На правах рукописи - Юридический факультет МГУ
реклама
На правах рукописи Левченко Татьяна Григорьевна КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ (на примере России, Великобритании и США) Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право. Автореферат Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2008 2 Диссертация выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет) Научный руководитель доктор юридических наук Лукьянова Елена Анатольевна Официальные оппоненты доктор юридических наук Автономов Алексей Станиславович (Институт государства и права Российской академии наук) кандидат юридических наук, доцент Лафитский Владимир Ильич (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации) Ведущая организация Московская государственная юридическая академия Защита состоится 25 декабря 2008 года в 15.15 на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, аудитория 826. С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов. Автореферат разослан ___ ноября 2008 года Ученый секретарь диссертационного совета Мачин И.Ф. 3 I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ. Актуальность темы исследования. Развитие и совершенствование правового регулирования общественных отношений, повышение его эффективности – одна из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой. Особую актуальность проблемы совершенствования правового регулирования выборов приобретают в наши дни в связи с интенсивным развитием современного избирательного законодательства и избирательных технологий. Российское законодательство о выборах и референдуме чрезвычайно динамично – практически каждые общероссийские выборы проходят по «свежим правилам». Однако сами проблемы, которые законодатель хочет решить путем принятия новых нормативных актов и исправления старых, на деле остаются неразрешенными. Это происходит в основном из-за того, что неисправен главный механизм, который отвечает за эффективность законов, – механизм ответственности. Очень точно описал данную ситуацию профессор О.Э. Лейст: «Без налаженной системы юридической ответственности право становится бессильным и ненадежным, не оправдывающим возлагаемых на него социальных ожиданий; правовые нормы, а равно проистекающие из них права и обязанности членов общества превращаются в благие пожелания, если власть не способна организовать восстановление нарушенных прав, принуждение к исполнению обязанностей, наказание нарушителей правовых 1 запретов» . Это справедливо прежде всего в отношении избирательного права, где «бессильное и ненадежное, не оправдывающее возлагаемых социальных ожиданий» право порождает правовой нигилизм среди населения, неверие в сам институт выборов и соответственно нежелание в них участвовать. В силу неэффективности, а иногда и отсутствия механизма ответственности в избирательном праве, выборы вызывают разочарование в обществе, отторжение от власти. Это подчеркивается не только учеными, но и государственными деятелями. По словам экспредседателя Центральной избирательной комиссии Российской 1 Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // Проблемы теории государства и права. М., 1999. С. 469. 4 Федерации А.А. Вешнякова, в последнее время «особенно остро встала проблематика научно-практического осмысления института конституционно-правовой ответственности, его соотнесения с определением вины субъектов и оснований конституционно-правовой ответственности в сфере избирательных правоотношений»2. Осознание наличия данных проблем в российском избирательном праве заставляет автора обратиться к опыту других стран, таких как США и Великобритания. Выбор этих государств неслучаен. Великобритания – страна с самой долгой историей парламентаризма. За почти девять веков существования высшего представительного органа Великобритания стала обладательницей детально разработанного законодательства о выборах. О развитости правовой регламентации выборов еще в средневековой Великобритании писал Г. Мейер3. Необходимость упорядочения общественных отношений, складывающихся в период выборов, в течение столь длительного времени привело в этой стране к образованию эффективной системы правового регулирования избирательного процесса. Поэтому изучение института конституционно-правовой ответственности в избирательном праве Великобритании, а также выявление возможностей применения английского опыта в России является чрезвычайно актуальным и интересным. Что касается Соединенных Штатов Америки, то кроме ставшего для многих исследователей традиционным желания сравнить Америку и Россию, автор руководствовался следующим. США являются страной с наиболее динамично развивающимся избирательным законодательством. За предвыборными и послевыборными скандалами в США следит весь мир, а после появления тех или иных избирательных технологий в Америке, их начинают использовать в других странах. Е.А. Лукьянова писала об использовании в России «всего мирового арсенала «грязных» избирательных технологий, дополненного изобретениями отечественных политических «кулибиных» 4. Именно поэтому американские специалисты зачастую приглашаются и в нашу 2 Вешняков А.А. Конституционно-правовая ответственность в российском избирательном праве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 63. 3 Мейер Г. Избирательное право. Книга I. М., 1906. С. 9. 4 Лукьянова Е.А. Государственность и конституционное законодательство России. Дисс…. докт. юрид. наук. М., 2003. С. 115-116. 5 страну для проведения выборов. Таким образом, анализ последних тенденций развития избирательного права, а главное института конституционно-правовой ответственности в США, приобретает большую актуальность. В США правонарушения в ходе избирательного процесса оцениваются как серьезные общественно-опасные деяния. Это объясняется тем, что по своей сути «любое правонарушение в ходе избирательного процесса вызвано стремлением получить контроль над государственной властью для осуществления каких-либо противозаконных целей; таким образом, часто пресечение правонарушений, допущенных в ходе выборов, помогает эффективно бороться с другими формами противозаконных действий»5. Думается, что такое отношение к институту ответственности в избирательном праве должен позаимствовать и российский законодатель. Кроме того, автор ограничен знанием языка, поскольку узконаправленная литература по данной теме практически не переведена на русский, а использовать приходилось оригинальные тексты на английском, в том числе и тексты нормативно-правовых актов. Обращение к сравнительно-правовому аспекту конституционноправовой ответственности в избирательном праве вызвано также тем, что реформа по изменению порядка замещения должности главы исполнительной власти субъекта и «наделение его полномочиями» не народом, а органом законодательной власти субъекта, значительно сократили возможность изучения практики избирательного процесса в России. Количество выборов в нашей стране значительно снизилось, а соответственно уменьшилось и число избирательных споров. Таким образом, автор, искусственно ограниченный в изучении российской практики, был вынужден обратиться к практике зарубежной. США и Великобритания относятся к иной правовой семье, нежели Россия, поэтому исследование их законодательства и судебной практики в области конституционно-правовой ответственности в избирательном праве представляет собой и теоретический интерес. Избирательное законодательство и судебные прецеденты этих стран более детально 5 Федеральная ответственность за нарушения законов о выборах. 