний по хронологии пример. 6 января 2012 года Конституционный Совет по ходатайству Центральной избирательной комиссии РК вынес дополнительное постановление об ис толковании постановления Конституционного Совета от 9 апреля 2004 года № 5 (в связи с неопределенностью в вопросе о подготовке и проведении вы боров в г. Жанаозен Мангистауской области в условиях действия режима чрезвычайного положения) 1. Основываясь на данном решении и подп. 9 1 Казахстанская правда. – 2012. – 7 янв. 310 Функции Главы государства в Республике Казахстан статьи 15 Закона РК от 8 февраля 2003 года «О чрезвычайном положении» Центральная избирательная комиссия прекратила в г. Жанаозен подготовку к выборам депутатов Мажилиса Парламента и маслихатов. Однако 10 января Президентом Республики «в целях обеспечения пре дусмотренного статьей 33 Конституции Республики Казахстан избиратель ного права граждан Республики Казахстан» было внесено Возражение на названное дополнительное постановление. В комментарии, размещенном на официальном сайте Президента РК ска зано следующее: «Внося возражение, Президент Казахстана учитывал бес покойство и озабоченность жителей Жанаозена тем фактом, что данным решением Конституционного Совета ограничиваются их избирательные права, предусмотренные Конституцией и законами страны. Таким образом, единственной целью данного решения Главы государства является обеспе чение возможности для жителей Жанаозена реализовать свое конституци онное право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления». В результате рассмотрения Возражения 11 января 2012 года Конституци онным Советом вынесенное ранее дополнительное постановление не полу чило предусмотренного пунктом 4 статьи 73 Конституции количества голо сов, необходимого для преодоления данного Возражения. В силу данного обстоятельства дополнительное постановление об истолковании постанов ления Конституционного Совета от 9 апреля 2004 года № 5 считается не принятым. Выборы депутатов Мажилиса Парламента и маслихатов прошли в г. Жа наозен Мангистауской области 15 января как и на всей территории страны. В пояснениях видных ученых — авторитетов в области конституционно го и международного права подчеркивалось, что и Центральная избиратель ная комиссия при обращении в орган конституционного контроля, и Кон ституционный Совет при вынесении дополнительного постановления, и Президент Республики — Лидер Нации, направляя свои Возражения, дей ствовали согласно их конституционным полномочиям, что в итоге позволи ло обеспечить избирательное право более чем 50 тыс. гражданам Казахста на, проживающим в г. Жанаозен. При этом руководствовались — ЦИК и Конституционный Совет — буквой Конституции и закона, а Глава государ ства — также и духом Основного Закона 1. Сложившаяся непростая юридическая ситуация вокруг выборов в г. Жана озен побуждает к серьезному научнопрактическому суждению. Мог ли Пре зидент Республики не исполнить императивное предписание закона о запре 1 См.: Алексеева В. Руководствуясь высшими ценностями гуманизма. Интервью ака демика НАН РК д. ю. н., проф. Сабикенова С. Н. // Казахстанская правда. – 2012. – 14 янв.; Ербол Абайдельдинов. В Казахстане чрезвычайное положение – это первый и, надеюсь, последний прецедент // Мегаполис. – 2012. – 16 янв. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 311 те проведения выборов в течение всего периода чрезвычайного положения? В подпункте 9 статьи 14 Закона «О чрезвычайном положении» установлен зап рет на проведение выборов и республиканских референдумов в течение всего периода действия чрезвычайного положения в местности, где оно введено. Однако Глава государства не включил данный запрет в перечень основных мер и временных ограничений, установленных Указом Президента РК от 17 де кабря 2011 года «О введении чрезвычайного положения в городе Жанаозен Мангистауской области», а позже — внес Возражение на дополнительное по становление Конституционного Совета от 6 января 2012 года. С одной стороны, пунктом 1 статьи 45 Конституции на Главу государства возложена обязанность по изданию указов и распоряжений «на основе... Конституции и законов». С другой стороны, признание человека, его жизни, прав и свобод высшей ценностью Республики Казахстан (пункт 1 статьи 1 Конституции) и деклари рование прав и свобод человека в качестве фактора, определяющего содержа ние и применение законов и иных нормативных правовых актов (пункт 2 ста тьи 12 Конституции), а также право Президента Республики выступать от име ни народа и государства (без сопровождающей Парламент оговорки «в пределах его конституционных полномочий» — пункт 3 статьи 3 Конститу ции) предоставляет Главе государства возможность руководствоваться духом и положениями Конституции (то есть принимать решения на основании Кон ституции) о максимально взвешенном и бережном отношении к правам и сво бодам граждан, в том числе, и по невоспроизведению в реальных жизненных условиях в указе ограничений, пусть даже и прямо предусмотренных законом. Иными словами — применять положения или нормы Конституции непос редственно. Естественно, «обратный отсчет», то есть расширение ограниче ний, предусмотренных законом, представляется невозможным. В соответствии со статьей 36 Конституционного закона о Конституцион ном Совете, его решение может быть пересмотрено по инициативе Прези дента Республики или по собственной инициативе по основаниям, предус мотренным пунктом 1 настоящей статьи. Конституционным законом от 17 июня 2008 года статья 36 была дополнена следующей нормой: «В интере сах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения националь ной безопасности, суверенитета и целостности государства решение Кон ституционного Совета может быть пересмотрено им по инициативе Прези дента Республики Казахстан». Подобного прецедента пока не было. Таким образом, в значительной степени резервные полномочия Главы государства, повышая ответственность органа конституционного контроля, ни в коей мере не сдерживают его в своей эффективной деятельности. Одним из конкретных подтверждений пристального внимания Президен та страны к упрочению конституционализма стала практика принятия на контроль Советом по правовой политике при Главе государства исполнения по( 312 Функции Главы государства в Республике Казахстан становлений и ежегодных посланий Конституционного Совета о состоянии конституционной законности. Глава государства играет весьма активную практическую роль в обеспече( нии реализации конституционных прав и свобод граждан, утверждении режи( ма законности. Д. М. Баймаханова выделяет в составе данной функции и такое специфи ческое направление как восстановление исторической справедливости и за конности в соответствии с Указом Президента РК от 12 декабря 1991 года «О реабилитации граждан, привлеченных к ответственности за участие в со бытиях 17–18 декабря 1986 г. в Казахстане» и Законом РК от 14 апреля 1993 года «О реабилитации жертв политических репрессий». Во исполнении данных актов органами прокуратуры рассмотрено 9 381 архивное уголовное дело в отношении 14 960 человек, из которых реабилитировано 12 901 лицо 1. В реализации многообразной деятельности, охватываемой данной функ цией, принимают участие государственные органы — высшие, центральные и местные — вне зависимости от принадлежности к законодательной, ис полнительной и судебной ветвям власти. Вместе с тем лишь на Президента Республики выходят все рычаги государ( ственного регулирования, включая силовые министерства, Вооруженные силы, спецслужбы; только он наделен специфическими правовыми средствами. Еди( ноличный Глава государства не подвержен при этом вероятности внутренних политических разногласий, способен действовать оперативно и ответствен( но. Президент является председателем Совета Безопасности. Конституционная функция Президента гарантировать соблюдение прав и свобод граждан заложена в качестве основы его взаимоотношений с дру гими государственными органами, призванными также поддерживать ре жим законности. За двадцать лет Государственной Независимости в Казахстане осуществ лены необходимые комплексные институциональные, функциональные, правовые, социальные и иные меры по формированию и функционирова нию современной, компетентной и ответственной системы правоохрани тельной деятельности. В этом отношении крупным общественным событи ем стала проводимая в соответствии с Указом Президента Республики от 8 ап реля 2012 года внеочередная аттестация сотрудников правоохранительных органов Республики Казахстан (всего более 110 тыс. человек, включая 449 со трудников начальствующего состава) — большая и ответственная работа, имеющая общегосударственное значение. Она призвана обеспечить каче ственную модернизацию правоохранительных органов. Требуется, вопер вых, перенесение основных усилий воспринимаемых обществом в качестве 1 См.: Баймаханова Д. М. Президент Республики Казахстан как гарант соблюдения прав и свобод человека // Экономика и право Казахстана. – 2008. № 15. – С. 39. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 313 силовых структур на профилактическую работу; вовторых, — искоренение коррумпированности в органах правоохраны; втретьих, — повышение эф фективности правоохранительной деятельности. Цель аттестации — опре делить уровень профессиональной подготовки работников правоохранитель ной системы и их соответствие современным требованиям. Немаловажное значение имеет и очищение органов от некомпетентных сотрудников с низ кими моральными качествами и коррупционным поведением, дискредити рующих имидж государства в целом. «Наша задача, — подчеркнул Руководитель Администрации Президента А. Е. Мусин, — сформировать подразделения правоохранительных органов из числа сотрудников, способных эффективно исполнять свои обязанности в соответствии с ожиданиями общества... Общество должно получить каче ственно обновленный личный состав правоохранительных органов, кото рый будет состоять из компетентных, честных сотрудников, патриотов сво ей страны, способных на высоком уровне обеспечить защиту прав и закон ных интересов граждан» 1. Практика демократий, особенно в странах, пребывающих в состоянии политической модернизации, дает немало примеров, подтверждающих сле дующий общий вывод. На кризисных этапах, грозящих массовыми нарушени( ями Конституции, прав и свобод граждан, на первый план выходит единолич( ный лидер(президент. Именно пользующийся доверием своего народа глава госу( дарства вправе, при определенных условиях с соблюдением конституционных процедур, пользуясь точной формулировкой французских государствоведов, ус( танавливать «диктатуру общественного спасения». Такой подход проистека( ет из положения пункта 3 статьи 3 Конституции. Конституцией закреплено правомочие Президента Республики по введе нию в целом по стране или в отдельных местностях чрезвычайного либо воен( ного положения, исчерпывающим образом регламентированы основания при нятия этого решения. Подчеркнем, что Главой государства чрезвычайное по ложение может быть введено после предварительных официальных консультаций с ПремьерМинистром (исполнительной ветвью власти) и председателями Палат Парламента Республики (законодательной ветвью власти) и с незамедлительным информированием об этом Парламента Рес публики. Военное положение, в силу необходимости моментального реаги рования, Главой государства вводится самостоятельно, однако с незамедли тельным информированием Парламента. Правовое регулирование этих отношений детализировано в законах от 8 февраля 2003 года «О чрезвычайном положении» и от 5 марта 2003 года «О военном положении». 1 Мусин А. Новый облик правоохранительных органов: эффективность, транспарент ность и профессионализм // Казахстанская правда. – 2012. – 17 апр. См. также: Удар( цев С. Серьезный экзамен // Казахстанская правда. – 2012. – 14 апр. 314 Функции Главы государства в Республике Казахстан Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоя тельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение безопас ности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституци онного строя Республики Казахстан. Посредством принятия Закона «О чрез вычайном положении» Парламентом конкретизированы обстоятельства, могущие стать основаниями введения чрезвычайного положения (пункт 2 статьи 4 Закона «О чрезвычайном положении»). Чрезвычайное положение применяется в случае невозможности урегулирования сложившейся ситуа ции применением иных мер. На всей территории Казахстана или в отдельных его местностях чрезвы чайное положение вводится Президентом Республики соответствующим указом. Указ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлитель ному опубликованию в официальных печатных изданиях в соответствии с законодательством Республики Казахстан и доводится до сведения населе ния всеми средствами массовой информации. Данный указ вводится в дей ствие в сроки, устанавливаемые Президентом Республики Казахстан. Законом определено содержание указа Президента Республики о введе нии чрезвычайного положения (статья 6 Закона «О чрезвычайном положе нии»), установлены требования к срокам действия чрезвычайного положе ния (статья 7 Закона «О чрезвычайном положении»). Предусмотрен пере чень основных мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения (в статье 15 их предусмотрено всего девять), а так же дополнительных мер и временных ограничений, применяемых в услови ях чрезвычайного положения (в статье 16 Закона «О чрезвычайном положе нии» их приведено всего восемь при наличии оснований, предусмотренных подп. 1 пункта 2 статьи 4 данного Закона, и четыре — при наличии основа ний, предусмотренных подп. 2 пункта 2 статьи 4). В главе 5 Закона «О чрезвычайном положении» объединены статьи 17–23, предусматривающие гарантии прав и ответственность физических и юриди ческих лиц, а также должностных лиц в условиях чрезвычайного положения. В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Закона по истечении срока, на кото рый вводилось чрезвычайное положение, чрезвычайное положение счита ется прекращенным. Впервые за годы Государственной Независимости, в связи с произошед шими 16 декабря 2011 года в городе Жанаозен Мангистауской области массо выми беспорядками, в целях обеспечения общественной безопасности, вос становления законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан, Ука зом Президента РК от 17 декабря 2011 года в границах города Жанаозен Мангистауской области было введено чрезвычайное положение на период с 18 ч. 00 мин. 17 декабря 2011 года на срок до 7 ч. 00 мин. 5 января 2012 года. Первый Президент — Лидер Нации Н. А. Назарбаев посетил место тра гических событий, лично познакомился с ситуацией, отдал соответствую Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 315 щие поручения Правительству и другим государственным органам. Ука зом от 4 января 2012 года чрезвычайное положение было продлено. В це лом за вторую половину декабря 2011 и январь 2012 гг. были реализованы первоочередные меры по ремонту разрушенных объектов инфраструкту ры, благоустройству, обеспечению продовольственной безопасности и тру доустройству уволенных нефтяников. Обстановка в городе нормализова лась, необходимость режима чрезвычайного положения отпала, и он был прекращен с 7 ч. 00 мин. 31 января 2012 года 1. Наряду с восстановлением законности и привлечением к юридической ответственности виновных реализуется комплексный план по решению со циальноэкономических проблем города нефтяников. Данная работа ведет ся в двух направлениях. Вопервых, планируется завершить все мероприя тия и проекты, предусмотренные в 2012 году. Вовторых, начнется реализа ция программы по развитию города до 2020 года, являющейся логическим продолжением проводимой политики по улучшению социальноэкономи ческой обстановки в Жанаозене. На ее реализацию направлено порядка 170 млрд тенге. В целях повышения экономической активности предусмат ривается ускоренное развитие объектов социальной и инженерной инфра структуры за счет переноса на 2012 год сроков реализации проектов, ранее запланированных на 2013–2015 годы, а также строительство новых объек тов. Будущее второго «опорного» города Мангистауской области в соответ ствии со Стратегией территориального развития и новой долгосрочной про граммой социальноэкономического развития на период до 2020 года опре делено в качестве транзитного транспортнологистического центра, который позволит обслуживать Казахстан и центральные регионы России, а также Туркменистан, Иран, страны Персидского залива, Южной и ЮгоВосточ ной Азии 2. Трагические события в Жанаозене объективно усилили внимание госу дарственных органов к малым городам (таких городов с населением от 50 до 120 тысяч жителей в Казахстане всего 60) и повысили активность по разре шению их проблем. Целью введения военного положения является создание условий для пре дотвращения или отражения агрессии против Республики Казахстан. Военное положение на всей территории Республики Казахстан или в от дельных ее местностях вводится указом Президента Республики. В нем оп ределяются: обстоятельства, послужившие основанием для введения воен 1 2 Об оперативных действиях Н. А. Назарбаева см. также с. 454–455 настоящей моно графии. Город восстанавливается жанаозенцами // Казахстанская правда. – 2012. – 1 фев.; Будущее Жанаозена: транзитный транспортнологистический узел. – Там же. Цит. по: Экономика и право Казахстана. – 2012. № 4. – С. 24–26. 316 Функции Главы государства в Республике Казахстан ного положения; перечень вводимых мер и временных ограничений прав и свобод граждан и других лиц; границы территории, на которой вводится во енное положение; силы и средства, привлекаемые для установления и под держания военного положения; время, с которого начинает действовать во енное положение. Полный текст указа о введении военного положения под лежит немедленной трансляции по радио и телевидению, а также официальному опубликованию. Президент Республики незамедлительно информирует Парламент о введе нии военного положения и объявлении частичной или общей мобилизации. Порядок подготовки государства к отражению агрессии определяется Президентом Республики в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Период военного положения в соответствии со статьей 5 Закона «О воен ном положении» начинается со времени введения военного положения и заканчивается со времени отмены военного положения. В период действия военного положения предусматриваются ограничения прав и свобод граж дан и других лиц (за исключением прав и свобод, предусмотренных статья ми, перечисленными в пункте 3 статьи 39 Конституции), деятельности орга низаций, а также возложение на них дополнительных обязанностей, опре деленных настоящим Законом. В местностях, в которых введено военное положение, в соответствии с законодательством Республики Казахстан рас ширяются полномочия органов военного управления, к ним переходят все функции органов государственной власти и управления в области обороны и обеспечения общественного порядка. В период действия военного поло жения Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования Рес публики Казахстан применяются для отражения агрессии, а мероприятия гражданской и территориальной обороны проводятся в соответствии с за конодательством Республики Казахстан. На территории, где введено военное положение, могут быть приняты меры военного положения (в пункте 1 статьи 6 Закона «О военном поло жении» установлена всего 21 мера, причем их перечень оставлен откры тым: могут быть приняты «иные меры, необходимые для обеспечения во енного положения в соответствии с законодательными актами Республи ки Казахстан»). В статье 9 Закона «О военном положении» закреплены полномочия Пре зидента Республики Казахстан в период военного положения: 1) осуществ ление общего руководства организацией обеспечения военного положения; 2) обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия госу дарственных органов; 3) утверждение порядка применения мер военного положения на территории, где оно введено, а также полномочий государ ственных органов по обеспечению этих мер; 4) издание нормативных пра вовых актов по вопросам военного положения; и ряд других. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 317 В случае введения военного положения на территории Республики Ка захстан или в отдельных ее местностях Президент Республики принимает меры в соответствии с обязательствами страны, вытекающими из междуна родных договоров Республики Казахстан (статья 15 Закона «О военном по ложении»). Военное положение на территории Республики Казахстан или в отдель ных ее местностях отменяется указом Президента РК после прекращения действий, послуживших основанием для его введения. Нормативные пра вовые акты, принятые в целях обеспечения военного положения и связан ные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав орга низаций, применяются только в течение срока, на который введено военное положение, и подлежат отмене в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан (статья 16 Закона «О военном положении»). Очень хочется, чтобы в Казахстане никогда не возникало обстоятельств оснований для введения Президентом Республики чрезвычайного либо во енного положения. В соответствии с подп. 12 статьи 44 Конституции РК, Президент Респуб( лики является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РК, на( значает на должность и освобождает от должности высшее командование Во( оруженных Сил. Более подробно данная группа полномочий регламентируется законами РК от 7 января 2005 года «Об обороне и Вооруженных Силах Респуб( лики Казахстан» и от 6 января 2012 года «О национальной безопасности Рес( публики Казахстан», а также иными законами о различных специальных служ( бах Республики Казахстан. Необходимым атрибутом любого государства выступает его территория, то есть территориально(пространственные пределы осуществления государ( ственной власти, действия Конституции, обеспечения прав и свобод граждан. «...Республика Казахстан является унитарным государством... Суверени тет Республики распространяется на всю ее территорию. Государство обес печивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей тер ритории» — записано в статье 2 Конституции. Установленная Конституци ей унитарность и территориальная целостность государства не могут быть изменены. Обретение Республикой Казахстан Государственной Независимости выд винуло в качестве одной из первоочередных задач юридическое оформле ние территориальнопограничных вопросов с соседними государствами — Китаем, Кыргызстаном, Россией, Туркменистаном и Узбекистаном. Методологической основой при проведении делимитации государствен ной границы было требование Первого Президента Республики — Лидера Нации Н. А. Назарбаева разрешать все возникающие спорные проблемы на основе международного права, с одной стороны, в духе дружбы и доверия — с другой. 