10.3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ

ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
10.3. ПОВЫШЕНИЕ
ЭФФЕКТИВНОСТИ
ИСПОЛНЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
ПУТЕМ РЕАЛИЗАЦИИ
ПОСЛАНИЙ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИИ1
Лятифова Татьяна Сергеевна, майор внутренней
службы, адъюнкт кафедры управления деятельностью
служб обеспечения охраны общественного порядка.
Место учебы: Академия управления МВД России.
Должность: юрисконсульт правового отдела. Место
работы: Управление МВД России по Курской области.
E-mail: [email protected]
Аннотация: Выбранная автором тема статьи
весьма актуальна для настоящего времени. Еѐ научно-теоретическая значимость заключается в том,
что автор выдвигает немаловажные предложения
неординарного характера об определении места
президентских посланий в сфере нормотворчества.
Действительно, послания Президента России с одной стороны не являются правовыми актами, хотя
на их основе, как законодательные органы, так и
федеральные органы исполнительной власти осуществляют государственные функции в области
нормотворчества. Позиции автора будут полезны
не только широкому кругу читателей ученых, аспирантов, докторантов, но и законодательным органам.
Ключевые слова: акт, государство, исполнение,
норма, парламент, полномочия, послание, правовое, президент, управление, функция.
IMPROVING THE PERFORMANCE OF GOVERNMENT
FUNCTIONS THROUGH THE MESSAGES OF THE
PRESIDENT OF RUSSIA2
Lâtifova Tatyana Sergeevna, internal services major, adjunct
at management support services protect public order chair.
Place of study: Management Academy of MIA Russia. Position: legal adviser in Legal Division. Place of employment:
Ministry of internal affairs of Russia in the Kursk region. Email: [email protected]
Annotation: The author elected very topical article for
now. Research and teoretičeska the importance of this article is that the author puts forward important proposals of
extraordinary nature of defining meta presidential messages in norm-setting. Indeed, the message of the President of Russia from the outside are not legal acts, although based on them, as legislatures and federal executive authorities exercise public functions in the area of
norm-setting. Author’s position will be helpful not only to a
wide circle of readers of scientists, graduate students,
doctoral students, but also the legislature.
1
Научный руководитель Васильев Федор Петрович – доктор
юридических наук, доцент, доцент кафедры управления деятельностью служб обеспечения охраны общественного порядка Академии управления МВД России, полковник полиции, член Российской академии юридически наук.
2
Scientific leader Vasil'yev Fedor Petrovich - doctor of juridical
sciences, docent, the docent of the department for control of the activity of the services of the guarantee of protection of social order of
the academy for administration MVD of Russia, the Colonel of the
police, the member of the Russian Academy legally of Sciences.
Лятифова Т.С.
Keywords: report, state, performance, standard, parliament, authority, the message, lawful, the President,
control, function.
Обеспечение существования общества является
главной целью государства, для реализации которой
государство осуществляет свою деятельность, основные направления которой в теории принято называть
функциями. И основой реализации государственных
функций (полномочий государственных органов) выступают, прежде всего, правовые нормы, закрепленные в ФКЗ и ФЗ, а также – в положениях об этих органах, утвержденных в соответствии и во исполнение
указанных законов.
Вместе с тем, как определено пунктом «е» ст. 84
Конституции РФ основные направления внутренней и
внешней политики государства определяет Президент
России и доводит их в ежегодных посланиях Федеральному Собранию. А институт посланий главы государства как разновидность актов программнополитического характера занимает особое место в
системе построения демократического правового государства и представляет собой одну из важнейших
форм коммуникации между главой государства и общенациональным представительным органом3.
Во многих государствах, как показывает практика,
существует институт посланий. В современной России
послания президента специфичны по сравнению с подобными документами в странах с устоявшейся конституционной системой. Дело в том, что в этих актах
Президент РФ не только обрисовывает основные ориентиры развития страны, но и отстаивает новые, для
многих еще непривычные конституционные ценности.
Можно констатировать, что послания позволяют бороться за утверждение конституционных начал, а также обеспечивают политическое просвещение народа4.
