Промежуточные результаты мониторинга исполнения ФЗ № 442
advertisement
1 Промежуточные результаты мониторинга исполнения ФЗ № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (редакция на 22.07.2015г.) 01 января 2015 года вступил в действие Федеральный Закон № 442 от 28.12.2013 года «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Комиссией по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Общественной палаты РФ проводится мониторинг исполнения закона в регионах, по результатам которого предполагается провести слушания в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан в Российской Федерации» (далее – Закон) является базовым законодательным актом, определяющим правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в Российской Федерации. В ходе мониторинга была подтверждена уязвимость норм, по исправлению или исключению которых был разработан проект Федерального закона чл. ОП РФ Виноградовой Л.Н., - это статьи 15, 22, 28, 29 ФЗ № 442, и другие. В статье 22 Закона устанавливается система социального сопровождения семей, которая именуется «содействием гражданам в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи». Кто и по каким критериям будет определять необходимость предоставления гражданам такой помощи, в Законе не установлено. Согласно статье 28 Закона механизм реализации мероприятий по социальному сопровождению осуществляется на основе регламентов межведомственного взаимодействия, определяющих содержание и порядок действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Подобные регламенты межведомственного взаимодействия (соглашения о межведомственном взаимодействии) приняты в большинстве регионов России. Они представляют собой подзаконный акт, определяющий алгоритм действий всех органов и организаций системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в случае выявления семейного неблагополучия. При этом семейное неблагополучие трактуется чрезвычайно широко, что позволяет признать нуждающейся в «помощи» государства практически любую семью и установить над ней социальный патронат (контроль государственных органов над семьёй и над процессом воспитания детей), а в случае несогласия родителей или ненадлежащего выполнения ими предписаний 2 по защите прав детей, изъятие детей из семей (часть 2 ст. 64 Семейного кодекса РФ во взаимосвязи с абзацами 2, 4 ст. 69 СК РФ). Именно благодаря регламентам межведомственного взаимодействия в России возникла порочная практика отбирания детей из семей из-за бедности и по другим незаконным основаниям. Федеральный закон легализует регламенты межведомственного взаимодействия (ст. 28 ФЗ № 442), узаконивает проводимую на их основе систему вмешательства государства в частную жизнь семей с возможностью отбирания из них детей по усмотрению чиновников на основании широких, неопределённых критериев. Это нарушает принцип невмешательства кого - либо в дела семьи, установленный в статье 1 Семейного кодекса РФ. Между тем, Конституционный Суд РФ в своём определении от 26.05.2011 г. N 875-О-О указал, что данный принцип является конкретизацией положения статьи 38 Конституции РФ о защите государством семьи, материнства, отцовства и детства. То есть, нарушение этого принципа вступает в противоречие не только с семейным законодательством Российской Федерации, но и с данной конституционной нормой. Кроме того, являясь документами подзаконного уровня и сомнительного правового свойства, регламенты межведомственного взаимодействия, тем не менее, ограничивают конституционные права граждан, в частности право на защиту семьи, право родителей на воспитание своих детей (части 1 и 2 статьи 38 Конституции РФ), право на неприкосновенность жилища, частной жизни, личную и семейную тайну (статьи 23, 25 Конституции РФ). Такое положение не соответствует статье 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Действительно, в Законе декларируется, что социальное обслуживание осуществляется на принципе добровольности (пункт 4 статьи 9 Закона). Однако в статье 22 Федерального закона указано, что социальное сопровождение не является социальной услугой. Это значит, во-первых, что на него не распространяется принцип добровольности социального обслуживания (п. 5, ч.2, ст. 4 ФЗ), и, во-вторых, что эти вопросы не относятся к предмету правового регулирования данного закона (ст. 1, 2 ФЗ) и, следовательно, должны быть исключены из его текста. Кроме того, несмотря на то, что соц. сопровождение не относится к сфере социальных услуг, меры социального сопровождения включаются в план 3 предоставления социального обслуживания, содержащий существенные условия, которые являются обязательными для заключения договора социального обслуживания (пункт 3 статьи 10 Закона). Невыполнение или ненадлежащее выполнение указанных условий влечёт отказ в предоставлении социальных услуг (пункт 2 статьи 11 Закона). Данное положение не согласуется со статьями 7, 39 Конституции Российской Федерации, гарантирующими гражданам социальное обеспечение независимо от выполнения каких-либо условий. Помимо этого, как было указано ранее, отказ от социального сопровождения может повлечь судебное или внесудебное изъятие ребёнка из семьи. Понятно, что большинство родителей подпишут любое заявление, лишь бы не потерять своего ребёнка или же необходимую им социальную помощь. Такое заявление никак нельзя считать добровольным. То есть, принцип добровольности, установленный в Законе, предполагает возможность отказа от предоставления социальных услуг, но этот отказ чреват не только ущемлением конституционного права на социальное обеспечение, но и возможностью потерять ребёнка. Следует также заметить, что согласно статье 14 Закона заявление о социальном обслуживании могут подать как сам гражданин, так и другие граждане, государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения, а также все субъекты межведомственного взаимодействия (органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, поликлиники, школы, детские сады, ЕИРЦ и многие другие, вплоть до консьержек и старших по подъездам многоквартирных домов). В Законе не сказано, что для подачи заявления требуется согласие получателя социальных услуг. Позиционируемый как система профилактики социального сиротства и сохранения семьи, Закон на самом деле является инструментом разрушения семей, увеличения количества социальных сирот (детей-сирот при живых родителях), отбирания детей. Согласно статье 15 Федерального закона основаниями для признания граждан нуждающимися в социальном обслуживании являются наличие в семье детей, испытывающих трудности в социальной адаптации, наличие конфликтов, насилия в семье и т.д. Однако наличие в семье детей, даже испытывающих трудности с адаптацией (в той или иной степени их испытывают все дети), а также конфликты не должны являться основанием для вмешательства в семью с целью социального обслуживания. Родители вправе сами справиться со своим ребёнком, и восстановить внутрисемейные отношения, поскольку доступ к узким 4 специалистам (психологам, сексопатологам, психиатрам) им обеспечивается нормами ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Между тем, понятие "трудной жизненной ситуации" как универсального критерия отнесения семей к нуждающимся в социальном обслуживании в процессе рассмотрения Федерального закона в Государственной Думе было из его текста исключено. Что же касается таких критериев, как «наличие внутрисемейного конфликта», «семейного насилия», то определение данных понятий в законе не раскрывается, что на практике уже приводит к их расширительному толкованию и необоснованному вмешательству в частную жизнь семей. Вместе с тем, эффективных инструментов помощи семьям, находящимся в конфликтной ситуации, у поставщиков социальных услуг не имеется, они не вправе заниматься медицинской деятельностью, что необходимо для лечения наркоманов и алкоголиков, а универсальным средством повсеместно выступает изъятие ребёнка из семьи и помещение его в кризисный или реабилитационный центр. В Законе также содержатся нормы, регламентирующие меры профилактики нуждаемости в социальном обслуживании, в целях которой позволяется прийти в любую семью без какого-либо повода или сигнала, устраивать там проверки в поисках причин, которые могут привести к возникновению нуждаемости в социальных услугах, то есть когда граждане ещё ничего не совершили, и по сути ни в чём не нуждаются (пункт 6 статьи 3; пункт 1 части 1 статьи 29 Закона). Эти положения попирают основные демократические права и свободы граждан, такие как неприкосновенность жилища и частной жизни, конституционные принципы презумпции невиновности и добросовестности родителей. А отсутствие каких-либо законодательных критериев раннего неблагополучия оставляет неограниченные возможности для произвола и коррупции чиновников. Закон позволяет органам государственной власти привлекать для этих целей частных лиц, коммерческие и некоммерческие организации, а также фонды, в том числе и иностранные (запрета в Законе не содержится). Но действия этих лиц не могут быть обжалованы в судебном порядке, и они не подлежат привлечению к должностной ответственности в случае злоупотребления возложенными на них государственными полномочиями, что также может привести к произволу и коррупции в данной сфере. Федеральный закон предусматривает, что в информационных системах в области социального обслуживания будет осуществляться сбор, хранение, обработка и предоставление информации о получателях социальных услуг (регистр 5 получателей социальных услуг) на основании предоставляемых поставщиком социальных услуг данных (часть 1 статьи 26 Закона). То есть, Закон предполагает формирование банков данных на основе информации, предоставляемой юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по социальному обслуживанию населения. Согласия, или даже оповещения самих граждан о сборе, хранении, обработке и передаче данных о них, законом не предусматривается. При этом содержащийся в законе перечень персональных данных является открытым, что даёт основания вносить в него дополнительную информацию, не обусловленную характером предоставления социальной услуги (пункт 12 части 2 статьи 26 Закона). Статья 34 Федерального закона предусматривает, что общественный контроль в области социального обслуживания осуществляется общественными объединениями в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей. Данное положение ограничивает право общественных объединений на участие в осуществлении общественного контроля в области социального обслуживания по другим вопросам в соответствии с их уставными задачами. 5 декабря 2014 года состоялось рабочее совещание председателя Комитета Госдумы по труду, социальной политике и делам ветеранов О.Ю. Баталиной и Заместителя председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н. Кареловой с представителями общественных организаций «Родительское Всероссийское Сопротивление», «Спасем семью - спасем Россию», представителем Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка, с участием члена Общественной палаты Российской Федерации Л.