318 Функции Главы государства в Республике Казахстан Наиболее сложным стало урегулирование территориальнопограничных вопросов с Китаем, доставшихся в наследство молодой республике от Со юза ССР. Президент РК Н. А. Назарбаев взял на себя огромную политичес кую ответственность, приняв решение провести необходимые переговоры с китайской стороной и, таким образом, перевести двусторонние отношения в русло добрососедства, взаимного доверия и сотрудничества. В результате напряженных переговоров удалось согласовать все существовавшие пробле мы и 26 апреля 1994 года подписать Соглашение о казахстанскокитайской государственной границе, вступившее в силу 11 сентября 1995 года. Затем, после четырех лет кропотливой работы в 1998 году было подписано допол нительное соглашение, которое окончательно урегулировало все погранич ные вопросы между Казахстаном и Китаем. Урегулирование территориальнопограничных вопросов с Китаем, завер шившееся делимитацией и демаркацией казахстанскокитайской госграни цы, создало предпосылки для заключения Соглашения между Казахстаном, Кыргызстаном, Россией, Таджикистаном и Китаем об укреплении доверия в военной области в районе границы (г. Шанхай, 26 апреля 1996 года) и Со глашения между Казахстаном, Кыргызстаном, Россией, Таджикистаном и Китаем о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы (г. Мос ква, 24 апреля 1997 года). Заключительным шагом в направлении укрепле ния безопасности, дружбы и добрососедства, сохранения спокойствия в рай оне границы явилось создание международной организации — Шанхайс кой организации сотрудничества (г. Шанхай, 15 июня 2001 года). В дальнейшем Н. А. Назарбаевым были подписаны соответствующие со глашения: 5 июля 2001 года — с Президентом Туркменистана о делимита ции и процессе демаркации казахстанскотуркменской границы; 23–24 июля 2001 года — с Президентом Кыргызстана о делимитации казахстанскокыр гызской границы; 16–17 ноября 2001 года — с Президентом Узбекистана о делимитации казахстанскоузбекской границы; 18 января 2005 года — с Пре зидентом России о казахстанскороссийской государственной границе, яв ляющейся самой протяженной сухопутной границе в мире. «Президент Н. А. Назарбаев, проведя в кратчайшие сроки юридическое оформление государственной границы Казахстана, внес неоценимый вклад в сохранение территориальной целостности страны, — утверждает Б. К. Сул танов. — Казахстанский Президент, показав другим странам мирового со общества образец цивилизованного решения таких сложнейших вопросов, как спорные территориальные проблемы, снискал себе огромный междуна родный авторитет и всемирное признание» 1. 1 Султанов Б. К. Президент Н. А. Назарбаев и международноправое оформление госу дарственной границы Республики Казахстан. В кн.: Материалы Международной науч нопрактической конференции «Институт президентства в Республике Казахстан: ис тория и современность» (22–23 апреля 2010 года). – Алматы, 2010. Т. 1. – С. 324–337. Президент — символ и гарант единства народа и государственной власти 319 Внутренняя политикотерриториальная организация государства является основой экономического развития страны, построения системы государ ственных органов, обеспечения взаимоотношений граждан страны с госу дарством, участия граждан в формировании и отправлении публичной вла сти. Вступление Казахстана в Эпоха Государственной Независимости востре( бовала изменение административно(территориального устройства страны. Актами Президента Республики было учреждено рождение новой столицы Казахстана — красавицы Астаны. Историческая по своей значимости для судьбы страны инициатива по переносу столицы принадлежит Первому Пре зиденту Республики — Лидеру Нации Н. А. Назарбаеву. Глава государства блестяще реализовал ее в жизнь. «Астана — это символ обновления Казахстана, символ неиссякаемой со зидательной энергии ее многонационального народа. Это символ веры на рода, приступившего в далеко не самые лучшие времена к возведению но вой столицы, в свои собственные силы. Это символ надежды и уверенности нации, обретшей свободу, в своем процветающем будущем, в будущем сво их потомков» — пишет Н. А. Назарбаев 1. 6 июля 2008 года Астана отпраздновала свой первый 10летний юбилей. Наша столица стала местом проведения множества форумов, призванных внести вклад в укрепление региональной и глобальной безопасности. В 2003, 2006 и 2009 годах здесь прошли съезды мировых и традиционных религий. В 2010 году — исторический Саммит ОБСЕ. В 2011 году Астана приняла VII зимние Азиатские игры и участников Организации Исламского сотруд ничества. В 2012 году – V Астанинский экономический форум и IV Съезд лидеров мировых и традиционных религий 2. Во второй половине 90х годов прошлого века Глава государства в сжа( тые сроки провел комплексную реформу административно(территориального деления Казахстана. Президентом Республики были изданы указы, затрагивающие наиболее крупные в административнотерриториальной иерархии единицы — облас ти. Указом Президента РК от 22 апреля 1997 года «О мерах по оптимизации административнотерриториального устройства Республики Казахстан» были упразднены Талдыкорганская и Тургайская области; изменены грани цы Акмолинской области, с включением в нее территории Державинского, Жаксынского, Жанадалинского, Есильского и Кийминского районов упраз дненной Тургайской области; Алматинской области, с включением в нее тер ритории упраздненной Талдыкорганской области; Кустанайской области, с включением в нее территории г. Аркалыка, Аркалыкского, Амантогайского, 1 2 Назарбаев Н. А. В сердце Евразии. – Алматы, 2005. – С. 17. О многообразной организаторской деятельности Н. А. Назарбаева совместно с Ар хитектурным советом столицы при Президенте РК см. с. 498–482 настоящей моно графии. 320 Функции Главы государства в Республике Казахстан Амангельдинского, Джангельдинского и Октябрьского районов упразднен ной Тургайской области. Указом от 3 мая 1997 года «О дальнейших мерах по совершенствованию административнотерриториального устройства Рес публики Казахстан» упразднены Жезказганская, Кокшетауская и Семипа латинская области; изменены границы Карагандинской области (в нее вклю чена территория упраздненной Жезказганской области), СевероКазахстан ской области (в нее включена территория упраздненной Кокшетауской области), ВосточноКазахстанской области (в нее включена территория уп раздненной Семипалатинской области). К комплексным решениям, реформирующим административнотерри ториальное устройство в рамках одной области, относится Указ от 24 апреля 1997 года «О некоторых вопросах административнотерриториального уст ройства ЮжноКазахстанской области», которым упразднены районы Асы ката, Жетысайский, Мактааральский, и на их территории образован Макта аральский район с административным центром в городе Жетысае; город Сарыагач переименован в город Сарыагаш; упразднены Келесский и Сары агачский районы, и на их территории образован Сарыагашский район с ад министративным центром в городе Сарыагаше; упразднен Туркестанский район. Указом от 2 мая 1997 года «Об изменениях в административнотер риториальном устройстве Кокшетауской области» упразднены Арыкбалык ский, Валихановский, Келлеровский, Кокшетауский, Ленинградский, Ру заевский, Чистопольский, Чкаловский районы Кокшетауской области; го род Щучинск отнесен к категории городов районного значения; переименованы: Кзылтуский район в Уалихановский район; Красноармей ский район в Тайыншинский район; город Красноармейск в город Тайын ша; Куйбышевский район в Целинный район; Ленинский район в Акжарс кий район. Ряд решений Главы государства был направлен на переименование адми нистративнотерриториальных единиц, отнесение административнотерри ториальных единиц к соответствующим категориям; на упразднение отдель ных административнотерриториальных единиц районного (районного в го родах) уровня; на изменение границ административнотерриториальных единиц, транскрипции их наименований. Точечная корректировка административнотерриториального деления в условиях дальнейшего развития страны в целях создания благоприятных ус ловий для экономики и взаимоотношений граждан с государством продол жается. Таким образом, функция гаранта незыблемости Конституции, прав и свобод граждан предполагает ответственность Главы государства за букву и дух — юридическую, и за реальную жизнь — фактическую конституцию. Президент Республики отслеживает соответствие Основному Закону действительности (корректируя эволюцию общества и деятельность государственных структур, Функционирование ветвей власти и их ответственность перед народом 321 акции общественных объединений, граждан) и соответствие самой Конститу( ции реальной действительности (своевременно стимулируя объективно необхо( димые корректировки). Охраняя Конституцию, Глава государства через исполь( зование права вето, обращения в Конституционный Совет и других возможнос( тей обеспечивает устойчивость правовой системы, соответствие Конституции принимаемых Парламентом законов. Гарантируя соблюдение прав и свобод граж( дан, Конституции РК руководит правоохранительной деятельностью, специаль( ными службами, обладает широкими полномочиями в сфере национальной безо( пасности и обороны, утверждении режима законности, борьбе с различными фор( мами преступности, соблюдении государственной дисциплины. § 5. Обеспечение согласованного функционирования ветвей государственной власти и их ответственности перед народом Для жизнедеятельности любого государства первейшее значение имеют отношения, складывающиеся между высшими государственными органа ми: главой государства, парламентом и правительством. Насколько четко в конституции определены их статусы, присутствует стремление конкретных политиков и управленцев действовать сообща на пользу людей, настолько целеустремленно, профессионально и эффективно государство в осуществ лении своего главного предназначения по обеспечению прав и свобод чело века, его достойной жизни, конкурентоспособности страны. Взаимопонимание и взаимная поддержка, а не конфронтация и противосто( яние. Единство в стратегии и достижение общих целей различными средства( ми, а не самолюбование своей псевдонезависимостью. Вот то главное, чем по большому счету определяется синхронность и результативность всего казах( станского государственного механизма. Постепенно, нередко незаметно для общества, происходит устойчивое формирование конституционных обычаев, в своей совокупности составляющих неписаные правила взаимного внимания и взаимного такта Президента Республики, Парламента и Правительства. Положение об обеспечении нормальной жизнедеятельности всех публич ных властей юридически присутствовало еще в Законе об учреждении поста Президента Казахской ССР. Более того, в пункте 5 статьи 1143 Конститу ции 1978 г. на Президента была возложена обязанность обеспечения взаи модействия высших органов государственной власти и управления Казах стана. В ныне действующей Конституции это устойчивое направление дея тельности нашло дополнительное развитие в характеристике статуса Президента Республики, функции определения им основных направлений политики и детализацию в ряде конкретных полномочий. Фундамент многообразной деятельности Главы государства по обеспече нию политической координации и политического арбитража заложен в кон 322 Функции Главы государства в Республике Казахстан ституционной конструкции сущностных и организационных начал государ ственной власти. Как известно, пункт 4 статьи 3 Конституции РК гласит: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнитель ную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием сис темы сдержек и противовесов». Обе качественные характеристики — «един ство власти» и «разделение властей» — только в своем сплаве могут гаранти ровать цельный эффективно работающий государственный механизм. Между тем даже в специальной литературе при анализе Конституции РК, статусов и деятельности государственных органов, нередко основной упор делается на разделении властей на три ветви, на сдержках и противовесах 1. О единстве государственной власти умалчивается или в лучшем случае упо минается попутно. Единство государственной власти, как основа основ взаимодействия ее вет( вей, не есть антипод разделения властей. Об этом отчасти говорилось нами в § 1 главы II настоящей монографии. Везде и всегда присутствует стремление к формированию такой власти, которая бы опиралась на народ (единствен ный источник власти при республиканской форме правления, а также в от дельных монархиях, где совмещены базовые идеи верховного происхождения власти главы государства и народного суверенитета); эффективно осуществ ляла возложенные на государство функции по обеспечению прав и свобод че ловека и гражданина, снятию присутствующих в обществе противоречий, под держанию стабильной и спокойной жизни каждого и всех; была бы стабильна в отношении колебаний политической ситуации и устойчива к давлению со стороны политических парий и отдельных групп избирателей. Разделение властей сориентировано на взаимодействие (а не на противо поставление) ветвей власти, а система сдержек и противовесов предупреж дает излишнюю централизацию и концентрацию единой власти. «Сдержки и противовесы позволяют ветвям власти успешно и конструк тивно взаимодействовать, эффективно решать задачи поступательного раз вития страны, — отметил Президент РК Н. А. Назарбаев в речи на научно практической конференции, посвященной 10летию Конституции РК. — За годы действия Конституции ни одно политическое разногласие не перерос ло в кризис. Все споры решаются в рамках конституционных процедур. Сло жилась система взаимоотношений между государственными институтами. Эта система стала традицией» 2. 1 2 См. напр.: Тагаев А. У. Парламентаризм в Республике Казахстан: становление и пер спективы развития. – С. 172–189, 230–246; Мажилис Парламента независимого Ка захстана / Под общ. ред. Председателя Мажилиса Парламента РК У. Б. Мухамеджа( нова. – Астана, 2011. – С. 6, 15, 18. Высшая школа демократии // Казахстанская правда. – 2005. – 1 сен. Функционирование ветвей власти и их ответственность перед народом 323 Народный суверенитет, являющийся исходным началом государственного суверенитета, составляет социальную основу единства государственной влас( ти и необходимости взаимодействия ее ветвей. Не требует особых доказа( тельств утверждение, что все они должны выражать стратегические инте( ресы народа, в главном действовать сообща для достижения общих целей. Напряженные ситуации «внутреннего расшатывания власти», непозво лительные для политического транзита, непросто переживаются даже в стра нах устойчивых демократий. Здесь за долгие годы либеральных режимов и конституционализма накоплены различные политические и социальные га рантии против шараханий из стороны в сторону вплоть до радикализма и экстремизма в их различных проявлениях. К таковым гарантиям относятся: политическая и правовая культура подавляющей части населения, деятель ность основных политических сил в рамках конституции и права, отторже ние радикальных революционных лозунгов. Наряду с содержательной характеристикой единства государственной власти исключительно важным для взаимодействия ветвей представляется ее организационная характеристика. Наряду с положениями статей 1–4 Кон ституции РК организационноправовые формы единства государственной власти устанавливаются и регулируются нормами статей, размещенных в разделах III–VIII казахстанского Основного Закона. В арсенале казахстанского Главы государства — средства политической ко( ординации, подкрепленные необходимыми функциями и полномочиями. Свойственная политической модернизации государственная жесткость реализуется организационно, в первую очередь, по линии президентской и исполнительной ветвей власти. Осуществляя политическую координа цию, Президент Республики определяет основные направления внутрен ней и внешней политики в ежегодных посланиях к народу Казахстана, конкретизирует их в утверждаемых государственных программах Респуб лики. Их исполнение обеспечивается самим высшим должностным ли цом, Парламентом через принятие необходимых законов, а также Пра вительством и всеми иными центральными исполнительными органами, на местах акимами — представителями Президента и Правительства — и акиматами. В целом перечисленные органы и составляют единую испол нительную вертикаль. Президент страны обладает полномочиями в области законодательной власти — правом вето, правом издавать имеющие силу закона указы, а также по делегации осуществлять законодательные полномочия Парламента и др.; в области судебной власти — правом осуществления помилования, внесе ния возражений на решения Конституционного Совета РК и др. Напомним, что перечисленные полномочия являются не тактическими — повседневными, а стратегическими, в силу чего и именуются нами в целом как политическая координация и политический арбитраж. 324 Функции Главы государства в Республике Казахстан Именно политический уровень данных форм координации и арбитража подтверждается следующим мнением. Академик НАН РК Г. С. Сапаргалиев выделяет следующие принципы взаимодействия ветвей органов государ ственной власти: принцип единства государственной власти в Республике Казахстан; принцип согласованного сотрудничества и взаимодействия вет вей государственной власти, органов, не входящих в систему властей; прин цип разрешения коллизий, возникающих между ветвями власти, между ними и органами, не входящими в систему ветвей государственной власти в соот ветствии с установленными правилами; принцип открытости и гласности деятельности государственных органов в процессе взаимодействия; прин цип демократизма во взаимодействии и сотрудничестве государственных органов; принцип взаимной ответственности в процессе согласованного вза имодействия и сотрудничества органов государственной власти; принцип взаимодействия органов государственной власти и общественных органи заций 1. По своему существу, каждый из приведенных принципов имеет кон ституционную значимость, присутствует на высшем уровне государствен нообщественного организма. Президентская власть сконструирована и на практике организована та ким образом, что пронизывает все вертикальные и горизонтальные власте отношения. Причем не только в государственном, но и в значительной сте пени общественном секторе. При этом, естественно, формы и методы руко( водства или сотрудничества различные. Принципы и нормы Конституции, конституционных и обычных законов закрепляют не только компетенцию, но также и необходимые институциональные возможности для ее должной реализации. Акты Главы государства подлежат обязательному исполнению всеми го сударственными органами (Парламентом, Правительством, Конституцион ным Советом и судами — в соответствии с особенностями, обусловленными принципом разделения властей). При этом наряду с органами общей ком петенции на важнейших направлениях реализации стратегий (то есть опять же для обеспечения единства действий) Президентом РК создаются госу дарственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Главе государства. Их система весьма мобильна и сориентирована на обеспечение прямого руководства Главой государства конкретными сферами или выпол нение задач и целей. Глава государства и высшее должностное лицо обладает решающими воз можностями в отношении государственной службы (управленческой, судеб ной, военной, прокурорской), утверждая по представлению ПремьерМи 1 Более подробно см.: Проблемы согласованного функционирования органов государ ственной власти Республики Казахстан и системы сдержек и противовесов / Рук. авт. колл. академик НАН РК, д. ю. н., проф. Г. С. Сапаргалиев. – Алматы, 2006. – С. 47–56. Функционирование ветвей власти и их ответственность перед народом 325 нистра единую систему финансирования и оплаты труда работников бюд жетной сферы, оформляя своими актами многочисленные отношения, не урегулированные законом, а также производя кадровые назначения на клю чевые посты государственного аппарата (или рекомендуя к избранию) и ос вобождая от должности (или рекомендуя к освобождению) гражданских и иных чиновников высшего ранга. Руководство обеспечивается через Агент ство РК по делам государственной службы — орган, непосредственно под чиненный и подотчетный Президенту Республики. Привлечение различных слоев населения и институтов гражданского об щества к формированию воли народа и включению ее в государственную политику, а также учет мнения законодательной и судебной ветвей власти при принятии важнейших решений осуществляется через создание и дея тельность при Президенте Республики различных консультативносовеща тельных органов. Политическая координация деятельности высших представителей ветвей власти не есть нечто экстраординарное; она осуществляется постоянно. Ведь обращаясь с ежегодными посланиями к народу об основных направлениях внутренней и внешней политики, утверждая те или иные программы, Глава государства намечает план совместных действий Парламента и Правитель ства. Объявляя рассмотрение законопроекта срочным, Президент ставит перед парламентариями задачу активизации их совместных усилий на тех направлениях и проблемах, на которых в данный момент также сосредото чено внимание Правительства, которое без законодательной поддержки не правомочно осуществлять конкретные шаги. Тем самым и достигается со гласование решений и действий государственных органов, видов деятель ности, использования материальнофинансовых ресурсов и сроков. Детально отработано и регламентировано участие Главы государства в законотворческой деятельности. Указом Президента РК от 2 июля 1996 года утверждено Положение о порядке представления на подпись и рассмотре ния Президентом Республики Казахстан законов Республики Казахстан, их регистрации, обнародования и хранения; Указом от 17 мая 2002 года — Пра вила согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопро ектных работ Правительства Республики Казахстан и с Администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правитель ством в Мажилис Парламента Республики Казахстан. В Указе Президента РК от 21 сентября 2007 года предусмотрены меры по обеспечению права за конодательной инициативы Президента Республики Казахстан, полученного Главой государства в результате конституционной реформы 2007 года 1. 