Тема 6. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО

Тема 6. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
В каждом конкретном государстве и обществе на определенном этапе их существования используются конкретные юридические средства, с помощью которых обеспечивается стабильность и
упорядоченность общественной жизнедеятельности, поддерживается должный государственный порядок и соответствующий ему
правовой режим управления. Главное назначение создания и действия механизма административно-правового регулирования –
обеспечение устойчивого правового порядка организации и деятельности субъектов и объектов управления, возможности осуществления ими своих прав и обязанностей в рамках регламентированных режимов и процедур. В то же время его функционирование
сочетается с нормами гражданского, трудового, финансового или
налогового законодательства во многом тем, что оформляет, вводит их в действие на определенном этапе реализуемых правоотношений. Практическим проявлением действия механизма административно-правового регулирования затрагиваются властно-управленческие отношения гражданина, общества и государства, чьи
публичные интересы выражены в нормах данной отрасли права.
Механизм административно-правового регулирования
представляет собой совокупность последовательно используемых
административно-правовых элементов и средств, позволяющих
обеспечивать регулирование общественных отношений, которые
возникают в сфере осуществления государственного управления. В
состав элементов и средств этого механизма входят: принципы
административного права, нормы административного права, акты
их официального толкования и применения, административноправовые отношения, формы и методы административно-правового
регулирования. Здесь остановимся на двух последних элементах,
поскольку другим отводится место в отдельных разделах. На основе принципов строится законодательство и весь нормативный массив административного права, а также процесс их реализации (см.
разд. 8, 10, 18). Нормативные акты соответствуют двум уровням
административно-правового регулирования: а) общие, устанавливающие правила поведения; б) индивидуальные, определяющие на
основе нормы конкретные права и обязанности участников право55
отношения (см. разд. 9, 13). Акт применения нормы административного права включается в механизм административно-правового
регулирования как средство индивидуальных прав, обязанностей и
мер юридической ответственности (см. разд. 13). В административно-правовом отношении как элементе правового регулирования
индивидуализируются положения нормы административного права, определяется характер реализуемых субъективных прав и обязанностей (см. разд. 10).
Отличаясь высокой степенью динамизма, административноправовое регулирование проявляется в различных формах. При
этом оно включается в общий механизм государственно-правового
регулирования в качестве неотъемлемой составной подсистемы.
Так, закон служит общей юридической базой осуществления тех
или иных видов управленческой деятельности государственных органов. На практике административно-правовое регулирование зачастую осуществляется президентом, правительством или самостоятельно органами исполнительной власти либо должностными
лицами, наделенными соответствующими правотворческими полномочиями, на основе законов и подзаконных актов (указов, постановлений, приказов, положений и т.п.). Поэтому формы административно-правового регулирования – это правовые акты, содержащие нормы административного права и порождающие
определенные юридические последствия.
Общее административно-правовое регулирование приобретает
формы законов и подзаконных актов, содержащих: нормыпринципы, нормы-дефиниции, компетенционные нормы; нормативы (стандарты, квоты и т.п.); технико-юридические измерители
(ценообразование и т.п.), которые могут быть выражены в специальных статутных и тематических законах, президентских указах и
правительственных постановлениях, а также в актах типа «положения», «порядок», где содержатся перечни и последовательность
функционально-операционных действий органов исполнительной
власти, организаций, учреждений, граждан, либо в «правилах», содержащих регулятивные жестко императивные нормы (например,
положения, наставления, методики, инструкции и т.п.).