Н. Виноградовой, на котором были обсуждены в том числе замечания и предложения к новому Федеральному закону об основах социального обслуживания. Участниками совещания были поддержаны поправки, предусматривающие необходимость подачи заявления гражданином о его согласии на оказание ему содействия в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение). Данное положение, по мнению участников совещания, исключит необоснованное вмешательство в дела семьи и установление дополнительного контроля за семьёй. В связи с этим необходимо закрепить в полномочиях федеральных органов исполнительной власти в сфере социального обслуживания утверждение формы заявления на социальное сопровождение, а также примерной формы договора о предоставлении социального сопровождения. Также была поддержана поправка, дающая гражданину или его законному представителю право отказаться от 6 социального сопровождения, а равно от социального обслуживания, социальной услуги. При обсуждении вопросов профилактики обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, было высказано мнение, что основное внимание при решении данного вопроса должно быть сосредоточено на определении причин, влияющих на ухудшение жизнедеятельности гражданина, а не на обследовании условий его жизнедеятельности, так как путём обследования условий жизнедеятельности невозможно предотвратить такие факторы, как преклонный возраст, инвалидность, одиночество, безработица, конфликты, жестокое обращение. Это положение было предложено исключить и перенести в Регламент межведомственного взаимодействия при организации социального обслуживания, который утверждается в субъекте Российской Федерации. Дискуссионным остаётся вопрос о том, кого можно признать нуждающимся в социальном обслуживании. Участники вышеуказанного совещания обратили внимание на необходимость конкретизации понятий «трудности в социальной адаптации», «наличие внутрисемейного конфликта», «наличие насилия в семье». Однако, по мнению Комитета Госдумы по труду, социальной политике и делам ветеранов, при проработке данного вопроса следует учитывать, что разработчики нового Федерального закона об основах социального обслуживания ставили своей целью охват большего числа граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в социальном обслуживании. Тем более, что несовершеннолетние дети получают социальное обслуживание бесплатно. К тому же, в одной формулировке сложно предусмотреть все возможные жизненные обстоятельства. При проведении мониторинга исполнения ФЗ №442 в разных регионах Российской Федерации были проведены круглые столы и общественные слушания по закону о социальном обслуживании и по проекту Федерального закона о внесении в него изменений и дополнений, всего получено 28 ответов о проведённых мероприятиях, то есть от 30% респондентов. При этом три группы заинтересованных лиц во время слушаний высказали свои претензии к принятому закону (редакция «претензий» сохранена). Претензии представителей органов социальной защиты: 1) В законе появилось понятие профилактики, социального сопровождения. Не совсем понятно, что это такое? Отсутствует понимание сути социального сопровождения. Ресурсы под него не заложены. 2) Социальное обслуживание с 2005 года - расходное обязательство субъекта РФ, тут ничего нового. Что же касается частного поставщика, то как будет 7 производиться компенсация из бюджета, тут вопрос, так как сложно спрогнозировать количество граждан, обратившихся за соц. услугами. 3) Как оценить работу того, кто будет включён в реестр? Этот вопрос самый сложный. 4) У нас не готовы социальные работники, сопровождать. которые могли бы 5) Профилактикой нужно заниматься со всеми семьями, а не только соц. риска, пусть нас бояться (высказывание участницы общественных слушаний в г. Липецке)! Претензии НКО, предпринимателей: 1) На сегодня недостаточно мест для пожилых людей. 2) Не просто найти людей, которые хотели бы работать и в медицине, и в социальной сфере. 3) Адресность услуг в наши дни невозможна. 4) Государственный контракт заключается только на один год. 5) Необходимо расширение списка объектов концессионного соглашения. 6) Низкая экономическая эффективность (доходность 4% годовых), средний чек 90 000 рублей. 7) Казуистика закона в стыке медицинских и социальных услуг. 8) Гражданин должен доказать нуждаемость в социальных услугах, для чего он обязан предоставить справку об инвалидности. Справку не дают, поэтому гражданин платит за уход. В связи с этим поставщик услуг платит НДС. 9) Существует только государственный Социальный заказ, нет никаких субвенций и субсидий. 10) Серьёзным препятствием является Бюджетный кодекс РФ, который не приведён в соответствие с ФЗ-442. 11) Закон не работает в той части, в какой мы его ждали. В той форме, в которой указано социальное сопровождение в законе, оно не работает, поскольку ресурсы под него не заложены. 12) В ФЗ всё учитывается только для государственных учреждений, но не для социальных предпринимателей. 8 Претензии от граждан: 1) Публичные люди боятся социального сопровождения. 2) Оставшиеся детские дома перепрофилируются в центры реабилитации, то есть сироты могут оказаться на улице. 3) Органы опеки абсолютно не проверяют, как живут дети в детских домах и в приёмных семьях, составляют акты, не приходя к детям. 4) В детских учреждениях с детьми никто не занимается устройством в семьи. 5) Наплыв НКО – это опасность для государственной системы. Комиссией по социальной политике ОП РФ была поставлена задача перед палатами регионов - в ходе обсуждения закона выяснить следующие вопросы: 1. Какие трудности в регионах возникают при исполнении ФЗ № 442-ФЗ? 2. Необходима ли методическая помощь при реализации указанного закона? 3. Как на практике выполняются нормы, регламентирующие проведение мероприятий по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании? 4. Применяется ли норма о социальном сопровождении, в чём именно оно заключается? 5. Какая помощь оказывается гражданам, нуждающимся в социальном обслуживании по основаниям, предусмотренным пунктом 5 части 1 статьи 15 ФЗ442? 6. Возникают ли трудности при формировании регистра получателей социальных услуг и реестра поставщиков социальных услуг? 7. Обсудить другие вопросы, связанные с исполнением ФЗ-442. Ответы на данные вопросы были обобщены и структурированы в выше указанном порядке. 1. «Какие трудности в регионах возникают при исполнении ФЗ 442?» Представители общественных организаций выразили опасения по поводу возможности нарушения прав граждан в процессе реализации Федерального закона (неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища, свободу в заключении договора и др.), отметили, что: 9 1) подобные положения и недоработки могут повлечь за собой риск нарушения принципа приоритета прав родителей в воспитании детей и заботе о них, вступают в противоречие с конституционной презумпцией добросовестности родителей в осуществлении ими родительских прав. Закон не обеспечивает в необходимой степени защиту прав семьи и родителей несовершеннолетних получателей социальной помощи и самих несовершеннолетних. В соответствии с действующим законодательством именно родители, а при их отсутствии – иные законные представители – выполняют основные функции по защите прав и интересов несовершеннолетнего ребенка. В частности, именно они должны в различных областях осуществлять необходимые юридически значимые действия в интересах ребенка. Однако это не учтено должным образом в тексте закона. Используемая в нём постоянно формулировка о совершении того или иного юридически значимого действия «гражданином или его законным представителем» создаёт правовую неопределённость. Из неё следует, что каждое из этих действий может совершить как родитель (иной законный представитель ребёнка), так и сам ребёнок, причём, независимо от его возраста. Общие нормы российского гражданского права не устраняют данную неопределённость, поскольку регулируют в явной форме лишь совершение несовершеннолетними лицами сделок, а не иных юридически значимых действий. Не вполне устраняет её и норма ст. 64 ч. 1 Семейного кодекса РФ. Из закона не следует с определённостью, что именно родители, а не сами дети, осуществляют большинство прав и несут обязанности получателей социальных услуг, предусмотренные статьями 9 и 10 закона, при осуществлении социального обслуживания. Это создаёт риски нарушения прав уже самих несовершеннолетних получателей социальных услуг, поскольку сами они многие из указанных прав осуществить не в состоянии, а юридическая основа для замещения их при их осуществлении их родителями как законными представителями ребёнка, строго говоря, отсутствует. Для устранения данной проблемы необходимо: - включить в закон дополнительную статью, чётко определяющую, что в случае несовершеннолетних (а также совершеннолетних недееспособных) получателей социальной помощи родители или иные законные представители осуществляют основные права, исполняют обязанности получателей социальной помощи, совершают от их имени все юридически значимые действия. 2) Риск нарушения принципа добровольности при осуществлении социального обслуживания, социального сопровождения, профилактики обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании. 10 Пункт 5 части 2 статьи 3 Федерального закона устанавливает, что одним из принципов социального обслуживания является его добровольность (для получателей социальной помощи, их родителей и иных законных представителей). Однако, к сожалению, текст законопроекта не в полной мере гарантирует соблюдение этого принципа и исключения навязывания гражданам и семьям социальных и иных услуг, принудительности или полупринудительности связанных с ними мероприятий. В частности: а) Хотя гражданин вправе отказаться от получения социальных услуг (ст. 9 п. 4, ст. 18 Федерального закона), а также, в силу общих норм о природе договора в гражданском праве, отказаться заключать договор о социальном обслуживании, эта возможность возникает у него не сразу. До её появления соответствующий орган получает обращение о необходимости оказания ему социальных услуг, которое может быть направлено туда третьими лицами без ведома и согласия гражданина, родителей несовершеннолетнего, (ст. 14). Поступившее обращение затем рассматривается (согласие гражданина на это также не требуется), в результате чего гражданин может быть признан нуждающимся в социальном обслуживании (ст. 15) – в том числе и без его ведома или согласия. Далее составляется индивидуальная программа социального обслуживания, причём, закон предусматривает право гражданина на участие в составлении такой программы, но не предусматривает необходимости его согласия на такое составление или на утверждение программы (ст. 16). При этом, хотя программа и имеет для гражданина рекомендательный характер (ст. 16 п. 3), закон, в принципе, допускает включение в неё тех или иных мероприятий без согласия гражданина. Всё это умаляет субъектность получателей социальной помощи (а в случае несовершеннолетних – также права и субъектность их семьи и родителей), делает их не столько субъектом, сколько объектом взаимодействия в сфере социального обслуживания. Такая ситуация также может повлечь за собой нарушение конституционных прав граждан, прежде всего запрета на сбор информации о частной и семейной жизни граждан без их ведома (ст. 24 ч. 1 Конституции РФ). Эти нормы также могут создать дополнительные правовые риски для семьи. Фактически, признание гражданина (ребёнка) «нуждающимся в социальном обслуживании» сможет рассматриваться в правоприменительной практике как установление юридически значимого факта. Последующий отказ родителей ребёнка от получения им социальных услуг в этой ситуации сможет потенциально быть расценен соответствующими органами как «нарушение» его права на получение таких услуг. Необходимо отметить в этой связи, что ст. 64 ч. 2 Семейного кодекса предоставляет органу опеки и попечительства в