1 О технологии и технике реализации координации в форме предусмотренного насто ящими указами согласования см.: Турецкий Н. Н. Законодательная ветвь власти Ка захстана. – Алматы, 2011. – С. 137–146. 326 Функции Главы государства в Республике Казахстан По большому счету целевой потенциал данной функции охватывается требованием об эффективном функционировании всего государства. На его реализацию направлены правомочия Главы государства и выс шего должностного лица, предусмотренные в статье 44 Конституции: подп. 2 — в отношении законодательной ветви власти; подп. 3 — в отно шении исполнительной ветви власти; подп. 4, 5 и 7 — в отношении Пред седателя Национального Банка, Генерального Прокурора и Председате ля Комитета национальной безопасности; государственных органов, не посредственно подчиненных и подотчетных Президенту; председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюд жета, а также подп. 9 — по утверждению единой системы финансирова ния и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики. Здесь миссия Главы государства и высшего должностного лица проявляется в максимальном объеме с не обходимым сквозным конституционным подкреплением. Как уже отме чалось ранее, объем президентских прерогатив в отношении представи телей различных ветвей власти неодинаков, что обусловлено специфи кой каждой их них. Являясь второй стороной обеспечения согласованности ветвей государ ственной власти, политический арбитраж представляет собой средство пре( имущественно «хирургического» разрешения разногласий между высшими орга( нами законодательной и исполнительной ветвей, когда возникает угроза един( ству государственной власти и тем самым ставится под сомнение реальность государственного суверенитета. Арбитражная роль Президента Республики ранее отвергалась по чисто субъективным мотивам со ссылкой на то, что в Казахстане отсутствует вероятность конфронтации между высшими власт ными структурами. По этим причинам в Конституции 1993 г. не был предус мотрен механизм выхода из политических кризисов, хотя последующие со бытия доказали обратное. Функция политического арбитража начала наполняться реальным содер жанием, начиная с осени 1993 г., когда распалась система местных Советов народных депутатов, и встал вопрос о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета и проведении внеочередных выборов. Дело в том, что в начале лета 1994 г. возникли острые разногласия между вновь избранным Верховным Советом и действовавшим Кабинетом Ми нистров. В принятом заявлении депутаты высказали недоверие социаль ноэкономическому курсу Правительства. В заявлении Кабинета Мини стров содержалась резкая критика в адрес Верховного Совета. Поэтому 20 сентября 1994 года по инициативе Главы государства был подготовлен проект Соглашения об обеспечении взаимодействия и согласованной ра боты между законодательной и исполнительной властями Республики Ка захстан. По итогам встречи Президента РК с депутатами Верховного Со Функционирование ветвей власти и их ответственность перед народом 327 вета Соглашение было подписано Главой государства и Председателем Верховного Совета 1. Данное Соглашение (в Верховном Совете его метко окрестили «Договором о ненападении») отдельными депутатами крити ковалось с позиций юридического оформления и порядка принятия. Од нако в условиях искусственно созданного отсутствия конституционного механизма разрешения разногласий между высшими государственными органами требовать от них конструктивных политических решений в рам ках жесткоформального соответствия не только духу, но и букве Кон ституции вряд ли было обоснованно. В противном случае непринятие не традиционного акта могло бы повлечь глобальные нарушения Основно го Закона. 11 октября Кабинетом Министров было принято Постановление «Об от ставке Правительства Республики Казахстан»; в соответствии со статьей 85 Конституции Кабинет Министров просил Президента принять отставку правительства. В этот же день Президент РК издал Указ «Об отставке Каби нета Министров Республики Казахстан». Отставка Кабинета Министров была принята, членам правительства поручено выполнение своих обязан ностей до образования нового состава Кабинета Министров, а руководство текущей работой Кабмина возложено на А. Кажегельдина. Указами Прези дента РК от 12 октября 1994 года было сформировано правительство. Кан дидатуры, назначенные Президентом Республики Казахстан, — Премьер Министр, его заместители, Министр иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председатель КНБ — были одобрены Верховным Советом. Таким образом, был разрешен первый в истории независимой государствен ности острый кризис между Верховным Советом и Кабинетом Министров, в котором Президент Казахстана политически и юридически выполнил свою арбитражную функцию. К примерам обеспечения нормального функционирования высших го сударственных структур можно отнести конструктивную позицию и мол ниеносные действия Президента Республики в марте 1995 года, после при нятия Конституционным судом решения по иску Т. Г. Квятковской. Юри дическими последствиями признания Конституционным судом ряда нормативноправовых актов Центральной избирательной комиссии ста ло прекращение деятельности Верховного Совета тринадцатого созыва. 6 марта было оглашено и передано Главе государства итоговое постанов ление Конституционного суда. 8 марта Президент Республики направил в Конституционный суд возражение, в котором высказал несогласие с принятым решением. 10 марта определением Конституционного суда, принятым двумя третями голосов участвовавших в этом процессе судей, возражение было отклонено. На следующий день Президент Республики 1 См.: Казахстанская правда. – 1994. – 21 сен. 328 Функции Главы государства в Республике Казахстан как лицо, обязанное к исполнению решения Конституционного суда, обратился в Конституционный суд с запросом дать разъяснения по ряду положений постановления от 6 марта и вытекающим из него правовым последствиям. В дополнительном определении от 11 марта Конституционный суд разъяснил юридические последствия постановления на всей территории Казахстана; подтвердил возобновление действия Закона от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту Республики Казах стан и главам местных администраций дополнительных полномочий» в части предоставления Президенту права принятия решений законодатель ного характера и иных полномочий, включая право издавать акты, име ющие силу закона, в т.ч. конституционного; разъяснил вопрос о сроках проведения выборов депутатов Верховного Совета и необходимой подго товительной работы. Получив документ, Президент РК 11 марта издал Указ «О мерах, вытекающих из постановления Конституционного суда Республики Казахстан от 6 марта 1995 года». Во исполнение решений Конституционного суда для оказания помощи депутатам в трудоустрой стве, обеспечения сохранности имущества Верховного Совета, решения других вопросов, связанных с прекращением деятельности Верховного Совета, была образована Государственная комиссия. 17 марта, рассмот рев прошение Центральной избирательной комиссии, Глава государства своим Указом освободил от должности председателя, заместителя пред седателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии Рес публики Казахстан. Таким образом, Президент Республики использовал все конституционные возможности для сохранения Верховного Совета тринадцатого созыва и, одновременно, подчинившись законному реше нию Конституционного суда, подтвердил необходимость строгого следо вания нормам Конституции 1. В практике деятельности двухпалатного Парламента было несколько слу чаев инициирования выражения вотума недоверия Правительству. Такие факты имели место в 1996, 1999 и 2003 годах. 10 июня 1996 года на совместном заседании Палат Парламента в связи с отклонением Мажилисом проекта Закона «О внесении изменений и допол нений в Закон Казахской ССР «О пенсионном обеспечении граждан в Ка захской ССР» ПремьерМинистр поставил вопрос о доверии Правительству. 1 Подготовка и рассмотрение «дела Т. Г. Квятковской» описаны эксчленом Консти туционного суда С. Ф. Ударцевым в кн.: Учителя и коллеги. Из истории юридической мысли Казахстана XX – начала XXI вв.: Очерки и воспоминания. – Алматы, 2011. – С. 35–42. Между тем, несмотря на полное соответствие Основному Закону, откры тость действий Президента Республики и Конституционного суда РК по данному делу, появляются комментарии, в которых авторами допускаются искажение конк ретных фактов и утверждения, не имеющие ничего общего с действительностью. Функционирование ветвей власти и их ответственность перед народом 329 На состоявшемся 12 июня 1996 года совместном заседании Палат Парла мента депутаты выразили доверие действующему Правительству. Очень сложным было прохождение в Парламенте законопроекта «О рес публиканском бюджете на 1999 год». Весной и в начале лета в Парламент Правительством было представлено несколько вариантов. 24 июня перед голосованием на совместном заседании Палат Правительство поставило вопрос о доверии. Парламентарии не набрали необходимых двух третей го лосов каждой из Палат для выражения недоверия Правительству 1. В апреле — июне 2003 года в связи с принятием нового Земельного ко декса возникли разногласия между Правительством и Мажилисом Парла мента. По мнению ПремьерМинистра, в одобренном Мажилисом вари анте текста содержался ряд скорректированных депутатами положений, принятие которых сведет на нет всю земельную реформу. После голосова ния в Мажилисе ПремьерМинистр запросил мнение Конституционного Совета относительно возможности Правительства отозвать инициирован ный им законопроект на любой стадии законодательного процесса. Полу чив положительное заключение, Правительство отозвало документ и по ставило его на голосование в правительственном варианте на совместном заседании Палат в порядке, предусмотренном пунктом 7 статьи 61 Кон ституции РК 1995 г., увязав принятие с доверием Правительству. Земель ный кодекс был принят. Перед подписанием Глава государства направил его в Конституционный Совет, который подтвердил соответствие Земель ного кодекса Конституции. Однако ПремьерМинистр обратился к Главе государства с прошени ем об отставке, обвинив Мажилис Парламента в несостоятельности и не способности к дальнейшему углублению экономических реформ, в том числе в такой очень важной для страны отрасли, как сельское хозяйство. «Если существует факт недоверия между двумя ветвями единой государ ственной власти, который может привести к определенным политичес ким последствиям, то он должен иметь свои варианты разрешения» 2. Рассмотрев прошение, Президент Республики принял отставку Премьер Министра и сформировал новое Правительство. Затем на встрече с депу татами Мажилиса и сенаторами Президент Республики обсудил разно гласия по Земельному кодексу. Часть из них была снята, на отдельные статьи Глава государства наложил вето, которое не было преодолено Пар ламентом. В итоге в согласованном варианте Земельный кодекс был при нят, подписан Президентом Республики, опубликован и вступил в юри дическую силу. 1 2 Мажилис Парламента независимого Казахстана // Под общ. ред. Председателя Ма жилиса Парламента РК У. Б. Мухамеджанова. – Астана, 2011. – С. 36–37. Экстренное заседание Правительства // Казахстанская правда. – 2003. – 12 июня. 330 Функции Главы государства в Республике Казахстан Наряду с Казахстаном и Францией арбитражной функцией наделены гла вы многих других государств 1. Весьма интересным представляется развитие функции президентского арбитража, предусмотренной Конституцией РФ: в статье 85 закреплено право Президента России использовать согласитель ные процедуры для разрешения разногласий между органами государствен ной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разре шение спора на рассмотрение соответствующего суда. Согласительные про цедуры активно использовались Б. Ельциным в разрешении сложностей, возникавших в результате межпартийных трений и непонимания между выс шими государственными структурами. В соответствии со статьей 63 Конституции Президент Республики мо жет распустить Парламент (либо Мажилис Парламента) — мера, существу ющая лишь при парламентарной форме правления и в полупрезидентской республике. Ранее в данной статье (пункт 1) были определены и содержательные ос нования для принятия Президентом Республики такого жесткого решения: выражение Парламентом вотума недоверия Правительству, двукратный от каз Парламента дать согласие на назначение ПремьерМинистра, полити ческий кризис в результате непреодолимых разногласий между Палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти. Собственно, все три случая имели в себе политические причины. То есть роспуск был однозначно признан мерой конституционноправовой ответ ственности. Законом от 21 мая 2007 года конкретные основания для роспуска Пар ламента заменены на консультации с руководителями Палат и Премьер Министром. Подобные консультации могут дать ответ на вопрос о глуби не причины, о возможности или, наоборот, невозможности выхода из эк страординарной ситуации без использования крайней меры — роспуска. Поскольку возникшая ситуация действительно в своей основе имеет по литическую подоплеку, то роспуск — это средство политическое, а не ад министративное, ответственный политик будет прибегать к нему только в самых крайних случаях. Не случайно, к примеру, во Франции конкретный перечень оснований роспуска Национального собрания, предусмотренный ранее Конституцией 1946 г., заменен в статье 12 Конституции 1958 г. обязательными для Прези 1 Так, в статье 80.2 Конституции Румынии закреплено: «Президент... обеспечивает со блюдение Конституции и нормальное функционирование публичной власти. С этой целью Президент действует в качестве посредника между органами государственной власти, а также между государством и обществом». Согласно статье 104 Конститу ции Турецкой Республики Президент «надзирает за применением Конституции, за упорядоченной и согласованной работой государственных органов». Функционирование ветвей власти и их ответственность перед народом 331 дента консультациями с Премьерминистром и председателями палат пар ламента. Еще одно закрепленное в данной статье новшество 2007 г. — возможность роспуска только одной Палаты — Мажилиса — вызвано превращением его в палату партийного представительства и главного партнера Правительства по реализации общей программы деятельности, овеянной победой правящей партии на парламентский выборах. Нельзя не сказать о выигрышности рос пуска лишь одной Палаты: в период подготовки и проведения выборов в Мажилис законодательная деятельность не прерывается и продолжает осу ществляться Сенатом. Сохраненное дополнительное ограничение, теперь уже ситуационного плана — Парламент РК не может быть распущен в период чрезвычайного либо военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Прези дента Республики, а также в течение одного года после предыдущего рос пуска. Реализуя функцию политической координации и политического ар битража, Президент Республики обеспечивает деловое партнерство между ветвями власти ради достижения общих целей. Институт досрочного прекращения полномочий законодательного орга на нередко является экстраординарным средством по выходу из кризисов в отношениях между законодательной и исполнительной ветвями власти. То есть в тех случаях, когда не достигается консенсус между политическими партиями или их блоками, имеющими приоритетное влияние в парламенте и правительстве. Именно политическими разногласиями в конечном итоге порождаются внешние действия — вотумы недоверия правительству, нео добрение правительственных инициатив парламентариями, блокирование деятельности самого парламента путем срыва обязательного кворума либо другими методами. В таком случае роспуск представляет собой путь к вос становлению партийного «спокойствия» на властном Олимпе или к смене партийной коалиции. Главное не во внешнем проявлении политического кризиса, а в его присутствии и оказании негативного влияния на деятель ность высших государственных органов. Необходимо подчеркнуть, что причина роспуска парламента далеко не все( гда имеет репрессивный характер и выступает мерой конституционно(право( вой ответственности. Поводом может быть, к примеру, стремление правя щей партии проверить свою поддержку избирателями или заручиться их до верием перед принятием и осуществлением судьбоносных преобразований, или привести партийный состав парламента в соответствие с новой полити ческой ситуацией в стране. Подобная тактика не являлась типичной для вре мен возникновения институтов парламентской ответственности правитель ства и роспуска парламента, когда в основу принципа разделения властей закладывалось главным образом противопоставление ветвей, их кризисы и средства по выходу из них. Во второй половине прошлого века главный ак 332 Функции Главы государства в Республике Казахстан цент в механизме разделения властей был перенесен на факторы и процеду ры, которые объединяют ветви власти, на их терпимость друг к другу и меха низмы поиска путей сглаживания возникающих противоречий. Главным вдохновителем этой линии и инструментом ее проведения стали выступать политические партии. Именно конструктивным мотивом ускорения процессов политической модернизации страны руководствовались 47 депутатов Мажилиса Парламен та, обратившиеся в июне 2007 года в Конституционный Совет с просьбой об официальном толковании норм Конституции в связи с принятием Закона от 21 мая 2007 года. Депутаты поставили перед Конституционным Советом следующие вопросы: «1) дает ли Конституция Республики Казахстан возможность нынешне му составу Парламента Республики приобрести и реализовать новые кон ституционные полномочия, и если дает, то в какой части и обеим ли палатам Парламента; 2) вправе ли Мажилис Парламента в целях ускоренного введения в дей ствие новых соответствующих норм Конституции самостоятельно объявить о самороспуске, а если нет, то вправе ли Глава государства использовать свое конституционное полномочие по роспуску Мажилиса Парламента; 3) будет ли роспуск Мажилиса Парламента действующего созыва основа нием для введения в действие норм Конституции, устанавливающих и пре дусматривающих возможность установления нового порядка наделения пол номочиями таких должностных лиц, как депутаты Парламента, что предус мотрено статьей 2 Закона Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казах стан». И если да, то наделяется ли новыми конституционными полномочи ями Парламент Республики после избрания Мажилиса Парламента четвер того созыва и начала работы первой сессии Парламента Республики Казах стан четвертого созыва». В нормативном постановлении от 18 июня 2007 года Конституционный Совет представил следующие разъяснения: «1. Новые конституционные полномочия Парламента и его Палат в соот ветствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Республики Казахстан от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республи ки Казахстан» вводятся в действие с момента истечения срока полномочий Мажилиса Парламента третьего созыва, которое возможно как при оконча нии конституционного срока полномочий, так и при досрочном прекраще нии полномочий в случаях роспуска Парламента или Мажилиса Парламен та Президентом Республики. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» не предоставляет возможность Пар Функционирование ветвей власти и их ответственность перед народом 333 ламенту и его Палатам приобрести и реализовать новые конституционные полномочия до окончания срока полномочий Мажилиса Парламента тре тьего созыва, или до прекращения его полномочий в случае роспуска Пре зидентом Республики Парламента или Мажилиса Парламента Республики Казахстан. 2. Конституция Республики не предусматривает самороспуск как осно вание досрочного прекращения полномочий Парламента или Мажилиса Парламента Республики Казахстан. 3. Президент Республики Казахстан согласно Конституции вправе рас пустить Парламент или Мажилис Парламента после консультаций с пред седателями Палат Парламента и ПремьерМинистром как по собственной инициативе, так и по обращению депутатов Парламента Республики Ка захстан. 4. В случае роспуска Мажилиса Парламента третьего созыва вводятся в действие конституционные нормы, устанавливающие новый порядок наделения полномочиями депутатов Парламента. При этом согласно под пункту 5) статьи 55 Конституции Сенат Парламента Республики Казах стан выполняет функции Парламента по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса Парламен та, вызванного досрочным прекращением его полномочий. В полном объеме новыми конституционными полномочиями Парламент и его Па латы наделяются с начала работы первой сессии Парламента четвертого созыва» 1. Получив решение Конституционного Совета, более 50 депутатов Ма жилиса Парламента обратилось к Президенту Республики Н. А. Назарбае ву с просьбой о досрочном прекращении полномочий Мажилиса третьего созыва. Исходя из предложения депутатов, с учетом правовых позиций Консти туционного Совета Президентом Республики 20 июня 2007 года был издан Указ «О роспуске Мажилиса Парламента Республики Казахстан третьего созыва и назначении внеочередных выборов депутатов Мажилиса Парла мента Республики Казахстан». В результате роспуска и внеочередных выборов депутатов 18 и 20 августа 2007 года казахстанский парламентаризм обрел обновленный конституци онный ресурс гораздо раньше. По воле избирателей в Мажилисе оказалась представлена только одна НДП «Нур Отан». В таком однопартийном соста ве Мажилис проработал вплоть до осени 2011 года. 1 Нормативное постановление Конституционного Совета РК № 7 от 18 июня 2007 года «Об официальном толковании норм Конституции Республики Казахстан в связи с принятием Закона Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». 