1995. Библиотека сайта «Демократия.Ру». Текст размещен на сайте http://democracy.ru/library/foreign/procedures/court/rus_1995-4/index.html. 6 регулируют многие вопросы, в том числе и вопросы ответственности. Зачастую упреки в излишней «зарегулированности», инструктивности и сложности российского избирательного законодательства6 оказываются несостоятельными при сравнении России с США и Великобританией. Поэтому исследование нормативной базы данных стран имеет большое значение для выработки предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в области конституционно-правовой ответственности в избирательном праве. С учетом всего вышесказанного были сформулированы основные цели и задачи диссертационной работы: выработать комплексную характеристику института конституционно-правовой ответственности и на ее основе провести разграничение правовосстановительных мер и мер ответственности, внеся, таким образом уточнение в теорию юридической ответственности в целом; - теоретически осмыслить институт конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России и дать ему определение; - дать общую характеристику состояния современного избирательного законодательства России, регулирующего вопросы конституционно-правовой ответственности, и на ее основе предложить новые меры конституционно-правовой ответственности; - систематизация существующих мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России; - изучение и анализ современного избирательного законодательства США и Великобритании, а также обобщение практики применения конституционно-правовой ответственности в избирательном процессе и выявление возможностей применения опыта данных стран в России; - характеристика проблем, возникающих при применении мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, и поиск путей их решения. Степень научной разработанности и круг использованных источников. Теория конституционно-правовой ответственности разрабатывалась такими авторами как С.А. Авакьян, И.Н. Барциц, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, В.А. Виноградов, Н.В.Витрук, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, А.А. 6 Советников И.В. Злоупотребления правом в избирательном процессе. Дисс…. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 5. 7 Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, М.С. Матейкович, Ж.И. Овсепян, В.С. Основин, Ф.М. Рудинский, Ф.С. Скифский, Б.А.Страшун, В.М. Сырых, Ю.А.Тихомиров, И.А.Умнова, А.Ф. Черданцев, Т.Я.Хабриева, Д.Т. Шон. Отражение самых разных аспектов конституционно-правовой ответственности в избирательном праве нашло свое отражение в работах С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, А.А. Вешнякова, В.Н. Волченко, Ю.А. Дмитриева, В.В. Игнатенко, Е.П. Ищенко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, А.Г. Сидякина, А.Е. Сунцова, А.Е. Штурнева. Говоря о литературе по конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, необходимо отметить следующее. Большинство авторов, зачастую являясь практикующими юристами, основное внимание уделяет именно практическим аспектам конституционно-правовой ответственности, то есть ее закреплению в законодательстве и реализации на практике. Однако в связи с отмеченной чрезвычайно высокой динамикой избирательного законодательства многие работы быстро устаревают, так как часто не содержат теоретических положений, касающихся конституционноправовой ответственности в избирательном праве. В исследовании также были использованы работы американских и английских правоведов, таких как Джон Алдер (John Alder), Джон Аттанасио (John Attanasio), Уильям Бернам (William Burnham), Луиза Вейнберг (Louise Weinberg), Джоел Гольдштейн (Joel Goldstein), Грей Лоуренс (Grey Lawrence), Джон Новак (John Nowak), Даун Оливер (Dawn Oliver), Норманн Редлих (Norman Redlich), Рональд Ротунда (Ronald Rotunda), Крис Сир (Chris Sear), Боб Уатт (Bob Watt), Дэвид Фишмэн (David Fishman). Достижение целей диссертационного исследования было бы невозможным без использования иностранных источников, в том числе на английском языке, а также информации с сайтов сети Интернет. Таким образом, в настоящей диссертации практически впервые предпринимается попытка комплексного анализа существующего регулирования конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России, Великобритании и США. Кроме того, в данной работе будет проанализировано не только избирательное законодательство зарубежных стран, но и практика применения мер 8 конституционно-правой ответственности. В этом, прежде всего, заключается научная новизна диссертационного исследования. Положения, выносимые на защиту: 1. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве не является самостоятельным видом ответственности. Эта ответственность, безусловно, имеет свою специфику, однако этой специфики недостаточно для выделения ее в отдельный вид. 2. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве – это негативная публичная юридическая ответственность, выражающаяся в применении специальными субъектами (избирательными комиссиями и судом) установленных избирательным правом санкций к субъектами избирательного процесса в случае нарушения ими норм избирательного законодательства. 3. Основные меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве связаны с лишением или непредоставлением определенного статуса участникам избирательного процесса. Именно это является главным условием эффективности их применения. 