Их содержание (посланий) постоянно, в зависимости
от политической ситуации в России, изменялось. Так,
первое
президентское
Послание
датировано
24.02.1994 и его название «Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и
внешней политики)» вполне отвечало реалиям времени. Рассматривая послания главы страны в совокупности и в хронологии, а их было подготовлено 17 (без
учета бюджетных посланий), можно выделить общие
для них черты. Однако все Послания Президента России содержали данные, характеризующие положение
дел в стране в настоящее время, основные задачи
проводимой внутренней и внешней политики, а также
сроки их реализации, наиболее значимые направления движения государства, требующие наибольшего
внимания и незамедлительного принятия мер реагирования госаппарата.
Президентские послания, затрагивая различные
сферы жизни страны, по мнению доктора юридических
наук Ф.П. Васильева, по своей сути являются целостными актами управления. Глава государства в своих
Посланиях, с одной стороны, обращается к государственным служащим, к исполнительным и законодательным ветвям власти, и даже правоохранительным
органам, и одновременно – ко всему народу страны.
Поручения Президента собраны вокруг центральной
задачи – обеспечения благополучия, в широком смысле, будущего поколения (детей и молодежи), которые
3
Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е.
Крутских. М., 2001. С. 449.
4
Научно-практический комментарий к Конституции Российской
Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М.,
2001. С. 434.
163
3'2013
Пробелы в российском законодательстве
сегодня являются высшей ценностью для большинства семей страны. Так, в Послании от 12.12.2012 он обратился к главам республик в составе РФ, к губернаторам, мэрам крупных городов и поставил перед ними
задачи по активизации и повышении эффективности
работы людьми в целях решения проблем национализма и шовинизма, межэтнической напряженности,
религиозной нетерпимости, ставящих под угрозу единство Российского государства.
Послание к Федеральному Собранию, являясь конституционной обязанностью Президента, носит регулярный, систематический характер, но не являются
нормативными предписаниями. Реализация положений послания происходит путем принятия нормативных правовых актов по обозначенным Президентом
России направлениям в подзаконных актах, направленных на выполнение поручений главы государства.
Если проанализировать тексты посланий, с которыми он обращался к российскому парламенту за последние 18 лет, то обращает на себя внимание не
только наличие в них множества политико-правовых
установок для законодателей, но и конкретных указаний на необходимость принятия тех или иных законов
как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов
РФ5.
Не является исключением и Послание от 12.12.2012,
в котором было поручено разработать ускоренный порядок предоставления российского гражданства «соотечественникам, носителям русского языка и русской
культуры, прямым потомкам тех, кто родился и в Российской империи и в Советском Союзе, тем, кто хочет
переехать на постоянное жительство в нашу страну и,
соответственно, отказаться от своего сегодняшнего
гражданства». Вместе с тем, Президент России, обратившись к депутатам Госдумы ФС РФ, потребовал от
них скорейшего принятия изменений в законодательстве, касающиеся ужесточения наказания за незаконную миграцию, а также за нарушения в сфере регистрационного учета. В целях обеспечения эффективного
миграционного контроля В.В. Путин предложил соответствующим ведомствам проработать вопрос о разрешении въезда в Россию исключительно по заграничным, а не внутренним паспортам других стран не
позднее чем в 2015 году. Правительству России в указанном Послании было поручено представить предложения по реализации дистанционного образования на
русском языке, доступного для молодежи стран Содружества, для соотечественников во всем мире, создать систему международных школьных олимпиад по
русскому языку, создать систему поддержки школ в
СНГ и в других государствах, которые ведут преподавание на русском языке, включая поддержку учителей,
помощь с учебниками, материальной базой.
В Послании он акцентировал внимание на повышении качества современного госуправления, усилении
персональной ответственности руководителей и в качестве основных принципов определил: • ориентацию
работы всех звеньев государственного механизма и
уровней власти на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы; • повсеместное
внедрение новых форм и методов контроля. Главным
критерием оценки эффективности власти, предоставляющей услуги гражданам, а также учреждений социальной сферы должно стать общественное мнение,
мнение самих граждан; • адекватную мотивацию госу5
Хутинаев И.Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации. М.: Наука, 2005. С. 161.
164
дарственных и муниципальных служащих: конкурентную оплату их труда, систему моральных, материальных, карьерных поощрений, стимулирующих непрерывное улучшение работы госаппарата. При этом
должна быть кардинально повышена персональная
ответственность, вплоть до временной дисквалификации; • ограничение прав должностных лиц, принимающих ключевые решения: и первых лиц государства, и
Правительства, и Администрации Президента, их
близких родственников на зарубежные счета. Ценные
бумаги и акции; • дано поручение правительству внести предложения по изменению самих принципов работы контрольных органов. Контроль – это, безусловно, важнейшая функция государства. Но неприемлемо,
когда показателем деятельности контрольных органов
служит не результат, а просто число проверок, классическая палочная система.