334 Функции Главы государства в Республике Казахстан В ноябре 2011 года, принимая во внимание целесообразность приведе ния партийного состава депутатского корпуса в соответствие с новыми ка захстанскими конституционными и общественнополитическими реали ями; вероятность наступления в 2012 году очередной волны мирового фи нансовоэкономического кризиса, требующей четкой и слаженной работы всех госорганов; а также желательность объединить выборы депутатов Ма жилиса с выборами депутатов маслихатов (это позволит сэкономить зна чительные финансовые средства из госбюджета) 53 депутата Мажилиса предложили Главе государства провести досрочные выборы в Мажилис Парламента 1. После консультаций с ПремьерМинистром и председате лями Сената и Мажилиса Глава государства Н. А. Назарбаев 16 ноября 2011 года издал Указ о роспуске Мажилиса Парламента четвертого созыва и назначении внеочередных выборов депутатов Мажилиса на 15 января 2012 года 2. По итогам этих выборов в Мажилис прошли три политические партии: НДП «Нур Отан», ДПК «Ак Жол» и Коммунистическая народная партия Казахстана. В подобных нетипичных ситуациях, исчерпывающий перечень которых выявить и описать невозможно, включаются в действие закрепленные в пун ктах 2 и 3 статьи 40 Конституции функции Президента Республики по га рантированию Конституции и обеспечению согласованного функциониро вания всех ветвей государственной власти и ответственности органов влас ти перед народом. Следует особо подчеркнуть, что политический арбитраж не ограничива( ется одним только вынесением президентского вердикта о том, какой из выс( ших государственных органов прав в возникших разногласиях. Обеспечение Гла вой государства «ответственности органов власти перед народом» 3 — вовсе не случайное дополнение в Конституции РК 1995 г. Данная норма является подтверждением наличия более весомых отношений в координатах «народ — государственная власть», в которых верховным посредником выступает Пре зидент Республики. В случае возникновения принципиальных возражений по поводу принятого Парламентом решения и отклонения депутатами вето, Президент может опротестовать спорное решение законодателей в Консти туционный Совет либо выйти на непосредственное общение со всем наро дом на референдуме. 1 2 3 Курятов В. Парламент станет многопартийным. Досрочно // Казахстанская прав да. – 2011. – 11 нояб. Курятов В. Консультации по досрочным выборам // Казахстанская правда.– 2011. – 16 нояб. Президент Республики в прямом смысле слова обладает правом привлечения к юри дической ответственности (либо, к примеру, может инициировать освобождение от должности) многих политических государственных служащих, которые назначают ся на должность Главой государства либо при его участии. Функционирование ветвей власти и их ответственность перед народом 335 Апеллирование Главы государства к прямому волеизъявлению народа нередко является действенным средством укрепления доверия между двумя носителя( ми народного и государственного суверенитетов, в разрешении конфликтов меж( ду высшими органами государственной власти либо возникшего сомнения по по( воду адекватного отражения Парламентом интересов избирателей. Референдумы 1995 года о продлении полномочий Президента Респуб лики Н. А. Назарбаева до 2000 года и о принятии Конституции Республики Казахстан как раз и являют собой образцы вынесения на всенародное го лосование сложнейших и судьбоносных проблем общественной жизни страны. В конце января — начале февраля 2011 года Первый Президент — Ли дер Нации Н. А. Назарбаев принял воистину историческое, полностью легальное и легитимное решение в сложнейшей ситуации переплетения конституционноправовых отношений, субъектами которых стали народ Казахстана (более 5 млн избирателей, выдвинувших и поддержавших ини циативу о продлении полномочий действующего Президента Республи ки на референдуме), сам Президент Республики, Парламент и Конститу ционный Совет. Обращение к народу относительно мотивов позиции Лидера Нации, инициирование Главой государства и принятие Парламен том единичного дополнения Конституции, издание Президентом Респуб лики Указа о назначении внеочередных президентских выборов, насы щенная избирательная кампания и, как итог, блестящая победа на них 3 апреля Н. А. Назарбаева явили собой пример максимально выверенных ответственных действий Первого Президента — Лидера Нации, озабочен ного будущим страны 1. Как нами отмечалось ранее, Глава государства, осуществляя верховное политическое посредничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, а также между государством и народом, не может вставать на позиции администрирования. Речь идет не о технике либо технологии принятия крупных политических решений, а о методологии выхода из слож ностей в верхнем эшелоне государства, т.е. тех исключениях, когда в силу конкретных исторических обстоятельств конституционный механизм реа лизации властных отношений дает сбои. Таким образом, суть президентского арбитража, его политическое пред( назначение по большому счету состоит в восстановлении гармонии в обществе в целом и в государственном механизме в частности, а также между различ( ными общественными группами, политическими, классовыми, религиозными или национальными слоями населения. Функция обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти и ответственности органов власти перед народом 1 Более подробно см. с. 162–164 настоящей монографии. 336 Функции Главы государства в Республике Казахстан осуществляется посредством политической координации и политического арбитража. Первой стороной она непосредственно связана с определением основных направлений внутренней и внешней политики, повседневным осуществлением полномочий по их реализации. Политический арбитраж представляет собой средство «хирургического» разрешения разногласий меж ду ветвями государственной власти, когда возникает угроза ее единству и тем самым ставится под сомнение реальность государственного суверени тета. Обеспечение Главой государства «ответственности органов власти пе ред народом» является подтверждением наличия более весомых отношений в координатах «народ — государственная власть», в которых верховным по литическим посредником выступает Президент Республики. 337 ГЛАВА IV ИНСТРУМЕНТЫ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ § 1. Общая характеристика инструментов президентской власти В оказании содействия Президенту Республики в осуществлении функ ций и правомочий задействовано большое число государственных органов и организаций. Они имеют различное назначение, правовую природу, по рядок формирования и компетенцию, в целом играют все более заметную роль в государственном механизме, во взаимоотношениях общества и го сударства. Для их общей характеристики мы считаем обоснованным употребление терминов «управленческий механизм Президента Республики», «институ ты власти Президента Республики» или, как точно высказался А. Ш. Ару тюнян, «технический инструмент для ведения политики президента... один из основных инструментов его власти» 1. Наряду с приведенными терминами широкое хождение имеют понятия «вспомогательный аппарат», «рабочий аппарат», «штабные подразделения», «система обеспечения деятельности Президента Республики» и др. Однако, как нам представляется, последние являют собой лишь отдельные подраз деления цельного «президентского управленческого механизма». Исходя из анализа российской специальной литературы, С. А. Осетров дополняет данный перечень следующими терминами: «механизм президен тской власти» (Г. В. Дегтев), «форма президентской власти» (Б. С. Эбзеев), «команда Президента» (С. А. Авакьян), «механизм президентской власти, во главе которого стоит сам Президент» (Ж. И. Овсепян). «Наличие устой чивой, организационно обособленной системы органов и должностных лиц, обеспечивающих и способствующих реализации президентской власти в Рос сийской Федерации, является важным аргументом в пользу существующей 1 Арутюнян А. Ш. Институт Президента Республики Армения. – Ереван, 1996. – С. 147. 338 Инструменты президентской власти в науке конституционного права идеи о юридической и политической само стоятельности президентской власти в Российской Федерации» 1. Управленческий механизм Президента Республики включает набор элемен тов различной природы, не совпадающих между собой по многим парамет рам. В учебнике «Конституционное право Республики Казахстан: Академи ческий курс» говоря о президентской власти Г. С. Сапаргалиев в § 5 темы VI «Администрация Президента и другие органы» по одному абзацу адресует Администрации Президента, Совету Безопасности, Ассамблее народов Ка захстана, Государственному секретарю, а также Службе охраны Президента и Республиканской гвардии 2. Однако такой подход представляется несколько ограниченным. В последнее время внимание ученых к статусу и деятельности управленческого механизма Главы государства явно повышается. Результатом стали монографии, диссертационные исследования, интересные статьи 3. Роль инструментов власти Президента Республики можно проанализи ровать с нескольких позиций: – в качестве структур, обеспечивающих эффективное функционирова ние института Президента Республики; – в качестве непременного элемента в многообразных отношениях меж ду Президентом Республики, Правительством, непосредственно подчинен ными и подотчетными Главе государства органами, министерствами и ве домствами, местными исполнительными органами; – в качестве средств, обеспечивающих взаимодействие законодательной, ис полнительной и судебной ветвей власти. В этом отношении аппаратные подраз деления представляют собой особый «организационнотехнический» элемент системы сдержек и противовесов, гарантирующий функционирование второй стороны принципа разделения властей — единства государственной власти; 1 2 3 Осетров С. А. Организационные основы президентской власти в Российской Феде рации // Конституционное и муниципальное право. – 2010. № 7. – С. 41–44. См.: Сапаргалиев Г. С. Указ. соч. Изд. 3е, доп. – С. 328–330. См. напр.: Малиновский В. А. Президент Республики Казахстан: инструменты власти и обеспечения деятельности. – Алматы, 2003; диссертации на соискание ученой степе ни кандидата юридических наук: Тасым Ж. К. Исполнительный аппарат Президента Республики Казахстан: конституционные основы и организация деятельности (2007 г.); Жукова З. Б. Государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики Казахстан: вопросы теории и практики конституционнопра вового регулирования (2010 г.); научные статьи: Зуйков А. В. Администрация Президента Российской Федерации: вчера, сегодня, завтра // Конституционное и муниципальное право. – 2009. № 8. – С. 21–29; Ахметов Р. С. Администрация Президента Республики – вспомогательный орган при Главе государства. В кн.: Материалы республиканской на учнотеоретической конференции (Алматы, 23 июня 2010 года, КазНУ им. альФараби) / Отв. ред. А. А. Салимгерей. – Алматы, 2010. – С. 128–132; Мусабаева Г. Н. Становление и развитие Ассамблеи народа Казахстана как института права народов // Экономика и право Казахстана. – 2011. № 11. – С. 35–38. Общая характеристика инструментов президентской власти 339 – в качестве средства создания имиджа Президента Республики, упроче ния его связей с иными институтами гражданского общества. «Для правительственных структур, — подчеркивает А. М. Осавелюк, — характерным признаком является то, что официальные структуры выступа ют в качестве заказчиков, а вспомогательные государственные органы за нимаются воплощением заказа, т.е. разработкой, подготовкой, согласовани( ем, прогнозированием интересов различных ведомств и других заинтересован( ных уровней официальной власти» 1 (курсив наш. — В. М.). Подобный подход, на наш взгляд, ограничивает роль «вспомогательного» аппарата, поскольку ориентирует его лишь на реализацию «социального заказа», хотя это далеко не так. Мощные, владеющие информацией, интеллектуально насыщенные подразделения выступают также инициаторами принятия и проведения тех или иных решений, обеспечения статуса Президента Республики. Данная задача закреплена в правовых актах. В качестве примера сошлемся на подп. 10 пункта 22 Положения об Адми нистрации Президента Республики Казахстан 2. Осуществляя информаци онноаналитическое обеспечение Главы государства, Администрация «разъясняет проводимую Президентом внутреннюю и внешнюю политику, обеспечивает освещение деятельности Президента в средствах массовой ин формации, взаимодействие с ними Президента». Может показаться, что речь идет лишь о публикации прессрелизов об участии Президента Республики в многочисленных мероприятиях. Однако это лишь одна из составляющих работы по информированию населения, политических партий и других об щественных объединений, государственных органов и дипломатического корпуса, всех интересующихся внутри страны и за рубежом о деятельности Главы государства и через это — о политике Республики Казахстан. На ос нове отслеживания публикаций и других сообщений в СМИ, инициирова ния и проведения различных социологических опросов и подготовки ана литической информации для Главы государства осуществляется обратная связь с избирателями и другими субъектами политического процесса. В последние годы стала регулярно издаваться хроника деятельности Пре( зидента РК, представленная в книгах К. В. Жигалова и Б. К. Султанова, а также В. Н. Шепеля, М. Б. Касымбекова и других авторов 3. Практикуется опубликование в республиканских центральных газетах итоговых сведений о деятельности Главы государства 4 за определенный период. Являясь фор( мой скрупулезной регистрации, описания в сжатом виде и распространения ин( 1 2 3 4 См.: Осавелюк А. М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционный статус. – М., 1998. – С. 43. Утверждено Указом Президента РК от 11 марта 2008 года. Подробнее об этом см. введение настоящей монографии. См. напр.: Касымбеков М. Б. Рабочий график Президента: основные итоги 2011 года // Казахстанская правда. – 2012. – 10 янв. 340 Инструменты президентской власти формации о повседневной деятельности Главы государства, подобного рода из( дания и статьи способствуют повышению гласности в деятельности Прези( дента РК, являются ярким свидетельством открытости верховной власти. Рассмотрим подробнее два подхода к характеристике исследуемых нами управленческих инструментов Президента Республики: в качестве вспомога( тельного аппарата и системы обеспечения деятельности Главы государства. По мнению А. М. Осавелюка, вспомогательными государственными органами являются прежде всего такие государственные органы, которые не наделены го сударственновластными полномочиями и выполняют главным образом функ ции координации, подготовки рабочих документов, экспертных заключений, профессионального консультирования. И далее: «вспомогательный аппарат» — организация государственных служащих, которые оказывают научную, органи зационную и техническую помощь органам государственной власти или отдель ным должностным лицам государства: главам государства, парламента и его па лат, правительства 1. Анализируя конституции зарубежных стран на предмет рег ламентации вспомогательных государственных органов, А. М. Осавелюк в их систему включает весьма разнородные органы (например, коллегиальные сове щательные органы при главе государства, сугубо государственные структуры, парламентские комитеты и пр.). Хотя каждый из них, будь то Совет безопаснос ти, Администрация Президента, Государственный совет, Счетная палата или ко митет Парламента, имеет наборы персональных характеристик, отражающих его предназначение, положение в государственных и общественных координа тах, статус членов (сотрудников), взаимоотношения с «основными органами» и др. В этой связи представляется не совсем обоснованным усредненно объе динять консультативносовещательный орган, работающую на чисто профес сиональной основе госструктуру и депутатский парламентский комитет. Название «вспомогательный аппарат», на первый взгляд, наиболее адек ватно отражает сущность задач и функций, на выполнение которых направ лена его деятельность. Однако это ни в коей мере не умаляет той важной роли, которую он призван играть в обеспечении надлежащего функциони рования «основных органов» и государственного управления вообще. Для характеристики околопрезидентских структур ответы на два прин ципиальных вопроса имеют базовое значение. Участвует ли вспомогатель ный аппарат в управленческом процессе? Является ли деятельность вспо могательного аппарата управленческой? Структуры, образующие вспомогательный аппарат, наверняка принимают участие в управленческом процессе. Выполняемая ими работа охватывается управленческим циклом и поэтому является управленческой. Но такое участие специфично и ограничено определенным кругом действий, не образующих в итоге самостоятельного законченного управленческого цикла, завершающего 1 См.: Осавелюк А. М. Указ. соч. – С. 192. Общая характеристика инструментов президентской власти 341 ся принятием управленческого решения. Принятие обязывающего решения как бы оторвано от иных стадий управленческого процесса и находится в ведении лишь «основного органа» — Президента Республики. Государственная власть есть организованное руководство делами общества со стороны государства и его органов. «Суть государственной власти, — считает С. А. Авакьян, — выражается в принятии актов (совершении действий), имею щих государственнообязательную силу, обеспечиваемых авторитетом, органи зационными мероприятиями, а при необходимости и принуждением со сторо ны государства» 1. Как видим, государственная власть может отправляться не только через принятие (издание) актов, но также и через совершение действий, организационных мероприятий. Еще более определенно на этот счет выска зался А. А. Матюхин. На вопрос о том, что есть власть как социальная целост ность (тотальность), как социальный институт, он отвечает: «В самом общем виде о ней можно говорить как о методах, средствах, способах и приемах воле вого юридического или неюридического воздействия этого института на обще ственные отношения и отдельных людей на основе признанного авторитета» 2. Основные функции — это функции Президента Республики по принятию решений и последующему обеспечению их выполнения 3. Принятию реше ния предшествуют сбор информации и ее обработка, анализ предшествую щих решений, проведение правовой экспертизы и пр. Следовательно, функ ции, выполняемые на этой стадии управленческого процесса, для Президен та Республики будут вспомогательными. Следует иметь в виду сложность набора действий по выполнению функции, отсюда возможность обслужива ющих действий при выполнении основных функций. Эти действия приобре тают характер функций, выполняемых соответствующими структурными ап паратными подразделениями. Они являются обслуживающими по отноше нию к основной функции и поэтому вспомогательными. Конституционный статус Президента Республики в качестве Главы госу дарства и его высшего должностного лица накладывает на него обязанность быть в курсе работы всего государственного механизма, используя предус мотренные в Конституции РК полномочия, корректировать деятельность его основных подразделений. Функции, которые отражают и определяют собственно процесс воздействия Президента РК как субъекта государствен ного управления на управляемые объекты, как было показано выше, самым непосредственным образом связаны с функциями системы государственного управления, выступают средствами их конкретизации и реализации. Как 1 2 3 Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. и рук. авт. кол. д. ю. н., проф. С. А. Авакьян. – М., 2001. – С. 136. Матюхин А. А. Государство в сфере права: институциональный подход. – С. 405–406. В данном случае имеются в виду именно управленческие функции Президента РК, а не его функции, предусмотренные статьей 40 Конституции Республики Казахстан. 342 Инструменты президентской власти было показано выше, наряду с конституционными функциями присутству ют функции, которые характеризуют процесс управления внутри иерархи чески организованной власти Президента Республики. Эти функции направ лены на сохранение рабочего состояния управленческого механизма Главы государства, надлежащего функционирования каждого из его элементов и звеньев для достижения установленных целей и задач. По общему правилу, в организационном отношении вспомогательный ап парат: 1) не самостоятельный управленческий механизм по отношению к основному органу, а самым непосредственным образом (политическим, фун кциональным, правовым, организационным) с ним связан, пребывает в единстве; 2) обладает определенной степенью самостоятельности (действуя, исходя из прямых детальных предписаний основного органа, то в рамках от носительно конкретных нормативных установлений, то в координатах «об щей политики»); 3) не наделен властными полномочиями (за исключением властности полномочий руководителя по отношению к подчиненным в пре делах соответствующих подразделений); 4) не имеет своих собственных объектов управления и подчиненных органов; 5) является только частью организационноуправленческого целого, которая, выполняя вспомогатель ные, подготовительные, обеспечивающие функции, опосредованно прича стна к управлению соответствующими объектами. Поэтому он не осуществ ляет управленческих функций (управления) в полном объеме. Его функции необходимо рассматривать как дополнительные к тем, которые осуществ ляются основным государственным органом. По точному определению С. А. Авакьяна, «вспомогательный аппарат — обоб щенное наименование подразделений государственных органов или органов местного самоуправления, обеспечивающих текущую повседневную деятель ность органа, выполнение его функций и (или) функций его руководителей. Обычно к вспомогательному аппарату относятся канцелярии, приемные, об щие и организационные отделы, управления делами, административнохозяй ственные отделы, секретариаты и помощники руководителей, отделы по свя зям с общественностью, аналитические центры, прессцентры и т.