4. Классификация мер конституционно-правовой ответственности в российском избирательном праве позволяет выделить их пять основных групп: Во-первых, это меры, связанные с лишением или непредоставлением определенного конституционно-правового статуса: 1)отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из списка кандидатов; 2)отказ в регистрации группы избирателей и уполномоченных представителей при проведении выборов Президента РФ; 3)отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из списка кандидатов; 4)расформирование избирательной комиссии; 5)досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса в связи с признанием его систематически не выполняющим обязанности вступившем в законную силу решением суда или вступлением в законную силу обвинительного приговора суда либо решения (постановления) 9 суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах; Во-вторых, это меры, направленные на отмену (признание недействительным) юридически значимого результата: 1)отмена решения об итогах голосования, результатах выборов и признание итогов голосования, результатов выборов недействительными; 2)признание протокола избирательной комиссии об итогах голосования недействительным; 3)отмена решения о признании избранным кандидата в случае, если он не предоставил в установленный срок в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленных срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. В-третьих, это меры имущественного характера: 1)невозвращение избирательного залога и перечисление его в доход бюджета в случае совершения правонарушений в ходе избирательного процесса; 2)непредоставление бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади в связи с непогашением задолженности перед организациями средств массовой информации, возникшей в ходе предыдущей избирательной кампании. В-четвертых, это меры процедурного характера: 1)отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в ее работе в день голосования; 2)удаление наблюдателя или иного лица из помещения для голосования в день голосования. И, наконец, в-пятых, это меры оценочного характера (оценочные санкции), выражающиеся в том, что в случае совершения незначительных правонарушений субъектам избирательного процесса может быть вынесено предупреждение. 5. В США и в Великобритании конституционно-правовая ответственность применяется к более широкому кругу субъектов, нежели в России. В том числе она распространяется и на избирателей. Так, например, избиратели могут быть 10 лишены активного избирательного права, либо их подписи могут быть признаны недействительными в случае поддержки двух и более кандидатов. Представляется, что такие меры являются чрезвычайно жесткими и заимствование подобного опыта вряд ли целесообразно для нашей страны. 6. В то же время применяемая в Великобритании мера ответственности в виде лишения права занимать выборные должности представляется крайне полезной для российского избирательного права. Основаниями для применения такой меры в России могут стать: подкуп избирателей, использование преимуществ должностного или служебного положения, израсходование на проведение избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом. Все эти нарушения должны быть установлены судом. При этом срок, на который лицо может быть лишено права занимать выборные должности должен быть равен сроку замещения той должности, на которую кандидат избирался. Естественно, что применение такой меры автоматически станет еще одним основанием для отказа в регистрации кандидата. 7. Опыт США и Великобритании показывает, что оценка результатов выборов по формуле, что «допущенные при проведении выборов нарушения избирательного законодательства не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей» всегда остается относительно субъективной. Для такой оценки практически невозможно подобрать качественный критерий. В то же время именно такая формулировка используется в основных избирательных системах мира. Поэтому единственным способом избежать субъективности при ее применении является создание реальных мер по обеспечению независимости суда и повышению профессионализма судей. 8. Важной гарантией справедливого и беспристрастного разрешения судами избирательных споров могла бы стать публикация поданного в суд заявления об отмене результатов 11 выборов и решения суда по этому заявлению. Данные документы следует публиковать в изданиях, являющихся источниками официального опубликования законов Российской Федерации и ее субъектов, в течение четырнадцати дней с момента его подачи в суд. При этом публикации должны подлежать все поданные заявления, а не только принятые к производству судом. Это также позволит снизить количество безосновательных отказов в рассмотрении заявлений об отмене результатов выборов. Данная мера также позволила бы сдержать определенный процент заявителей, злоупотребляющих своим правом и использующих меры конституционно-правовой ответственности в качестве избирательных технологий. Методологические основы исследования. На первом месте стоит диалектический метод. Он позволяет, прежде всего, понять взаимосвязь тех или иных явлений, определить направление развития существующих отношений в определенной сфере, а также судить о степени прогресса или регресса. Наряду с диалектическим методом в работе используется сравнительно-правовой (компаративный) метод, который требует использования специальных приемов исследования, задаваемых характером объекта7. В данном случае, это конституционно-правовая ответственность в избирательном праве. Сравнительно-правовой метод позволяет выявить общие тенденции и закономерности развития законодательства разных стран. Изученный опыт других государств одновременно с учетом индивидуальных особенностей нашей страны может позволить решить определенные проблемы, с которыми сталкиваются законодатели и практикующие юристы в России. И главной из этих проблем является недостаточная эффективность избирательного законодательства, в том числе из-за недостаточной проработки вопросов конституционно-правовой ответственности. В работе также используется и формально-юридический, или формально-логический метод, необходимый для уяснения содержания исследуемого нормативного материала. В исследовании применяется историко-правовой метод, который позволяет изучить конституционно7 Cм.: Hart H.L. Law in the Perspective of Philosophy: 1776 - 1976//New York University Law Review. 1976. V. 51. V. 4. Р.540. 