случае, если он сочтёт, что существуют противоречия между интересами родителей и ребёнка, 11 право отстранить родителя от защиты интересов несовершеннолетнего. В совокупности данные нормы создают риск серьёзного расширения вмешательства в семейную жизнь под предлогом защиты прав детей, что нарушит как права родителей, так и права самих детей В ходе обсуждения законопроекта просемейные эксперты не раз обращали внимание на эту проблему. Они рекомендовали внести в текст соответствующие изменения, чтобы гражданин не мог быть признан «находящимся в трудной жизненной ситуации» или «нуждающимся в социальном обслуживании» без его согласия, и чтобы отказ от получения ребёнком социальных услуг не мог привести к какому-либо преследованию родителей. Необходимо также отметить, что, с точки зрения логики самого закона, существование отдельной категории граждан, «нуждающихся в социальном обслуживании» избыточно. Эта категория является своего рода рудиментом ранее существовавшей категории «граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации». При этом в законе описан механизм отнесения граждан к этой категории «нуждающихся», но не описан механизм прекращения принадлежности к ней. Функционально отнесение к этой категории служит лишь одной цели – оно эквивалентно принятию решения о возможности оказания гражданину социальных услуг. С этой точки зрения, целесообразно не создавать излишние категории такого рода. Вместо этого логично было бы просто говорить о принятии решения об оказании гражданину социальных услуг, разумеется, поставив при этом возможность принятия такого решения в зависимость от наличия согласия на это совершеннолетнего гражданина или родителей несовершеннолетнего гражданина. В п. 1 статьи 22 не указано, кто конкретно определяет необходимость предоставления соц. услуг. Поэтому оно может быть навязано гражданину, и как показывает опыт, будет навязываться, исходя из личной заинтересованности чиновников и поставщиков услуг, т.е. частных организаций, предоставляющих свои услуги отнюдь не безвозмездно, а за финансирование из бюджета. Для обеспечения объективности в данном вопросе необходимо в обязательном порядке решать данный вопрос коллегиально. А именно определять, нуждается ли семья или гражданин в социальном обслуживании, должна решать комиссия в следующем составе: - представитель местных органов самоуправления; - представитель общественной палаты; - представитель органов социальной защиты населения; - представитель совета (Краснодарского края); родительских и общественных организаций 12 - представитель органов опеки и комиссии по делам несовершеннолетних (в случае наличия в семье, в отношении которой решается вопрос о «нуждаемости в социальном обслуживании», несовершеннолетних детей). Проблемные вопросы реализации Федерального закона № 442-ФЗ: 3) Согласно статье 21 ФЗ-442 срочные социальные услуги предоставляются без составления индивидуальной программы и без заключения договора о предоставлении социальных услуг. Вместе с тем, данной статьёй предусмотрено, что предоставление срочных социальных услуг осуществляется в сроки, обусловленные нуждаемостью. Таким образом, можно сделать вывод, что для получения срочных социальных услуг заявитель должен быть признан нуждающимся. Решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании, согласно статье 15 ФЗ-442, принимает уполномоченный орган субъекта Российской Федерации, а одновременно с этим, решение об оказании срочных социальных услуг принимается немедленно. Предложение: предусмотреть возможность, чтобы решение о признании гражданина нуждающимся в предоставлении срочных социальных услуг могло быть принято поставщиком услуг, к которому обратился гражданин. Социально-психологические услуги в рамках работы телефона доверия предоставляются в режиме телефонного разговора и анонимно, поэтому взять от заявителя заявление на предоставление социальной услуги, а также подтвердить их получение подписью получателя на акте о предоставлении срочных социальных услуг, как это указано в ФЗ-442, не представляется возможным. Предложение: предусмотреть возможность субъектам Российской Федерации в рамках ФЗ-442 самостоятельно определять перечень социальных услуг, которые могут предоставляться гражданам без соблюдения требований ФЗ442. 4) Согласно части 2 статьи 15 ФЗ-442 уполномоченный орган субъекта РФ принимает решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании либо об отказе в социальном обслуживании. Согласно статье 33 данный уполномоченный орган осуществляет региональный государственный контроль. Вместе с тем эксперты и лица, обученные в рамках осуществления государственного контроля в сфере социального обслуживания семьи и детей, в настоящее время отсутствуют. 13 5) Отсутствуют установленные нормативными правовыми актами критерии разграничения полномочий по государственному контролю в сфере социального обслуживания у федеральных и региональных государственных органов. Предложение: предусмотреть возможность введения специального документа, который будет выдаваться поставщику в целях подтверждения права осуществления социального обслуживания (по примеру лицензии). 6) Учреждения социального обслуживания принимают участие в реализации реабилитационных мероприятий инвалидов на основании рекомендаций индивидуальных программ реабилитации инвалидов (далее - ИПР), разработанных федеральными казёнными учреждениями медико-социальной экспертизы. Мероприятия ИПР являются обязательными к исполнению соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и ведомствами независимо от их форм собственности. Таким образом, разработка инвалидам индивидуальной программы предоставления социальных услуг в соответствии с ФЗ-442 является дублированием документов, необходимых для получения инвалидом реабилитационных мероприятий. Реализация мероприятий индивидуальной программы реабилитации инвалидов на территории субъектов Российской Федерации в части предоставления дополнительных мер социальной поддержки инвалидов за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Предложение: скорректировать отдельные положения ФЗ-442, регулирующие деятельность учреждений социального обслуживания субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации мероприятий ИПР. 7) При исчислении среднедушевого дохода инвалидов, нуждающихся в социальном обслуживании в стационарной форме, или уже проживающих в стационарных организациях социального обслуживания и имеющих рекомендации по трудовой реабилитации в индивидуальных программах реабилитации, учитываются их доходы в виде вознаграждения за выполнение трудовых или иных обязанностей. Учёт заработной платы при расчёте среднедушевого дохода ведёт к увеличению размера оплаты социальных услуг, что не мотивирует инвалидов, особенно молодых, к трудоустройству, а как следствие - к их социальной адаптации и реабилитации. Предложение: не учитывать доходы в виде вознаграждения за выполнение трудовых или иных обязанностей инвалидов, проживающих в стационарных 14 организациях социального обслуживания и имеющих рекомендации по трудовой реабилитации в ИПР, для чего внести изменения в пункт 5 постановления Правительства РФ от 18.10.2014 № 1075. 8) ФЗ-442 предусматривается, что срок составления индивидуальной программы предоставления социальных услуг (далее - ИППСУ) составляет не более, чем десять рабочих дней со дня подачи заявления гражданина о предоставлении социального обслуживания. При этом, уполномоченный орган субъекта Российской Федерации принимает решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании либо об отказе в социальном обслуживании в течение пяти рабочих дней с даты подачи заявления. Для признания лица нуждающимся в социальном обслуживании необходимо в порядке межведомственного взаимодействия запрашивать ряд сведений о нём у иных органов и организаций, а сроки данных запросов и ответов на них (только на подготовку ответа - пять дней) установлены Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (часть 3 статьи 7.2) не согласованы со сроками признания лица нуждающимся в социальном обслуживании, установленными ФЗ-442. Предложение: рассмотреть возможность увеличения срока признания лица нуждающимся в социальном обслуживании и составления ИППСУ. 9) В соответствии с частью 1 статьи 17 ФЗ-442 договор о предоставлении социальных услуг должен быть заключён в течение суток с даты представления ИППСУ поставщику социальных услуг. В настоящее время (в Самарской области) это не представляется возможным при предоставлении стационарного социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам ввиду наличия очерёдности в пансионаты. Предложение: рассмотреть возможность увеличения данного срока при наличии очерёдности в организации социального обслуживания и отсутствии иных поставщиков в реестре поставщиков социальных услуг. 10) Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2014 № 1075 «Об утверждении Правил определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно» утверждён перечень доходов для расчёта среднедушевого дохода в отношении получателя социальных услуг. Расчёт среднедушевого дохода осуществляется на основании документов о составе семьи, доходов членов семьи или одиноко проживающего гражданина за 12 месяцев, а также принадлежащем им (ему) имуществе на праве собственности. Предоставление данного перечня документов вызывает затруднения у граждан и приводит к тому, что граждане, признанные нуждающимися в социальном обслуживании, отказываются от предлагаемых социальных услуг. 15 В соответствии с подпунктом «ж» пункта 5 данного постановления при расчёте среднедушевого дохода учитываются пенсии, пособия, стипендии и иные аналогичные выплаты, полученные гражданином в соответствии с законодательством Российской Федерации. В настоящее время в нормативных правовых актах Российской Федерации не определён перечень доходов, относящихся к иным аналогичным выплатам. В соответствии с постановлением Правительства от 18.10.2014 № 1075 при расчёте среднедушевого дохода в составе семьи не учитываются совершеннолетние дети, проживающие с получателем социальных услуг. На практике встречаются семьи, в которых с получателями социальных услуг живут их взрослые дети. При расчёте среднедушевого дохода такой семьи будут учитываться только доходы получателя социальных услуг, который может попасть в категорию граждан, получающих услуги бесплатно (по сути, за счёт государства), проживая с взрослыми детьми, имеющими доходы и обязанными в соответствии с Семейным кодексом РФ содержать своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей и заботиться о них. Предложение: в составе семьи заявителя учитывать совершеннолетних детей и иных членов семьи, совместно проживающих с получателем социальных услуги и ведущих совместное хозяйство, для чего внести изменения в постановление Правительства РФ от 18.10.2014 № 1075. 