д.» 1. Интересной представляется попытка систематизации и нормативного зак( репления организационного механизма обеспечения деятельности казахстанс( кого Главы государства. В Указе Президента РК от 18 октября 1996 года «О системе обеспечения деятельности Президента Республики Казахстан» был отражен новый под ход к основным структурам обеспечения деятельности Президента, введено понятие системы обеспечения деятельности Президента Республики, которая в качестве самостоятельного организационного и правового института про существовала с октября 1996 года по февраль 2002 года. 1 Конституционное право: Энциклопедический словарь. – С. 106. Общая характеристика инструментов президентской власти 343 Ее основные параметры определялись следующими указами Президента РК: 1) от 18 октября 1996 года «О системе обеспечения деятельности Прези дента Республики Казахстан», в котором впервые были нормативно закреп лены предназначение, характеристика, структура и состав системы обеспе чения деятельности Президента Республики; 2) от 1 апреля 1997 года «О вне сении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Казахстан от 18 октября 1996 г. № 3144 «О системе обеспечения деятельности Прези дента Республики Казахстан» 1. Согласно преамбулам, конституционной основой издания данных ука зов явилась норма подп. 19 статьи 44 Конституции, которой Главе государ ства предоставлено право назначать на должность и освобождать от долж ности Государственного секретаря РК и определять его статус и полномо чия, формировать Администрацию Президента Республики, а также Указ Президента РК, имеющий силу Конституционного закона, от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан». Цель издания Указа от 18 октября 1996 года «О системе обеспечения дея тельности Президента Республики Казахстан» — стремление к должному обеспечению «деятельности Главы государства и функционирования прези дентской формы правления в Республике Казахстан». Функциональное на значение системы — «обеспечение деятельности Президента Республики Казахстан, контроль за безусловным, исчерпывающим и своевременным исполнением его актов и поручений». Первоначально система была образована из должностного лица — Государ ственного секретаря РК и государственного органа — Администрации Прези дента РК. Вместе с тем уже через полгода, 1 апреля 1997 года, Указом Президен та РК «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Казахстан от 18 октября 1996 года № 3144 «О системе обеспечения деятельнос ти Президента Республики Казахстан» система была расширена за счет вклю чения в нее Первого помощника Президента Республики, Помощника Прези дента Республики — заместителя Председателя Высшего экономического со вета, помощника Президента Республики по вопросам национальной 1 Ряд указов Президента Республики был направлен на утверждение и последующую корректировку структуры, штатной численности органов и перечня должностных лиц, обеспечивающих деятельность Президента РК: от 16 октября 1997 года «О структуре, штатной численности органов и перечне должностных лиц, обеспечивающих дея тельность Президента Республики Казахстан», а также от 24 марта 1999 года «О штат ной численности, структуре Администрации Президента Республики Казахстан и перечне должностных лиц, обеспечивающих деятельность Президента Республики Казахстан». С последующими изменениями, внесенными указами Президента РК от 12 мая 2000 года, от 12 октября 2000 года и от 26 января 2001 года, которые были отменены в связи с изданием Указа Президента РК от 11 февраля 2002 года «Об ут верждении Положения об Администрации Президента Республики Казахстан». 344 Инструменты президентской власти безопасности — Секретаря Совета Безопасности РК, а также советников Пре зидента Республики, образующих Группу советников Главы государства. Госу дарственная служба по обеспечению деятельности Президента Республики была объявлена почетной, и лица, состоящие на этой службе, в своей деятельности обязаны неуклонно проводить политику Главы государства. Учреждение и функционирование системы обеспечения деятельности Президента Республики имели положительный аспект. Была сделана попыт ка организационноправового объединения в рамках одной (и единой) фун кции должностных лиц и государственного органа и приведения их к обще му знаменателю — именно обеспечению деятельности Главы государства 1. Параллельно выявились и отдельные недостатки. Вопервых, набор трех разнородных элементов в силу институциональ ных, функциональных и субъективных начал не сложился в нормативно дек ларированную систему. Вовторых, при всей своей значимости функции обеспечения деятельно сти Президента Республики придавать этой системе значение «обеспечения... функционирования президентской формы правления в Республике Казах стан» представляется некоторым преувеличением. С позиций Конституции РК функционирование президентской формы правления осуществляется посредством реализации принципа разделения властей, механизма сдержек и противовесов, деятельности всех высших государственных органов (и их вспомогательных структур), а также институтов непосредственной демок ратии. В противном случае «президентская форма правления» будет сведена лишь к институту Президента Республики, что в значительной степени обед нит как сам данный институт, так и форму правления. Втретьих, видится несколько искусственным выведение личного аппара та (штаба) Президента Республики (Первого помощника, помощников и со ветников) за рамки Администрации, а также их персонифицированнофунк циональное закрепление в указах. Данная группа должностей традиционно является политически и лично наиболее приближенной к Главе государства, мобильной по своим задачам и численности. При необходимости оператив ной корректировки распределения обязанностей или введении новой едини цы Президент Республики будет обязан вносить изменения и дополнения в Указ. Традиционно это делается в более мягкой форме — распоряжением. Вчетвертых, системой обеспечения были охвачены не все структуры, реально выполняющие эту роль. За ее пределами оказались консультатив носовещательные органы при Президенте Республики; Управление дела 1 В учебнике «Конституционное право Республики Казахстан» § 5 Главы III «Прези дент Республики Казахстан» раздела пятого «Конституционная система государствен ных органов Республики Казахстан» именуется «Система обеспечения деятельности Президента Республики Казахстан» (Конституционное право Республики Казахстан: Учебник / Сост. д. ю. н., профессор А. Т. Ащеулов. Алматы, 2001. С. 418–423). Общая характеристика инструментов президентской власти 345 ми Президента Республики; учреждения и организации при Президенте Рес публики. В этой связи вполне резонно утверждение: если Глава государства выступает в качестве единоличного органа и сам реализует предусмотрен ные Конституцией функции и полномочия, тогда все остальные околопре зидентские структуры оказывают ему содействие в деятельности. И если ка кието из них не предусмотрены в системе обеспечения деятельности Пре зидента Республики, тогда у них присутствуют иные функции. Дальнейший ход событий подтвердил правильность высказанных суждений, привел к отделению от системы обеспечения должности Государственного сек ретаря — Министра иностранных дел и сферы материальнотехнического обес печения в лице Управления делами Президента Республики; к концентрации обеспечительных функций в Администрации, в том числе и через возвращение личного штаба Президента Республики в Администрацию и упрочение внут реннего единства последней за счет укрепления руководящих и координаци онных полномочий Руководителя Администрации. Указом Главы государства от 11 февраля 2002 года были признаны утратившими силу указы Президента РК от 18 октября 1996 года и от 1 апреля 1997 года, регламентирующие систему обеспечения деятельности Президента Республики Казахстан. Казахстанская исследователь Ж. К. Тасым на основе детального сопоста вительного анализа органов обеспечения деятельности Президента Респуб лики, Парламента РК, ПремьерМинистра и судов считает более приемле мым применение понятия «исполнительный аппарат Президента РК», кото рое, по ее мнению, уточняет, дополняет, развивает понятие «вспомогательный орган» и отвечает современным конституционным и политическим казахстан ским реалиям. Термин «исполнительный аппарат Президента Республики» имеет существенные отличия от применяемых в специальной литературе и нормативных правовых актах «система обеспечения деятельности Президен та» и «вспомогательные органы Президента». Вопервых, главное предназначение «исполнительного аппарата Прези дента Республики» заключается именно в организации эффективного, пол ного и своевременного исполнения решений и иных актов и указаний Главы государства. По большому счету вся деятельность данного аппарата связана с надлежащей реализацией полномочий Президента Республики (анализ ин формации, подготовка вариантов проектов решений и действий, согласова ние интересов задействованных в них государственных органов, контроль за исполнением, обеспечение обратной связи и др., управление и обеспече ние повседневного функционирования государственного механизма и пр.). Вовторых, термин «исполнительный» в сравнении с термином «вспомо гательный» более содержателен и функционален, в современных условиях данный вид государственной деятельности, как было показано ранее, начи нает играть вполне самостоятельную роль, в том числе по отношению к «ос новным» государственным органам. Термин «вспомогательный орган» под 346 Инструменты президентской власти разумевает второстепенность тех или иных институтов, хотя это далеко не так даже применительно к ситуациям, когда эта функция не институциона лизирована в государственный орган. Втретьих, «исполнительный аппарат» в данном случае олицетворяет на бор различных по своей природе государственных институций (государствен ных органов, консультативносовещательных органов, должностных лиц, учреждений и организаций). В исполнительный аппарат Президента РК, считает Ж. К. Тасым, входят государственные органы: Администрация Пре зидента РК и Управление делами Президента РК; консультативносовеща тельные органы при Президенте РК; должностные лица с особым статусом; учреждения и организации при Президенте РК 1. «Исполнительный аппарат, — пишет Ж. К. Тасым, — является частью уп равленческого механизма Президента РК в том смысле, который вкладывает в данное понятие казахстанский ученый В. А. Малиновский. В свою очередь, управленческий механизм является неотъемлемым элементом казахстанской президентуры с ее основным государственным органом — Президентом РК. Подчас представляется довольно сложным провести грань между исполни тельным аппаратом Президента и его управленческим механизмом, посколь ку входящие в них институции отличаются значительной подвижностью и сменяемостью организационных форм. Это обусловливается транзитным со стоянием казахстанского общества, особенностями президентской формы правления и местоположения исполнительного аппарата в механизме разде ления властей, субъективными представлениями руководителей, осуществ ляющих поиск наиболее приемлемых управленческих конструкций». Таким образом, из проведенного краткого анализа очевидно, что понятиями «вспомогательный аппарат», «система обеспечения деятельности Президента Республики» и «исполнительный аппарат Президента Республики» в полной мере не охватываются основные характеристики исследуемых в данной главе монографии государственных институтов и их перечень. Восполнение выяв ленных пробелов и устранение несоответствий предлагается осуществить через введение в научный и практический оборот понятий «инструмент власти Главы государства» и «управленческий механизм Президента Республики». С нашей точки зрения, инструмент (или институт) власти Президента Республики — это: 1) государственный институт. Все президентские структуры имеют госу дарственное начало, хотя при этом весьма отличны друг от друга по степени обладания властным потенциалом, реальному политическому весу, право вому статусу, составу и многим другим показателям; 1 Тасым Ж. К. Исполнительный аппарат Президента Республики Казахстан: консти туционные основы и организация деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Алматы. 2007. – С. 16–17. Общая характеристика инструментов президентской власти 347 2) институт, организационно приближенный к Президенту Республики. Спрашивается, сможет ли какаянибудь структура вроде Президентского совета, Администрации или Управления делами Президента существовать без и вне института Главы государства? На этот вопрос следует однозначно отрицательный ответ. Сможет ли Президент Республики действовать без консультативносовещательных органов, аналитических аппаратных подраз делений, учреждений, обеспечивающих информационные, технологические и технические функции? Думается, да, о чем свидетельствует начальный этап становления института Президента нашей страны в 1990 г. Однако при этом оперативность, профессионализм и в итоге эффективность и полезность деятельности этого института значительно снизятся, так как она будет об ременена дополнительными видами работ, огромными трудозатратами и сложностями контактов с иными субъектами социального управления; 3) институт, действующий в рамках функций (полномочий) Президента Республики, что свидетельствует о неотрывности компетенции этого инсти тута от функций (полномочий) Президента Республики. Функциональный аспект нами не случайно определен после организаци онной приближенности (хотя по логике науки государственного управле ния должно быть наоборот). Общность задач и функций государства, пол ное осуществление которых достигается посредством всего государственного механизма, порождает функциональную близость всех государственных ор ганов. В этой ситуации именно организационное начало, связь со своим «уч редителем» позволяют ответить на вопрос, к какой подсистеме органов (пре зидентской или иной) относится конкретная структура. Весьма непростым, требующим глубокой теоретической проработки является разграничение функций между Президентом Республики и его властными институтами. Функции Главы государства и функции его властных инструментов имеют между собой много общего, поскольку предназначением вторых является долж( ное обеспечение первых. Ведь не случайно, как было показано нами выше, Б. А. Мухамеджанов в предложенном перечне в числе функций Президента Республики упоминает организаторскую и контрольную функции. Если к названным двум мы добавим руководство, координацию и материальнотех ническое обеспечение, то получим полный набор функций государственно го управления. Исключим из данного перечня функцию руководства (ее ос новную составляющую — нормотворческую, которая может осуществлять ся только самим Главой государства) и материальнотехническую деятельность (которую может осуществлять лишь Управление делами Пре зидента Республики). В таком случае в наборе остаются координация, конт роль и организация. Они являются общими для Президента Республики и его властных инструментов при одном непременном отличии, которое сво дится к уровню и значимости направления деятельности. Функция коорди нации применительно к Главе государства означает определение и последу 348 Инструменты президентской власти ющее закрепление в нормативных правовых и иных актах (а также ежегод ных посланиях к народу, докладах и выступлениях) основных направлений развития страны, стратегическое планирование преобразований страны (на пример, в форме Стратегии «Казахстан2030»), определение приоритетных целей и задач для всего государственного механизма, тогда как, например, для Администрации — это повседневное практическое согласование конк ретных шагов конкретных государственных органов и должностных лиц при помощи конкретных управленческих действий. Функция контроля для Главы государства — обеспечение Конституции, прав и свобод граждан, ответственности органов государственной власти перед народом, а также осуществление политического арбитража, тогда как для президентских структур — это проверка исполнения конкретных законов и ак( тов Главы государства, его поручений 1. Сказанное полностью относится и к организационной деятельности. По нашему мнению, главные отличия сводятся к следующему: 1) функции Президента Республики возвышены на конституционный уровень, имеют стратегическое, политическое предназначение, тогда как функции его управленческого механизма связаны с непосредственным го сударственным управлением, приземлены до инструментария средств обес печения эффективности в деятельности Главы государства; 2) инструмент власти Президента Республики не может быть организа ционной формой реализации компетенции Главы государства. Это — прин ципиальный момент, связанный с единоличным характером и индивидуаль ной ответственностью Главы казахстанского государства, что означает пер сонифицированный характер осуществления им своих полномочий; 3) в отношении инструментов своей власти Президент Республики обла дает особыми всеобъемлющими полномочиями по учреждению данных ин ститутов, назначению на должности (и освобождению от должности) руко водителей и их заместителей, утверждению структур и штатных расписаний, контролю их деятельности и некоторых других; 4) институт обеспечивает формирование, принятие и исполнение решений Главы государства. Однако, несмотря на свою видимую «вспомогательную» роль, часть из этих структур участвует в государственном управлении в специ фических формах через использование нетрадиционных форм и методов; 5) наряду с правовым, информационным, аналитическим обслуживани ем полномочий Главы государства «околопрезидентские» структуры обес печивают иные составляющие его статуса. Имеются в виду, например, про токольная, материальнотехническая стороны деятельности Президента Республики, его личная безопасность, состояние здоровья, быт и отдых. 1 Более подробно см.: Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система: Учеб ное пособие. – СПб., 2004. Общая характеристика инструментов президентской власти 349 Максимально сузив, набор общих характеристик входящих в рассматри ваемую группу институтов можно свести к четырем позициям, которые толь( ко в своем единстве позволяют собрать разнородные структуры в управленчес( кий механизм Президента Республики: 1) организационная приближенность к Президенту Республики; 2) общность их предназначения с функциями Главы го( сударства; 3) охват предметов их ведения, правомочий и обязанностей компе( тенцией и ответственностью Президента Республики; 4) формальное закреп( ление в правовом акте (конституционном законе, указе либо распоряжении Пре( зидента Республики) их статуса в качестве президентской институции. Если в качестве института Президента Республики мы понимаем единолич ный государственный орган (а иной нормативной характеристики быть не мо жет), тогда не во всем ясен статус консультативносовещательных органов при главе государства. По большому счету они также выполняют обеспечительные функции, однако весьма специфические: по связям Президента Республики с различными сегментами политической, экономической и социальной систем; по выявлению и учету многообразия мнений при принятии важнейших решений, по укреплению и расширению социальной базы их дальнейшего осуществле ния. Думается, поэтому, например, консультативносовещательные органы не были включены в систему обеспечения деятельности Президента Республики Казахстан, учрежденную Указом Президента РК от 18 октября 1996 года. Есть еще одна группа государственных органов (в наиболее завершенном смысле этого слова), претендующих на особое место в президентских коор динатах. Это органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Прези денту Республики. Они также в значительной степени отличаются друг от друга по правовым основам, властному потенциалу, степени самостоятель ности, организационным структурам, численному составу и др. Таким образом, в целом управленческий механизм Президента Республи ки можно определить как совокупность государственных органов, учрежде ний и организаций, консультативносовещательных органов, обеспечиваю щих формирование, оформление проектов решений и достижение требуемых результатов при отправлении Главой государства своих властных полномочий, а также выступающих гарантией его эффективной деятельности. Принимая во внимание сказанное, выделим следующие инструменты власти Президента Республики и их группы: 1. Государственный секретарь Республики Казахстан. 2. Администрация Президента РК и Управление делами Президента РК. 3. Органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту РК. 4. Ассамблея народа Казахстана и Высший Судебный Совет. 5. Консультативно(совещательные органы при Президенте РК. Со значительными оговорками в качестве шестого пункта в управленчес кий механизм можно включить учреждения и организации при Президенте РК, которые практически не обладают властным потенциалом. 350 Инструменты президентской власти Ж. К. Тасым предлагает несколько отличную классификацию элементов исполнительного аппарата Президента Республики: Администрация Пре зидента РК и Управление делами Президента РК, консультативносовеща тельные органы при Президенте РК, должностные лица с особым статусом, а также учреждения и организации при Президенте РК. В диссертации Ж. К. Тасым проанализированы общие черты и особеннос ти Архива Президента РК, Казахстанского института стратегических иссле дований при Президенте РК, Академии государственного управления при Пре зиденте РК, Музея Первого Президента Республики. Несмотря на то, что пе речисленные учреждения и организации не обладают властными полномочиями государственного органа, они играют существенную роль в обеспечении эффективного функционирования Президента РК через прове дение научных исследований, дачу научных рекомендаций и разработку про ектов концептуальных решений, обеспечение повышения профессионально го уровня всех государственных служащих вне зависимости от их принадлеж ности к той или иной ветви власти и уровню государственного управления, формирование и поддержание в должном состоянии фондов новейшей исто рии и документов и иных экспозиций о деятельности Первого Президента РК. Отдельные из этих структур являются своеобразными функциональными про должениями Администрации Главы государства, работают в тесном контакте или под непосредственным руководством не только Президента РК, но и со ответствующих подразделений его Администрации. «Пополнение учреждений (организаций) при Президенте РК Ассамбле ей народа Казахстана и Высшим Судебным Советом республики, избрание 9 депутатов Мажилиса Парламента от Ассамблеи, — высказала предполо жение Ж. К. Тасым, — влечет целесообразность изменения ее статуса в на правлении автономности и независимости через принятие специального за кона, а в дальнейшем — дополнение Конституции РК нормами о новой раз новидности государственных органов» 1. Применительно к данным суждениям отметим следующее. Предметом исследования Ж. К. Тасым являлся именно исполнительный аппарат Пре зидента Республики, в силу чего в него не были включены государственные органы, непосредственно подчиненные Главе государства. Попытка выде ления особой группы «должностных лиц с особым статусом» не представля ется удачной, поскольку статус Специального представителя Президента РК на космодроме «Байконур» и деятельность в этом направлении входит в круг функций Администрации Главы государства, как следствие — функциональ ное и организационное пребывание спецпредставителя в ее составе. 