Формы правового регулирования отношений государственного управления – правовые формы, используемые для определения
юридического состояния и регламентации институтов, процессов и
56
отношений государственного управления с целью придания им
должной структурной организованности и официально выраженной фиксации. Они должны соответствовать содержательной сущности и функциональному предназначению его элементов с точки
зрения их целесообразного закрепления и обеспечения эффективной реализуемости. Формы правовой регуляции государственного
управления приобретают свойственное им юридическое значение в
тех случаях, когда в действиях совершаемых субъектом государственного управления отчетливо проявляется характерное для него
юридически-властное волеизъявление. Именно здесь заключена
суть правовых форм регулирования общественных отношений,
возникающих в процессе осуществления государственного управления. Формы правового регулирования – разновидность форм государственного управления, поскольку правовое регулирование
есть функция государственного управления, понимаемого в широком смысле. Следовательно, формы административно-правового
регулирования являются частью целого, которым по отношению к
ним выступают правовые формы государственного управления. То
же можно сказать и о методах административно-правового регулирования, являющихся частью комплекса методов государственного
управления.
Правовые акты являются важнейшими формами средств, входящих в механизм правового регулирования государственного
управления. Они представляют собой правовые формы официальных документов, порождающих определенные юридические последствия, создающих юридическое состояние и направленные на
регулирование определенных общественных отношений. Их подразделяют на нормативные, т.е. содержащие нормы права, регулирующие определенные сферы общественных отношений, и ненормативные (индивидуальные), которые порождают права и обязанности только у тех субъектов, кому они адресованы. Отсюда они
имеют двоякую природу правового регулирования. Во-первых, составляют общие правила поведения людей, а во-вторых, – образуют индивидуальные акты, определяющие на основе правовой нормы обязанности и права участников правоотношений. Акт применения норм права включается в механизм как официально
оформленное средство реализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Так, например, в административно57
правовом отношении как элементе правового регулирования государственного управления индивидуализируются положения той
или иной нормы административного права, определяются характер,
права и обязанности участников правоотношения.
Государственное управление отражает множественные проявления возникающих в связи с этим общественных отношений, происходящих при этом процессов и складывающихся взаимосвязей.
Все эти государственно-управленческие отношения, явления, процессы и взаимосвязи должны быть урегулированы в необходимых
правовых формах при помощи юридических норм. Для административно-правового регулирования в нормативной форме большое
значение имеет то, какие виды правовых норм используются применительно к определенным управленческим отношениям. Главные различия заключаются в нормативном содержании, которое
облечено в правовые формы.
Государство с помощью права, осуществляя регулятивную
функцию, использует определенную совокупность правовых
средств и способов регулирующего воздействия на управленческие
отношения, на действия их участников. Это – методы правового
регулирования общественных отношений. Методы административно-правового регулирования – разнообразие совокупности
методов административного права. В силу публично-правовой
природы отношений, регулируемых административным правом,
здесь преимущественно применяется императивный метод в форме
административного предписания либо запрета, впрочем, немалая
доля отводится и диспозитивному методу в форме административного дозволения. Последний проявляет себя административным
усмотрением органа исполнительной власти или должностного лица. Надо заметить, что любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования три юридические
возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия
на общественные отношения. Различия между отраслями права,
помимо предмета, можно провести по степени или удельному весу
практического использования того или иного средства. Так, уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому – дозволения, административному – предписания и т.д.
Предписание – позитивное обязывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в
58
условиях, предусмотренных правовой нормой. Административноправовому предписанию свойственно прямое распорядительство.
Свое выражение оно находит в том, что одной стороне административных отношений предоставляется определенный объем юридически властных полномочий, направленных воздействием к другой стороне.
Запрещение – возложение прямой юридической обязанности
не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных
правовой нормой. Административные запреты устанавливаются законодательно либо на основе законодательства уполномоченными
органами и должностными лицами, т.е. подзаконным порядком в
процессе совершения управленческих действий (например, временный запрет на проезд автомобилей по конкретным маршрутам).
Дозволение – юридическое разрешение совершать в условиях,
предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо
воздерживаться от их совершения по своему усмотрению. Административные дозволения предоставляют субъектам правоотношений
выбор принятия управленческого решения и соответствующих
действий из тех возможных вариантов, которые не противоречат
диспозиции административно-правовой нормы.