Президентом отмечена необходимость введения
публичной отчетности контрольно-надзорных органов
об итогах проверок, а также о затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах, и сразу будет видно, какая проверка чего стоит, и вообще нужна
ли она была.
Кроме того, им подчеркивается идея дальнейшей
борьбы с коррупцией, возникающей на всех ветвях
власти, в связи с чем, были обозначены принимаемые
меры, а именно:
• введение наряду с контролем над доходами и имуществом контроля над расходами и крупными приобретениями чиновников, руководителей госкомпаний, их
ближайших родственников. При этом Прокуратура теперь получила право обращаться в суд с требованием
изъять имущество, которое было приобретено в результате необоснованного обогащения.
• «привязка» уровня вознаграждения руководителей
организаций, которые финансируются за счет бюджета, к качеству работы организации и к средней заработной плате основного персонала.
• принятие закона о федеральной контрактной системе. Причем важнейшее значение имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчетность о ходе и результатах исполнения
госконтрактов.
• правящая партия, да и парламентская оппозиция
должны получить право выдвигать кандидатуры на
пост председателя Счетной палаты, заместителя и
аудиторов. С учетом особенностей этого вида деятельности, ограничить их пребывание в должности
двумя сроками подряд.
• необходимое условие действенности борьбы с коррупцией - активное гражданское участие, эффективный общественный контроль, в том числе и с привлечением СМИ.
В качестве ближайших перспектив совершенствования законодательной базы Президент России отметил
внесение изменений в ГПК РФ, в части формирования
в судах судебных составов, рассматривающих споры
граждан с органами власти всех уровней, - важнейшей
пока еще неразрешенной задачей. Дополнительной
защитой прав граждан послужит возможность подавать коллективные иски, иски в интересах неограниченного круга лиц, а также иски от лица общественных
организаций.
Правовой статус Ежегодных Посланий Президента
России в настоящее время не определен. Вместе с
тем, проанализировав их, можно сделать вывод о том,
что в них определены перспективные направления
ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
развития государства, курс внешней и внутренней политики, довольно четко обозначены насущные проблемы российского общества и пути их разрешения.
Президент России в своих посланиях фактически наделяет органы исполнительной власти новыми государственными функциями и дает поручения по нормативному закреплению как самих функций, так и порядка их реализации6.
В соответствии с изложенным, представляется вполне обоснованной точка зрения Грищенко Г.А., согласно
которой для устранения неопределенности в вопросе
о юридической силе посланий главы государства, целесообразно принять специальный закон, регламентирующий правовой статус Ежегодного Послания Президента, сроки реализации содержащихся в нем наставлений, их структуру, способы и порядок реагирования
на них Федерального Собрания7.
Несмотря на существующую неопределенность, президентские послания имеют огромное значение, поскольку являются не только отражением позиции Президента по всем направлениям государственного развития,
внешней
и
внутренней
политики,
законотворческой деятельности парламента. Послания являются, пожалуй, единственными президентскими актами, отражающими стратегию президента
страны
по
осуществлению
государственноуправленческой деятельности8.
Вместе с тем, следует отметить, что Послания в
большей степени являются вспомогательным инструментом, служащим для поддержания статуса и создания положительного имиджа президента страны в глазах граждан, чем частью механизма обеспечения исполнения
государственных
функций.
Именно
посредством посланий происходит восприятие государственной власти гражданами, приходит понимание
осуществляемых
политических,
социальноэкономических преобразований и поддержке установленного Президентом страны государственного курса.
Думается, эффективность использования президентских посланий и функционирования самого института президентской власти могла бы значительно возрасти в результате более четкой регламентации и конкретизации
его
полномочий,
закрепленных
в
настоящее время в главе 4 Конституции РФ.
Будучи наделенным, государственно властными
полномочиями, и являясь гарантом Конституции, Президент России, ни к одной из трех ветвей власти не
относится. Однако его компетенция значительно шире,
чем определено в Конституции РФ. В связи с чем,
представляется целесообразным, разработать ФКЗ «О
Президенте Российской Федерации», в котором нормативно закрепить не только положения, касающиеся
статуса самого Президента, но и президентских посланий, а также порядка реализации содержащихся в
них поручений. Принятие предлагаемого ФКЗ будет
способствовать более эффективной реализации президентских полномочий, повышению эффективности
государственного управления, а послания главы госу6
Указанной позиции придерживается доктор юридических наук
Ф.П. Васильев.