1 Тасым Ж. К. Исполнительный аппарат Президента Республики Казахстан: консти туционные основы и организация деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Алматы, 2007. – С. 7, 21–22. Общая характеристика инструментов президентской власти 351 Законами РК «Об Ассамблее народа Казахстана» от 20 октября 2008 года и «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан» от 17 ноября 2008 года (с изменениями и дополнениями, внесенными законами РК от 29 декабря 2010 года и от 16 февраля 2012 года) данным институтам придан статус соответственно учреждения без образования юридического лица, об разуемого Президентом РК, способствующего разработке и реализации го сударственной национальной политики; и учреждения без образования юридического лица, создаваемого в целях обеспечения конституционных полномочий Президента РК по формированию судов, гарантий независи мости судей и их неприкосновенности. Таким образом, учреждена не «новая разновидность государственных ор ганов», а новая разновидность учреждения — «учреждение без образования юридического лица». Как и вся система государственного управления переходного периода в целом, инструменты власти Президента Республики отличаются значитель( ной подвижностью, что обусловливается транзитным состоянием казахстан ского общества, особенностями президентской формы правления, субъек тивными представлениями руководителей, осуществляющих поиск наибо лее приемлемых управленческих конструкций. Период независимого развития Казахстана дает примеры эволюции ин струментов власти Президента Республики: – в рамках одной и той же организационной формы (и даже названия) меняется функциональное назначение института (Совет Безопасности Рес публики, Комиссия по правам человека, служебные консультативносове щательные органы при Главе государства и т.д.); – функция корректируется с учетом современного состояния жизни ка захстанского общества, форма изменяет название (например, Высший эко номический совет — Национальный совет по устойчивому развитию); – в рамках одной и той же функции в президентских координатах меня ется организационная форма института (отчасти, например, Администра ция Президента Республики, Ассамблея народа Казахстана, Высший Судеб ный Совет Республики, структуры, связанные с правоохранительной и эко номической сферами); – функция вместе с организационной формой переходит из ведения Пре зидента Республики в правительственное. К примеру, стратегическое плани рование, организационно оформленное ранее в Агентство по стратегическо му планированию и реформам — государственный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики, ныне передано Ми нистерству экономического развития и торговли; – функция изымается из правительственной исполнительной власти в непосредственное ведение Президента. Например, Агентству по регулиро ванию естественных монополий и защите конкуренции был придан статус 352 Инструменты президентской власти органа, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту Респуб лики, и оно было выведено из структуры Правительства; – функция (направление деятельности) переходит из институционального механизма Президента Республики в ведение другого органа. Например, Национальная комиссия Республики Казахстан по ценным бумагам — го сударственный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Пре зиденту Республики, была упразднена с передачей ее функций и полномо чий Национальному Банку Республики Казахстан; – функция вместе с кардинально измененным институтом переходит в президентские структуры из другой ветви власти. Например, ранее контроль за исполнением республиканского бюджета возлагался на Контрольную па лату Верховного Совета, а в соответствии с Конституцией 1995 г. он стал пред назначением Счетного комитета по контролю за исполнением республикан ского бюджета — государственного органа, которому сначала указом Главы государства, а впоследствии законом был придан статус непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту Республики. Подчас складывается впечатление о некотором свободном использова нии юридически значимых терминов. Изза подобных понятийных несты ковок возникают весьма существенные последствия теоретического и при кладного свойства, стираются грани между отдельными подразделениями государственного механизма, возникают конфликты компетенции, вплоть до сужения предметов и сфер ведения высших государственных органов и нарушения баланса между ветвями власти. Функциональное и институциональное многообразие структур, состав ляющих управленческий механизм Президента Республики, требование опе ративности и вытекающая из нее исключительная мобильность порождают сложности в создании стабильной нормативной базы этого механизма. Для одних институтов в качестве правовой основы выступает Конститу ция РК, для других — конституционные и обычные законы, для третьих — указы и распоряжения Президента Республики. Например, только в подп. 18, 19 и 20 статьи 44 Конституции 1995 г. названы подчиненные Главе государ ства Служба охраны Президента Республики и Республиканская гвардия; Государственный секретарь и Администрация Президента Республики; Со вет Безопасности и иные консультативносовещательные органы; Ассамб лея народа Казахстана и Высший Судебный Совет. Высший Судебный Со вет упоминается также в статье 79 (в части его заключения как гарантии при привлечении судьи к уголовной ответственности), в пунктах 1 и 2 статьи 82 (в части рекомендации Высшего Судебного Совета при избрании ряда ру ководителей судов и судей Верховного Суда) и, конечно же, в пунктах 4 и 5 статьи 82, непосредственно регламентирующих состав Высшего Судебного Совета и закрепляющих положение о том, что его статус и организация ра боты определяются законом. В развитие отмеченных конституционных норм Общая характеристика инструментов президентской власти 353 Парламентом Республики 28 мая 2001 года принят Закон «О Высшем Су дебном Совете Республики Казахстан». Исходя из конституционной реформы 2007 года, 20 октября 2008 года впервые был принят Закон «Об Ассамблее народа Казахстана», а 17 ноября 2008 года — новый Закон РК «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан». Наиболее разветвленное законодательство, имеющее свою историю, раз личные правовые формы и предметы регулирования, сложилось примени тельно к Администрации Президента РК. К конституционному уровню оно приблизилось еще в 1990 г. Законом от 20 ноября 1990 года «О совершенствовании структуры государственной вла сти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» было предусмотрено «объединить аппараты Президента Казахской ССР и Совета Министров Казахской ССР в единый аппарат Президента Казахской ССР». Верховным Советом решались и более специфические вопросы. Например, постанов лением от 25 апреля 1990 года «Об обеспечении деятельности Президента Казахской ССР» на работников Аппарата Президента Республики были рас пространены условия оплаты труда с применением ставок заработной пла ты на уровне должностных окладов соответствующих категорий работни ков исполнительнораспорядительных органов республики. Статья 35 Закона от 25 июня 1991 года «О Кабинете Министров Казахс кой ССР» именовалась «Обеспечение деятельности Кабинета Министров Казахской ССР» 1. Однако в Конституцию РК 1993 г. норма об Аппарате Президента Республики включена не была. Как мы уже говорили, конституционное наименование (в форме изложе ния в Конституции полномочия Президента Республики) Администрация Президента получила в 1995 г. Отмеченное полномочие тогда было несколь ко развито в пункте 10 статьи 19 Указа Президента РК, имеющего силу Кон ституционного закона, от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики 1 В ней было записано: «Подготовка аналитических, информационных и других ма териалов, разработка соответствующих предложений, подготовка проектов реше ний, контроль за исполнением министерствами, государственными комитетами и ведомствами Казахской ССР, исполнительными комитетами областных, Алма Атинского и Ленинского городских Советов народных депутатов, законов Казахс кой ССР, решений Президента Казахской ССР и Кабинета Министров Казахской ССР осуществляются единым Аппаратом Президента Казахской ССР и Кабинета Министров Казахской ССР. Руководитель Аппарата Президента Казахской ССР и Кабинета Министров Казахской ССР входит в состав Кабинета Министров Казах ской ССР». Аппарат осуществлял свою деятельность в соответствии с Положени ем, утверждаемым Президентом Республики, им же определялись структура, шта ты, условия оплаты труда и материальнобытового обеспечения работников Аппарата, расходы на его содержание в пределах ассигнований из республиканс кого бюджета. 354 Инструменты президентской власти Казахстан» 1. Многие важнейшие вопросы материальных и процессуальных аспектов Администрации регулируются указами и распоряжениями Главы государства. Весьма существенные полномочия за Аппаратом Президента Республики были закреплены Указом от 12 сентября 1994 года «О взаимо действии Президента Республики Казахстан с государственными органами республики». Отдельные аспекты могут быть регламентированы постановлениями Пра вительства. Формы правового регулирования (Конституция, Конституционный за кон, закон, указ и распоряжение Президента Республики, постановление Правительства) в некоторой степени дают представление об осуществлении конституционного принципа разделения властей в сфере регламентации важнейших сторон функционирования управленческого механизма Прези дента Республики. Возвышение Администрации и некоторых других звеньев институцио нального механизма властвования Президента Республики до уровня Кон ституции 1995 г. означает включение их в качестве активных участников по литического процесса в государственный механизм на высшем уровне. Кон ституция 1995 г. стала также важнейшим гарантом Администрации, обеспечивая ее защиту от подчас высказываемых в некоторых других стра нах обвинений в «неконституционности вспомогательных органов» со сто роны органов законодательной ветви власти и конституционного контроля. Однако, означает ли упоминание, к примеру, Администрации и консульта тивносовещательных органов в Конституции включение их в механизм разде ления властей на условиях равноправного участника наравне с Парламентом, Правительством, Конституционным Советом, Верховным Судом? Скорее нет, чем да, поскольку по принципиальным характеристикам: принадлежности к самостоятельной ветви власти, балансу полномочий и ответственности, поряд ку формирования, участию в осуществлении деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти — они не встроены в четко очерчен ный конституционный механизм властеотношений. В современных высокоразвитых странах инструменты власти президентов (глав правительств) получили стремительное развитие в первой половине про шлого века: в США — во время «Нового курса» Ф. Д. Рузвельта, в Европе — в 1 В статье 32 Указа была дана функциональная характеристика Администрации в ка честве государственного органа. Статья 33 посвящена консультативносовещатель ным органам, учреждениям и организациям при Президенте Республики. Примени тельно к рассматриваемому нами управленческому механизму Президента Республики чрезвычайно важными представляются подп. 9 статьи 19 и пункт 1 ста тьи 33, которыми была дана жизнь соответственно государственным органам, не посредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики, а также уч реждениям и организациям при Президенте РК. Общая характеристика инструментов президентской власти 355 послевоенный период. В конституциях «второго поколения» были широко провозглашены идеи демократического общества, правового государства, по литического и социального плюрализма, начала государственного регулиро вания экономики, экологии и урбанизации, что значительно трансформиро вало функции государства, выдвинуло задачи должного правового обеспече ния каждодневной работы глав государств и глав правительств во взаимодействии с иными высшими государственными органами, политичес кими партиями, профсоюзами и предпринимательскими структурами, непра вительственными организациями. При этом становление и укрепление этих специфических государственных органов проходило во многом болезненно. На основании анализа исторического опыта становления, организации и деятельности «околопрезидентских» и «околоправительственных» структур Франции, США, ФРГ, Великобритании, Италии, Греции и Израиля нами сделаны следующие выводы 1: • В современном мире даже в странах с устоявшейся демократией при любой форме правления прослеживается общая объективная тенденция к более строгой централизации исполнительной ветви власти и ее сосредото чению в организационных структурах, находящихся в непосредственной близости к главе исполнительной власти. • Свое институциональное олицетворение отмеченная централизация находит в создании при главах исполнительной власти разветвленной весь ма динамичной сети различных формализованных и неформальных, офи циальных и неофициальных институциональных и организационных форм, имеющих схожее функциональное предназначение. • Это предназначение сводится к разработке и организации исполнения решений президентов и премьерминистров, осуществлению на высшем уровне координации деятельности различных государственных органов, контролю за исполнением указаний глав государств и глав правительств, выполнению иных обязанностей по оказанию содействия в их работе. • В целом эти институты представляет собой сложный организм, части которого непосредственно и опосредованно составляют мощнейший ресурс власти глав государств (лидеров правительств). • При внешне кажущемся многообразии организационных структур их содержательное родство порождает функциональную схожесть соответству ющих подразделений управленческого механизма. Без большого труда можно 1 Более подробно см.: Малиновский В. А. Президент Республики Казахстан: инстру менты власти и обеспечения деятельности. – С. 63–95. См. также: Осавелюк А. М. Указ. соч.; Современное буржуазное государственное право: критические очерки. Т. 2. Основные институты; Политический механизм диктатуры монополий / Отв. ред. д. ю. н. проф. И. Д. Левин, д. ю. н. проф. В. А. Туманов. – М., 1974; Центральный ап парат государственного управления капиталистических стран / Отв. ред. д. ю. н. проф. М. А. Крутоголов. – М.: Наука, 1984. 356 Инструменты президентской власти выделить службы, отвечающие за безопасность (военные дела), правовое обеспечение, внутреннюю политику, международные отношения, за работу с парламентом, протокольные мероприятия, делопроизводство и т.д. • Как правило, отсутствует подробная нормативноправовая регламен тация компетенции и деятельности всех институций, составляющих управ ленческий механизм главы исполнительной власти. По сравнению с други ми государственными органами им уделяется гораздо меньше внимания в специальной научной и публицистической литературе. • Эволюция этого специфического «управленческого механизма» протека ет противоречиво и не всегда «по восходящей». Существенное влияние оказы вают не только «внутренние факторы», обусловленные стремлением глав госу дарств и глав правительств расширить его ресурсы (через предоставление до полнительных полномочий, увеличение штатов и т.д.), но и иные обстоятельства, в том числе определенные противоречия внутри самой исполнительной ветви власти, в частности, между «президентским» и «правительственным» крылья ми в полупрезидентской республике, между министрами и чиновниками адми нистрации (и консультативных органов) в президентских республиках. Функция по обеспечению глав государств (исполнительной власти) в подавляю( щем большинстве стран стала конституционной, а отношения, ее составляющие, во многих случаях с различной степенью детализации регламентируются в основ( ных законах. Анализ действующих конституций зарубежных стран позволил выделить в предмете именно конституционного регулирования следующие группы различных институциональных и функциональных сторон управлен ческого механизма главы государства (или главы исполнительной власти): а) статус консультативносовещательных органов, которые названы в ос новных законах Беларуси (1996); Болгарии (1991); Македонии (1991); Мо нако (1960); Португалии (1976) и др. Нередко упоминание этих органов со провождается правилом о том, что их положение определяется законом, иногда им посвящены самостоятельные статьи конституций; б) статус органов обеспечения деятельности, они поименованы в консти туциях: Ирландии (1937), Исландии (1946) и Литвы (1992) — в нормах об офи циальных резиденциях президентов; Украины (1996) — в нормах о консульта тивных, совещательных и иных вспомогательных органах и службах; Хорва тии (1990) — в нормах о совещательных и вспомогательных органах; Испании (1978) — в нормах о королевском дворе; России (1993) — в нормах об Админи страции Президента; Таджикистана (1994) — в нормах об исполнительном Ап парате Президента; Польши (1997) — в нормах о вспомогательном органе — Канцелярии Президента. Как правило, параллельно закрепляются полномо чия президента (премьерминистра) или монарха по своему усмотрению рас ходовать средства на содержание своего аппарата в рамках утвержденного пар ламентом бюджета, а также самостоятельно издавать акты об органе, осуще ствлять назначения и освобождения должностных лиц; Государственный секретарь Республики Казахстан 357 в) предназначение и иные детали статуса исполнительного аппарата, ко торые определены в конституциях: – Швеции (1974) — в нормах об организации работы Правительства. Для подготовки вопросов, относящихся к его ведению, существует правительствен ный аппарат. В него входят департаменты по различным отраслям деятельно сти. Премьерминистр назначает из числа министров глав департаментов; – Турции (1982) — в нормах о Генеральном секретариате Президента. Его учреждение, принципы организации и функционирования, а также назна чение персонала Генерального секретариата регулируются постановления ми Президента; – Австрии (2001) — в нормах о том, что руководство ведомством Феде рального канцлера поручено Федеральному канцлеру. Однако Федеральный Президент может передавать соответствующим федеральным министрам конкретное руководство определенными делами, входящими в сферу ком петенции ведомства Федерального канцлера, в частности, включая также задачи управления персоналом и организацию работы, что не устраняет даль нейшего выполнения этих задач ведомством Федерального канцлера; – Кипра (1960) — в нормах об общей канцелярии Совета министров, ко торая формируется двумя секретарями — государственными служащими, ру ководящими работой аппарата Совета министров и присутствующими на его заседаниях. Они составляют соответствующие протоколы заседаний, а так же рассылают решения Совета министров компетентным властям, органам или отдельным лицам; – Мальты (1964) — в нормах о требованиях и функциональных обязанно стях Секретаря Кабинета — государственного служащего, которого назна чает Премьерминистр. Секретарь Кабинета ответственен согласно инструк циям, которые даются ему Премьерминистром, за подготовку дел к заседа ниям Кабинета и официальное делопроизводство этих заседаний, за передачу решений Кабинета соответствующим лицам или органам власти и должен выполнять другие функции, которые Премьерминистр может время от вре мени на него возложить. Таким образом, конституционализация околопрезидентских (близких к гла( вам правительств) структур является общей тенденцией. А практика Казах( стана полностью оправдана, выступает не каким(либо исключением, а, наобо( рот, подтверждением общего правила. § 2. Государственный секретарь Республики Казахстан Впервые в истории казахстанской государственности институт Государ ственного секретаря Республики Казахстан получил закрепление в подп. 19 статьи 44 Конституции РК 1995 г. До этого времени данной должности в Казахстане не существовало. 