Наряду с обозначенными выше юридическими средствами в
административно-правовом регулировании используются и такие,
как убеждение и принуждение, стимулирование и ограничения,
превенции и санкции, презумпции и фикции и др. Все юридические
средства, используемые в механизме административно-правового
регулирования в целях его эффективного воздействия на общественные отношения, должны быть внутренне согласованы, взаимосвязаны, иметь определенную корреляцию по целям, принципам и
организационно-правовым связям.
Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений (предмет) единые
правовые средства (метод) в их различном сочетании. Особенности
предмета административно-правового регулирования обусловливают специфику его метода. Метод характеризует волевую сторону
регулятивных свойств права. В этом контексте административное
право служит юридической формой модели управления, закрепляющей юридическое неравенство, асимметрию субъектов властно-управленческих отношений. Это связано с подчинением одной
59
стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор – контролируемый»).
Метод правового регулирования отношений государственного
управления – это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления. Это способ осуществления регулятивных
функций права в данной сфере общественных отношений, средство
воздействия социальных управляющих систем (субъекты правового регулирования), входящих в государственный аппарат, на социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности
применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод
правового регулирования государственного управления, показывают, как и каким образом государство решает свои задачи в целях
общественного развития. Важно также учитывать, что их воплощение на практике производно от политического режима государства.
Несмотря на все их многообразие, они в своей совокупности распространяются на всех участников регулируемых общественных
отношений, включая и сами государственные органы, издающие
нормы права. Метод правового регулирования должен быть обязательно юридически оформлен и иметь нормативное выражение,
ибо правовое регулирование всегда нормативно.
Правовые средства, используемые в праворегулировании государственного управления, объединены едиными регулятивными
началами, т.е. все они функционируют в особом, характерном
именно для данной среды правовом режиме. В специфическом
юридическом режиме в системе государственного управления выделяются конкретные средства и приемы правового регулирования,
существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с тем
здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание правового регулирования государственного управления. Его
особенности проявляются в сочетании и доминировании используемых средств, приемов и способов регулирования: дозволения,
запреты, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое
стимулирование и правовое ограничение. Например, правовое сти60
мулирование согласно общепризнанной точке зрения осуществляется как через позитивные (субъективные права, льготы, поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, меры принуждения,
взыскания, наказания) воздействия.
Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие специфические средства:
– предписания – одной стороне регулируемых отношений
предоставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой. Так, госорганы, госслужащие, выступающие должностными лицами и представителями власти, наделяются юридически властными полномочиями и реализуют их в отношении многих
субъектов права: граждан, учреждений, предприятий, организаций;
– односторонность волеизъявления – принцип административно-правового регулирования, по которому только один из участников отношений имеет юридически властное значение в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъекты государственной власти;
– подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим
от должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями и компетенцией;
– использование в определенных случаях установленных в
нормативных правовых актах дозволений, при которых участники
регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных отношениях, а властный субъект может иметь изрядную долю
административного усмотрения;
– управомочение, т.е. предоставление административных полномочий для реализации юридической компетенции.
Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего в адрес главных субъектов административного права – государственных органов и государственных служащих. Важнейшая особенность состоит в том,
что они, во-первых, сами устанавливают специфические методы и
формы административно-правового режима, а во-вторых, они же и
применяют специфические административно-правовые средства.
Вместе с тем административно-правовые средства могут устанавливаться нормами других отраслей права. Например, предписания – нормами финансового, налогового права, дозволительные –
61
земельного, экологического, таможенного и др. Однако здесь тоже
имеются различия. Так, по методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, совпадает с административным
правом: тот же метод властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений. Но административное право не регулирует
финансовых отношений, их специфика диктует необходимость
применения финансово-правового метода. Большая часть таких
предписаний исходит от кредитно-финансовых органов государства, специально занятых такой деятельностью. С точки зрения финансового регулирования актуальны меры государственного принуждения в налоговой сфере, меры ответственности (в том числе
финансовой), финансовый контроль, деятельность госслужащих и
их статус в органах налоговой инспекции и полиции, процессуальные вопросы их деятельности и т.д.
