КЛАССИФИКАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

КЛАССИФИКАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ
АКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ОТНОШЕНИЯ
ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ОСНОВАНИЯ
КЛАССИФИКАЦИИ И ИХ ХАРАКТЕРИСТИКА
© Шаронов С.А.
Волжский гуманитарный институт (филиал)
Волгоградского государственного университета, г. Волжский
В статье приводится классификация нормативных правовых актов, регулирующих отношения охранной деятельности и дается характеристика
каждого элемента классификации. На основе проведенного анализа определяется значение оснований классификации в регулировании отношений охранной деятельности, а также делаются выводы и вносятся
предложения по их совершенствованию в рассматриваемой сфере.
Актуальность темы обусловлена необходимостью совершенствования
механизма правового регулирования охранной деятельности, составной
частью которого является категория «нормативный правовой акт». Заметим,
что «недоработки в нормотворчестве и в практике применения законов»[9]
препятствуют развитию исследуемого вида деятельности как одного из видов малого и среднего бизнеса в России.
Проведенный ранее анализ [11, с. 87-92] позволяет классифицировать
нормативные правовые акты, регулирующие отношения охранной деятельности по следующим основаниям: 1) по конституционным полномочиям
органов власти; 2) по значимости правовых норм; 3) по юридической силе;
4) по правовому положению субъектов правотворчества; 5) по характеру отношений, возникающих из правовой сущности охранной деятельности; 6) по
территории действия; 7) по объему регулирования; 8) по степени систематизации; 9) по сроку действия.
Целью настоящей публикации является исследование каждого элемента
предложенной классификации и определение его значения в регулировании
отношений охранной деятельности.
Первый элемент классификации – Конституционные полномочия
органов правотворчества (Российской Федерации, субъектов РФ, органов
местного самоуправления) – обусловлен федеративным устройством государства. Эти полномочия закреплены в соответствующих статьях и главах Конституции РФ (ст. 71, 72, гл. 8). Исходя из правовой сущности охранной деятельности и возникающих при этом отношений, можно сформулировать
следующие выводы.

Доцент кафедры Гражданского права и процесса юридического факультета, кандидат юридических наук, доцент.
Юридические науки
149
Во-первых, в сфере ведения Российской Федерации находятся вопросы
гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального
законодательства. Следовательно, нормативные правовые акты, входящие в
системы указанных видов законодательства, могут быть приняты только Россией. Применительно к охранной деятельности это означает, что основные
положения и принципы охранной деятельности, правовое положение охранных организаций, положения о договоре охраны и о лицензировании, процедура рассмотрения судебных споров могут быть официально закреплены
только на федеральном уровне.
Во-вторых, в сфере ведения субъектов РФ находятся вопросы административного, административно-процессуального, трудового, жилищного,
земельного, водного, лесного законодательства, а также законодательство о
недрах и об охране окружающей среды (п. «к», ч. 1 ст. 72). Для правового
регулирования охранной деятельности эти полномочия имеют следующее
значение: 1) субъекты РФ вправе устанавливать нормы административного
контроля охранной деятельности, выступающего одним из элементов механизма правового регулирования; 2) возможность правового регулирования
труда охранников, непосредственных исполнителей охранных работ (услуг),
позволяет воздействовать и на правовое регулирование деятельности охранной организации, что в свою очередь способствует качеству предпринимательской деятельности; 3) появляется возможность более дифференцированного, а значит и эффективного правового регулирования отдельных объектов
охраны, выступающих объектами жилищных, земельных, лесных, водных и
иных отношений (жилые помещения, земельные участки, недра и др.).
В-третьих, конституционные полномочия органов местного самоуправления в области охранной деятельности обусловлены владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Такая собственность (детские сады, школы, объекты жизнедеятельности населения, дома культуры и др.) в полной мере может выступать объектом охраны. Кроме
того, вопросы обеспечения общественного порядка (в том числе и как вида
охранных услуг) возложены на эти органы власти непосредственно ч. 1 ст. 132.
Значимость положений нормативных правовых актов второй группы
классификации – Конституции РФ и Федеральных конституционных
законов (далее – ФКЗ) – обусловлена наличием их верховенства по отношению к иным законам и подзаконным актам.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и
применяется на всей территории государства (ч. 1. ст. 15), а ФКЗ принимаются по отдельным вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 108).
При этом законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны
противоречить Конституции РФ и ФКЗ.
Третья группа классификации обусловлена наличием юридической
силой нормативных правовых актов, что позволяет заявить о необходимости
150
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАУЧНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ: ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ
выделения дополнительных частей этого элемента: законов и подзаконных
актов.
Однако обратим внимание только на законы, поскольку, как правило,
именно они выступают правовой основой для принятия подзаконных актов.
Законы можно классифицировать по трем группам: 1) кодифицированные
акты; 2) законы РФ и федеральные законы; 3) законы субъектов РФ.