358 Инструменты президентской власти Указом Президента РК от 12 марта 1996 года был регламентирован статус и полномочия Государственного секретаря РК — должностного лица Рес публики Казахстан, осуществляющего свою деятельность под непосред ственным руководством Президента Республики, ему подотчетного и под контрольного. За Государственным секретарем был закреплен ряд весьма су щественных полномочий: по выработке предложений для Президента Республики; по осуществлению по его поручению представительских функ ций; по ведению межгосударственных переговоров; по участию в выработке и реализации кадровой политики; по координации деятельности Националь ного Банка, Счетного комитета по контролю за исполнением республикан ского бюджета, Генеральной Прокуратуры, Комитета национальной безо пасности, Национального агентства по делам печати и массовой информа ции, консультативносовещательных органов, учреждений и организаций при Президенте Республики. Для осуществления полномочий Госсекретарь наделялся правом издавать распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Казахстана, давать поручения Администрации, Аппарату Правительства и всей системе исполнительных органов; присутствовать на всех заседаниях Парламента и его Палат, Правительства; запрашивать и по лучать необходимую информацию и документы от государственных орга нов и должностных лиц Республики Казахстан; привлекать к рассмотрению вопросов своей компетенции структурные подразделения Администрации, Управление Делами Президента, Аппарат Правительства и другие госорга ны, а также создавать межведомственные рабочие группы. С Госсекретарем подлежали согласованию представляемые на рассмотрение Главе государ ства проекты актов Президента Республики. О значимости должности и уровне ответственности Госсекретаря свидетель ствует и назначение на нее Главой государства известных в стране личностей. Первым Госсекретарем страны стал А. С. Есимов, имеющий за плечами опыт главы администрации Алматинской области, Первого заместителя Премьер Министра, Чрезвычайного и полномочного посла, Министра сельского хозяй ства, ныне — аким г. Алматы. В этой должности трудились также И. Н. Тасма гамбетов, направленный на нее с поста ПремьерМинистра Республики, поз же — Руководитель Администрации Президента, аким г. Алматы, ныне — аким г. Астаны; О. А. Абдыкаримов — ранее Руководитель Администрации, Предсе датель Сената Парламента, Председатель Госкомиссии по борьбе с коррупци ей, Председатель Республиканского совета по борьбе с коррупцией, ныне — депутат Сената Парламента, член Общественного совета по вопросам противо действия коррупции при Агентстве финансовой полиции. В Указе Президента РК от 18 октября 1996 года «О системе обеспечения деятельности Президента Республики Казахстан» статус Государственного секретаря был несколько уточнен. Само включение Государственного сек ретаря в систему обеспечения, пусть даже в качестве ее первого по очеред Государственный секретарь Республики Казахстан 359 ности элемента, придало несколько иной смысл данной конституционной должности. Государственный секретарь декларирован должностным лицом, в ведении которого в соответствии с поручениями Главы государства нахо дятся следующие вопросы: выполнение представительских функций; идео логические вопросы и связь с политическими партиями, иными обществен ными объединениями; связь с Парламентом; внесение предложений Пре зиденту Республики по награждению государственными наградами Республики; деятельность ряда консультативносовещательных органов при Главе государства: Ассамблеи народов Казахстана, Национального совета по государственной политике и др.; исполнение иных поручений Главы госу дарства. Государственный секретарь в целях выполнения возложенных на него задач вправе: 1) издавать распоряжения (без указания на их обязатель ную силу на всей территории Казахстана. — В. М.); 2) давать поручения струк турным подразделениям Администрации, центральным и местным испол нительным органам. В обновленном наборе полномочий не названы при частность к кадровой политике, координация государственных органов, право на дачу предписаний по предоставлению необходимой информации. В таком правовом положении Государственный секретарь пребывал вплоть до 12 марта 2002 года, когда Указом Президента РК «О статусе и полномочи ях Государственного секретаря Республики Казахстан — Министра иност ранных дел Республики Казахстан» было произведено объединение двух дол жностей — Госсекретаря и Министра иностранных дел и должность стала именоваться Государственный секретарь — Министр иностранных дел РК. Собственно, это и стало ключевым фактором будущего развития статуса Го сударственного секретаря РК. На эту высокую должность был назначен об щественный и государственный деятель КЖ. К. Токаев. В Указе от 12 марта 2002 года было закреплено, что Государственный сек ретарь — Министр иностранных дел является должностным лицом Респуб лики Казахстан, членом Правительства РК; осуществляет полномочия по организации и руководству работой Министерства иностранных дел (далее — МИД), обеспечивает разработку концептуальных основ внешней политики Республики Казахстан и представление соответствующих предложений Пре зиденту РК, обеспечивает реализацию внешнеполитического курса Респуб лики; координирует внешнеэкономическую и инвестиционную политику страны и обеспечивает ее реализацию; координирует международную дея тельность центральных исполнительных органов Республики Казахстан; дает поручения структурным подразделениям Администрации Президента. Пред писания Государственного секретаря — Министра иностранных дел по пред ставлению необходимой информации, документов и иных материалов обя зательны для госорганов, должностных лиц и подлежат безотлагательному исполнению, если Государственным секретарем — Министром иностран ных дел не будут установлены иные сроки. 360 Инструменты президентской власти Позже указами Президента РК от 13 июня 2003 года Государственным сек ретарем РК был назначен И. Н. Тасмагамбетов, а Министром иностранных дел — действующий на тот момент Министр К. К. Токаев. Таким образом, дол жность Госсекретаря РК функционально вновь была индивидуализирована. Указом Президента Республики от 10 июля 2003 года полномочия Госсек ретаря РК были уточнены, из них был исключен «международный блок» и руководство МИДом. Выработка предложений для Президента Республики была очерчена основными направлениями внутренней политики и региональ ным развитием, а также реализацией отдельных общественнозначимых ме роприятий. Он по поручению Главы государства осуществлял представление его интересов в отношениях с государственными органами, политическими партиями и иными общественными объединениям. По вопросам, входящим в компетенцию Госсекретаря, осуществлял контроль за исполнением актов и поручений Президента Республики. Координировал деятельность ряда кон сультативносовещательных органов при Главе государства. Право давать по ручения было ограничено центральными и местными органами, исключено положение о предписаниях Госсекретаря. В статусе Государственного секретаря РК (Указ Президента РК от 13 ав густа 2007 года) сохранены традиционные характеристики: является долж ностным лицом Республики Казахстан, назначаемым на должность и осво бождаемым от должности Президентом Республики, осуществляющим свою деятельность под непосредственным руководством Главы государства, ему подотчетным и подконтрольным. В числе полномочий — выработка пред ложений по основным направлениям внутренней и внешней политики; пред ставление по поручению Главы государства его интересов в отношениях с Парламентом и его Палатами, другими госорганами и общественными объе динениями, а также в международных отношениях. Как видим, в сферу ве дения Госсекретаря РК вновь включен международный блок. На Госсекретаря РК возложена координация деятельности ряда консуль тативносовещательных органов при Президенте РК: Комиссии по правам человека, Комиссии по вопросам борьбы с коррупцией, Комиссии по госу дарственным наградам, Комиссии по присуждению Государственной пре мии мира и прогресса Первого Президента Республики Казахстан, Респуб ликанской комиссии по государственным символам, Республиканской ко миссии по подготовке кадров за рубежом, Комиссии по присуждению Почетного диплома Президента Республики Казахстан за благотворитель ную и спонсорскую деятельность в культурной и гуманитарной сферах, — а также Ассамблеи народа Казахстана. Подтверждены полномочия Госсекретаря по изданию распоряжений, даче поручений центральным и местным исполнительным органам, право при сутствовать на заседаниях Парламента и его Палат, Правительства и кон сультативносовещательных органов при Главе государства, право запраши Администрация Президента, Управление делами Президента 361 вать и получать необходимую информацию, документы и материалы, созда вать межведомственные рабочие группы. Организационноправовое, инфор мационноаналитическое и иное обеспечение Государственного секретаря РК как и ранее осуществляется Администрацией Президента. Второй раз должности Государственного секретаря Республики Казахстан и Министра иностранных дел Республики Казахстан были объединены Ука зом Президента РК от 4 сентября 2009 года. Госсекретарем — Министром иностранных дел был назначен К. Б. Саудабаев, возглавивший этот важней ший участок работы в преддверии председательствования Казахстана в ОБСЕ. В данном случае налицо концентрация максимального государствен ного ресурса под непосредственным руководством и контролем Президента Республики Н. А. Назарбаева. По завершении этой, по истине историчес кой, миссии, огромной, ответственной и блестяще выполненной работы, Указом Президента РК от 12 апреля 2011 года должности Государственного секретаря и Министра иностранных дел были опять разъединены и Госсек ретарем РК вновь назначен К. Б. Саудабаев. Указом Президента РК от 23 января 2012 года Государственным секрета рем РК назначен М. А. КулМухаммед, работавший ранее акимом Кызы лординской области, Министром культуры и информации. Собственно, эволюция сфер ведения и полномочий Государственного сек ретаря РК являет собой пример корректировки статуса государственных ин ститутов, относящихся к инструментам власти Президента Республики Ка захстан. § 3. Администрация Президента Республики Казахстан. Управление делами Президента Республики Казахстан Процесс становления и укрепления института казахстанской президен туры в государственном механизме сопровождался рождением, упрочением и возвышением Администрации Президента Республики Казахстан 1. Эта эволюция имеет в своей основе объективные и субъективные начала. К первым относится расширение конституционных функций Главы госу дарства, что почти автоматически влечет за собой расширение сфер влия ния Администрации; транзитное состояние казахстанского общества, откры вающее нетрадиционные объекты приложения усилий государства и всех его структур; новизна института Президента Республики, который развивался по восходящей, избежав жесточайшие кризисы, поражавшие законодатель ные и правительственные органы. Ко вторым — личный имидж, опыт и кор ректность Н. А. Назарбаева, благодаря которым аппарат Президента в стра тегическом и тактическом отношениях оставался в координатах действую 1 Далее – Администрация Президента или Администрация. 362 Инструменты президентской власти щего права, избежал властных и организационных излишеств аналогичных госструктур в некоторых других странах 1. Администрация Президента поименована в подп. 19 статьи 44 Конститу ции РК 1995 г., которым регламентируются полномочия Президента Рес публики по формированию Администрации. В настоящее время правовой статус Администрации, полномочия и организация ее многообразной рабо ты по обеспечению деятельности Главы государства регулируется Консти туцией Республики Казахстан (подп. 19 статьи 44, пункт 1 статьи 45), Кон ституционным законом о Президенте Республики, а также Положением об Администрации Президента Республики Казахстан, утвержденным Указом Президента РК от 11 марта 2008 года (ныне в редакции Указа Президента РК от 28 декабря 2010 года). В Конституционном законе о Президенте Администрации посвящена само стоятельная статья 32, расположенная в главе V «Обеспечение деятельности Президента Республики Казахстан». Администрация Президента является го сударственным органом, на который возлагается: 1) обеспечение деятельности Президента Республики; 2) своевременное и полное информирование Прези дента Республики о положении дел в стране; 3) безусловное и исчерпывающее выполнение решений Президента Республики и контроль за их исполнением; 4) осуществление иных полномочий, устанавливаемых Главой государства. На Администрацию распространяется действие статьи 23 о подготовке проек тов актов Президента Республики Казахстан и внесении их на рассмотрение Главе государства (показательно, что в подп. 1 пункта 1 данной статьи структур ные подразделения Администрации приведены на первом месте и опережают Правительство, Верховный Суд и другие государственные органы, уполномо ченные на подготовку проектов актов Главы государства) и др. Интересны позиции в отношении миссии Администрации ее руководи телей, занимавших этот пост. Н. А. Абыкаев: «Основное предназначение аппарата заключается в орга низационном, правовом, информационном и материальнотехническом обеспечении деятельности Президента республики. Конституцией... на гла ву государства возложен ряд важнейших обязанностей, которые не могут 1 На этот счет весьма показательно наблюдение российского ученого А. Зуйкова: «Ад министрация Президента на современном этапе уже едва ли может быть охарактери зована как оперативный штаб главы государства, являющийся незаметным вспомо гательным образованием. Сегодня это один из двух реальных центров власти в России, и едва ли тенденция к еще большему усилению влияния данной структуры, мини мально ограниченной рамками правового поля и максимально отражающей объем президентских полномочий, изменится после президентских выборов 2012 года» (Зуй( ков А. О прошлом для будущего: становление Администрации Президента России (к 20летию президентского аппарата) // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 6. С. 33–53). Администрация Президента, Управление делами Президента 363 быть осуществлены без помощи определенного числа советников, консуль тантов, то есть без аппарата» 1. В ответ на вопрос о роли Администрации в законотворческой деятельно сти О. А. Абдыкаримов пояснил: «В этой связи следует отметить, что Адми нистрация Президента — есть государственный орган, предназначением ко торого является обеспечение деятельности главы государства. Поэтому на этот вопрос следует смотреть через призму обеспечительных функций Ад министрации...» 2 С. С. Калмурзаев: «В соответствии с Конституцией и указами Президен та, имеющими силу закона, «О Президенте Республики Казахстан» и «О си стеме обеспечения деятельности Президента Республики Казахстан», пре зидентская Администрация отнесена к числу высших государственных ор ганов власти. Она подчинена и подотчетна Президенту страны и обязана обеспечивать его деятельность» 3. Представленные Н. А. Абыкаевым и О. А. Абдыкаримовым характерис тики роли Администрации (Аппарата) не выходят за правовые рамки и пол ностью вписываются в требования функции «обеспечения деятельности Президента Республики». Мнение же С. С. Калмурзаева содержит в себе некоторое преувеличение, поскольку, вопервых, Конституцией 1995 г. не очерчивается статус Админист рации Президента (в статье 44 говорится лишь о полномочии Президента Рес публики по формированию Администрации); вовторых, текущим законода тельством Администрация определена в качестве государственного органа, об разуемого, реорганизуемого и упраздняемого Президентом Республики, непосредственно ему подчиненного и подотчетного. Как видим, речь не идет о «высших государственных органах власти». В подобной трактовке вольно или невольно допускается либо подмена Администрацией какогото высшего орга на (из предусмотренных Конституцией), либо появление нового высшего госу дарственного органа (вне конституционного механизма). Возможно, автор ста тьи имел в виду реальный вес Администрации Президента Республики, однако это уже аспекты политической науки, а не правового положения. К характеристике статуса Администрации вполне применимы критерии, использованные нами ранее при выявлении общих черт учреждений, пре бывающих в управленческом механизме Президента Республики. В еще бо лее сжатом виде они могут быть сведены к двум главным позициям: 1) само стоятельности в государственном механизме и 2) управленческому статусу 1 2 3 Аппарат Президента // Казахстанская правда. – 1990. – 9 авг. Степень поддержки народа – важный фактор эффективности проводимых в Казах стане преобразований // Мысль. – 1997. № 10. – С. 8. Калмурзаев С. Служить государству почетно и ответственно // Казахстанская прав да. – 2001. – 18 апр. 364 Инструменты президентской власти по сравнению с другими инструментами власти казахстанского Главы госу дарства. В отношении Администрации отмеченные черты вызрели в наибо лее законченном виде. Для более аргументированных выводов обратимся к анализу действую щего и утративших силу Положений об Администрации (Аппарате) Прези дента по двум направлениям, конкретизировав их по следующим позициям: 1) каково наименование института и каким актом Президента Республики утверждено Положение о нем; 2) какова характеристика института; 3) ка( ковы цели Администрации (либо принятия Положения о ней) и ее задачи; 4) ка( ковы взаимоотношения Администрации с иными государственными органами 1. Особо отметим еще одну принципиальную характеристику Администрации: ее деятельность подконтрольна и подотчетна лишь Президенту Республики. В наименовании государственного органа в наиболее обобщенном виде представлены его основные характеристики. Администрация Президента Республики Казахстан — это наименование применяется в Положении от 11 марта 2008 года (в редакции Указа Прези дента РК от 28 декабря 2010 года), Положении от 11 февраля 2002 года и Положении от 24 ноября 1995 года. Аппарат Президента Республики Казах( стан — в Положении от 15 марта 1995 года и Положении от 28 октября 1994 года. Аппарат Президента Республики Казахстан и Кабинета Министров Республики Казахстан — в Положении от 25 января 1992 года. Аппарат Пре( зидента — во временном Положении от 1 августа 1990 года. В выстроенной очередности первое, второе и третье положения утверж дены указами Президента РК четвертое и пятое — постановлениями Прези дента РК. Переход Главы государства к Указу придает более высокие поли тическую значимость и уровень легальности Администрации в отношениях с иными государственными структурами. Непосредственно с наименованием связана и общая характеристика Ад министрации: – Администрация — государственный орган, образуемый, реорганизуемый и упраздняемый Президентом Республики, непосредственно ему подчинен ный и подотчетный; юридическое лицо (Положение от 11 марта 2008 года, Положение от 11 февраля 2002 года, Положение от 24 ноября 1995 года); – Аппарат Президента РК — государственный орган, образованный для обеспечения деятельности Президента РК и реализации его полномочий; юридическое лицо (Положение от 15 марта 1995 года); 1 Исторически первым является Временное Положение об Аппарате Президента Казах ской ССР, утвержденное Распоряжением Президента Республики от 1 августа 1990 года. До августа 1990 года действовала Канцелярия Президента. Заложив основу дальней шей практики правовой регламентации деятельности аппарата, Временное Положе ние об Аппарате Президента отразило изначальный взгляд на его роль, основные на правления деятельности, полномочия, структуру, организацию работы, права Администрация Президента, Управление делами Президента 365 – Аппарат Президента РК — юридическое лицо (Положение от 28 октяб ря 1994 года). Как видим, указание на государственный орган в качестве определяющей характеристики Администрации (Аппарата) Президента Республики было зак реплено лишь спустя более пяти лет после учреждения поста Президента Рес публики и начала деятельности Аппарата. Согласно Положению от 24 ноября 1995 года Администрация стала органом: а) государственным, б) образуемым, реорганизуемым и упраздняемым Президентом Республики и в) непосредствен но ему подчиненным и подотчетным. Несколько позже данные формулировки были включены в Указ Президента РК, имеющий силу Конституционного за кона, от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» и сохране ны в одноименном Конституционном законе. Вплоть до настоящего времени эти три базовых начала статуса остаются неизменными. Характеристика Администрации в качестве государственного органа вле чет за собой признание ее организационной самостоятельности. Как отмеча лось выше, подавляющему большинству государственных органов свойствен но присутствие функций обеспечения деятельности. Но они носят вторич ный характер, а наделенная специфической компетенцией управленческого характера самостоятельная группа людей представляет внутреннее структур ное подразделение государственного органа (например, организационные отделы акиматов). Единоличный статус Президента Республики не позволя ет создавать внутренние организационные структуры, что также объективно ведет к некоторой организационной обособленности Администрации по от ношению к Президенту Республики. Между тем Р. С. Ахметов утверждает, что наделение Администрации Президента Республики статусом государственного органа, а не аппара та, является оптимальной моделью нормативного статуса. При этом, при держиваясь традиционного подхода, он предлагает в целях более четкого регламентирования статуса Администрации «внести изменения в ста тью 32 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан», изложив ее в следующей редакции: «Администрация Президента Респуб и обязанности сотрудников. В последующих положениях представлено более взвешен ное видение перечисленных многообразных аспектов: Положение об Администрации Президента Республики Казахстан (утверждено Указом Президента РК от 11 марта 2008 года, в редакции Указа Президента РК от 28 декабря 2010 года), Положение об Администрации Президента Республики Казахстан (утверждено Указом Президента РК от 11 февраля 2002 года), Положение об Администрации Президента Республики Казахстан (утверждено Указом Президента РК от 24 ноября 1995 года), Положение об Аппарате Президента Республики Казахстан (утверждено постановлением Президен та РК от 15 марта 1995 года), Положение об Аппарате Президента Республики Казах стан (утверждено постановлением Президента РК от 28 октября 1994 года) и Положе ние об Аппарате Президента Республики Казахстан и Кабинета Министров Республики Казахстан (утверждено постановлением Президента РК от 25 января 1992 года). 366 Инструменты президентской власти лики Казахстан является вспомогательным государственным органом при Главе государства...» 