особый статус административно- территориальных единиц в

ОСОБЫЙ СТАТУС АДМИНИСТРАТИВНОТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ В СОСТАВЕ ВНОВЬ
ОБРАЗОВАННЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Процессы, связанные с образованием новых субъектов Федерации и
изменением ее состава стали реалией эволюции Российской Федерации
Прошло почти десять лет с момента проведения референдума по вопросу
объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в
новый субъект РФ – Пермский край, и почти 8 лет с момента его образования
вместе с административно-территориальной единицей с особым статусом
(далее АТЕОС) – Коми-Пермяцким округом. Это был первый опыт, который
впоследствии повторился на примере образования нового Красноярского
края, Камчатского края, Забайкальского края и Иркутской области, и
входящих в их состав АТЕОС.
Однако, до сих пор названный особый статус не был урегулирован в
федеральном законодательстве, что в свою очередь предопределяет
актуальность дальнейшего исследования данного института, и в то же время
создает предпосылки для его дальнейшего игнорирования.
Так, например, в последнее время в научной литературе периодически
высказывается мнение о нецелесообразности установления особого статуса
административно-территориальным единицам, образованным на территории
бывших автономных округов и входящим в состав вновь образованных
субъектов Российской Федерации и необходимости его (статуса) ликвидации
путем внесения изменений в соответствующие ФКЗ по инициативе субъектов
РФ. 1
В связи с этим представляется необходимым вновь акцентировать
внимание на статусе АТЕОС в составе вновь образованного субъекта РФ и
1
Кульчевский В. В. Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской
Федерации / В. В. Кульчевский // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 42-44; Кульчевский, В. В.
Образование новых субъектов в составе Российской Федерации : проблемы законодательного регулирования / В. В.
Кульчевский // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 17-24; Кульчевский В. В. Совершенствование
субъектного состава Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук /
В. В. Кульчевский. Екатеринбург, 2010. 26 с.
недопустимости нивелирования идеи самостоятельности территорий бывших
автономных округов.
Прежде всего в этом вопросе следует обратить внимание на то, что
предоставление особого статуса данной территории (АТЕОС) было одним из
существенных
условий
объединительного
компонентом»)
между
заинтересованными
процесса
(«договорным
субъектами
Российской
Федерации. Такой вывод следует из анализа состоявшихся договоренностей,
предшествующих и закрепленных во время объединительных процессов на
территории всех 11 объединившихся субъектов РФ.
Таким
образом,
конституционно-правовой
анализ
договорных
положений особого статуса действительно имеет большое значение, так как
предварительные договоренности в определенной мере ограничивают
федерального законодателя.
Именно на этой основе особый статус был гарантирован народам,
проживающим на территориях бывших автономных округов, при проведении
соответствующих референдумов в заинтересованных субъектах РФ. На
примере образования Пермского края вопрос был сформулирован так:
«Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный
округ объединились в новый субъект Российской Федерации - Пермский
край,
в
составе
которого
Коми-Пермяцкий
административно-территориальной
единицей
округ
с
будет
особым
являться
статусом,
определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской
Федерации?».
Таким
образом,
с
точки
зрения
конституционной
значимости
результатов состоявшихся референдумов следует вывод о невозможности
пересмотра (ревизии) особого статуса АТЕОС, тем более путем его (статуса)
ликвидации.
Вместе с тем в обозначенном аспекте возникает сложность реализации
подобного пересмотра (ревизии) именно по инициативе субъектов РФ с
процессуально-правовой
позиции.
Поскольку
навряд
ли
возможно
инициировать внесение изменений в «объединительные» федеральные
конституционные законы в ординарном порядке субъектами Федерации,
образованными в результате принятия самих этих законов. Представляется,
что данные федеральные конституционные законы являются особыми
законодательными актами, принятыми на основе результатов референдума,
вследствие чего внесение в них изменений теоретически возможно при
проведении новых референдумов, как на территории АТЕОС, так и на иной
окружающей его территории вновь образованного субъекта РФ в целях
соблюдения интересов обеих сторон, принимавших участие в образовании
нового субъекта РФ.
Кроме того, «объединительные» федеральные конституционные законы
вряд ли могут считаться принятыми по вопросу совместного ведения, даже в
порядке исключения, предусмотренного самой федеральной Конституцией,
поскольку
учреждение
указанных
административно-территориальных
единиц производится вследствие образования новых субъектов РФ, что
порождено
изменением
состава
федеративного
государства
и,
соответственно, связано с федеративным устройством. Федеративное
устройство
находится
в
ведении
Российской
Федерации.
Поэтому
образование нового субъекта РФ, осуществляемое в соответствии с
федеральным конституционным законом на основе ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137
Конституции РФ, и придание особого статуса указанным образованиям,
будучи непосредственно связанным с федеративным устройством, не может
быть
изменено
указанным
способом,
тем
более,
по
мотиву
нецелесообразности или надуманного придания симметричности новым
субъектам РФ.
Одной
из
таких
гарантий
является
требование
добровольности
объединения субъектов РФ при образовании нового государственнотерриториального образования согласно Федеральному конституционному
закону № 6-ФКЗ от 17.12.2001 г. (ч. 1 ст. 3).
В силу этого очевидно, что объединяющиеся субъекты РФ вправе
определять
по
взаимному
согласованию
условия,
на
которых
они
прекращают статус субъектов РФ. Это в свою очередь налагает на
законодателя при осуществлении федерального регулирования обязанность
сохранить существо региональных договорных положений, поскольку
именно
эти
договорные
положения
формируют
основу
принципа
добровольности объединительного процесса, поскольку иное в федеральном
законе не оговорено.
Разрушение этой основы в последующих односторонних решениях и
действиях как по инициативе федерального законодателя, так и по
инициативе нового субъекта РФ ведет по сути к пересмотру (ревизии)
договоренностей между объединившимися субъектами РФ, а следовательно,
и к нарушению закрепленного Федеральным конституционным законом от
17.12.2001 г. принципа добровольности объединения.
Имманентная связь основных региональных договорных положений с
общефедеральным принципом добровольности объединения субъектов РФ
переводит вопрос законодательной объективации данного отношения в ранг
требований, составляющих объект совместного ведения федеральной и
региональной власти. В силу этого в решении проблемы конституционноправового регулирования особого статуса округа как административнотерриториальной
собственными
единицы
федеральный
законодательными
законодатель
установлениями,
ограничен
наполняемыми
конкретными положениями региональных договоренностей.
Изложенное позволяет утверждать, что в федеральных законах,
регулирующих
особый
статус
округов
как
административно-
территориальных единиц, должно сохраняться существо региональных
договорных положений, определяющих основное нормативное содержание
принципа добровольности объединения субъектов РФ.
Таковы общие требования, которым должна отвечать регулятивная
практика,
связанная
с
нормированием
особого
статуса
округа
как
административно-территориальной единицы, осуществляемого федеральным
законодателем.
Ромашов Павел Андреевич,
специальность 12.00.02. Конституционное право; муниципальное право;
кандидат юридических наук,
доцент кафедры конституционного и финансового права
Пермского государственного научного исследовательского университета,
тел. (342) 298-21-77, [email protected]