С одной стороны, кодифицированный акт обладает всеми признаками
закона, с другой, является своеобразной «вершиной» соответствующего законодательства и обладает высшей юридической силой по отношению к закону, входящему в законодательство. Например, среди законов, входящих в
гражданское законодательство, «высшую юридическую силу имеет Гражданский кодекс РФ» [4, с. 53].
Исходя из правовой сущности охранной деятельности, кодифицированные акты можно подразделить на следующие группы: 1) акты, которые по
своему содержанию непосредственно воздействуют на все критерии, определяющие правовую сущность охранной деятельности; 2) акты, нормы которых непосредственно воздействуют на отдельные критерии охранной
деятельности; 3) акты, нормы которых опосредованно воздействуют на правовую сущность охранной деятельности.
Сопоставив перечисленные критерии с содержанием кодифицированных актов можно сделать вывод о том, что основополагающим (фундаментальным) актом является Гражданский кодекс РФ (далее – ГФ РФ). Такой
вывод обусловлен структурой Кодекса по многим параметрам, совпадающей с критериями охранной деятельности.
Законы РФ и федеральные законы как нормативные правовые акты не
должны противоречить кодифицированным актам, стоящим во главе соответствующего законодательства. Например, согласно ч. 2 ст. 2 ГК РФ, федеральные законы должны приниматься в соответствии этим Кодексом, а нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
Нормы законов субъектов РФ могут применяться для регулирования
отношений охранной деятельности в двух случаях. Первый связан с правовым регулированием отношений, возникающих по поводу некоторых объектов охраны (жилое помещение, земельные участки, природные территории
и др.). С одной стороны, такое положение обусловлено тем, что отдельные
виды законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (жилищное, лесное, земельное законодательство и др.). С
другой стороны, согласно ст. 3 ГК РФ, термин «нормативные акты» охватывает «акты, принятые любыми органами РФ, а в предусмотренных Кодексом случаях также субъектами федерации, муниципальными образованиями
и их органами» [1, с. 36-37]. Так, согласно ст. 7 Закона Волгоградской области от 07 декабря 2001 г. № 641-ОД «Об особо охраняемых природных тер-
Юридические науки
151
риториях Волгоградской области» эти территории могут являться собственностью субъекта РФ и (или) муниципальных образований. Такое положение
придает названным органам власти статус потенциальных заказчиков охранных работ (услуг), которые могут выполняться (оказываться) на объектах охраны – «особо охраняемых природных территориях».
Основанием для введения четвертой группы классификации является
правовое положение субъектов правотворчества. Это обусловлено Конституцией РФ и (или) нормативным правовым актом РФ. Например, Федеральное Собрание РФ принимает ФКЗ и федеральные законы (гл. 5), Президент
РФ подписывает законы и издает указы (ст. 90), Правительство РФ издает
постановления (ст. 115). Полномочия федеральных органов исполнительной
власти утверждаются Президентом РФ [2] и (или) Правительством РФ [6],
органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления – соответствующими актами.
Рассматриваемое основание необходимо для практического регулирования отношений охранной деятельности на соответствующем уровне ее осуществления. Например, для регулирования вида охранных услуг «обеспечение порядка при проведении массовых мероприятий» необходимо решение
органа местного самоуправления, для установления пропускного режима –
принятие локального нормативного акта.
Характер отношений, возникающих из правовой сущности охранной
деятельности, является основанием для выделения пятой группы классификации. Практическая значимость этой группы актов проявляется в их
использовании применительно к отдельным элементам охранной деятельности (правовое положение охранных организаций, объекты охраны, договор охраны и др.).
Например, Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной
и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о частной
охране) регулирует отношения, связанные с такими элементами правовой
сущности охранной деятельности как «правовое положение частных охранных организаций», «лицензирование», «виды услуг частной охранной деятельности». «Положение о лицензировании частной охранной деятельности»
устанавливает лицензионные требования и условия для осуществления этого
вида деятельности [7], а Постановление Правительства РФ – вопросы реформирования вневедомственной охраны [3].
Практическое применение указанного элемента классификации подтверждается и материалами арбитражной практики. Так, по результатам проверки органов внутренних дел составлен акт, в котором зафиксирован факт
нарушения ООО «ЧОП «М.Ч.С.-ОСТ» нормативно-правовых актов, регламентирующих частную охранную деятельность. Суть их заключалась в отсутствии одного из элементов, определяющих правовую сущность частной
охранной деятельности, а именно – оказание охранных работ (услуг), без
152
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАУЧНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ: ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ
соответствующей лицензии. За указанный проступок охранная организация
была привлечена к административной ответственности, предусмотренной ч. 3
ст. 14.1 КоАП РФ [10].
Соответствующий нормативный правовой акт ограничен территорией его
действия, что является основанием для ведения шестой группы классификации. Так, Конституция РФ, ФКЗ, законы и федеральные законы, Указы
Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые
акты федеральных органов власти действуют на всей территории России, а их
нормы распространяются на отношения охранной деятельности. Акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления ограничивают свое действие границей субъекта и муниципального образования. Локальные нормативные акты действуют в отношении непосредственного заказчика и исполнителя охранных работ (услуг). Таким образом, по
территории действия нормативные правовые акты охранной деятельности
подразделяются на федеральные, региональные, местные, локальные.