11) С 2012 года, согласно нормам действующего законодательства, финансирование бюджетных учреждений осуществляется посредством доведения субсидий на выполнение ими государственного задания (Федеральный закон от 05.05.2010 № 83-ФЗ). Фактически в части определения объёмов финансирования учреждений с 2012 года имеет место следующий алгоритм действий: по стандартной методике производится расчёт стоимости государственных услуг (математический расчёт, исходя из прямых и косвенных затрат) исходя из количества государственных услуг в государственном задании и предельных объёмов финансирования, доведённых в рамках бюджета. Таким образом, стоимость государственных услуг определяется «обратным счётом» исходя из возможностей бюджета. С 2015 года ФЗ-442 вводится понятие «социальная услуга», которое фактически является составной частью понятия «государственная услуга». Рекомендованная Правительством РФ методика подушевого финансирования социальных услуг, исходя из общих математических правил, аналогична методике, применяемой при 83-ФЗ (тот же расчёт прямых и косвенных затрат). Принцип, по сути, сохраняется тот же самый: несмотря на разрабатываемые нормативы на законодательном 16 уровне (питания, мягкого инвентаря, штатной численности и др.) объёмы бюджетного финансирования доводятся до учреждений исходя из возможностей бюджета, но периодически корректируются. Таким образом, при одной и той же цели двух федеральных законов финансирование, по сути, доводится до учреждений (организаций) исходя из «сметного принципа», в рамках сценарных условий региональных бюджетов, с соответствующим уменьшением себестоимости услуги. 12) Социальное обслуживание отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации и является их расходным обязательством. Учитывая нормы Федерального закона, затруднено планирование бюджетных средств на выплату компенсации поставщикам социальных услуг, которые будут включены в реестр поставщиков социальных услуг (Челябинской области), но не будут участвовать в выполнении государственного задания (заказа) ввиду отсутствия информации о потенциальных негосударственных поставщиках социальных услуг. Возложение финансирования расходов по исполнению ФЗ № 442 от 28 декабря 2013 года «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» только на региональные бюджеты является отрицательным моментом для совершенствования системы организации социального обслуживания населения, что неизбежно ухудшит положение граждан в формах надомного и полустационарного социального обслуживания. Предложение: принять на законодательном уровне необходимые поправки в указанные федеральные законы с целью установления взаимосвязи между ними в части расчёта услуг в отрасли социального обслуживания населения. 13) Изменились условия предоставления социальных услуг бесплатно, за плату или частичную плату, что отражается на численности граждан, обслуживаемых в полустационарной и надомной формах социального обслуживания в связи с установлением предельной величины среднедушевого дохода (1,5 ВПМ) и размера платы при частичной оплате за социальные услуги. При этом граждане, перешедшие с частичной платы на условия предоставления социальных услуг за полную плату, в целях экономии своих денежных средств уменьшили перечень оказываемых социальных услуг, что может привести к наступлению новых, в том числе более серьёзных обстоятельств, влекущих ухудшение условий их жизнедеятельности. Кроме того, может произойти уменьшение объёма средств, взимаемых с граждан за предоставление социальных услуг за плату, которые направляются на развитие учреждений, в том числе на выплаты стимулирующего характера в целях выполнения Указа Президента РФ № 597, что повлечёт за собой привлечение 17 дополнительных средств за счёт областного бюджета, а также отразится на качестве предоставления социальных услуг гражданам. 14) Отсутствие в Федеральном законе №442-ФЗ норм по медицинским противопоказаниям для осуществления социального обслуживания Статьёй 12 Федерального закона №442-ФЗ установлен отказ гражданину или получателю социальных услуг в предоставлении социального обслуживания в связи с наличием медицинских противопоказаний, перечень которых утверждается федеральным органом исполнительной власти, только при предоставлении социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания. В нарушение норм трудового законодательства специалисты организаций социального обслуживания должны предоставлять социальные услуги в полустационарной форме и в форме социального обслуживания на дому, в том числе и гражданам, имеющим заболевания, представляющие угрозу для здоровья окружающих, так как в рамках действующего федерального законодательства у поставщика социальных услуг не имеется оснований для отказа, в том числе временного, по медицинским противопоказаниям. В рамках действующего законодательства в данной сфере существует угроза жизни и здоровью работников, предоставляющих социальные услуги гражданам, состоящим на социальном обслуживании на дому и в полустационарной форме, в то время как нормы по организации их защиты не предусмотрены. Справочно: до вступления в силу Федерального закона № 442-ФЗ полномочия по установлению медицинских противопоказаний для социального обслуживания устанавливались субъектами Российской Федераций. Например, согласно статье 8 Закона Республики Коми от 31.12.2004 |§ 84-РЗ «О социальном обслуживании населения в Республике Коми» гражданам, являющимся бактерио- или вирусоносителями, либо при наличии у них хронического алкоголизма, карантинных инфекционных заболеваний, активных форм туберкулеза, тяжелых психических расстройств, венерических и других заболеваний, требующих лечения в медицинских организациях, оказывающих специализированную медицинскую помощь, могло быть отказано в предоставлении социальных услуг на дому. Предложение: В целях организации защиты жизни и здоровья работников, оказывающих социальные услуги, предлагается рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон от 28 декабря 2613 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ». При получении социальных услуг на дому в полустационарной форме должны быть установлены медицинские противопоказания, аналогичные основаниям, установленным для стационарного обслуживания. 18 15) Нормы Федерального закона № 120-ФЗ в части полномочий учреждений социального обслуживания населения не корреспондируются с положениями Федерального закона № 442-ФЗ, а именно в части оказания социальных услуг семьям и детям, находящимся в социально-опасном положении. Учреждения социального обслуживания населения являются одними из субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и должны осуществлять свою деятельность с учётом положений Федерального закона № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Согласно Федеральному закону 442-ФЗ услуги предоставляются при наличии добровольного согласия гражданина, в то время как данные категории граждан, как правило, не желают идти на контакт с субъектами системы профилактики, в результате чего проблематично согласование индивидуальных программ и заключение договоров с данной категорией семей. Новый Федеральный закон предусматривает предоставление социального обслуживания на заявительном принципе. Несовершеннолетние, находящиеся в трудной жизненной ситуации, а также члены семей, находящихся в социально опасном положении, как правило, не осознают своих проблем, и соответственно не заявляют о них и не обращаются в организации социального обслуживания. Специалистам организаций социального обслуживания приходится неоднократно посещать такие семьи и убеждать в необходимости получения социальных услуг. В свою очередь, родители из этих семей, чаще всего настаивают на получении срочных потребительских услуг (материальная помощь, продуктовые наборы, получение вещей из соответствующего «банка»), и не готовы получать услуги в полустационарной форме, т.к. необходимо представить пакет документов для признания нуждающимися и предоставления услуг, а также быть активными партнёрами в процессе социальной реабилитации. Федеральным законом предусмотрено, что индивидуальная программа для гражданина или его законного представителя имеет рекомендательный характер, и только для поставщика социальных услуг - обязательный. В этом случае, специалисты организаций социального обслуживания также сталкиваются с нежеланием получателя социальных услуг, из числа группы риска, выполнять обязательства для улучшения своей ситуации. Из-за отсутствия чёткой связи нового Федерального закона с Федеральным законом от 24.06.1999 №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» явной проблемой является признание нуждающимися несовершеннолетних, незамедлительно помещаемых в приюты по актам оперативного дежурного или заявлению родителя. Рассматривать вопрос о признании и разработке индивидуальной 19 программы в таких случаях, в общий срок до 10 рабочих дней, не представляется возможным. Аналогичная ситуация возникает при принятии на обслуживание лиц без определённого места жительства. В соответствии со ст. 16 и 17 Закона № 442-ФЗ на несовершеннолетнего, признанного нуждающимся в предоставлении социального обслуживания, составляется индивидуальная программа предоставления социальных услуг и заключается договор о предоставлении социальных услуг, которые должны быть подписаны получателем услуги либо его законным представителем. Однако при направлении несовершеннолетнего в организации социального обслуживания по: — ходатайству должностного лица органа или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; — постановлению лица, производящего дознание, следователя, прокурора или судьи в случаях задержания, административного ареста, заключения под стражу, осуждения к аресту, ограничению свободы, лишению свободы родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего; — акту оперативного дежурного районного, городского отдела (управления) внутренних дел, отдела (управления) внутренних дел иного муниципального образования, отдела (управления) внутренних дел на транспорте о необходимости приёма несовершеннолетнего в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации осуществить реализацию ст. 16 и 17 Закона не предоставляется возможным, поскольку несовершеннолетний в вышеуказанной ситуации относится к категории оставшихся без попечения родителей, либо между родителями и детьми имеются противоречия. На федеральном уровне не определён порядок определения ребёнка, оставшегося без попечения, в организацию социального обслуживания и субъекты вынуждены по-разному решать возникшие вопросы. Для обсуждения: каким образом необходимо предоставлять и вести учёт услуг семьям, находящимся в социально опасном положении, с учётом Федерального закона № 120-ФЗ? Кто в случае изъятия ребёнка из семьи и помещения в социальнореабилитационный центр для несовершеннолетних согласовывает индивидуальную программу, подписывает договор о предоставлении социальных услуг? 20 В настоящее время комитетом по социальной защите населения Ленинградской области и другими профильными комитетами прорабатывается вопрос о назначении законного представителя несовершеннолетнему, оставшемуся без попечения родителей, и направляемому в организацию социального обслуживания в целях получения социальных услуг. На территории Самарской области учреждения службы семьи, в том числе специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (в рамках Федерального закона от 24.06.1999 № 120ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее - Закон № 120-ФЗ), относятся к учреждениям социального обслуживания. Следовательно, на данные учреждения распространяется действие Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее ФЗ-442). Вместе с тем, следует отметить, что в данных учреждениях с несовершеннолетними проводится индивидуальная профилактическая работа, основаниями для проведения которой, согласно статье 6 Закона № 120-ФЗ, кроме личного заявления несовершеннолетнего либо его законного представителя, могут быть: - приговор, определение или постановление суда; - постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, прокурора, следователя, органа дознания или начальника органа внутренних дел; - документы, определённые Законом № 120-ФЗ как основания помещения несовершеннолетних в учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; - заключение, утверждённое руководителем органа или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, по результатам проведенной проверки жалоб, заявлений или других сообщений. Таким образом, личное заявление несовершеннолетнего либо его законного представителя не всегда является основанием для предоставления ему социальных услуг. Предложение: В целях профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних исключить из действия ФЗ-442 учреждения социального обслуживания, осуществляющие деятельность в рамках Закона № 120-ФЗ либо предусмотреть возможность субъекту Российской Федерации принимать самостоятельное решение по перечню учреждений социального обслуживания, на которые распространяется действие ФЗ-442. 