Государственно-частное партнерство как актуальный механизм посткризисного развития России

Государственно-частное
партнерство как актуальный
механизм посткризисного
развития России
А.И. Абдрахманов
Экономический кризис 2008–2009 гг., ощутимо повлиявший на социально-экономическую жизнь страны, во многом предопределил дальнейшие векторы политического развития России. Целый ряд устоявшихся экономических
моделей, схем работы и взаимодействия субъектов политического процесса в
период рецессии подтвердили свою несостоятельность. Кризис еще более обнажил комплекс значимых проблем, находящихся на пересечении политической и экономической сфер российского общества. Среди них как конкретные
вопросы — например, развития отдельных регионов, эффективности тех или
иных принимаемых Правительством мер, так и более глобальные — проблемы
эффективности регулирования экономики, действенность существующих схем
взаимодействия власти и бизнеса в решении социально-экономических задач.
В рамках вышеобозначенных проблем широко обсуждается возможность
применения в нашей стране механизма государственно-частного партнерства
(ГЧП), как эффективной схемы взаимодействия государства и частного сектора в решении общественно значимых социальных и политических задач, так
как международная практика показывает, что в условиях рыночной экономики
нельзя достичь значительных результатов исключительно усилиями государства, без привлечения опыта и активности бизнеса, частных финансовых вложений. Стратегии и программы, ориентирующиеся только на использование
средств государственного бюджета, существенно ограничены и не могут выступать полноценным решением назревших задач. Особое подтверждение данному постулату, как правило, обнаруживается в кризисные периоды, когда происходит значительное снижение доходной части бюджетов, что зачастую ставит
под сомнение выполнение намеченных государством планов. Как показывает
мировой, в первую очередь западный, опыт, именно ГЧП выступает решением
данной проблемы. Механизм ГЧП зарекомендовал себя действенным и взаимовыгодным инструментом реализации совместных национально ориентированных проектов, которые не могли бы быть претворены в жизнь каждой из сторон
(бизнесом и государством) в отдельности с должной мерой эффективности.
Являясь продуктом западной цивилизации, термин государственно-частного партнерства получил широкое научно-теоретическое осмысление именно в
Европе и США. Государственно-частное партнерство (Public-Private Partnership,
PPP) на Западе, как правило, сводится к нескольким основным положениям:
30
Выпуск 1 2011
А.И. Абдрахманов
во главу угла ставятся наличие договорных отношений между бизнесом и властью, паритетные начала и равноправие отношений сторон, распределение между ними рисков и выгод, а также, что самое главное, общественная значимость и
социальная польза совместно реализуемых проектов. Так, всемирно известное
агентство Standard & Poor's дает следующее определение ГЧП: «Среднесрочная
или долгосрочная взаимовыгодная кооперация общественного (государственного) и частного секторов, имеющая своей целью решение общественно значимых задач, путем объединения усилий и опыта, и предполагающая разделение между участниками кооперации финансовых и политических рисков и
выгод»1.
Партнерство государства и частного сектора во многих западных государствах закреплено на официальном уровне, где его трактовка, как правило, более
детальная и всеохватывающая.
Так, в стране — прародительнице этого феномена, Великобритании, ГЧП
понимается как «ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению
современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны. Государственно-частные партнерства
имеют широкий диапазон бизнес-структур и форм товарищества: от «частной
финансовой инициативы» до смешанных предприятий и концессий, аутсорсинга, продажи части акций в принадлежащих государству объектах коммерческой
деятельности»2.
В США ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение
между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени
по сравнению с существующей практикой»3.
В России новизна понятия государственно-частного партнерства обуславливает отсутствие единого и полноценного понимания данного термина
как в научном, так и в юридическом смыслах. В отечественной и переводной
литературе можно встретить следующие вариации термина, использующиеся
как синонимы: частно-государственное партнерство, государственно-частное
партнерство, муниципально-частное партнерство, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, публично-частное партнерство,
общественно-частное партнерство4.
Терминологически в российской научной среде наиболее часто используются понятия «частно-государственное партнерство» и «государственно-частное
партнерство», которые в смысловом плане идентичны.
По праву главным теоретиком государственно-частного партнерства в российской научной среде можно считать известного российского ученого, д.э.н.