12 правовую ответственность в ее историческом развитии и исследовать эволюцию регулирования вопросов ответственности в российском и зарубежном избирательном законодательстве. Сочетание приведенных методов позволило ретроспективно и перспективно взглянуть на процесс развития нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, осмыслить плюсы и минусы правового регулирования и сделать некоторые выводы, позволяющие в случае их учета избежать проблем в будущем. Выводы и предложения, изложенные в диссертации, основаны на анализе законодательства Российской Федерации, США и Великобритании. Указанные акты составляют документальную базу и правовую основу исследования. Автор проходил стажировку в университете Сан-Диего (США, Калифорния), поэтому наряду с федеральным законодательством США были в первую очередь проанализированы законодательные акты Калифорнии. При подготовке работы также использовался опыт, полученный автором в ходе участия в работе окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Московской городской Думы четвертого созыва. Научно-практическая значимость исследования заключается, во-первых, в том, что в нем уточнены теоретические представления о конституционно-правовой ответственности в целом, и о конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России в частности. Во-вторых, в работе высказан ряд предложений прикладного характера, касающихся введения новых мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве и повышения качества рассмотрения судами избирательных споров. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве методического пособия в научно-педагогической деятельности по следующим дисциплинам: «Общая теория права», «Конституционное право России». Они могут также найти применение в преподавании спецкурса «Конституционно-правовая ответственность». Результаты исследования могут быть полезны для нормотворческих органов при подготовке правового обеспечения реформы избирательного права в части изменения норм, закрепляющих конституционно-правовую ответственность. 13 Положения и выводы диссертации могут быть использованы юристами, судьями, учеными для уточнения существующей базы зарубежных нормативно-правовых актов, касающихся вопросов конституционно-правовой ответственности, поскольку многие приводимые в исследовании данные малоизвестны или неизвестны вообще в России из-за отсутствия источников на русском языке. Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных автором шести научных статьях. Результаты исследования использовались также в выступлениях на научных конференциях, в ходе преподавания курса «Конституционное право России» на факультете мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова. II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОНОЙ РАБОТЫ. Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, и заключения. Во введении раскрывается значение темы и состояние ее разработанности, формулируются цели и задачи работы, основные положения и выводы, выносимые на защиту, методологическая основа и научно-практическая значимость исследования. В конце работы приводится список литературы и нормативно-правовых источников, использованных при подготовке диссертации. Глава I – «Общая характеристика конституционно-правовой ответственности в избирательном праве» - содержит анализ понятия и природы конституционно-правовой ответственности (§ 1), понятия и особенностей конституционно-правовой ответственности в избирательном праве (§ 2), комплексное рассмотрение системы мер и термины, используемые для обозначения конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России, США и Великобритании (§ 3). В романо-германской системе, с ее четким делением права на отрасли, детальной систематизацией элементов системы права, анализ института ответственности не составляет труда. В то время как в англосаксонской системе отдельно институт ответственности не выделяется и не изучается даже в теории права. В 14 качестве основы построения исследования был взят принцип рассмотрения института конституционно-правовой ответственности в российском праве и правовой науке. Анализ определенных спорных вопросов сопровождается отсылкой к зарубежному опыту. Однако полностью скоррелировать анализ института конституционно-правовой ответственности в российском и англосаксонском праве не представляется возможным в силу особенностей данных правовых систем. В первом параграфе рассмотрен ряд спорных вопросов конституционно-правовой ответственности, связанных в том числе с разрешением определенных вопросов теории юридической ответственности. В первую очередь было проведено разделение мер ответственности и правовосстановительных на основе наличия дополнительных неблагоприятных последствий для нарушителя. Сделан вывод о неюридическом характере позитивной ответственности в целом и конституционно-правовой ответственности в частности, поскольку обязательным условием юридической ответственности является наличие правонарушения. По пути признания правонарушения обязательным условием юридической ответственности пошли и судебные органы России. Данная позиция нашла свое отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»8. Сторонники позитивной конституционно-правовой ответственности полагают, что она наступает, когда законодательно определено, что власть ответственна перед народом (Г.А. Василевич9, 8 СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102. Василевич Г.А. Конституционно-правовая ответственность – особый вид юридической ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 42. 9 15 10 В.А. Виноградов , А.М. Дроздова11, Е.И. Колюшин12, В.О. Лучин13). Однако для применения мер конституционно-правовой ответственности необходимо нарушение только тех правовых норм, которые закрепляют конституционные обязанности и права, обеспеченных санкциями. Позитивная ответственность власти возможна, но она не имеет никакого отношения к юридической ответственности. В англосаксонской доктрине выделяются три вида ответственности: политическая (political accountability), публичная (public accountability) и собственно юридическая (legal accountability). Под политической ответственностью понимается политически мотивированный контроль и общественное осуждение (в том числе и посредством представителей в Парламенте и местных органах власти). Под публичной ответственностью понимается необходимость объяснения и доказывания необходимости собственных действий должностными лицами перед обществом или его частью14. Публичная и политическая ответственность не смешиваются собственно с юридической ответственностью должностных лиц и органов власти, которая является важным аспектом принципа верховенства права. Также важным отличием юридической от иных видов ответственности является то, что санкции и средства защиты права применяются в принудительном порядке: суд может обязать органы государственной власти исполнять их законные обязанности и воздержаться от незаконных действий. Этот важнейший признак юридической ответственности, выделяемый и в англосаксонской доктрине, отсутствует у позитивной ответственности, что говорит о ее неюридическом характере. Таким образом, конституционно-правовую ответственность можно определить как негативную публичную юридическую ответственность, 10 Виноградов В.