Принцип разделения властей предполагает самостоятельное
функционирование органов каждой ветви единой государственной
власти и различия в формах принимаемых ими правовых актов.
Наряду с этим можно указать и на особенности, присущие тем или
иным видам правового регулирования. Так, законодательное регулирование, которое ведут органы законодательной власти, приобретает форму законов и постановлений, обязательных для исполнения как на всей территории Российской Федерации (федеральные
законы, а также, например, постановления Государственной Думы
об амнистии – парламентское регулирование), так и на территориях отдельных ее субъектов (законы конкретных субъектов Федерации). Правосудие, осуществляемое судебными органами, выражается в форме принятия решений, постановлений, определений (например, акты конституционной юстиции и уставных судов
субъектов Федерации) – судебное регулирование. В форме издания
указов и распоряжений Президента РФ осуществляется президентское регулирование. Правительственное регулирование оформляется в правовых актах, которые могут издавать Правительство РФ и
правительства субъектов Федерации. В порядке осуществления исполнительной и распорядительной деятельности органами исполнительной власти, которая может выражаться в совершении ими
различных действий, характеризующих как внешние, так и внутренние управленческие отношения, ведется ведомственное регулирование. В этом проявляются осуществляемые ими управленческие
62
функции, реализация властных полномочий в пределах собственной компетенции.
Административно-правовое регулирование может выражаться
в следующих правовых формах: административно-правовой режим,
административно-правовой статус, регистрация, лицензирование,
разрешительно-уведомительная система, административно-правовой контроль, административно-правовое принуждение, правоограничения, административное законодательство (законы и подзаконные акты, в частности, акты управления). Административноправовая форма регулирования государственного управления обнимает многообразно проявляющиеся действия государственных
органов и должностных лиц, преимущественно исполнительной
власти, которые с помощью своеобразной системы критериев могут быть представлены следующим образом:
– по степени юридического выражения: основные (издание
правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. всевозможные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (лицензирование, реестрирование, санкционирование; регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные,
обеспечительные и т.п. действия);
– по целевому назначению: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.)
либо реакция на негативные явления в государственном управлении (применение мер административного воздействия);
– по предмету воздействия на общественные отношения в
сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутриорганизационная направленность);
– по охвату субъектов: общеобязательные либо адресованные
конкретным субъектам;
– по субъектному выражению: односторонне выраженные
(действия одного субъекта) либо двух- и многосторонне выраженные (действия нескольких субъектов, например, административноправовые договоры);
– по инициативе осуществляемых полномочий: используемые
субъектами государственного управления по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции (например, установление административно-правового режима) либо
63
ответные действия на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);
– по характеру и методам решения вопросов компетенции:
процедурные (например, подготовка и принятие управленческого
решения) и процессуальные (в рамках административного производства);
– по условиям совершения: нормальная общественная жизнь
либо режим чрезвычайного или военного положения;
– по особенностям объекта управленческого воздействия в
зависимости от формы собственности (государственные, акционерные, муниципальные, общественные);
– по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные, предписывающие.
Кроме того, правовое регулирование всегда осуществляется в
процессуальной форме, которая является его атрибутивным признаком. Процессуальная форма – это юридическая конструкция, регламентированная процессуальными нормами, которые закрепляют порядок и процедуры целесообразного использования способов реализации властных полномочий. Ее развитость – необходимое условие и
показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни. В этой связи можно рассматривать юридический процесс как форму урегулирования управленческой деятельности уполномоченных субъектов власти, направленной
на решение конкретных юридических дел. Соответственно выделяются законодательный процесс, а также избирательный, конституционный, административный, уголовный, арбитражный, гражданский и другие виды правоприменительных юридических процессов.