7
Грищенко Г.А. Институт посланий Президента Российской Федерации в механизме легитимации государственной власти //
Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 32 - 41.
8
Указанных взглядов в своих научных трудах придерживаются
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный советник Совета безопасности РФ
Дугенец Александр Сергеевич и главный специалист-эксперт Администрации Ленинского района г. Ульяновска Бережкова НФ.
Лятифова Т.С.
дарства будут иметь не декларативный, а обязательный характер.
В рамках затронутого актуального вопроса уместно
отметить также и то, что Президент посредством своих
посланий не только обязал руководство государственных органов усилить борьбу с коррупцией (послания
2010- 2013 за годы), но при этом еще взял на себя
миссию совершенствования методов пресечения коррупционных фактов в системе государственной власти
(службы). Им издаются указы и распоряжения, содержащие конкретные предписания, а также вносятся
предложения по изменению федерального законодательства в данной сфере. Так, в целях усиления борьбы с коррупцией 13.05.2013, Президент России подписал распоряжение № 198-рп. «Об организации в 2013
году повышения квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции»9. Во
исполнение подпункта «в» п. 1 Национального плана
противодействия коррупции на 2012-2013 годы, утвержденного им от 13.03.2012, № 297 «О Национальном
плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и
внесении изменений в некоторые акты Президента России по вопросам противодействия коррупции» предписано определить в соответствии с п. 17 ч. 2 ст. 55 ФЗ от
21.07.2005, № 94 «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская
академия
народного
хозяйства
и
государственной службы при Президенте Российской
Федерации» (далее - Российская академия народного
хозяйства и государственной службы) единственным
исполнителем размещаемого в 2013 году федеральными госорганами госзаказа на повышение квалификации
до 2000 федеральных госслужащих, в должностные
обязанности которых входит участие в противодействии
коррупции (далее - госслужащие), по образовательной
программе «Функции подразделений кадровых служб
федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений» (далее программа) объемом не менее 72 часов.
Параллельно обязывает Правительство России
обеспечить:
- в месячный срок заключение: Минтрудом России с
Российской академией народного хозяйства и госслужбы государственного контракта на повышение
квалификации госслужащих, замещающих должности
ФГГС10, по программе; ФГО11 с Российской академией
народного хозяйства и государственной службы государственных контрактов на повышение квалификации
госслужащих, замещающих должности военной службы и федеральной госслужбы иных видов, по программе; отбор и направление госслужащих на повышение квалификации по программе в Российскую академию народного хозяйства и госслужбы в
соответствии с государственным заказом;
- до 10.12.2013, обобщение совместно с Российской
академией народного хозяйства и госслужбы результатов реализации программы; и до 25.12.2013 представление в президиум Совета при Президенте России
по противодействию коррупции доклада по итогам по9
Российская газета от 15 мая 2013 г.
Следует иметь в виду – федеральный государственный служащий.
11
Следует иметь в виду - федеральными государственными органами.
10
165
3'2013
Пробелы в российском законодательстве
вышения квалификации госслужащих в 2013 году и
предложений по организации повышения квалификации госслужащих по программе в последующие годы.
Кроме того, Российской академии народного хозяйства и госслужбы в месячный срок согласовать с
Управлением Президента России по вопросам госслужбы и кадров и Минтрудом России образовательную программу и приступить к ее реализации; устанавливает, что финансовое обеспечение расходных
обязательств, связанных с реализацией названного
распоряжения, осуществляется:
• в части, касающейся повышения квалификации
госслужащих, замещающих должности: ФГГС, - в
пределах бюджетных ассигнований федерального
бюджета, выделенных Минтруду России на реализацию госзаказа на профпереподготовку, повышение
квалификации и стажировку ФГГС на 2013 год в соответствии с распоряжением Правительства России от
9.02.2013, № 149-р; военной службы и федеральной
госслужбы иных видов, - в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделенных соответствующему федеральному госоргану на обеспечение его деятельности;
• рекомендовать органам госвласти субъектов РФ и
органам местного самоуправления организовать повышение квалификации государственных гражданских
служащих субъектов РФ и муниципальных служащих, в
должностные обязанности которых входит участие в
противодействии коррупции.