А. Конституционная ответственность как вид юридической ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 95. 11 Дроздова А.М. Конституционно-правовая ответственность как особый институт конституционного права // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 114. 12 Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2006. С. 38. 13 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 274. 14 Dawn Oliver. Constitutional Reform In The United Kingdom. Oxford. 2003. P. 50. 16 представляющую собой меру государственного принуждения и выражающуюся в отрицательных последствиях для правонарушителя – в виде применения к нему санкций конституционно-правовых норм, характерных только для конституционного права, и наступающую в случае нарушения норм конституционного законодательства (невыполнение конституционных обязанностей и злоупотребление своими конституционными правами). Что касается выделения конституционно-правовой ответственности в англосаксонском праве, то термин конституционноправовая ответственность (constitutional liability) в англосаксонском праве тесно связан с конституционным деликтом (constitutional tort). Понятие конституционного деликта не закреплено законодательно и слабо разработанного в доктрине. По словам профессора У. Бернама, «конституционный деликт – это сирота в академических кругах» 15. Под конституционным деликтом понимается нарушение конституционных прав граждан, в результате которых они могут предъявить гражданскоправовые иски виновным государственным должностным лицам. Следует подчеркнуть, что в данном случае речь идет именно о должностных лицах и их личной ответственности, поскольку иски против органов государственной власти могут иногда вступать в конфликт с «иммунитетом суверена» – доктриной, согласно которой носителю суверенной государственной власти не может предъявляться иск без его согласия. В российской правовой науке конституционный деликт понимается гораздо шире – это деяние субъекта конституционноправовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности.16 Можно даже сказать, что разница в понимании конституционного деликта происходит из-за терминологии и разного значения собственно слова «деликт». В российском праве его употребляют как синоним правонарушения. В англосаксонском праве деликт (tort) означает вред и причинение вреда, а деликтное право занимается изучением гражданских правонарушений – неправомерных актов, связанных с 15 William Burnham. Separating Constitutional and Common Law Torts: A Critique and a Proposed Constitutional Theory of Duty, 73 MINN. L. REV. 515, 541 n.112 (1989). 16 Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 13. 17 причинением вреда личности, собственности или репутации лица17. При конструировании конституционного деликта учитывались положения деликтного права. Основанием наступления конституционно-правовой ответственности является только нарушение конституционных прав граждан, а не любых норм конституционного права, как в России. Что касается правонарушений избирательного законодательства, то они выделены в отдельную категорию, и не относятся к конституционно-правовым деликтам. В России наоборот избирательные деликты признаны разновидностью конституционноправовых деликтов18. Соответственно в англосаксонском праве под конституционно-правовой ответственностью понимается только ответственность государственных должностных лиц за нарушение конституционных прав граждан. Следовательно, мы можем говорить о совершенно ином подходе в англосаксонском праве к конституционным деликтам и конституционно-правовой ответственности. Эти институты не просто уже по содержанию аналогичных институтов российского права, они принципиально иные. Тем не менее, в работе меры ответственности, применяемые к кандидатам и избирательным органам в исследуемых странах в ходе избирательного процесса, будут называться конституционно-правовыми, поскольку они являются таковыми для российских ученых-конституционалистов. Во втором параграфе дается понятие конституционно-правовой ответственности в избирательном праве - это негативная публичная юридическая ответственность, выражающаяся в применении специальными субъектами (избирательными комиссиями и судом) установленных избирательным правом санкций к субъектами избирательного процесса в случае нарушения ими норм избирательного законодательства. Избирательное право является лишь одной из сфер применения конституционно-правовой ответственности, наряду с остальными подотраслями конституционного права. Обретая определенные особенности в данной сфере, конституционно-правовая ответственность в избирательном праве не может сформировать самостоятельный вид юридической ответственности. 17 Бернам У. Правовая система США. 3-й выпуск. М., 2007. С. 691. Лучин В.О., Боброва Н.А. Избирательные правонарушения и ответственность за них // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 280. 18 18 Важной особенностью конституционно-правовой ответственности в избирательном праве является то, что ее меры преимущественно связаны с лишением или непредоставлением определенного статуса таким участникам избирательного процесса как кандидаты, списки кандидатов, избирательные комиссии. И именно эта особенность может сделать рассматриваемый вид юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства одним из наиболее эффективных механизмов защиты избирательных прав граждан Российской Федерации. В третьем параграфе рассмотрены система мер и термины, используемые для обозначения конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России, Великобритании и США. Выделение конституционно-правовой ответственности в избирательном праве имеет место практически во всех исследованиях, посвященных проблемам ответственности в избирательном праве. Однако этот институт наполняется различным содержанием, в том числе и из-за использования разной терминологии: избирательная ответственность; ответственность по избирательному праву; государственно-правовая ответственность кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков; избирательно-правовая ответственность; ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Дискуссионными являются вопросы использования терминов «государственно-правовая», «конституционная» ответственность. Следует согласиться с С.А. Авакьяном, что употребление термина «конституционно-правовая ответственность» предпочтительнее, поскольку данный вид ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права, а не только тех, которые содержатся в конституциях19. В случае с конституционноправовой ответственностью в избирательном праве очевидно, что все меры данной ответственности, принципы и порядок их применения только в конституции закрепить невозможно в силу их многочисленности и разнообразия. Следовательно, выбор в пользу 19 Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 15. 