1. Исходными для определения компетенции выступают цели Админист рации (либо цели принятия Положения о ней) и ее задачи. В преамбуле Положения от 11 марта 2008 года (в редакции Указа Прези дента Республики от 28 декабря 2010 года) закреплено, что Положение оп ределяет статус, миссию, основные задачи и функции, полномочия, орга низацию работы Администрации Президента Республики. В пункте 8 установлена миссия Администрации — качественное и своев ременное информационноаналитическое, правовое, протокольнооргани зационное, документационное и иное обеспечение деятельности Президента. Далее в числе основных задач закреплены: 1) обеспечение реализации пол номочий Президента (далее идет перечисление сфер внутренней и внешней политики, а также государственных органов, применительно к которым обес печивается реализация указанных полномочий); 2) обеспечение деятельно сти Государственного секретаря РК, Ассамблеи народа Казахстана, Высше го Судебного Совета и консультативносовещательных органов при Прези денте; 3) иные задачи, установленные законодательством Республики Казахстан и (или) определяемые Президентом Республики 2. Положением от 11 февраля 2002 года определяются статус, полномочия и организация работы Администрации по обеспечению деятельности Гла вы государства. Основные задачи: 1) обеспечение деятельности Президен та Республики, консультативносовещательных органов при Главе государ ства, Высшего Судебного Совета, Ассамблеи народа Казахстана; 2) общий контроль за деятельностью государственных органов, в том числе контроль за исполнением актов и поручений Главы государства; 3) безусловное, ис черпывающее и своевременное выполнение решений Президента Респуб 1 2 Ахметов Р. С. Администрация Президента Республики Казахстан — вспомогатель ный орган при Главе государства // Экономика и право Казахстана. – 2009. № 13. – С. 41; Его же. Администрация Президента Республики Казахстан — вспомогатель ный орган при Главе государства. В кн.: Материалы республиканской научнотеоре тической конференции «Проблемы совершенствования политической системы ка захстанского общества в современных условиях», посвященной 80летию академика НАН РК, доктора юридических наук, профессора Г. С. Сапаргалиева (23 июня 2010 года). – Алматы, 2010. – С. 128–132. О практической стороне деятельности Администрации можно получить информацию, например, на основе анализа постановлений Правительства РК от 12 декабря 2007 года «Об утверждении паспортов республиканских бюджетных программ на 2008 год (Ад министрация Президента Республики Казахстан)»; от 15 декабря 2006 года «Об утвер ждении паспортов республиканских бюджетных программ на 2007 год (Администра ция Президента Республики Казахстан)»; от 12 декабря 2005 года «Об утверждении паспортов республиканских бюджетных программ на 2006 год (Администрация Пре зидента Республики Казахстан)». Администрация Президента, Управление делами Президента 367 лики; 4) своевременное и полное информирование Президента Республи ки о положении дел в стране и за рубежом. Положением от 24 ноября 1995 года устанавливаются статус, полномочия и организация деятельности Администрации и служащих Администрации по обес печению функционирования президентской формы правления в Республике Казахстан (преамбула). Основными задачами Администрации являются: 1) обес печение деятельности Президента Республики, Государственного секретаря, консультативносовещательных органов при Президенте Республики; 2) сво евременное и полное информирование Президента Республики о положении дел в стране и за рубежом; 3) безусловное, исчерпывающее и своевременное выполнение решений Президента Республики; 4) контроль за исполнением и соблюдением актов Президента Республики, исполнением его поручений. Согласно Положению от 15 марта 1995 года основной задачей Аппарата является организационное, информационное и правовое обеспечение дея тельности Президента РК, ВицеПрезидента, консультативных и совеща тельных органов при Главе государства. «Аппарат обеспечивает деятельность Президента Республики» — лаконич но гласит пункт 1 Положения от 28 октября 1994 года. «Аппарат обеспечива ет деятельность Президента Республики Казахстан и Кабинета Мини стров» — закрепляет пункт 1 Положения от 25 января 1992 года. Как видим, во всех положениях, за исключением одного, предназначе ние Администрации (Аппарата) Президента сводится к обеспечению дея тельности Президента Республики (а также других органов и должностных лиц). Лишь Положение от 24 ноября 1995 года определяет статус гораздо шире — по обеспечению функционирования президентской формы прав ления в Республике Казахстан. Вопрос о степени самостоятельности Администрации является ключевым в исследовании ее роли, в частности вероятности превращения ее в орган типа правительства (о чем пишут отдельные российские ученые применительно к Администрации Президента РФ) 1. Предварительно подчеркнем следующее: в каждом из положений в преамбулах и соответствующих пунктах закрепле ны гарантии пребывания Администрации в президентской орбите. Например, в Положении от 11 марта 2008 года (в редакции Указа Президента РК от 28 де кабря 2010 года) таковыми являются нормы о том, что Администрация Пре 1 Освещая статус Администрации Президента РФ именно как государственного орга на, Б. П. Елисеев пишет: «Государственный орган – это уже не просто бюро или кан целярия. Это действительно заявка на управление страной, если рассматривать Пре зидента как политика, занимающегося стратегическими вопросами внутренней и внешней политики... Обеспечение деятельности Президента заключается в прямом или косвенном влиянии на него, а исполнитель воли Президента в какойто момент может превратиться в невольного «контролера» главы государства» (Елисеев Б. Сис тема органов государственной власти в современной России. М., 1997. С. 126). 368 Инструменты президентской власти зидента формируется Президентом Республики, непосредственно ему подчи нена и подотчетна. Администрация и ее сотрудники в своей деятельности ру ководствуются Конституцией, законами, актами Президента Республики Ка захстан, настоящим положением, а также иными нормативными правовыми актами. Подавляющее большинство полномочий сопровождается «сдержка ми»: Администрация вносит на рассмотрение Президенту Республики пред ложения... обеспечивает подготовку ежегодного послания Главы государства к народу Казахстана... в целях реализации права законодательной инициати вы Президента Республики... осуществляет правовую и иную экспертизу за конов, вносимых на подпись Президенту... обеспечивает по решению Прези дента Республики возврат законов или отдельных их статей в Парламент для повторного обсуждения и голосования и пр. В качестве положительных тенденций эволюции данных документов необ( ходимо отметить явное сокращение количества норм, предусматривающих «са( мостоятельность» Администрации; все большее проявление такта по отноше( нию к негосударственным субъектам политической системы, частному секто( ру; концентрацию ее влияния на государственных органах и должностных лицах. Институциональная и организационная приближенность Администра ции — государственного органа — к Президенту Республики — государствен ному органу — определяет и функциональную связь компетенции первого со вторым. Это подтверждается подходом к формированию набора полно мочий Администрации, реализованным в Положении об Администрации. Администрация Президента выполняет функции по обеспечению полно мочий Президента Республики в области внешней политики (пункт 10); в области социальноэкономической и иных направлений внутренней поли тики (пункт 11); в области обеспечения обороноспособности и безопаснос ти государства (пункт 12); в области правовой политики, законности и пра вопорядка (пункт 13); в области кадровой политики (пункт 14); в отноше нии Парламента (пункт 15); в отношении Правительства и центральных исполнительных органов (пункт 16); в отношении Конституционного Со вета (пункт 17); в отношении судов и судей (пункт 18); в отношении Цент ральной избирательной комиссии (пункт 19); в отношении местных пред ставительных и исполнительных органов, акимов областей, городов респуб ликанского значения, столицы и в сфере региональной политики (пункт 20); в отношении государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики «согласно утвержденному перечню» (пункт 21). Администрация также выполняет функции по обеспечению реа лизации иных полномочий (пункт 22). Анализ действующего Положения в сравнении с прежним от 11 февраля 2002 года дает основание для вывода о большей систематизации полномо чий (функций) через привязку полномочий (функций) Администрации к конкретным полномочиям (функциям) Главы государства. Администрация Президента, Управление делами Президента 369 Можно утверждать, что основу всех последующих координационных, орга низационных и контрольных ресурсов Администрации закладывает ее цент ральная роль в исполнении полномочий, предусмотренных в пункте 11 Поло жения: по внесению Президенту Республики предложений по формированию и совершенствованию социальноэкономической и иной внутренней поли тики государства, в том числе государственной молодежной и информацион ной политики, политики в сфере образования, науки, здравоохранения, миг рации, демографии, культуры, языковой политики и спорта, концепции ка захстанского патриотизма; по обеспечению внутриполитической стабильности в стране, в том числе в вопросах межэтнических и межконфессиональных от ношений; осуществляет мониторинг, анализ и прогнозирование процессов развития экономической и социальноэкономической ситуации в стране; по обеспечению взаимодействия Главы государства с институтами гражданского общества, — а также в пункте 22 — по обеспечению подготовки проекта еже годного Послания Президента народу Казахстана о положении в стране и ос новных направлениях внутренней и внешней политики Республики Казах стан. Ранее нами были приведены примеры возложения на Администрацию функций по организации всей работы и контролю за исполнением актов Пре зидента Республики, имеющих стратегический характер. К таковым, безус ловно, относятся ежегодные послания, государственные программы, концеп ции и стратегии. Для реализации многих из них требуется объединение уси лий всех государственных органов, включая Парламент и суды. В Положении от 11 марта 2008 года (в редакции Указа Президента РК от 28 декабря 2010 года) за Администрацией (пункт 22) среди прочих закрепле ны две функции: 1) организация и участие в разработке актов Президента Казахстана, в том числе стратегических и программных документов; 2) со гласование, мониторинг и контроль стратегических и программных доку ментов, а также анализ функционирования системы государственного пла нирования. Напомним, что только за последние несколько лет указами Гла вы государства утверждено всего около 30 государственных программ, а также иные документы стратегической значимости. В дополнение к комплексным позициям ежегодных посланий Президент страны акцентировал внимание и объединил усилия госорганов и общественности на жилищном строитель стве, науке, туризме, физической культуре и спорте, патриотическом воспи тании граждан, гражданском обществе, информационном пространстве и информационной безопасности, развитии города Астаны, на гендерном ра венстве, поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, на фор мировании «электронного правительства», на территориальнопростран ственном развитии страны до 2020 года, развитии образования, здравоохра нения и иных сферах жизни казахстанского общества. Соответственно, исходя из содержания государственных программ, Адми нистрацией практически координируется, контролируется и организовывается 370 Инструменты президентской власти деятельность различных государственных органов, непосредственно подчинен ных и подотчетных Президенту Республики, Канцелярии ПремьерМинистра, самого Правительства, а также центральных исполнительных органов (входя щих и не входящих в состав Правительства), других «подотчетных Президенту Республики Казахстан» органов, а также Верховного Суда. Поэтому, как мы говорили, вряд ли возможно провести границы в предметах ведения в государ ственном управлении между Президентом Республики и Правительством, меж ду Администрацией, Канцелярией ПремьерМинистра и другими органами исполнительной власти. При одной принципиальной оговорке: если для Главы государства подобная координация по сути является конституционнополити ческой, то для Администрации — управленческой, повседневнорабочей. При конституционной идеологии дальнейшего дистанцирования Прези дента Республики от Правительства и укрепления самостоятельности и от ветственности исполнительной власти перед Парламентом (Мажилисом), особенно в свете Закона РК от 21 мая 2007 года о внесении изменений и дополнений в Конституцию РК, всячески проводится позиция о тесном вза имодействии и совместной деятельности структур президентской власти и правительственных органов 1. Показательно, что после вступления в действие Закона от 21 мая 2007 года начала складываться новая тенденция — повышение самостоятельности и ответственности Правительства за реализацию утвержденных Президентом Республики государственных программ. Так, в Указе Президента РК от 20 ав густа 2007 года «О Государственной программе жилищного строительства в Республике Казахстан на 2008–2010 годы» контроль и координация обеспе чения выполнения Программы возложены на Министерство индустрии и тор говли; в Указе от 1 июля 2008 года «О Государственной программе развития технического и профессионального образования в Республике Казахстан на 2008–2012 годы» контроль за его исполнением возложен на Правительство РК, в Указе от 29 августа 2008 года «О Государственной программе «Путь в Европу» на 2009–2011 годы» — также на Правительство РК. 1 Российский государствовед В. О. Лучин отмечает тенденцию к фактическому слия нию президентской Администрации с Правительством. «...В связи с формировани ем Правительства во главе с В. В. Путиным, Б. Н. Ельцин объявил, что отныне их функции разделяться не будут: «Это единая команда. Вместе будем решать пробле мы». По мнению Президента, когда функции президентской Администрации и Пра вительства разделялись, «ни к чему хорошему это не приводило. Премьер только про игрывал». Интересная постановка вопроса, — пишет В. О. Лучин. — Ведь ни в Конституции, ни в законах нет ни одного упоминания о какойлибо роли Админис трации Президента в осуществлении исполнительной власти. Почему проигрывал именно Председатель Правительства, наделенный Федеральным конституционным законом самостоятельными полномочиями? И к чему такому «хорошему» привело объявленное Президентом «совместительство»?» (Лучин В. О. Конституция Россий ской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 469). Администрация Президента, Управление делами Президента 371 Одним из важнейших, содержательных и объемных направлений и видов деятельности Администрации является контрольная. Именно она обеспечи вает большую часть властного ресурса Администрации в отношении госу дарственных органов и должностных лиц, в силу чего проходит красной ни тью через все положения об Администрации (Аппарате). В соответствии с Положением от 11 марта 2008 года (в редакции Указа Президента Республики от 28 декабря 2010 года) для обеспечения реали зации полномочий Президента Администрация выполняет следующие функции: – в области обеспечения обороноспособности и безопасности государ ства — осуществляет мониторинг, координацию и контроль за деятельнос тью Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований Республи ки Казахстан, правоохранительных и иных государственных органов по обес печению национальной безопасности (пункт 12); – в области кадровой политики — координирует взаимодействие и осу ществляет контроль за деятельностью государственных органов по реализа ции кадровой политики Президента (пункт 14); – в отношении Правительства и центральных исполнительных органов — организует и обеспечивает проведение в установленном порядке оценку эф фективности деятельности центральных исполнительных органов; вносит Президенту предложения об отмене либо приостановлении полностью или частично действия актов Правительства и ПремьерМинистра Республики; в установленном порядке проводит правовую и иную экспертизу и согласо вывает разработанные Правительством проекты законодательных актов до их внесения в Мажилис Парламента; подготавливает заключения к проек там планов законопроектных работ Правительства, к проектам решений о внесении изменений и дополнений в планы законопроектных работ Прави тельства, а также осуществляет контроль за их исполнением (пункт 16); – в отношении местных представительных и исполнительных органов, акимов областей, городов республиканского значения, столицы и в сфере региональной политики — организует оценку эффективности деятельности местных исполнительных органов областей, городов республиканского зна чения и столицы и обеспечивает ее проведение в установленном порядке; проводит мониторинг и анализ социальноэкономического развития регио нов и информирует Президента о положении дел в регионах; осуществляет контроль за проведением отчетных встреч руководителей местных испол нительных органов с населением; вносит предложения Президенту: о со вершенствовании деятельности акимов и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы; об отмене либо приостановлении полностью или частично действия актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы; при необходимости по воп росу досрочного прекращения полномочий маслихата (пункт 20). 372 Инструменты президентской власти Рядом существенных полномочий обладает Администрация Президента в отношении государственных органов, ему непосредственно подчиненных и подотчетных (пункт 21). Своеобразный сквозной характер (с точки зрения предметов и объектов контроля) имеет функция, предусмотренная подп. 8 пункта 22 Положения: Администрация осуществляет контроль за реализацией государственны ми органами государственной политики, исполнением актов и поручений Президента, Государственного секретаря, в том числе путем проведения проверок. В соответствии с пунктом 32 Положения от 11 марта 2008 года (в редак ции Указа Президента РК от 28 декабря 2010 года) для реализации предус мотренных Положением функций Администрация вправе: 1) давать поручения: заместителям ПремьерМинистра РК, Канцеля рии ПремьерМинистра РК; министерствам и иным центральным испол нительным органам; акимам областей, городов республиканского значе ния и столицы Республики; Верховному Суду, Генеральной прокуратуре, Комитету национальной безопасности, Агентству по борьбе с экономичес кой и коррупционной преступностью (финансовой полиции) — по вопро сам, не связанным соответственно с отправлением правосудия, осуществ лением функций уголовного преследования, дознания, предварительного следствия и оперативнорозыскной деятельности; Департаменту по обес печению деятельности судов при Верховном Суде (аппарату Верховного Суда Республики Казахстан); Национальному Банку, Счетному комитету по контролю за исполнением республиканского бюджета, иным государ ственным органам, непосредственно подчиненным и подотчетным Пре зиденту Республики; 2) запрашивать и получать необходимую информацию, документы и иные материалы от государственных органов и должностных лиц. На поручения и запросы Администрации по представлению необходи мой информации, документов и иных материалов, которые являются обяза тельными для государственных органов и должностных лиц, дается ответ в двухнедельный срок со дня их получения, если Администрацией не будут установлены иные сроки; 3) координировать и контролировать деятельность соответствующих го сударственных органов и должностных лиц, организовывать соответствую щие проверки исполнения актов и поручений Президента и его Админист рации, в том числе на предмет соответствия актов Правительства, централь ных и местных государственных органов, акимов и иных должностных лиц государства Конституции, законам Республики Казахстан и актам Прези дента Республики Казахстан; 4) требовать устранения выявленных нарушений и недостатков в ходе исполнения законов Республики, актов и поручений Президента; Администрация Президента, Управление делами Президента 373 5) разрабатывать рекомендации по устранению выявленных нарушений, фактов несоблюдения законов Республики Казахстан, актов Президента Республики и неисполнения его поручений; 6) заслушивать устные и истребовать письменные объяснения соответ ствующих должностных лиц; 7) систематически докладывать Президенту Республики о результатах проводимых Администрацией проверок. Во избежание распыления перечисленных весьма действенных полномо чий и повышения ответственности сотрудников Администрации, Положе нием четко определен круг лиц, правомочных на их осуществление. Полномочиями, предусмотренными изложенными подп. 1–7 пункта 32 Положения, обладают: Руководитель Администрации, заместители Руково дителя Администрации, Секретарь Совета Безопасности, Председатель Выс шего Судебного Совета, помощники Президента, начальник Канцелярии Президента, советники Президента. Полномочиями, предусмотренными подп. 2–7 пункта 32 Положения — руководители структурных подразделений Администрации, государствен ные инспекторы Администрации. За годы независимости в Администрации создана цельная система орга низации контрольной работы, которая вобрала в себя как хорошо зареко мендованный прошлый опыт, так и новые, передовые управленческие тех нологии. В апреле 2009 года Руководителем Администрации одобрена но вая концепция системы контроля исполнения актов и поручений Президента Республики. Основанием ее разработки явился Стратегичес кий план Администрации Президента на 2010–2012 годы. Издание Главой государства Указа от 27 апреля 2010 года об утверждении Правил подго товки, согласования, представления на подпись проектов актов и поруче ний Президента Республики Казахстан, осуществления контроля за испол нением актов и поручений Президента Республики Казахстан и проведе ния мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан способствовало построению этой важной работы на принципи ально новой основе. Новизна, в принципе, заключается в том, что особый упор сделан, вопер вых, на упреждение возникновения проблемных факторов при выполнении поставленных задач (предварительный контроль); вовторых, на проведение мониторинга самого хода исполнения поручений Главы государства (текущий контроль); втретьих, на экспертизу проведенной госорганами работы (зак лючительный контроль). В настоящее время государственные органы активно работают над реа лизацией целого комплекса заданий Главы государства. Речь идет о более чем двух тысячах поручений, данных в указах и распоряжениях, на совеща ниях (протокольные поручения), в ходе посещения регионов и визитов за 374 Инструменты президентской власти рубеж, международных встреч. На особом контроле находится и такой вид документов, как личные поручения Президента Республики. Администрацией на сегодня контролируется ход исполнения одиннад цати государственных программ и шести концепций, утвержденных указа ми Главы государства, а также четырех общенациональных планов по реа лизации посланий Президента народу Казахстана 1. По большому счету институт президентского контроля представляет со бой не только сложнейший технологический процесс, но и важный фактор обеспечения обратной связи между обществом и государством. Общественнополитическая миссия Главы государства требует от Адми нистрации, каждого из ее структурных подразделений и сотрудников мак симальной концентрации усилий на эффективном отправлении высшим дол жностным лицом конституционных и иных полномочий в конкретный мо мент с учетом конкретных обстоятельств, с возможностью переноса центра прилагаемых усилий с