21 16) Определение перечня обстоятельств, в соответствии с которыми гражданин признаётся нуждающимся в социальном обслуживании. Вопрос о соответствии обстоятельств и категорий несовершеннолетних, которые в соответствии с Федеральным законом от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» относятся к лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, либо проживают в семьях и в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» относятся к категории семей, находящихся в социально опасном положении. 17) Пунктом 2 статьи 8 Федерального закона № 442-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания относится определение уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, в том числе на признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании, а также на составление индивидуальной программы. В соответствии с Областным законом от 24 октября 2014 года № 190-11-03 «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере социального обслуживания» исполнительным органом государственной власти Архангельской области, уполномоченным на осуществление предусмотренных Федеральным законодательством полномочий в сфере социального обслуживания, является Минтрудсоцразвития АО, не имеющий в своём ведении территориальных органов. В связи с этим, в рамках реализации требований законодательства на минтрудсоцразвития АО возложены дополнительные полномочия, что значительно увеличило нагрузку на кадровый состав государственных гражданских служащих. 18) Отсутствие в базовом (отраслевом) перечне государственных и муниципальных услуг и работ по виду деятельности «Социальная защита населения» услуг, которые предоставляют данные организации в соответствии с иными Федеральными законами: от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (услуги по выявлению несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также семьи, несовершеннолетние члены которых нуждаются в социальных услугах, осуществляют социальную реабилитацию этих лиц, оказывают им необходимую помощь в соответствии с индивидуальными программами социальной реабилитации. В соответствии с пп. 3 п. 2 и пп.1 п.З ст. 12 ФЗ № 120ФЗ должностные лица учреждений принимают участие в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с безнадзорными несовершеннолетними, в том числе путём организации их досуга, развития 22 творческих способностей несовершеннолетних в кружках, клубах по интересам, созданных в учреждениях социального обслуживания, а также оказывают содействие в организации оздоровления и отдыха несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, в установленном порядке имеют право посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами), - от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации (в Архангельской области государственное бюджетное учреждение «Новодвинский детский дом-интернат для детей с серьёзными нарушениями в интеллектуальном развитии» осуществляет образовательную деятельность); - от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (организации социального обслуживания предоставляют медицинские услуги); - от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (подбор и подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей). 19) Федеральным законом № 442 не предусмотрено оказание услуг по реабилитации. Однако примерной номенклатурой в соответствии с приказом Минтруда РФ №258н от 17 апреля 2014 года сохранены наименования реабилитационных организаций. 20) Федеральный закон № 442-ФЗ предусматривает более широкое участие в социальном обслуживании населения как некоммерческих, так и коммерческих, организаций, но не регламентирует контроль качества предоставляемых услуг. Однако участники заседания выражали опасения, что увеличение количества коммерческих организаций, участвующих в предоставлении социальных услуг, будет производиться при резком уменьшении количества государственных организаций, осуществляющих до настоящего времени социальное обслуживание населения, за счёт изменения формы собственности таких организаций. Такое развитие событий, несомненно, повлечёт за собой значительное снижение качества и профессионализма социальной поддержки населения в целом. Это тем более вероятно, так как финансирование расходов по исполнению положений указанного закона возложено на региональные бюджеты. Для справки: в принятом бюджете Ростовской области предусмотрен дефицит 9,7 миллиардов рублей, составляющий 9,94% от доходной части. По мнению участников слушаний, к социальной работе нужно привлекать неравнодушных граждан, поддерживать и всячески поощрять волонтёрство, но 23 контролировать и регламентировать волонтёров должны государственные специалисты. Предложение: Повысить роль общественных советов государственной власти по оценке качества социальных услуг. при органах 21) Кроме этого на местах отмечают следующие трудности: большой объём документов, представляемых гражданином, для признания его нуждающимся в социальном обслуживании; не утверждена форма справки, выданной медицинской организацией, об отсутствии медицинских противопоказаний для предоставления социальных услуг; - отсутствует перечень медицинских противопоказаний для социальных услуг, утверждённый на уровне РФ, субъекта. предоставления 2. «Необходима ли методическая помощь при реализации указанного закона?» Методическая помощь по реализации Федерального закона № 442-ФЗ необходима по всем вопросам: 1) детально разъясняющая ответственность участников процесса и схемы межведомственного взаимодействия, с учётом особенностей субъектов Российской Федерации; 2) по расчёту тарифов на социальные услуги на основании подушевых нормативов финансирования социальных услуг; 3) уточнения условий оказания услуг по социальному сопровождению: - выдаётся ли государственное задание на услуги по социальному сопровождению и как обеспечить планирование и осуществление финансирования деятельности поставщиков социальных услуг в части социального сопровождения, если услуги по социальному сопровождению не всегда заранее можно учесть? должна ли быть предусмотрена компенсация со стороны государства за социальное сопровождение поставщикам социальных услуг, не имеющим государственного задания? может ли взиматься плата за социальное сопровождение с получателя социальных услуг, кем и как она должна рассчитываться и утверждаться? Необходимо законодательное определение понятия «социальное сопровождение», урегулирование порядка его проведения и оплаты; 24 4) по механизмам контроля за поставщиками социальных услуг коммерческого, некоммерческого сектора, в части проверки фактического оказания ими услуг, качества оказания услуг и целевого использования предоставленных им бюджетных средств; 5) сложности с применение статьи 15 Федерального закона №442-ФЗ: для обеспечения единообразного применения закона на территории Российской Федерации требуется разработка методических рекомендаций на федеральном уровне по применению данной статьи, которой определён перечень обстоятельств, ухудшающих или способствующих ухудшению условий жизнедеятельности гражданина. Некоторые из данных обстоятельств (например, наличие внутрисемейного конфликта; отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребёнком, детьми; отсутствие определённого места жительства; отсутствие работы и средств к существованию) являются очень неопределёнными и требуют дополнительной конкретизации их содержания; 6) необходимо сформулировать категории «семейное неблагополучие», «трудности в социальной адаптации» и определить конкретные группы детей и их проблемы, при наличии которых у ребёнка семья относится к данным категориям; 7) чётко прописать функции и регламент профилактики неблагополучия семей в общей системе социальной профилактики. социального Существуют противоречия в положениях законов № 442-ФЗ и N 120- ФЗ ”06 основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", касающиеся порядка помещения несовершеннолетнего в организации социального обслуживания. Законом № 442-ФЗ не предусмотрено проведение органами социальной защиты населения и организациями социального обслуживания работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а организации социального обслуживания являются поставщиками социальных услуг и предоставляют социальные услуги получателям социальных услуг в соответствии с индивидуальными программами и условиями договоров, заключённых с получателями социальных услуг или их законными представителями. 8) В статье 3 ФЗ № 442 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе», даётся понятие профилактики: «6) профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании, - система мер, направленных на выявление и устранение причин, послуживших основанием ухудшения условий жизнедеятельности граждан, снижения их возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности». 25 Статья 29 ФЗ № 442 устанавливает, что профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, в том числе осуществляется путём «обследования условий жизнедеятельности гражданина, определения причин, влияющих на ухудшение этих условий». В законе не указано, что к профилактическим мерам соответствующие органы должны приступать после обращения гражданина за какой-либо помощью в органы социального обслуживания. Следовательно, органы межведомственного взаимодействия в соответствии с принятым законом будут иметь право входить в жилища, проводить «обследование», «выявление причин» ещё до наступления обстоятельств, дающих право на социальное обслуживание, что можно расценивать как «сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия», а это прямо запрещено частью 1 статьи 24 Конституции Российской Федерации. В рамках статьи 7 ФЗ № 442 к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере социального обслуживания относится методическое обеспечение социального обслуживания, в том числе в части, касающейся профилактики обстоятельств, обуславливающих нуждаемость в социальном обслуживании. Методические рекомендации по данному вопросу на федеральном уровне отсутствуют. 9) необходимо устранить противоречия в понятийной базе ст.28 ФЗ-442, в частности провести согласование со статьями 7 и 9 Конституции РФ. 10) Требуют урегулирования Федерального Закона № 442-ФЗ: следующие вопросы по применению Включение в среднедушевой доход при оплате социальных услуг ЕДВ (ежемесячная денежная выплата). Необходимо письменное разъяснение Пенсионного фонда России региональным Отделениям Пенсионного фонда России о необходимости удержания из сумм ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) в счёт платы за стационарное социальное обслуживание граждан, проживающих в учреждениях социального обслуживания. 