19 термина «конституционно- правовая ответственность» однозначен в случае рассмотрения ответственности в избирательном праве. И таким образом, более правильным представляется употребление термина «конституционно-правовая ответственность в избирательном праве». В англосаксонском праве употребляется термин «избирательные правонарушения» (election offence), что вызвано отсутствием четкого деления на отрасли права и отнесением большинства данных правонарушений к преступлениям. За избирательные правонарушения могут быть применены не только меры конституционно-правовой, но и уголовно-правовой ответственности. В избирательные правонарушения - включаются «corrupt practice» и «illegal practice». В настоящее время отсутствует общепринятый перевод этих терминов. В исследовании был предложен перевод «corrupt practice» как коррупционной деятельности и «illegal practice» как незаконной деятельности. В литературе предлагалось множество классификаций мер конституционно-правовой ответственности: по субъектному составу20,по характеристикам субъектов, к которым применяются меры, по субъекту применения, порядку применения, по субъективной стороне, по внешним проявлениям21. Не умаляя ценности предложенных классификаций, автор считает необходимым предложить собственную, основанную на различии сущности самих мер ответственности. За основу была взята предложенная В.А. Виноградовым22 классификация санкций конституционно-правовой ответственности в целом. Итак, меры конституционно-правовой ответственности в российском избирательном праве можно классифицировать следующим образом: 20 Лысенко В.И. Федеральное избирательное законодательство, международные избирательные стандарты как правовые инструмента обеспечения и защиты избирательных прав человека и гражданина в Российской Федерации // Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. С-Пб., 2003. С. 148. 21 Штурнев А.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации: общеправовая характеристика и юридическая природа мер. Дисс. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2004. С. 116-118. 22 Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. 2001. № 12. С. 46. 20 1. Меры, связанные с лишением или непредоставлением определенного конституционно-правового статуса: − отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из списка кандидатов; − отказ в регистрации группы избирателей и уполномоченных представителей при проведении выборов Президента РФ; − отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из списка кандидатов; − расформирование избирательной комиссии; − досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса в связи с признанием его систематически не выполняющим обязанности вступившем в законную силу решением суда или вступлением в законную силу обвинительного приговора суда либо решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах; 2. Отмена (признание недействительным) юридически значимого результата: − отмена решения об итогах голосования, результатах выборов и признание итогов голосования, результатов выборов недействительными; − признание протокола избирательной комиссии об итогах голосования недействительным; − отмена решения о признании избранным кандидата в случае, если он не предоставил в установленный срок в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленных срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. 3. Меры имущественного характера: − невозвращение избирательного залога и перечисление его в доход бюджета в случае совершения правонарушений в ходе избирательного процесса; 21 − непредоставление бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади в связи с непогашением задолженности перед организациями средств массовой информации, возникшей в ходе предыдущей избирательной кампании. 4. Меры процедурного характера: − отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в ее работе в день голосования; − удаление наблюдателя или иного лица из помещения для голосования в день голосования. 5. Меры оценочного характера (оценочные санкции): − предупреждение. Говоря о существовании в Великобритании и США аналогичных мер, автор подчеркивает, что они не называются мерами конституционно-правовой ответственности и имеют определенные особенности. Кроме того, в Великобритании существует такая мера конституционно-правовой ответственности как запрет занимать должности в выборных органах власти на определенный срок, которую можно позаимствовать российскому законодателю. Основаниями ее применения могут стать совершение таких правонарушений как подкуп избирателей, использование преимуществ должностного или служебного положения, израсходование на проведение избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом. Данные факты должны быть установлены вступившим в законную силу решением суда, а срок запрета занимать выборные должности должен быть равен сроку замещения той должности, на которую кандидат избирался. Соответственно необходимо установить дополнительное основание для отказа в регистрации - применение к лицу меры ответственности в виде лишения права занимать выборные должности на определенный срок. Это связано с тем, что мера уголовноправовой ответственности в виде лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью неэффективна. В Великобритании существует такая мера конституционноправовой ответственности как лишение активного избирательного 22 права. Она представляется чрезмерно жесткой и недопустима в демократическом государстве. В то же время лишение активного избирательного права как последствия применения меры уголовной ответственности в виде лишения свободы вполне оправдано, поскольку наряду с физической изоляцией общество также отстраняет преступников от участия в делах управления и лишает права выбирать своего представителя. В США также возможно признать недействительными подписи избирателей, собранные в поддержку кандидата, на том основании, что ранее избиратель уже поддержал кандидата из другой партии или независимого кандидата. Глава II «Меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве» - содержит анализ наиболее жестких мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве – отказ в регистрации кандидата (§ 1), отмены регистрации кандидата(§ 2), отмены решения об итогах голосования, результатах выборов и признание итогов голосования, результатов выборов недействительными (§ 3) и меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к избирательным органам (§ 4). В первом параграфе рассматривается отказ в регистрации кандидата как мера конституционно-правовой ответственности. Анализ основания для отказа в регистрации в виде установленного решением суда факта несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, связанных с призывами к совершению деяний, предусмотренных ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ23, позволяет сделать вывод о неправовом характере данного основания, и необходимости изменения понятия «экстремистской деятельности» в данном законе. В США, законы, аналогичные российскому, отсутствуют. Более того, законы тех штатов, которые отказывали в регистрации партиям, пропагандирующим свержение федерального, местного или правительства штатов насильственным путем, были признаны Верховным Судом не соответствующими Конституции США. Так, в деле Коммунистическая партия Индианы против Виткомба (Communist Party of Indiana v. Whitcomb) 1974 года24 Верховный Суд 23 24 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031. 