В.Г. Варнавского. Он дает, на наш взгляд, наиболее всеохватывающее определение данному феномену: «Государственно-частное партнерство — это стратеги1
Timothy J. Murphy. The case for public-private partnerships in infrastructure // URL:
http://www.mcmillan.ca/Upload/Publication/TMurphy_caseforP3_Infrastructure_0508.pdf.
2
Public Private Partnership – the Government’s Approach. London. The Stationary Office. 2000, P. 6.
3
Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭМО РАН, Т. 1, 2009. С. 12.
4
Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр».
СПб. 2005. С. 3.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
31
Тема номера «Политико-правовое пространство российских трансформаций»
ческий, институциональный и организационный альянс между государством
и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком
спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до
оказания общественных услуг»5.
Следует отметить, что государственно-частное партнерство следует понимать не как сугубо технический инструмент привлечения государством ресурсов бизнеса для решения тех или иных задач, а как демократичный по своей
сути, социально направленный механизм кооперации бизнеса и власти, который также должен основываться на ряде принципов, наглядно воплощаемых в
западных странах.
Наиважнейшим из них представляется принцип равенства и свободы, который подразумевает под собой два аспекта: равенство всех экономических агентов в доступе к услугам, оказываемым в сфере государственных общественных
служб (public services), и второй — равенство всех частных компаний в праве
заключения контрактов ГЧП.
Данный принцип утверждает, что участники проекта ГЧП самостоятельно
выбирают варианты соответствующего поведения. «Независимо от того, кто
является инициатором реализации проекта ГЧП — публично-правовое образование или частный бизнес, обе стороны по своему усмотрению и с учетом
своих интересов решают, инициировать проект в сфере ГЧП или нет, присоединяться или нет к проекту ГЧП, требовать или не требовать исполнения обязательств другим участником ГЧП, обращаться за судебной защитой своих прав
или нет»6. По мнению юристов это в полной мере соответствует принципу диспозитивности в гражданском праве (ч. 2 ст. 1 ГК РФ).
Наличие слова «партнерство» в исследуемом определении указывает на то,
что представители власти участвуют в ГЧП на равных началах с частным бизнесом. Отношения в сфере ГЧП не должны иметь какого-либо принудительного
характера, даже несмотря на то, что одним из участников является публичноправовое образование7.
К другим наиболее важным принципам или обязательным условиям реализации ГЧП проектов следует отнести принцип возмездности, когда государство
должно возместить компании сделанные ею инвестиции и компенсировать ей
недополученный доход, в случае досрочного расторжения договорных отношений; принцип невмешательства, когда государство после подписания контракта
ГЧП не должно вмешиваться в деятельность частной компании, которая самостоятельно принимает все административно-хозяйственные, кадровые, управленческие решения.
Важной характеристикой ГЧП также является принцип конкурсности, который подразумевает отбор компаний на участие в проектах ГЧП на основе открытых и прозрачных конкурсных мероприятий8.
5
Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.:
ИМЭМО РАН, 2005. С. 315.
6
Царев Д., Иванюк А. Государственно-частное партнерство: правовой аспект // Финансовая газета.
2009. № 17. С. 12.
7
Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭМО РАН, Т. 1. 2009. C. 22.
8
Там же. С. 21–22.
32
Выпуск 1 2011
А.И. Абдрахманов
В России же на данный момент сложилась достаточно двоякая ситуация.
С одной стороны, итоги кризиса требуют применения новых схем решения
обострившихся проблем российского общества, таких, в частности, как внедрение ГЧП, с другой — годами сформированная и существующая по сей день
политическая практика в России не отличается своей гибкостью и во многом
идет вразрез с основными принципами государственно-частного партнерства.
В этой связи необходимость внедрения механизма ГЧП в посткризисный
период бросает новые вызовы сложившейся политической системе. Полновесное внедрение механизма ГЧП в российских реалиях должно, на наш взгляд,
подразумевать некоторое изменение самих политических реалий, а именно вектора политического процесса в стране. Речь идет в первую очередь о создании
соответствующих политико-правовых предпосылок и условий.
Рассматривая историю России последних двух десятилетий, следует обратить внимание, что в целом политико-правовое поле ГЧП развивалось, однако
этот процесс оказался несистематичным и неэффективным. До сих пор нет четкого представления о том, каким должно быть государственно-частное партнерство и в каких организационно-правовых формах оно может осуществляться. В той же мере, как нет и полноценного единого представления о роли и месте
ГЧП в политическом плане.