По объему регулирования – седьмая группа классификации – нормативные правовые акты делятся на общие (для всех видов охранной деятельности) и специальные (для отдельных видов охранной деятельности).
Именно эта группа содержит одну из концептуальных проблем правового
регулирования охранной деятельности. Суть этой проблемы заключается в отсутствии федерального закона, объединяющего все принципы и элементы
правовой сущности охранной деятельности. В настоящее время правовое регулирование охранной деятельности осуществляется специальными законами
(Закон о частной охране, Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О
ведомственной охране») и иными актами [8]. Их анализ позволяет сделать
вывод о беспрецедентном преимуществе ведомственной и вневедомственной
охраны на рынке охранных услуг [12, 28-33], что противоречит началам гражданского законодательства и основам конституционного строя о равной степени защиты всех форм собственности (ст. 8 Конституции РФ).
Исследуемые нормативные правовые акты могут быть распределены и
по степени их систематизации, что является восьмым элементом классификации. Например, согласно ст. 3 ГК РФ, Кодекс и принятые в соответствии с ним федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти представляют собой «гражданское законодательство» в широком смысле.
В свою очередь нормы, регулирующие отношения по поводу объектов
охраны – жилых помещений, закрепленные в ЖК РФ и других актах, представляют собой систему «жилищного законодательства».
Резюмируя сказанное о систематизации нормативных правовых актов,
можно сделать вывод о том, что нормативное правовое регулирование отношений охранной деятельности осуществляется соответствующим законо-
Юридические науки
153
дательством и иными нормативными актами, регулирующими элементы
правовой сущности охранной деятельности.
Девятый элемент классификации связан со сроком действия нормативных правовых актов. По сроку действия все нормативные правовые акты или
их отдельные нормы могут быть постоянными, временными и разовыми. Например, действие ст. 22 Закона о частной охране «Осуществление частной охранной деятельности в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи»
носит временный характер, поскольку в связи с завершением указанных соревнований отпадет и необходимость правового регулирования их охраны.
Резюмируя сказанное в публикации, можно сделать следующие выводы.
1. В результате проведенного анализа доказывается, что нормативный
правовой акт имеет комплексную правовую природу. С одной стороны, он является одним из элементов механизма правового регулирования охранной деятельности. С другой, представляет собой сложную систему, состоящую из актов различного уровня и их составляющих элементов. Вместе с тем, регулирование охранной деятельности посредством нормативных правовых актов по своей правовой
сущности носит гражданско-правовой характер. При этом основополагающим нормативным правовым актом выступает ГК РФ, который
«уже стал и должен оставаться основой становления и развития в государстве цивилизованных рыночных отношений» [5, с. 156-157].
2. На основе характеристики элементов классификации, в каждом из
них выявлены критерии, непосредственно воздействующие на правовое регулирование отношений охранной деятельности.
3. Вносятся предложения по совершенствованию системы нормативного правового регулирования охранной деятельности посредством
принятия Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации» и «Правил выполнения охранных работ, оказания охранных услуг в Российской Федерации».
Список литературы:
1. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая:
Общие положения. – М.: «Статут», 2002.
2. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ
Президента РФ от 01 марта 2011 г. № 248 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 10. – Ст. 1334.
3. Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах
внутренних дел Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 66 // Собр. законодательства Рос. Федерации. –
2005. – № 8. – Ст. 648.
4. Гражданское право России. Общая часть: учеб. / под общ. ред. А.Я. Рыженкова. – М.: Издательство Юрайт, 2011.
154
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАУЧНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ: ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ
5. Медведев Д.А. О кодификации гражданского законодательства // Вестник гражданского права. – 2008. – № 3. – С. 156-157.
6. О Министерстве экономического развития Российской Федерации:
Пост. Правительства РФ от 05.06.2008 № 437: в ред. от 18.09.2012 № 945 //
Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 24. – Ст. 2867.
7. О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности: утв. Постановлением Правительства
РФ от 23 июня 2011 г. № 498 // Собр. законодательства Рос. Федерации. –
2011. – № 26. – Ст. 3820.
8. О некоторых вопросах организации деятельности федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Министерства внутренних
дел Российской Федерации: Приказ МВД РФ от 13 мая 2011 г. № 367 // Рос.
газ. – 2011. – № 144.
9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря
2012 г. // Российская газета. – 2012. – № 287.
10. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от
13.03.2012 г. № 09АП-354 / 2012-АК по делу № А40-129430/11-121-1118
[Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.правовой системы «Консультант Плюс».
11. Шаронов С.А. Механизм правового регулирования охранной деятельности в Российской Федерации: монография. – Волгоград: Волгоградское
научное издательство, 2013.
12. Шаронов С.А. Современные проблемы рынка охранных услуг //
Предпринимательское право. – 2011. – № 3. – С. 28-33.