11) Индивидуальная профилактическая работа с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, предусматривает оказание комплекса услуг при посещении семьи на дому и непосредственно в учреждении (например, цикл занятий с психологом или досуговая деятельность). Федеральный закон № 442-ФЗ не содержит понятия «нестационарная форма», как было ранее. В связи с чем целесообразно урегулировать на федеральном уровне к какой форме (или формам) будут отнесены приведенные в пример социальные услуги. 12) Для реализации ст. 20 Закона № 442-ФЗ необходим регламент на весь комплекс услуг (основных и дополнительных), представленных учреждениями с 26 дневным и круглосуточным пребыванием взрослых и детей, так как в учреждениях существует два вида услуг на бесплатной и платной основе. В регламенте дать разъяснение принципа составления перечня основных и дополнительных услуг, так как на сегодняшний день большое место занимают платные услуги, что недопустимо для данной категории граждан. 13) Необходимо предоставление регионам методической помощи со стороны федеральных органов власти при реализации Федерального закона, в том числе путём проведения видеоселекторных совещаний с участием специалистов, ответственных за реализацию Федерального закона, организации форумов, конференций, круглых столов, обобщения и распространения лучшего опыта субъектов Российской Федерации в данном направлении. 3. «Как на практике выполняются нормы, регламентирующие проведение мероприятий по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании?» Особо следует отметить, что деятельность по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, включает в себя столь явно интерферирующее с правами граждан мероприятие как «обследование условий жизнедеятельности гражданина, определения причин, влияющих на ухудшение этих условий» (ст. 29 ч. 1 п. 1). Тот факт, что принцип добровольности формально не распространён на данный вид деятельности, создаёт риск нарушения при её осуществлении конституционных прав граждан – в частности, конституционного запрета на сбор информации о частной и семейной жизни граждан без их согласия (ст. 24 ч. 1 Конституции РФ), права на неприкосновенность частной жизни (ст. 23 ч. 1 Конституции РФ). Свободный доступ в жилое помещение – это нарушение прав граждан. У нас в практике не было отказов в доступе в помещение. Мы должны нести помощь, а не осуществлять тотальный контроль над семьями. Свободный доступ в помещение приведёт к учащению злоупотреблений и, как следствие, усложнит работу добросовестных сотрудников опеки. В основном, 90% неблагополучных семей на контакт идут, устраивать тотальный контроль над семьями ради оставшихся 10% не имеет смысла. Не ясно, что включает в себя социальное обслуживание. Есть определённые противоречия с социальными услугами. Статья 14 фактически не ограничивает круг лиц, заявление которых является основанием для вмешательства в личную жизнь гражданина, по существу допуская анонимность такого заявления. Аналогичным образом статья 29 не указывает, что к профилактическим мерам органы социального обслуживания должны приступать после обращения гражданина за какой-либо помощью. 27 Профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, осуществляется путём проведения обследования условий жизнедеятельности гражданина, определения причин, влияющих на ухудшение этих условий, проведения информационно-разъяснительной работы с населением по вопросам реализации нового законодательства в сфере социального обслуживания, а также анализа данных государственной стат. отчётности, проведения выборочных соцопросов. Это, в основном, традиционные меры по организации детского отдыха, досуга пожилых, социальной реабилитации, социально-психологического патронажа, социальнопсихологического консультирования и диагностики по вопросам внутрисемейных отношений, материальной помощи, социальной помощи в виде денежных выплат и социальных услуг по социальному контракту и др. В рамках профилактики обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, министерством, учреждениями социального обслуживания, подведомственными министерству, с привлечением специалистов иных ведомств (образования, здравоохранения, правоохранительных органов) проводятся районные, зональные, областные мероприятия, цель которых заключается в пропаганде семейных ценностей, здорового образа жизни, укрепления связи поколений. Для раннего выявления проблем в семье, в государственных бюджетных учреждениях социального обслуживания Краснодарского края - комплексных центрах социального обслуживания населения, которые находятся в муниципальных образованиях края, были созданы отделения профилактики семейного неблагополучия. В соответствии с областным законом от 30.12.2005 г. № 130-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения» полномочия по принятию решения о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании и составлению индивидуальной программы предоставления социальных услуг переданы органам местного самоуправления. Специалисты органа местного самоуправления при необходимости перед принятием решения осуществляют обследование условий жизнедеятельности заявителя. Профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость граждан в социальном обслуживании на территории Ульяновской области, проводится в рамках государственной программы Ульяновской области «Социальная поддержка и защита населения Ульяновской области» на 2014 - 2018 годы, включающей следующие подпрограммы: 28 o "Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан"; o "Семья и дети"; o "Доступная среда"; o "Содействие занятости населения, улучшение условий и охраны труда"; o "Оказание содействия добровольному переселению в Ульяновскую область соотечественников, проживающих за рубежом". На решение задач профилактики обстоятельств, обуславливающих нуждаемость граждан в социальном обслуживании, также направлена комплексная областная программа «Забота» на 2015 - 2017 годы, утверждённая распоряжением Правительства Ульяновской области от 11.03.2015 № 124-пр. 4. «Применяется ли норма о социальном сопровождении, в чём именно она заключается?» Социальное сопровождение в Федеральном законе № 442-ФЗ впервые прописано как отдельная услуга (статья 22). Практика социального сопровождения до 2015 года также применялась при социальном обслуживании. Но названным Законом социальное сопровождение обозначено в большем формате, с применением межведомственного взаимодействия. Предполагается не просто сопровождение гражданина в какую-либо организацию, например, поликлинику, а также сопровождение в быту отдельных категорий населения, например, инвалидов или многодетных семей. Отсутствие регламента по нормам социального сопровождения затрудняет исполнение ст.22 Закона. Социальное сопровождение в учреждениях социальной защиты населения осуществляется двумя вариантами: - направление обращений граждан в компетентные органы исполнительной власти в рамках межведомственного взаимодействия; - предоставление медицинской, психологической, педагогической, не относящейся к социальным услугам на основании соответствующих лицензий, помощи. В соответствии с пунктом 4 статьи 8, статьей 28 Федерального закона № 442-ФЗ социальное сопровождение организовано в Архангельской области в рамках межведомственного взаимодействия. Постановлением Правительства Архангельской области от 07 ноября 2014 года № 452-пп установлен порядок межведомственного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Архангельской области в связи с реализацией полномочий в сфере социального обслуживания (далее- межведомственное 29 взаимодействие), в том числе порядок межведомственного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Архангельской области при предоставлении социальных услуг, содействии в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение). Государственными учреждениями социального обслуживания семьи и детей Архангельской области осуществляется социальное сопровождение родителей несовершеннолетних, поступающих на стационарное обслуживание, в виде психолого-педагогической помощи. В рамках государственной программы "Социальная поддержка отдельных категорий граждан в Ленинградской области", утвержденной Постановлением Правительства Ленинградской области от 14.11.2013 № 406, администрациям муниципальных районов (городского округа) направлены субвенции для реализации в 2015 году, в порядке эксперимента, работы службы социального сопровождения семей с детьми, признанных нуждающимися в социальном обслуживании. Комитетом по социальной защите населения Ленинградской области разработано Положение о службе социального сопровождения семей с детьми, признанных нуждающимися в социальном обслуживании, в соответствии с которым: социальное сопровождение осуществляется в отношении семей с детьми (в том числе, родителей, опекунов, попечителей, иных законных представителей несовершеннолетних детей), проживающих на территории Ленинградской области, являющихся гражданами Российской Федерации, а также постоянно проживающими иностранными гражданами и лицами без гражданства, беженцами, признанными нуждающимися в социальном обслуживании; служба создаётся на базе организации социального обслуживания муниципального района (городского округа). За каждой семьёй, принимаемой на сопровождение, закрепляется куратор - работник организации (социальный педагог, педагог-психолог или специалист по социальной работе), изучается ситуация в семье, составляется индивидуальная программа социального сопровождения, заключается договор об оказания услуг. Для работы с семьёй в рамках межведомственного взаимодействия куратором будут привлекаться органы и организации субъектов системы профилактики. Деятельность Службы будет направлена на: координацию совместных действий с субъектами системы профилактики безнадзорности в отношении семей с детьми, нуждающихся в помощи, не относящейся к социальным услугам; 30 предоставление семьям с детьми услуг, не относящихся к социальным услугам; сопровождение родителей, опекуна, попечителя, иного законного представителя несовершеннолетнего к иным службам, организациям, учреждениям и т.п.; оказание содействия в поддержке семей с детьми в решении проблем, мобилизации их собственных возможностей и внутренних ресурсов по устранению причин, послуживших основанием ухудшения условий жизнедеятельности граждан. Согласно ФЗ-442 социальное сопровождение - это помощь и содействие гражданам в получении необходимых услуг: медицинских, правовых, культурных, образовательных и т.