Одним из ключевых и, пожалуй, единственных законодательных актов федерального уровня, регулирующих проектную кооперацию власти и частного
сектора, принято считать ФЗ «О концессионных соглашениях». Благодаря этому закону в России появилась теоретическая возможность применения одной
из наиболее популярных и эффективных в Европе форм государственно-частного партнерства — концессии. Однако многочисленные недоработки и недочеты данного законодательного акта не позволяют реализовывать концессионные
соглашения в массовом порядке, ведут к ряду противоречий и сложностей в
установлении взаимовыгодного диалога между властью и бизнесом. К примеру,
несмотря на прописанный подробный перечень прав и обязанностей концессионера (бизнеса) и концедента (государства)9, в Законе отсутствует механизм
разделения рисков между ними10. Более того, закон допускает возможность
субъективной оценки государством «ненадлежащего» исполнения концессионером своих обязательств по предоставлению товаров и услуг, определенных в
рамках концессионного соглашения. В свою очередь, по закону концедент (государство) имеет право расторгнуть соглашение, в случае невыполнения бизнесом установленных показателей. При этом в федеральном законе не прописан
механизм полного или частичного возмещения концессионеру произведенных
им инвестиций в случае досрочного расторжения договора по какой-либо причине, в том числе по причине форс-мажорных обстоятельств11. Данное положение не соответствует одному из ключевых принципов государственно-частного
9
Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». (ред. от 04.12.2007) Программа «Консультант+».
10
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству // Мониторинг
строительной отрасли. 2007. №1 C. 6.
11
Детеньшев С.А. Оценка применимости закона «О концессионных соглашениях» // Публикация
консультационной компании «ПАКК». 2005 // URL: http://transport.pacc.ru/analytics/o_kontsessionnyh_soglasheniyah.html.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
33
Тема номера «Политико-правовое пространство российских трансформаций»
партнерства — принципу возмездности, в соответствии с которым, в случае
если государство в одностороннем порядке или по согласованию с частной компанией прекращает действие контракта ГЧП, оно обязано возместить компании
сделанные ею инвестиции и компенсировать ей недополученный доход12.
По общему мнению юристов и политологов, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» несет в себе больше выгод для власти и прежде всего
защищает ее интересы, однако не включает в себя положения, стимулирующие
бизнес к сотрудничеству, игнорирует экономические интересы частного сектора, оставляет многие вопросы открытыми и двусмысленными, что в комплексе
ведет лишь к нежеланию и боязни бизнеса заключать партнерские отношения с
государством. По сути, в законе отражены преимущественно политические интересы, нежели интересы частной сферы, что вкупе позволяет констатировать,
что данный акт не дает оснований для дальнейшего развития политико-правовой сферы ГЧП.
Что касается политической традиции, определяющей развитие ГЧП на региональном уровне, следует отметить, что здесь также сохраняется тенденция
превалирования субъективного политического над рациональным правовым.
В субъектах Федерации правила регулирования бизнеса (например, нормативные акты, положения) превращаются в рычаг давления на бизнес в интересах
принуждения к дополнительным расходам на поддержку территорий. В данном
качестве данная форма сохранилась в повседневных практиках взаимодействия
местной администрации, контролирующих органов и бизнеса. Можно сказать,
что на региональном уровне существует преимущественно «серая зона» отношений власти и бизнеса, имеющая своей целью целенаправленное вытягивание
средств из бизнеса с использованием административного ресурса. Поэтому в
нормативно-правовом смысле призыв к региональному законодательству конкретизировать и детализировать федеральное законы в этой области ГЧП есть
не более, чем фикция13.
Нежизнеспособность, которой характеризуются многие законодательные
акты, касающиеся партнерства государства и частного сектора, также обусловлена отсутствием на момент разработки данных актов, в том числе и на текущий
момент, действенного диалога власти и бизнеса на политико-правовом уровне: наблюдается либо сращивание власти и бизнеса, когда диктуются интересы
конкретных лиц, либо голос бизнеса, в частности среднего и малого, остается не
услышанным законодателями.