Подводя итог, необходимо сказать, что президентские послания играют важнейшую роль в регулирования внутренней и внешней государственной политики
страны, в связи с чем, представляется целесообразным утверждать их указом, заключительный пункт которого мог бы содержать обращение Президента к
Парламенту страны.
Выше изложенные выводы обосновывают необходимость и целесообразность принятия ФКЗ о Президенте России. Последнее, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности реализации президентских полномочий и госуправления, а
также устранения неопределенности в вопросе о юридической силе посланий главы государства.
Список литературы:
1. Антонов В.В., Васильев Ф.П. Роль Президента РФ
и руководителей субъектов РФ в регулировании вопросов экономической безопасности // Право и государство: теория и практика. – 2007. – № 2. – С. 137142.
2. Дугенец А.С., Бережкова Н.Ф. Этические нормы в
посланиях Президента России //Административное
право и процесс. – 2013. – № 4. – С 38-42.
3. Грищенко Г.А. Институт посланий Президента
Российской Федерации в механизме легитимации государственной власти // Российский юридический журнал. – 2011. – № 6. – С. 32 - 41.
4. Лазарев В.В. Научно-практический комментарий к
Конституции. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: 2001. –
С. 434.
5. Сухарев А.Я., Крутских В.Е. Большой юридический
словарь. М.: 2001. С. 449.
6. Хутинаев И.Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации. М.:
Наука. – 2005. – С. 161.
Literature list:
166
1. Antonov explosives, Vasil'yev [F].[P]. Role of the
President RF and of the leaders of subjects RF in the regulation of questions of economic safety // right and the
state: theory and practice. – 2007. – № 2. - 137-142.
2. Dugenets A.S., Berezhkova N. F. Ethical standards in
the messages of the President of Russia // administrative
right and process. – 2013. – № 4. - With 38-42.
3. Grishchenko G.A. Institute of the messages of President of the Russian Federation in the mechanism of the
legitimation of power of the state // Russian juridical periodical. – 2011. – № 6. - S. 32 - 41.
4. Lazarev V.V. Practical-scientific commentary to the
constitution. - the 2nd publ., add. and reworked. - M.:
2001. - S. 434.
5. Sukharev A.Y., Krutskikh V.E. Large juridical dictionary. M.: 2001. S. 449.
6. Khutinaev I.D. Institutionalization of the system of
power of the state in the Russian Federation. M.: Science.
– 2005. - S. 161.
Рецензия
на статью «Повышение эффективности исполнения
государственных функций путем реализации посланий
Президента России» юрисконсульта правового отдела
УМВД России по Курской области, адъюнкта кафедры
Управления деятельностью служб обеспечения охраны общественного порядка Академии управления МВД
России Т.С. Лятифовой
Вопрос повышения эффективности государственного
управления в настоящее время является одним из
приоритетных. В этой связи в статье автором на основе проведенного анализа даны весьма рациональные
предложения по совершенствованию российского законодательства, касающиеся, в частности, регламентации и конкретизации президентских полномочий и
устранения правовой неопределенности в вопросе о
юридической силе посланий главы государства.
Президентские послания как разновидность актов
программно-политического характера занимают особое место в системе построения демократического
правового государства и представляют собой одну из
важнейших форм коммуникации между ним и представительным органом. Имея огромное значение, они являются не только отражением позиции Президента по
всем направлениям государственного развития, внешней и внутренней политики, законотворческой деятельности парламента, но пожалуй единственными
актами, отражающими стратегию президента страны
по осуществлению государственно-управленческой
деятельности.
В связи с изложенным, выбранная автором тема статьи представляется весьма актуальной для настоящего времени. Еѐ научно-теоретическая значимость заключается в том, что автор выдвигает немаловажные
предложения неординарного характера об определении места президентских посланий в сфере нормотворчества. Действительно, послания Президента
России с одной стороны не являются правовыми актами, хотя на их основе, как законодательные органы,
так и федеральные органы исполнительной власти
осуществляют государственные функции в области
нормотворчества. Позиции автора будут полезны не
только широкому кругу читателей ученых, аспирантов,
докторантов, но и законодательным органам.
Рецензент:
Доцент кафедры УДСООП Академии управления
МВД России доктор юридических наук Ф.П. Васильев