д. То есть получение услуг, в основном, в учреждениях и организациях, не относящихся к системе социального обслуживания. К примеру, в перечне социальных услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания (Закон Самарской области от 31.12.2014 № 136-ГД) есть социально-правовые услуги - это услуги, которые оказывают специалисты организаций социального обслуживания. В случае, если гражданину необходимо получить квалифицированную юридическую помощь по составлению документов правового характера или представительству в суде специалист ЦСО должен оказать помощь в получении гражданином этих услуг у нотариуса, адвоката, в государственном юридическом бюро - это социальное сопровождение. До вступления в силу ФЗ-442 в перечень гарантированных государством социальных услуг входили в том числе и услуги по содействию в оказании медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, в проведении медико-социальной экспертизы, содействию в получении юридической помощи, по содействию гражданам в организации предоставления услуг предприятиями торговли, коммунально-бытового обслуживания, связи и другими предприятиями, оказывающими услуги населению. На сегодняшний день, при возникновении у граждан необходимости помощи со стороны социальных служб, данная работа по-прежнему проводится (как социальная услуга не фиксируется). Без чёткого определения условий остаётся проблемой отражение в индивидуальной программе предоставления социальных услуг объёма деятельности по социальному сопровождению, осуществление учёта работы поставщика социальных услуг, оценка результата социального сопровождения. В Смоленской области внедрена служба социальных уполномоченных. Социальный уполномоченный на своём участке изучает социальную обстановку, 31 нуждаемость граждан в социальном обслуживании и обеспечивает социальное сопровождение. В целях обеспечения социального сопровождения органы и учреждения социальной защиты осуществляют межведомственное взаимодействие со структурами образования, здравоохранения, трудоустройства и т.д. Социальное сопровождение осуществляется министерством труда и социальной защиты населения Ставропольского края путём привлечения органов исполнительной власти края и их подведомственных организаций, предоставляющих такую помощь в рамках межведомственного взаимодействия. Одной из форм межведомственного совместных действий (мероприятий) программы получателя социальных обязательном порядке подписывается услуг. взаимодействия является осуществление в рамках реализации индивидуальной услуг, которая, в свою очередь, в гражданином - получателем социальных Таким образом, принцип добровольности сопровождения граждан не нарушается. при организации социального Предлагается усилить роль общественных социально ориентированных НКО в сфере постинтернатного сопровождения выпускников интернатных учреждений. 5. «Какая помощь оказывается гражданам, нуждающимся в социальном обслуживании по основаниям, предусмотренным пунктом 5 части 1 статьи 15 ФЗ-442?» Согласно пункту 1 статьи 15 гражданин признаётся нуждающимся в социальном обслуживании, если в семье существует внутрисемейный конфликт. Однако, определения для внутрисемейного конфликта, как и критериев оценки его тяжести, в законе не даётся, то есть, дать объективную оценку любому «семейному конфликту» посторонние лица не могут. При таких условиях рассматривать конфликт без обращения сторон конфликта, - значит заведомо усугублять его последствия. Таким образом, исполнение закона может повлечь результаты прямо противоположные заявленным целям помощи и поддержки семьи. Граждане, так называемые «созависимые» (проживающие вместе с наркоманами и алкоголиками) по основаниям, предусмотренным пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона № 442-ФЗ, направлялись в реабилитационные центры. По основаниям, предусмотренным пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона № 442-ФЗ (наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье) совершеннолетним гражданам, нуждающимся в социальном 32 обслуживании, в форме социального обслуживания на дому и полустационарной форме социального обслуживания предоставляются социально-психологические услуги: социально-психологическое консультирование, в том числе по вопросам внутрисемейных отношений; психологическая помощь и поддержка, в том числе гражданам, осуществляющим уход на дому за тяжелобольными получателями социальных услуг, в том числе психологические тренинги; социально-психологический патронаж; оказание консультационной психологической помощи анонимно, в том числе с использованием телефона доверия. Несовершеннолетним гражданам, в семьях которых выявлен внутрисемейный конфликт, предоставляются социальные услуги в стационарной и полустационарной формах социального обслуживания в соответствии со стандартами социальных услуг, утверждёнными постановлением Правительства Архангельской области от 25 ноября 2014 года № 484-пп. Оказание социальной помощи лицам с наркотической или алкогольной зависимостью осуществляется в рамках внедрения в систему социального обслуживания Тульской области государственно-частного партнёрства. В текущем году в рамках грантовой поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций в качестве победителей определены 26 организаций, в том числе благотворительный фонд «Содействие», представивший проект «Развитие творческого направления и антинаркотической профилактики в программе социальной реабилитации и адаптации наркозависимой молодёжи «Страна живых». В целях дальнейшего решения существующей проблемы министерством подготовлен проект Плана реализации мероприятий по комплексной реабилитации и ресоциализации лиц, потребляющих наркотические средства и психотропные вещества в немедицинских целях, на 2-ое полугодие 2015 года и 2016 год в соответствии с государственной программой Российской Федерации «Противодействие незаконному обороту наркотиков». Соответствующий проект распоряжения правительства Тульской области проходит согласование в установленном порядке. В рамках реализации ФЗ № 442, в том числе в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 15 данного закона «наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье» в Краснодарском крае проведён 33 мониторинг семей, имеющих в своём составе потребителей наркотиков, получивших социальные услуги в государственных учреждениях социального обслуживания Краснодарского края. В ходе мониторинга установлено, что из 56 тысяч граждан, состоящих на социальном обслуживании в комплексных центрах социального обслуживания населения, только 19 семей имеют в своём составе лиц, потребляющих наркотики. Эти граждане находятся на обслуживании в отделении профилактики семейного неблагополучия комплексных центров социального обслуживания населения. В случае принятия решения о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании по основаниям, указанным, в том числе в пункте 5 части 1 статьи 15 ФЗ-442, на гражданина составляется индивидуальная программа предоставления социальных услуг (далее ИППСУ). В ИППСУ включаются социальные услуги, предусмотренные выбранной формой социального обслуживания. В частности, несовершеннолетним, признанным нуждающимися в социальном обслуживании, предоставляется социальное обслуживание в полустационарной и стационарной форме с временным проживанием, родителям предоставляются услуги, если их дети признаны нуждающимися в социальном обслуживании, в соответствии с утверждёнными тарифами. Полный перечень предоставляемых в Ленинградской области социальных услуг указан в законе Ленинградской области от 30.10.2014 N 72-оз "О социальном обслуживании граждан в Ленинградской области". НКО не имеют лицензии на медицинскую деятельность, поэтому не могут помогать лицам, страдающим алкоголизмом и наркоманией. Социальное обслуживание в стационарных организациях социального обслуживания предоставляется лицам с 6-10 степенью индивидуальной нуждаемости (практически утративших способность к самообслуживанию и/или передвижению). Наличие внутрисемейного конфликта, насилия в семье, иных факторов, свидетельствующих о невозможности проживания с родственниками, являются основаниями для граждан пожилого возраста и инвалидов с 1-5 степенью индивидуальной нуждаемости для признания их нуждающимися в стационарной форме социального обслуживания. В центрах социальной помощи семье и детям оказываются срочные социальные услуги, оказавшимся в ситуации физического и психического насилия, экстренная психологическая помощь несовершеннолетним, имеющим суицидальные намерения, помощь в подготовке ходатайств или иных документов о привлечении к уголовной ответственности лиц, виновных в семейном насилии над детьми и женщинами, организация представительства указанных потерпевших в суде. 34 Всем гражданам, нуждающимся в социальном обслуживании по основаниям, предусмотренным пунктом 5 статьи 15 ФЗ-442, оказывается экстренная психологическая помощь по телефону доверия. Социальное обслуживание на дому гражданам, страдающим психическими расстройствами (в стадии ремиссии), предоставляется в соответствии с постановлением Правительства Самарской области от 23.07.2014 № 418 «Об утверждении государственной программы Самарской области «Развитие социальной защиты населения в Самарской области» на 2014-2018 годы». Членов семьи, подвергшихся психологическому насилию со стороны других членов семьи, а также алко- и наркозависимым, на период реабилитации предоставляется место в социальном учреждении, где им оказывается психологическая помощь. Предложение: обратить особое внимание на лиц, имеющих пристрастие к азартным играм. 6. «Возникают ли трудности при формировании регистра получателей социальных услуг и реестра, поставщиков социальных, услуг?» Трудностей при формировании реестра и регистра не возникло. Вместе с тем, существует проблема по включению в регистр получателей граждан, не давших согласие на включение в данный регистр и на обработку персональных данных, а также граждан, обратившихся в службу «Телефон доверия, одним из основных принципов которого является анонимность. С учётом установленных законодательством Российской Федерации требований к обеспечению безопасности сведений и ограничений по использованию информации при применении программно-технических средств, государственная информационная система Архангельской области «Регистр получателей социальных услуг в Архангельской области» (далее - Регистр получателей социальных услуг), не имеет открытого доступа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В соответствии с приказом министерства социального развития и семейной политики Краснодарского края от 24.12.2014 № 1047 «Об утверждении порядка формирования и ведения Регистра получателей социальных услуг Краснодарского края» министерством сформирован регистр получателей социальных услуг, с возможностью выборки по формам социального обслуживания. Систематическое обновление регистра получателей социальных услуг осуществляется на основании сведений о получателях социальных услуг, направляемых в министерство поставщиками социальных услуг. Для формирования реестра поставщиков социальных услуг необходимо программное обеспечение. Существует необходимость включения в данный 35 реестр поставщиков социальных услуг социально-ориентированных некоммерческих организаций субъекта РФ, в связи с этим возникает проблема предоставления отчетности НКО в ведомства, курирующие реестры для продления полномочий поставщика. Предложения, изложенные в рекомендациях общественных слушаний и круглых столов (редакция сохранена): 1. Расширить спектр форм участия социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворителей и добровольцев по предоставлению ими социальных услуг в сфере социального обслуживания. 2. Усовершенствовать механизмы доступа к реестру социальных клиентов для социально ориентированных организаций, основной деятельностью которых является поддержка и обслуживание данной категории населения. 