94 S. Ct. 1476, 39 L. Ed. 2d. 568 (1974). 23 постановил, что закон Индианы, аналогичный законам многих штатов и даже федеральному, мог быть истолкован слишком широко, и таким образом он посягает на гарантированную Конституцией свободу слова. Аргументация Верховного Суда США была следующей: «хотя права на восстание не существует, существует, по крайней мере, право говорить о нем». Данное решение предоставляет истинную свободу слова кандидатам на выборах. Роль избирательных органов в регистрации кандидата в рассматриваемых странах совершенно иная, чем в России. Знаменательное дело Притчард против мэра Бангора (Pritchard v. Mayor of Bangor) 1888 года25, на которое до сих пор ссылаются суды Великобритании при разрешении аналогичных дел, устанавливает, что уполномоченный по выборам вправе лишь проверить документы на выдвижение, предоставленные кандидатом, только с формальной стороны, так как от него нельзя требовать осведомленности о фактических обстоятельствах: настоящем имени кандидата или его адресе. Конкретные фактические обстоятельства могут быть установлены только в суде, и только судья может решить вопрос о дисквалификации кандидата. Тем самым суды разделили технический контроль за проведением выборов и принятие решений о регистрации кандидатов. Следует отметить, что и избирательное законодательство России стало больше предъявлять требований к установлению тех или иных фактов именно решением суда и этот процесс является позитивным и позволяет в определенной степени избегать злоупотреблений со стороны избирательных комиссий. Однако в отличие от российского, избирательное законодательство Великобритании содержит четко формализованные основания для отказа в регистрации кандидата, и их небольшое количество характеризует избирательное законодательство Великобритании как более либеральное и демократическое. В отличие от российского законодателя у английских парламентариев отсутствует желание «отфильтровать» кандидатов уже на стадии выдвижения. Во втором параграфе анализируется отмена регистрации кандидата как мера конституционно-правовой ответственности в избирательном праве. Прежде всего было произведено разграничение отмены регистрации и отмены решения комиссии о регистрации на том 25 13 App. Cas. 241 24 основании, с чьей стороны имело место правонарушение. В случае превышения полномочий при принятии решения или нарушения закона со стороны комиссии имеет место отмена решения о регистрации. И здесь речь идет о правовосстановительной мере (например, кандидат не имел права баллотироваться). В случае нарушения закона со стороны кандидата – отменяется сама регистрация кандидата, что является мерой ответственности. Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 11.06.2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда»26, что отмена регистрации, означающая прекращение кандидатом реализации прав и обязанностей, связанных со статусом зарегистрированного кандидата, затрагивает также избирательные права других граждан. Поэтому в случаях, когда отмена регистрации осуществляется не в связи с реализацией кандидатом права снять свою кандидатуру или с утратой им пассивного избирательного права, а является мерой ответственности (санкцией) за нарушения избирательного законодательства по основаниям, предусмотренным федеральным законом, соответствующее решение - как требующее исследования обстоятельств и доказывания фактов, которые должны быть положены в его основу, - может быть принято лишь судом как органом государственной власти, осуществляющим правосудие и компетентным разрешить такой спор по существу. В Великобритании и США судебный порядок отмены регистрации кандидата также является обязательным. При этом в США перечень лиц, которые вправе обратиться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата различается в зависимости от штата: - любой избиратель (например, округ Колумбия); - избирательные органы (например, штат Миссури); - другой кандидат (например, Оклахома); - органы власти штата или любой зарегистрированный избиратель (например, штат Джорджия). 26 СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515. 25 Более того, законы некоторых штатов требуют от избирателя внесения так называемого залога «доброй совести» (good faith) при подаче соответствующего заявления в суд во избежание злоупотребления избирателем своим правом подачи в суд заявления о дисквалификации кандидата. В случае подачи заявления не избирателем, а другим кандидатом залог может потребоваться в большем размере (например, в Оклахоме)27. Основаниями отмены регистрации кандидатов в США и Великобритании в основном являются совершение преступлений, и лишь в некоторых случаях совершение избирательных правонарушений. В третьем параграфе рассматриваются признание результатов выборов недействительными и отмена решения избирательных органов об итогах голосования, результатах выборов как меры конституционноправовой ответственности в избирательном праве. Данные меры являются одной из гарантий обеспечения объективной оценки итогов голосования и одними из самых жестких мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве. Субъективность такого основания применения этих мер ответственности, как возможность достоверно определить результаты волеизъявления избирателей, очевидна. Вместе с тем, опыт США и Великобритании показывает, что отход от данной формулировки неосуществим и установлении «качественной» стороны всех потенциальных избирательных правонарушений невозможен. Единственным способом избежать субъективности и применения административного ресурса является максимальное обеспечение независимости, беспристрастности и профессионализма судов, а также осознание