Методы административно-правового регулирования обеспечивают
регламентацию правил и порядка совершения управленческих действий и видов государственного управления в отдельных областях
через установление административной процедуры и механизма ее
реализации (например, процедура государственной регистрации общественных объединений, процедура проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной службы, порядок выдачи виз иностранным гражданам, и др.).
В зависимости от субъекта (источника) правового регулирования, которым выступает государственный орган, уполномоченный
на издание соответствующих правовых норм, производны их
64
смысл и содержание, а также и конкретные юридические средства
(способы регулирования). Смысл и содержание правовых норм
обусловливаются способами юридического воздействия (правового
регулирования) на поведение участников управленческих процессов во властеотношениях. Среди способов правового регулирования вообще и применительно к субъекту государственного управления, в частности, различают: централизованное, децентрализованное и субсидиарное.
Централизованное, императивное регулирование (метод субординации) ведется на властно-категоричных началах органами
государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и
по кругу объектов юрисдикции. Таково, например, правовое регулирование федеральных органов власти по предметам ведения Российской Федерации; подобным образом отношения государственного управления регулируются органами власти субъектов Российской Федерации по предметам их ведения.
Децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации) позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия
совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими
органами государственной власти. Этот способ включает в себя три
возможности регулирования общественных отношений: 1) дозволение совершать известные действия правового характера; 2) наделение определенными правами участников общественных отношений,
урегулированных нормами права; 3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора
варианта своего поведения. Фактически это способ регулирования
отношений между равноправными сторонами (субъектами). Он предоставляет им самим решать вопрос о форме и способе своих взаимоотношений, урегулированных правом. В условиях демократизации государственной жизни и ввиду компетенционной самостоятельности органов государственной власти как федерального
уровня, так и субъектов Федерации, а также и на уровне местного
самоуправления подобное координационное правовое регулирование управленческих процессов приобретает все большее значение.
На практике, в целях улучшения правовой упорядоченности всевозможных проявлений государственного управления важно находить
оптимум сочетания централизованного и децентрализованного регулирования, не впадая в крайности одного их них.
65
Субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется
как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей
данную сферу общественных отношений. Например, государственная служба Российской Федерации регулируется комплексом нормативных правовых актов различных отраслей законодательства – конституционного, административного, трудового, финансового и др.
Так, отношения по поводу исполнения госслужащими должностных
обязанностей регулируются административным правом. Однако ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» от
27 июля 2004 г. устанавливает, что действие российского законодательства о труде распространяется на государственных гражданских
служащих с особенностями, предусмотренными данным законом.
При выборе средств и способов правового регулирования государственного управления практическую значимость имеет то,
как и с помощью каких нормативных положений целесообразнее
определять правовой статус, компетенцию и полномочия государственных органов для реализации ими своих функций. Реально это
выражается в том, какой порядок правового регулирования используется: общедозволительный или исчерпывающе запретительный
(«дозволено все, кроме...»), исчерпывающе разрешительный («запрещено все, кроме...»), либо обязывающе-правомочный (обязан
использовать предоставленные законом полномочия). Каждый из
них можно обнаружить в правовом статусе и компетенции госорганов, при доминировании позитивного обязывания. Объясняется это
тем, что компетенция, которой наделяются органы государственной власти, выступает по отношению к ним обязывающей. В ней
могут содержаться дозволения или запреты на определенные решения и действия, но в любом случае властные полномочия госоргана, вытекающие из его компетенции, подлежат обязательной реализации. И это еще одно из отличий органов государственной власти от субъектов частного права, из-за чего государственное
управление, как уже отмечалось, регулируется преимущественно
нормами конституционного и административного права. И именно
поэтому здесь чаще всего действует не диспозитивный, а императивный метод правового регулирования, преобладание которого,
впрочем, характерно для всех отраслей публичного права. В силу
отмеченных особенностей в механизме административно-правового регулирования в отличие от гражданско-правового регулирования не применяются аналогии: ни закона, ни права.
66