В данном контексте видится целесообразным предоставить право голоса существующим ассоциациям предпринимателей и отраслевым союзам.
Весьма актуально суждение президента ОАО «Российские железные дороги»
В.И. Якунина, удачно раскрывающее положение дел в этом отношении в России и на Западе: «В Германии есть блестящий опыт, когда предпринимательство
объединяется в ассоциации и союзы. Казалось бы, в России тоже есть ассоциации и союзы: РСПП, отраслевые союзы, ТПП РФ. Но, в отличие от Германии,
эти медиаторские структуры практически бесправны перед лицом государства.
12
Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭМО РАН, Т. 1. 2009. C. 22.
Клинова М.В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия : монография / М. Москва : ИМЭМО РАН, 2009. С. 57.
13
34
Выпуск 1 2011
А.И. Абдрахманов
Иногда их призывают на совет по конкурентоспособности и частному предпринимательству при правительстве, но все их права заключаются в основном в
том, чтобы присутствовать и иногда выступать и констатировать то, что никто
всерьез не воспринимает. А вот в Германии, по закону, национально значимые
экономические, финансовые, правовые решения не принимаются, условно скажем, без визы этих негосударственных, ассоциативных образований бизнеса.
И государство понимает, что, вырабатывая свои законы и иные решения, оно
прежде всего должно сверить часы с потребителями этих законов, с субъектами
регулируемых отношений. В данном случае, с частным партнером»14.
Многое вышесказанное позволяет констатировать, что развитие государственно-частного партнерства в России требует некоторого переосмысления самого содержания суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений. В посткризисное время, в сложных социально-экономических
условиях, публично-правовые имущественные отношения требуют корректив
в сторону постепенного предоставления большей роли частному сектору, отличающемуся большей мобильностью, гибкостью, ресурсами, способному значительно повысить эффективность решения многих назревших перед государством социальных задач. Однако пока государство не спешит корректировать
свой курс в сторону частичного послабления контроля и допущения более открытого участия частного сектора в традиционно подвластных ему областях. В
этой связи, возникает вопрос о том, насколько государство вообще может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса15.
Подводя итог, отметим, что создание действенной и «плодородной» политической «почвы» для взаимодействия бизнеса и власти сегодня в условиях сложного и противоречивого посткризисного периода превращается в ключевую
задачу государства.
В качестве первоочередных мер по стимулированию становления ГЧП в
России видится разработка научно-методологических основ государственночастного партнерства, включая систему научных понятий и принципов, определение места государственно-частного партнерства в политической сфере.
Ключевым направлением выступает совершенствование текущего законодательства и разработка проектов специальных законов о государственно-частном партнерстве на федеральном и региональном уровнях.
В целях развития институционально-правовой среды также представляется
целесообразной разработка единой государственной концепции или стратегии
развития форм ГЧП в стране, которые, в частности, должны включать цели, задачи, принципы ГЧП, организационную структуру и систему управления, механизмы и инструменты, планы развития законодательного поля.
Вопрос развития институциональной среды ГЧП в России может быть
также разрешен за счет формирования системы специальных органов исполнительной власти, в ведении которых будут находиться задачи развития ГЧП
14
Якунин В.И. Партнерство в механизме государственного управления // Социологические исследования. 2007. № 2. С. 63.
15
Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики.
2008. №8. С. 77.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
35
Тема номера «Политико-правовое пространство российских трансформаций»
(возможно создание отдельных ведомств при Министерствах по развитию ГЧП
по соответствующим направлениям).
Важным видится и дальнейшее развитие диалога между государством и организациями, представляющими интересы частного сектора — организациями
«Деловая Россия», РСПП, ОПОРА России, а также другими отраслевыми союзами и бизнес-ассоциациями. При этом указанные структуры частного сектора
должны обладать не только консультационной прерогативой, но и иметь возможность оказывать большее влияние на принятие их касающихся политических решений.
На наш взгляд, комплексность и эффективность внедрения указанных мер
во многом определит характер последующего развития государственно-частного партнерства в стране как наиболее плодотворного механизма взаимодействия власти и бизнеса, который может выступить действенным инструментом
решения обострившихся в кризисный период социально-экономических задач и преодоления актуальной, в особенности в последнее время, для России
инфраструктурной и инновационной отсталости.
36
Выпуск 1 2011