судьями отсутствия у них полномочий по осуществлению политического выбора и невозможности подмены собой избирателей. Одной из гарантий справедливого и беспристрастного разрешения судами избирательных споров могла бы стать заимствованное из избирательного права Великобритании положение об обязательной публикации поданного в суд заявления об отмене результатов выборов и последующего решения суда. Эта мера также смогла бы сдержать 27 Дэвид Фишмэн. Вопросы пассивного избирательного права. Анализ практического применения в странах Европы и Америки. Материалы подготовлены Международным фондом избирательных систем как часть программы Агентства международного развития и размещены на сайте http://www.democracy.ru/library/foreign/countries/usa/1996-15_r1-r56/ 26 определенный процент заявителей, злоупотребляющих своим правом и использующих меры конституционно-правовой ответственности в качестве избирательных технологий, и позволила бы избирателям в следующий раз делать свой выбор более осознанным и основанным на информации о нарушениях, допущенных партией или кандидатом в период предыдущей избирательной кампании. Данное заявление следует публиковать в изданиях, являющихся источниками официального опубликования законов Российской Федерации и ее субъектов – в зависимости от того, результаты каких выборов оспариваются. Заявление об отмене результатов выборов должно быть опубликовано в течение четырнадцати дней с момента его подачи в суд. В любом случае оно должно быть опубликовано до рассмотрения дела по существу. При этом публикации должны подлежать все поданные заявления, а не только принятые к производству судом. Это также позволит снизить количество безосновательных отказов в рассмотрении заявлений об отмене результатов выборов. В четвертом параграфе рассматриваются меры конституционноправовой ответственности, применяемые к избирательным органам рассматриваемых стран. Данные меры должны служить определенной гарантией надлежащей организации ими избирательного процесса. Единственной мерой конституционно-правовой ответственности, которая может быть применена к избирательным комиссиям в России, является их расформирование. Следует согласиться с теми авторами, которые считают, что роль такого вида ответственности как расформирование избирательной комиссии существенно занижена по сравнению с фактическим числом случаев, требующих применения этого вида ответственности28. Однако расформирование избирательной комиссии – крайняя мера и расширение перечня оснований ее применения следует избежать. В этом необходимо согласиться с авторами учебника «Избирательное право России»29, и не согласиться с Ю.А. Дмитриевым и В.Б. Исраеляном30. Это обусловлено вторжением 28 Лучин В.О., Боброва Н.А. Избирательные правонарушения и ответственность за них // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 280. 29 Избирательное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.О. Лучина. М., 2008. С. 642. 30 Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону, 2004. С. 729. 27 вышестоящих комиссий в компетенцию нижестоящих и возможностью признания недействительными итогов голосования на определенной территории вышестоящей комиссией, что при нарушении комиссией избирательных прав граждан может повлечь ее расформирование. В США и Великобритании признать недействительными итоги голосования может только суд. Соответственно, на этом основании, в отличие от России, избирательные органы не могут быть привлечены к конституционноправовой ответственности. В Великобритании и США к членам избирательных органов может быть применена одна из старейших мер конституционно-правовой ответственности - импичмент. Большинством российских авторов импичмент относится именно к мерам конституционно-правовой ответственности31, хотя высказываются точки зрения, что импичмент выступает «формой политической ответственности»32. Представляется, что все же импичмент является мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку его процедура, а главное - основания в виде совершения правонарушения - закреплены в нормативно-правовых актах. А сама суть импичмента заключается в лишении лица конституционно-правового статуса. Основаниями импичмента могут являться совершение преступлений, а также нарушение избирательных прав граждан, либо ненадлежащая организация избирательного процесса. Применение импичмента должностных лиц в Великобритании возможно, но в настоящее время, по выражению Дж. Алдера, «нежелательна»33. В то же время в США имеет место расформирование избирательных органов в качестве меры конституционно-правовой ответственности. В Заключении излагаются основные выводы по результатам проведенного исследования, а также формулирует предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской 31 Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 128. 32 Статкявичюс М. Перспективы развития института импичмента в современном демократическом государстве // Правоведение. 2004. № 5. С. 42. 33 John Alder. Constitutional and Administrarive Law. 2007. P. 69. 28 Федерации в сфере регулирования конституционно-правовой ответственности в избирательном праве. Как показывает данное диссертационное исследование, специфика и тенденции развития законодательства о конституционно-правовой ответственности в избирательном праве требуют к себе самого пристального внимания ученых-конституционалистов, а изложенные в диссертации положения не носят исчерпывающий характер. Затрагивая вопросы конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, автор хотел привлечь внимание к данной проблеме и стимулировать дальнейшее обсуждение этой темы. 29 Основные положения работы отражены в следующих публикациях: Мозолева Т.Г.34 Право граждан на референдум: реализация и защита // Закон и право. 2003. № 11. 0,4 п.л. Мозолева Т.Г. О поправке к ФКЗ «О референдуме РФ», или вечный земельный вопрос // Право и экономика: российские перспективы. Ежегодная научная конференция студентов. Выпуск 2. 2003. 0,2 п.л. Мозолева Т.Г. Понятие конституционно-правовой ответственности в избирательном праве // Журнал «О выборах». 2004. № 2. 0,4 п.л. Мозолева Т.Г. К вопросу о конституционно-правовой ответственности // Актуальные проблемы истории, теории государства и права, конституционного и международного права. М., Статут, 2006. 0,3 п.л. Левченко Т.Г. Терминология и особенности конституционноправовой ответственности в избирательном праве России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. 0,6 п.л. Левченко Т.Г. Меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве Великобритании» (Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 3. 0,4 п.л. 34 В 2005 г. фамилия была сменена на Левченко.