3. В комиссии по установлению нуждаемости гражданина в социальном обслуживании необходимо включать представителей социальноориентированных НКО. 4. Особо следует отметить, что деятельность по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, включает в себя столь явно интерферирующее с правами граждан мероприятие как «обследование условий жизнедеятельности гражданина, определения причин, влияющих на ухудшение этих условий» (ст. 29 ч. 1 п. 1). Тот факт, что принцип добровольности формально не распространен на данный вид деятельности, создаёт риск нарушения при её осуществлении конституционных прав граждан – в частности, конституционного запрета на сбор информации о частной и семейной жизни граждан без их согласия (ст. 24 ч. 1 Конституции РФ), права на неприкосновенность частной жизни (ст. 23 ч. 1 Конституции РФ). Для устранения данной проблемы необходимо: - явным образом распространить перечисленные в ст. 4 Федерального закона принципы социального обслуживания на социальное сопровождение и профилактику обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании; - отказаться от существования отдельной категории граждан, «нуждающихся в социальном обслуживании», заменив отнесение к ней простым принятием решения (с согласия совершеннолетнего гражданина, родителей несовершеннолетнего гражданина) об оказании социальных услуг; - предусмотреть, что третьи лица могут направлять обращение в соответствующие органы о необходимости оказания социальных услуг гражданину в его интересах только с согласия самого совершеннолетнего гражданина (родителей несовершеннолетнего гражданина); 36 - предусмотреть вступление в силу индивидуальной программы лишь после утверждения её уполномоченным органом и добровольного подписания её самим гражданином (родителями несовершеннолетнего гражданина); - предусмотреть право гражданина (родителей несовершеннолетнего), при необходимости инициировать пересмотр индивидуальной программы; в явной форме предусмотрев право гражданина (родителей несовершеннолетнего) в любой момент отказаться от дальнейшей реализации индивидуальной программы; в явной форме предусмотреть право гражданина (родителей несовершеннолетнего) в любой момент расторгнуть договор о предоставлении социальных услуг, предусмотрев недопустимость в этой связи любых штрафных санкций или ограничительных условий договора; - в явной форме распространив право на отказ от социальных услуг на социальное сопровождение; - в явной форме предусмотреть необходимость письменного согласия гражданина (родителей несовершеннолетнего) для осуществления социального сопровождения; - в явной форме установить, что любые мероприятия по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, предполагающие обследование условий жизнедеятельности граждан, обработку персональных данных граждан, сбор, хранение и любое использование информации о частной или семейной жизни граждан, иным образом затрагивающие охраняемые законом права и свободы граждан, могут осуществляться исключительно с письменного согласия гражданина (родителей несовершеннолетнего); - в явной форме установить, что отказ родителей несовершеннолетнего гражданина от оказания ему социальных услуг или социального сопровождения не может рассматриваться как нарушение его прав или законных интересов; 5. В ФЗ № 442 используется неопределённое в правовом отношении и идеологически обусловленное понятие «насилие в семье» (ст. 15 ч. 1 п. 5). Данное понятие является неопределённым в правовом отношении. Помимо этого, оно является идеологически обусловленным и создаёт негативный образ семьи, представляя её как потенциальное место насилия. В рамках подходов, навязываемых сегодня российскому обществу представителями радикального феминизма и иных идеологий, несовместимых с традиционными российскими представлениями о семье и семейными ценностями, понятие «насилия в семье» приобретает расплывчатый, всеохватывающий характер, в него может включаться 37 практически что угодно под видом т.н. «психологического», «экономического» или «эмоционального» насилия. Использование этого понятия в российском законодательстве нецелесообразно и ведёт к возникновению серьёзных рисков в области семейной политики и семейного права. Для устранения данной проблемы необходимо: - изменить текст пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона, заменив слова «наличие насилия в семье» на идеологически более нейтральную и определенную в правовом отношении формулировку «совершение в семье правонарушений». 6. В ФЗ № 442 существует риск отказа поставщика социальных услуг от предоставления всей совокупности социальных услуг в случае отказа гражданина от одной (нескольких) из них. Пункт 2 статьи 18 Федерального закона устанавливает, что «отказ гражданина от социального обслуживания, социальной услуги освобождает уполномоченный орган субъекта Российской Федерации и поставщиков социальных услуг от ответственности за предоставление социального обслуживания, социальной услуги». При этом отсутствует прямое указание, что такой отказ освобождает поставщиков услуг и уполномоченный орган от ответственности за предоставление только той услуги или услуг, от которых гражданин (родители несовершеннолетнего гражданина) отказались, а не от ответственности за предоставление социального обслуживания данному гражданину в целом. Это создаёт риск того, что при отказе от одной социальной услуги или нескольких социальных услуг гражданин не сможет получить другие социальные услуги, на получение которых он имеет право. Для устранения данной проблемы необходимо: - устранить неопределённость, прямо указав, что отказ освобождает поставщиков услуг и уполномоченный орган от ответственности за оказание лишь тех социальных услуг, от которых граждане отказались. 7. Для исключения необоснованного вмешательства в частную жизнь семьи и установления избыточного контроля за семьей законодательно закрепить заявительный порядок оказания социальных услуг, а также осуществления социального сопровождения (медицинской, психологической, педагогической, юридической помощи); 8. В целях реализации предыдущего предложения закрепить в полномочиях федеральных органов исполнительной власти в сфере социального обслуживания утверждение формы заявления на социальное сопровождение, а также примерной формы договора о предоставлении социального сопровождения; 38 9. Законодательно закрепить право гражданина на отказ от социального сопровождения (социального обслуживания, социальной услуги); 10. Исключить из Федерального закона № 442-ФЗ подпункт 1 пункта первого статьи 29, дающий органам социального обслуживания право на «обследование условий жизнедеятельности гражданина, определения причин, влияющих на ухудшение этих условий». По мнению общественности, проведение такого обследования не может повлиять на обстоятельства, приведшие человека к потребности в социальном сопровождении, такие, как, например, преклонный возраст, инвалидность, одиночество и т.д., а значит, является избыточным и нецелесообразным. 11. Чтобы минимизировать обозначенные риски предлагаем изложить п.1 ст. 22 в следующей редакции: «1. По заявлению граждан, в том числе родителей, опекунов, попечителей, иных законных представителей несовершеннолетних детей, а также по вступившему в законную силу решению суда об ограничении родительских прав, нуждающимся лицам оказывается содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение)». 12. Ст. 29 нарушает принцип добровольности, декларируемой в ст. 4 Закона. Всё это может вызвать рост социальной напряжённости в обществе вследствие незаконного ограничения прав и свобод граждан: подмены профилактики навязыванием социальных услуг (социального сопровождения). Предлагаем исключить пп.1 п.1 ст.29. 13. В статье 15 «Признание гражданина нуждающимся в социальном обслуживании» Федерального закона № 442-ФЗ дополнить перечень условий таким обстоятельством, как физическое и сексуальное насилие в семье. Исключить из данной статьи пункт 8 следующего содержания: «наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан» по причине неопределённости формулировки, которая может стать формальным поводом для превышения полномочий должностными лицами с целью принудительного оказания социальных услуг. 14. Предложения Госсовета Удмуртской Республики: Постоянная комиссия предлагает: 1) пункт 5 части 1 статьи 15 изложить в следующей редакции: «5) наличие внутрисемейного конфликта с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье, 39 подтвержденных документами, перечень которых определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;»; 2) статью 29 изложить следующей редакции: «Статья 29. Профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании 1. Профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, осуществляется путем: 1) обследования условий жизнедеятельности с согласия определения причин, влияющих на ухудшение этих условий; гражданина, 2) анализа данных государственной статистической отчетности, проведения при необходимости выборочных социологических опросов. 2. Мероприятия по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, осуществляются в том числе в рамках региональных программ социального обслуживания, утвержденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 3. При осуществлении мер по профилактике обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, гражданам обеспечиваются права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.». 15. В статье 21 ФЗ №442 рекомендуется исключить формулировку «иные срочные социальные услуги». Исключить «а также получение от медицинских, образовательных или иных организаций, не входящих в систему социального обслуживания, информации о гражданах, нуждающихся в предоставлении срочных социальных услуг». 16. Ввести уголовную ответственность работников сферы Социальных услуг за необоснованное вторжение в семью, по фактам заведомо ложных доносов (статья 306 Уголовного кодекса РФ). УК РФ, ст.306- за ложный донос. - ст.129- за клевету. 17. Считаем необходимым организовать постоянный прямой диалог представителей органов исполнительной власти с обществом в форме публичных мероприятий. Особенно в сфере социального обслуживания, когда принятые или принимаемые законы затрагивают широкие слои населения. Опыт подсказывает нам, что именно родительство, является тем общественным институтом, который затрагивает все слои общества. И если органы 40 исполнительной власти хотят знать реальные тенденции в обществе (а они обязаны их знать), — то им необходимо вести с обществом прямой диалог, как минимум в форме городских родительских собраний. В повестку которых, вносить не только отчёт о работе, проделанной самими органами исполнительной власти, но и проводить замер общественного мнения по тем или иным опросам, представлять результаты проведенных исследований, планируемые мероприятия, предложения общественности и так далее. Просим разработать механизм и организовать с помощью органов исполнительной власти проведение публичных мероприятий в форме городских родительских собраний для обсуждения наиболее важных для населения вопросов экономического и социального развития автономного округа, доведения до сведения граждан информации о гражданских инициативах, сбора предложений граждан для более эффективной работы органов исполнительной власти. 18. На основании п. 2 ст. 21 ФЗ от 04 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», ст. 22 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" рассмотреть вопрос создания рабочей группы для проведения общественной и юридической экспертизы ФЗ № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» на предмет выявления норм, нарушающих конституционные права граждан, и выработки рекомендаций для соответствующего профильного комитета Государственной Думы Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в ФЗ № 442. Виноградова Л.Н., Член Общественной палаты Российской Федерации